Verdiskapende innovasjon i offentlig sektor 2005 2016 - virksomhetsforankret brukerstyrt FoU for en smartere og mer effektiv offentlig sektor med høyere kvalitet på tjenester og forvaltning 1 Bakgrunn I 2003 fikk Forskningsrådet nye vedtekter og ny organisasjon. Disse endringene innebar blant annet en sterkere prioritering av det innovasjonsrettede arbeidet i sin helhet og inkludering av innovasjon i offentlig sektor som nytt fokusområde. Det brukerstyrte programmet Verdiskapende innovasjon i offentlig sektor 2005 2016 (VIOS) er et resultat av denne vedtektsendringen og de praktiske muligheter for oppfølging som ble utredet av et eksternt utvalg ledet av fylkesrådmann Matz Sandman. Utvalget avga sin utredning Virksomhetsforankret forskning og utvikling for innovasjon i offentlig sektor programforslag i desember 2003 1. I det følgende foreslås og spesifiseres en iverksetting av et nytt innovasjonsrettet forskningsprogram med en ny søknadstype egnet for å skape resultater for umiddelbar implementering i offentlig sektor. Begrunnelsene for å opprette et slikt program må for øvrig ses i sammenheng med følgende forhold: Økonomien er strammere, og det er behov for å tøyle en mangeårig og sterk vekst i de offentlige oppgaver. Dette innebærer et grunnleggende behov for systemreformer for å kontrollere, effektivisere og eventuelt begrense ressursbruken. Suksessfulle og robuste offentlige tjenester er avhengig av innovativ forskning og en mer koordinert satsing på FoU og andre tiltak. Det er behov for å etablere metoder for å måle produktivitetsendringer for tjenester i det offentlige. Som følge av blant annet forventet reduksjon i oljeproduksjonen og inntekter mot 2020, er det også forventet et vesentlig verdiskapingsgap i privat sektor. VIOS vil bidra til å takle en utvikling der: Det settes betydelig økte krav til at det offentlige selv er innovativt for å kunne fungere som hjelpeapparat for å fremme innovasjon i samfunnet. Offentlig sektor gis mulighet til bedre å utnytte kompetanse- og kunnskapsressurser, samt de mulighetene som ligger i IKT-støtte for tjenesteproduksjon og administrativt arbeid. Offentlig sektor må oppnå økt servicenivå i en utvikling med antatt stagnerende eller synkende ressurstilgang. I privat sektor har man hatt suksess med FoU for å erstatte eller forbedre tradisjoner og handlemåter som er fundert i eldre teknologi, en annen kompetanse hos kunder og ansatte og organisasjonsstrukturer som baserer seg på tidligere tiders rasjonale. Slike resultater tilsier økt fokus på tilsvarende FoU også i offentlig sektor. 1 Utredningen kan lastes ned på følgende internettadresse: http://www.forskningsradet.no/csstorage/vedlegg/vios,0.pdf - 1 -
VIOS vil bidra til en forbedret situasjon i offentlig sektor ved blant annet å bidra til at offentlig tjenesteproduksjon vil kunne gjøres mer effektivt. Offentlig sektor kan forvente betydelig økende utfordringer i betjeningen av et modernisert og nyskapende samfunn. VIOS skal ta opp disse utfordringene. 2 Mål Målet for programmet er å bidra til en smartere og mer effektiv offentlig sektor med høyere kvalitet på tjenester og forvaltning. Dette skal oppnås gjennom iverksetting av resultater fra brukerstyrt og virksomhetsforankret forskning og utvikling for innovasjon. Dette vil vi oppnå gjennom å mobilisere virksomheter i offentlig sektor til å formulere og gjennomføre forskningsbaserte innovasjonsprosjekter og utviklingsoppgaver. Prosjektene skal gjennomføres og løsningene skal utprøves i partnerskap med forskere og kompetansemiljøer i næringslivet og organisasjoner. Prosjektene i programmet skal bringe fram og utprøve innovative endringer som gir klare forbedringer for innbyggerne, effektiviserer tjenesteproduksjon og forvaltning i offentlig sektor og samtidig skaper gode eksempler på hvordan vi kan utføre offentlige oppgaver i fremtiden. Programmet skal muliggjøre idéutvikling, bringe sammen kompetanse, støtte utvikling og utprøving av innovasjoner og støtte formidling av resultatene innen offentlig sektor og til samfunnet forøvrig. Målet er å kunne opprettholde og videreutvikle velferdsnivået i landet, og dermed også en vesentlig del av det komplekse og sammensatte offentlig forvaltningsapparat som fordres. Forskningsrådet har god erfaring med brukerstyrt forskning for tjenesteyting og organisasjon, med anvendt forskning i offentlig sektor og med forskningskoordinering. Vårt virkemiddel for brukerstyrt FoU for innovasjon i offentlig sektor skal resultere i målbar og vesentlig økning i verdiskapingen i alle sektorer i samfunnet. I arbeidet med utvikling av det syvende rammeprogram for forskning og utvikling i EU arbeides det med å opprette en satsing på innovasjon i offentlig sektor. Dette har vært etterlyst av både næringsliv og forvaltningen i mange av landene. I Norge bør vi være tidlig ute med en nasjonal satsing på dette feltet og dermed medvirke til utnytting av god kompetanse og formidling og levering av relevante løsninger til både nye og gamle EU-land. 3 Målgrupper og prosjektorganisering Målgruppene for støtte fra VIOS er: 1. Virksomheter De virksomhetene som har ansvar for iverksetting og utførelse av offentlige oppgaver. 2. Brukere Brukere av offentlige tjenester eller de som har nytte av offentlig myndighetsforvaltning. 3. Leverandører Leverandører til offentlig sektor eller de som er med og utfører oppgaver sammen med offentlige foretak. - 2 -
Prosjektene vil oftest forankres i offentlige virksomheter, men kan også forankres hos andre som har fått delegert å utføre offentlige oppgaver. I prosjektene vil det være nødvendig med deltagelse fra virksomheter med ulik kompetanse og ulike roller slik at alle vesentlige hensyn for å sikre iverksetting av innovasjonen er ivaretatt. Samtidig skal ansvaret for iverksetting av resultatene være avklart i prosjektplanene. Prosjektene må inneholde forsknings- og utviklingskompetanse på høyt nivå. Internasjonalt samarbeid skal vurderes positivt. Et brukerstyrt virkemiddel for forskning og utvikling for innovasjon i offentlig sektor forankret i behovet til offentlig virksomhet skal: Plassere eierskap av og styring av FoU for innovasjon hos dem som har ansvaret for utføringen av offentlige oppgaver, uansett type foretak. Fokusere problemstillinger som gjelder for flere offentlige virksomheter. Prioritere koordinering, nettverksdannelse og sektorovergripende samarbeid som også inkluderer forskningsmiljø og private leverandører og kompetansemiljø. Fremme ambisiøse krav til forskningsinnhold og til innovasjonsspredning for brukerstyrt FoU i offentlig sektor. Inkludere mulighet til å støtte utvikling av idéer til større innovasjonsprosjekt. Utvikle bedre kunnskap om innovasjonsprosesser i det offentlige. 4 Ny søknadstype: Virksomhetsstyrt innovasjonsprosjekt - VIP Et eget virkemiddel - en søknadstype for brukerstyrt FoU for offentlig sektor, Virksomhetsstyrt innovasjonsprosjekt VIP, må bygges opp. Forskningsrådet har i dag kun virkemidler for brukerstyrt FoU for privat sektor. En hovedgrunn for å bygge opp et eget virkemiddel er at kriteriene for vurderingen av søknaders potensial for innovasjon og verdiskaping i offentlig sektor er en annen enn liknende søknader i privat sektor. Elementer som kan synliggjøre resultatene av prosjektene vil være vurderinger og kvantitative størrelser som sier noe om: Nye tjenester og tjenesteområder eller forbedrede tjenester og løsninger. Nye samspillsformer med næringsliv og organisasjoner i inn- og utland. Ny kunnskap som forutsetning for verdiskaping og kvalitetsmåling og heving. Etablering og styrking av verdinettverk og deres verdiskapingspotensial. Kostnadsreduksjoner som følge av økt kvalitet og redusert ressursinnsats (effektivisering). Forbedret organisering eller infrastruktur som kommer offentlig sektor og næringslivet til gode på bred front. For å realisere verdiskapingspotensialet i et prosjekt og anskueliggjøre dette, er det nødvendig med resultatspredningsplan der de ulike partnere forplikter seg til nødvendige roller og oppgaver. Søknadstypen VIP vil særlig være rettet mot å utnytte og bidra til den nasjonale forskningskompetansen fra de definerte kompetansefeltene. Samtidig bør det bygges opp et - 3 -
kunnskapsgrunnlag som kan styrke programsatsingen og formidle erfaring når det gjelder problemfeltene innovasjonsprosesser, tjenesteproduksjon og bruk av virkemiddel for å fremme innovasjon i offentlig sektor. Det vil ventelig kreve både tid og ressurser å bringe de rette partnere sammen slik at et prosjekt med høyt innovasjons- og verdiskapingspotensiale kan se dagens lys. I programmets oppstartsfase bør det derfor gis støtte til forprosjekter som kan bidra til etableringen av gode idéer, prosjektforslag og søkergrupperinger. VIP prosjektene må sees i sammenheng med andre virkemidler som har komplementære målsettinger. VIOS-virkemiddelet må utformes slik at en nyttiggjør seg internasjonale resultater og ved at en kan delta i større programmer sammen med miljøer i inn- og utland. I tillegg må en norsk satsing identifisere områder der vår satsing må ta mål av seg til å drive den internasjonale utviklingen. Virkemiddelet bør i seg selv stimulere til samarbeid over landegrensene både for å lære og for å berede grunnen for eksport av løsninger. Mange land, blant dem flere av EU s nye medlemsland, er svært interessert i norske løsninger. Norge er i en meget god posisjon for å bidra både med FoU-samarbeid, forvaltningssamarbeid og kommersielt samarbeid. 5 Sentrale tematiske kompetanseutfordringer Nedenfor er en oversikt over et utvalg aktuelle av temaer som bør vurderes prioritert i programmet. Styring og organisering i offentlig forvaltning o Innholdsforvaltning og innholdsrelatert tjenesteyting o Samspillsformer og iverksetting av offentlige oppgaver o Offentlig tjenesteyting og tjenesteproduksjon o Kvalitet og effektivitet i myndighetsforvaltningen nye roller for borger og offentlig tjenestepersonell Kompetanseledelse og kunnskapsforvaltning E-forvaltning og e-tjensteyting o Utvikling av IKT-infrastruktur for den moderne stat o Digital kompetanse o IKT-støtte i lokal og regional forvaltning Informasjons- og forsyningslogistikk i offentlige tjenester Programplan I perioden høsten 2004 og våren 2005 skal det utvikles en programplan der prioritering og innhold i aktuelle generelle og sektorovergripende tematiske satsinger beskrives mer konkret. Videre bør det spesifiseres hvilke satsinger som bør prioriteres for spesielt aktuelle sektorer, og hvordan en sikrer at satsingene skal få sektorovergripende nytte. Programplanarbeidet vil kunne medføre justeringer også i programmets beskrivelse. - 4 -
For 2005 foreslås følgende temaområder prioriteres i utlysning av midler til forprosjekter og etablering av kunnskapsgrunnlag: FoU for innovasjon innen styring og organisering i statsforvaltningen Det er naturlig å rette virksomhetsforankret FoU inn mot de mange endringsprosjektene og utviklingsprogrammene i statsforvaltningen med tanke på koordinering, læring av erfaringer og gjenbruk av løsninger. Dette gjelder både innen og på tvers av sektorer og mellom Staten og øvrige forvaltningsnivåer. FoU-innsatsen bør bringe sammen statlige virksomheter i endring, forskningsmiljøer og private kompetansemiljøer og leverandører til offentlig sektor med tanke på å få til forskningsbasert innovasjon som er robust over tid, og som kan skape læring og gjenbrukes i andre sammenhenger. Institusjoner i omdanning eller som er flyttet foreslås prioritert. Følgende tema kan for eksempel prioriteres ved tildeling av forprosjekter og pilotprosjekter: * Statlig tjenesteyting og tjenesteproduksjon Det bør fokuseres på ulike roller i iverksetting av offentlig oppgaver og i myndighetsforvaltningen, og det er nødvendig å rette forskning inn mot innovasjon i sammensatte kontekster på dette området. Aktuelle temaer er dynamiske nettverks- og virtuelle organisasjoner, samspill i verdikjeder og fokus på å skape økt verdi i grenseflaten mellom tjenesteyter og tjenestebruker, - blant annet gjennom utnyttelse av muligheten for dialog. Her foreslås det spesielt å prioritere de store muligheter og utfordringer som eksisterer i samspillet mellom offentlig og privat tjenesteyting. * Brukerservice, effektivitet og kvalitet gjennom anvendelse av elektronisk signatur For å utnytte potensialet i mulighetene for implementering av elektronisk signatur kreves innovasjoner i helhetlig funksjonalitet mellom bakgrunnssystemer, rutiner i offentlige enheter, brukergrensesnitt og oppfølgingssystemer og rutiner. Det foreslås derfor å prioritere FoU-initiativer som trekker sammen relevant kompetanse, erfaringer i andre bransjer og sektorer internasjonalt og lokale muligheter for å skape gode eksempler på helhetlige løsninger som gir merverdi for innbyggeren og øket effektivitet og kvalitet i offentlig tjenesteproduksjon. * Interoperabilitet mellom offentlige IKT-baserte systemer Innen e-forvaltning fokuseres det i dag spesielt på mulighetene til effektivisering og kvalitetsheving gjennom samvirke mellom ulike systemer og institusjoner. Dette er et område som prioriteres i mange land, og der teknologiske nyvinninger skaper mulighet for gjennombrudd. FoU for innovasjon i offentlige tjenester for innbyggere i hele landet Kommunene er under sterkt press når det gjelder effektivitet og kvalitet i tjenesteyting og tjenesteproduksjon. Innovasjonsorientert FoU på dette området bør derfor prioriteres. Det er viktig at alle prosjekter operasjonaliserer måling av innovasjoners produktivitetsøkende eller kvalitetsøkende effekter. Det er spesielt viktig å også fokuseres på mulighetene som ligger i å ta hensyn til og utnytte faktorer som kjønnsulikheter, ulik bakgrunn i kultur, rase og religion og håndtere dette gjennom innovative ordninger for støtte til nye innbyggere i lokalsamfunnene i by og bygd. - 5 -
Innenfor dette området foreslås følgende tema prioritert i VIOS i 2005: * Nye modeller for tjenesteproduksjon For å styrke lokalnivåets effektivitet, legitimitet og innbyggernes tilfredshet og tilhørighet, bør en prioritere prosjekter som sikter mot innovasjon i den kommunale tjenesteproduksjonen. Fokus kan være på å sette sammen innholdet på nye måter, levere på bedre måter eller produsere på andre måter enn før. Inkludering av utradisjonelle samarbeidspartnere, å gå utenfor vante grenser og å utnytte lokale forhold, globale muligheter, teknologi og tilgjengelig kompetanse bør oppmuntres. * E-demokrati i kommunene Det bør også oppfordres til prosjekter der det tas utgangspunkt i hvordan deltakelsesog ytringsformer har utviklet seg og hvordan dette kan utnyttes gjennom innovative måter å utnytte IKT-støtte for innbyggeren til øket innsyn, forståelse for prosesser og prioriteringer samt øket engasjement og politisk deltakelse på lokalnivået. I denne sammenheng bør det oppmuntres til fokus på ulike roller innbyggere trår inn i og de følger det har for grensesnittet mellom innbyggere og lokalforvaltning. Dette inkluderer endring i krav til offentlige ansatte. * E-læring E-læring er et viktig aktivitetsområde i seg selv og har stor betydning som verktøy i offentlige virksomheter integrert i kompetanseledelse og kunnskapsforvaltningen. Det ligger betydelige FoU-utfordringer i grenseflaten mellom pedagogikk og teknologi. FoU for innovasjon i offentlige tjenester for næringslivet Prosjektene bør prioritere forenklingen av rapportering til det offentlige, offentlig informasjon, rådgivning, koordinering/samordning av regelverk/tjenester. I tillegg bør det fokuseres på samarbeidsformer og innkjøpsorganisering som innebærer konkurranseutsetting, revidering av anskaffelsesregelverk, tilpasning av IKT/infrastruktur, vilkår for rekruttering og anvendelse av arbeidskraft. Her er det stort potensiale, ikke bare i å forbedre regelverk, systemer og brukervennlighet, men like mye i å utnytte potensiale i eksisterende regelverk/ordninger og i å utvikle nye incentivordninger for næringslivet. Det bør oppmuntres til særlig fokus på behovet til småbedrifter og etablerere som trenger innovasjoner som kan gjøre det enklere og mindre ressurskrevende å etterleve lover og regler. VIOS-prosjekter innenfor disse temaene skal ha næringsrelevans og bidra til brukervennlige, næringlivstilpassede offentlige tjenester, effektiv organisering og et tilpasset regelverk. I slike prosjekter forutsettes det at bedrifter deltar i prosjektene - som partner, pilotkunde eller referansegruppe-deltakere. Spesielt relevante tema ved VIOS oppstart kan være: * Offentlig tjenesteyting og tjenesteproduksjon rettet mot næringslivet Det bør fokuseres på ulike roller overfor næringslivet i iverksetting av offentlig oppgaver, og det er nødvendig å rette forskning inn mot innovasjon i for eksempel skjæringsflaten mellom informasjon, støtte og kontroll. Aktuelle temaer er dynamiske nettverks- og virtuelle organisasjoner, samspill i verdikjeder og fokus på å skape økt verdi i grenseflaten mellom tjenesteyter og tjenestebruker. Spesielt er det store muligheter i samspillet mellom offentlig og privat tjenesteyting. - 6 -
Utvikling av hjelperne for støtte for nye næringer innen tjenesteyting, kompetanseintensive eksportnæringer og næringsliv med det offentlige som marked bør prioriteres. * Samspillsformer og iverksetting av offentlige oppgaver Blant annet med referanse til mulige felles problemstilling innen privat og offentlig tjenesteyting, bør det åpnes for fruktbar utvikling av samspillsformer mellom offentlig sektor, privat sektor og sivilsamfunnet gjennom for eksempel utviklingskontrakter og offentlig-privat samarbeid (OPS) for å løse dagens og fremtidens utfordringer. * E-forvaltning for service for næringslivet E-forvaltning med vekt på kvalitet, produktivitet og effektivitet. Prioriterte tema bør være elektronisk samhandling, interoperabilitet, e-signatur i og mellom offentlige institusjoner og næringslivet. * Kompetanseledelse og kunnskapsforvaltning Kompetanseledelse og kunnskapsforvaltning i offentlig sektor med formål å utvikle etterspørrerkompetanse sammen med offentlig sektors samarbeidspartnere i næringslivet bør støttes. Nettverksutvikling ved utnyttelse av ordninger som for eksempel Offentlig-privat samarbeid (OPS) og offentlige utviklingskontrakter (OFU) bør prioriteres. Utnyttelse av forsøksloven bør stimuleres spesielt her. FoU for innovasjon i utdanning Skolen og utdanningssystemet er underveis med viktige reformer og omdanningsprosesser. Det er viktig å kunne bidra med innovasjonsrettet FoU for å bringe fram bedre og mer effektive kunnskapsforvaltning hos personell, bedre organisasjons- og samarbeidsmåter som understøtter endringer og øket tilpasning til elevers og studenters behov og krav og en kompetanseutvikling som bedre kan utnytte tilgjengelig kunnskap og teknologi. For 2005 foreslås følgende tema prioritert: * Kompetanseheving og organisasjonsendring i utdanning Prosjekter som på innovativ måte kommer fram til opplegg for underviseres læring og organisering av denne bør prioriteres. Her foreslås det å utnytte nyere forskning om for eksempel læring på arbeidsplassen, e-læring, samarbeidslæring og organisasjonslæring. Utfordringene som ligger i utnyttelse av reformene i både skolen og høyere utdanning bør adresseres. Å trekke inn utradisjonelle samarbeidspartnere, og å utvikle indikatorer for måling av effekter av innovative endringer bør vektlegges. Prosjekter som tar sikte på å utnytte og demonstrere hvordan kompetanse best kan fungere som driver for innovasjon, verdiskaping, livskvalitet, velstand eller velferd bør prioriteres. * Digital kompetanse Det bygges opp til et krafttak for kompetanseheving i grunnskolen og en tilpasning til IKT-støttet læring, undervisningsinnhold og kompetanse til å håndtere digital informasjon i samfunnet. Det bør legges opp til innovasjonsrettet FoU både med hensyn til hva digital kompetanse i praksis er, hvordan utdanningssystemets innhold og organisasjon bør tilpasses arbeidet for - 7 -
digital kompetanse, og hvordan samspillet mellom samfunnet for øvrig og utdanningssystemene bør endres. Bedre kunnskapsgrunnlag for fremming av innovasjon i offentlig sektor VIOS bør prioritere prosjekter som bringer fram nyttig og relevant kunnskap om innovasjonssprosesser i offentlig sektor, deres natur, betydning og hvordan de kan fremmes. Videre det også prioriteres etablering av handlingsorientert kunnskap om tjenesteproduksjon i offentlig sektor med fokus på egenart, aktuell utvikling, produktivitet og variasjoner i produktivitet og kvalitet. Det vil også være meget viktig å få fram ulike og gode måter å forstå og måle kvalitet og produktivitet i offentlig tjenesteyting, og å formidle dette ut. Arbeidsmåten bør fortrinnsvis være gjennom innovasjonsorienterte prosjekter som legger særlig vekt på å bidra til kunnskapsgrunnlaget på en måte som er nyttig ut over prosjektet selv, men det burde også kunne gjøres plass for sammenfatningsstudier og grunnforskning i samarbeid med egnete andre programmer. 6 Organisering Programmet bør ledes av et programstyre som får som mandat å utarbeide en programplan for VIOS. Programstyret får også ansvaret for å utvikle strategi og retningslinjer for fordeling av forskningsmidler til prosjekter, forprosjekter og til utvikling av et kunnskapsgrunnlag for innovasjon i offentlig sektor. Programstyret forestår endelig tildeling av midler til søkere, samt sørger for evaluering av innsatsen og formidling av resultater og behov til de finansierende parter. Medlemmene oppnevnes av styret for Divisjon for innovasjon i Forskningsrådet. Leder for styret oppnevnes særskilt. I styret bør følgende parter være representert: Departementene bør representeres i kraft av det overordnete ansvar for innovasjon, modernisering og utvikling i offentlig sektor Kommunal, fylkekommunal og statlig virksomhet Det offentliges samarbeidspartnere i næringslivet Ansatte i offentlig sektor Forskningsmiljøet innen endring i offentlig sektor Et internasjonalt forskningsmiljø innen innovasjon Forskningsrådet organiserer et administrativt sekretariat ledet av en programkoordinator for å forestå daglig administrasjon av programmets utvikling og drift. 7 Budsjett og finansiering Det foreslås en bevilgning på 10 mill. kr for oppstartsåret 2005. Midlene fordeles til forprosjekter og til utvikling av et relevant kunnskapsgrunnlag for det nye programmet. Første årets bevilgninger søkes dekket fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Kommunal- og - 8 -
regionaldepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Undervisnings- og forskningsdepartementet i kraft av sine overordnete ansvar for modernisering og utvikling i offentlig sektor, tilrettelegging av offentlig sektor for næringslivet og forsknings- og utvikling for innovasjon i offentlig sektor. Fra 2006 2016 foreslås det årlige bevilgninger på 90 mill. kr fra ulike departement, direktorater og mulig andre sentrale interessenter. Det forutsettes at bevilgete midler til prosjektene aldri utgjør mer enn 50% av FoUprosjektenes budsjetter. Resten utgjøres av egeninnsats eller midler fra deltakende partneres budsjetter. En slik deltakelse fra offentlige foretak forutsetter at det åpnes for dette i utviklingsprogrammenes mandater. Midtveis bør det gjennomføres en større evaluering av programmet, og i slutten av programmet foreslås det at en del av bevilgningen avsettes til en større sluttevaluering og oppsummering av det etablerte kunnskapsgrunnlaget. Signatur: Kst. administrerende direktør Direktør, Divisjon for innovasjon - 9 -