VÅR DATO VÅR REFERANSE 1 04.07.2017 2017/10124 DERES DATO 13.06.2017 VÅR SAKSBEHANDLER Eva Duesund tlf 90157842 DERES REFERANSE 15/05500-21 OSLO KOMMUNE BARNE- OG FAMILIEETATEN Postboks 6726 St Olavs plass 0130 OSLO Att. Svein Erik Hagen Samtykke til gjennomsnittsberegning av arbeidstid og unntak fra krav til daglig arbeidsfri Bakkehaugen ungdomsinstitusjon Arbeidstilsynet viser til søknad datert 31. mai 2017, mottatt 15 juni 2017, samt tilleggsopplysninger mottatt per e-post 30. juni 2017. Om søknaden Oslo kommune, Barne- og familieetaten, org.nr. 976 819 896, søker om gjennomsnittsberegning av alminnelig arbeidstid, jf. arbeidsmiljøloven (aml.) 10-5 tredje ledd. Virksomheten er bundet av tariffavtale. Det er fremlagt referat fra drøftelsesmøte med tillitsvalgt. Søknaden gjelder seks arbeidstakere som skal delta på en tur i sommerferien (uke 27) med ungdommer fra Bakkehaugen ungdomsinstitusjon. Søknadsperioden er fra og med 3. juli 2017 til og med 7. juli 2017. Arbeidstidsordningen innebærer: Lengste daglige skiftlengde er 24 timer (totalt 64 timer i strekk). Arbeidstakerne skal ha to timer pause i løpet av dagen. Gjennomsnittlig alminnelig arbeidstid i løpet av åtte uker varierer mellom arbeidstakerne, men ingen overstiger 48 timer. Gjennomsnittlig alminnelig arbeidstid i løpet av 26 uker varierer mellom arbeidstakerne, men ingen overstiger 35,5 timer. Det legges opp til nattarbeid. Krav til daglig arbeidsfri er ikke oppfylt. Begrunnelse for søknaden Virksomheten viser til at ansatte og leder ønsker å gjennomføre en lengre tur i forbindelse med sommerferien, og at de har «meget positive erfaringer» med langvakter fra flere ferieturer de siste årene. Etter det opplyste stenger virksomhetens tariffavtale for at arbeidstidsordningen kan reguleres av Midlertidig forskrift om arbeidstid i institusjoner som har medleverordninger. POSTADRESSE E-POST TELEFON ORGANISASJONSNR Postboks 4720 Torgard post@arbeidstilsynet.no 73 19 97 00 974771748 7468 INTERNETT Norge www.arbeidstilsynet.no
VÅR REFERANSE 2 Nærmere om arbeidet Bakkehaugen er en langtidsinstitusjon for ungdom i alderen 13-18 år som har behov for omsorg og oppfølging i hverdagen. gjelder seks arbeidstakere som skal delta på en ferietur til en hytte på Sørlandet med ungdommene fra institusjonen (seks beboere). Turen skal avvikles i perioden mandag 3. juli 2017 til fredag 7. juli s.å. Institusjonen har i det daglige en dekning med to ansatte på jobb på dagtid, tre ansatte på jobb på kveldstid og en våken og en hvilende nattevakt. På bakgrunn av erfaringer fra tidligere turer har virksomheten kommet frem til at seks arbeidstakere vil dekke bemanningsbehovet i løpet av turen. Tre ansatte arbeider fra mandag kl. 10.00 til onsdag kl. 16.00 (54 timer i strekk). De øvrige tre arbeidstakerne arbeider fra onsdag kl. 10.00 til fredag kl. 16.00(54 timer i strekk). Arbeidstakerne har etter det opplyste overlappende arbeidstid på onsdagen for å dekke reisetid samt behovet til overlapping. Selv om arbeidsperioden etter Arbeidstilsynet beregninger har en varighet på 54 timer legges det til grunn, på bakgrunn av opplysninger i søknaden, at arbeidstakerne har en sammenhengende arbeidstid på 64 timer direkte knyttet til turen. Etter det opplyste har en arbeidstaker vaktansvar på dagtid og en annen arbeidstaker hvilende vaktansvar på natt. Arbeidstakerne har minimum to private rom til disposisjon, slik at et rom kan benyttes til hvile på dagtid og et rom kan bruker av arbeidstaker med vaktansvar på natt. Arbeidstakerne har minimum 66,5 timer fri i forkant av turen, og minimum 62,75 timer fri i etterkant av turen. Arbeidstakerne som deltar på turen har signert søknaden. Rettslig grunnlag Alminnelig arbeidstid må ikke overstige ni timer i løpet av 24 timer og 40 timer i løpet av syv dager, jf. aml. 10-4 første ledd. Dersom det er behov for lengre arbeidstid, er det mulig å gjennomsnittsberegne arbeidstiden. Gjennomsnittsberegning vil si at arbeidstakerne har lengre arbeidsdager i visse perioder, mot kortere arbeidsdager i andre perioder, uten at arbeidstakerne får økt samlet arbeidstid. Arbeidstilsynet kan samtykke til slik gjennomsnittsberegning av arbeidstiden innenfor gitte rammer, jf. aml. 10-5 tredje ledd. Arbeidstilsynet kan samtykke til en arbeidstid på inntil 13 timer i løpet av 24 timer og 48 timer i løpet av syv dager. Grensen på 48 timer kan gjennomsnittsberegnes over en åtteukersperiode. I løpet av en 26-ukersperiode må imidlertid ikke gjennomsnittlig arbeidstid overstige alminnelig arbeidstid etter aml. 10-4. Videre følger det av aml. 10-8 første og andre ledd at arbeidstaker skal ha minst 11 timer sammenhengende arbeidsfri i løpet av 24 timer og minst 35 timer sammenhengende arbeidsfri i løpet av syv dager. Dersom det er behov for arbeidstid som bryter med grensene for arbeidstid og bestemmelsene om arbeidsfri, har Arbeidstilsynet en begrenset hjemmel til å samtykke til avvikende arbeidstidsordninger, se aml. 10-12 syvende ledd. Bestemmelsen åpner for at Arbeidstilsynet kan
VÅR REFERANSE 3 fravike kravet til daglig og ukentlig hvile i aml. 10-8 første og andre ledd, og grensen på 13 timers arbeidstid i 10-5 tredje ledd. De øvrige rammene i arbeidsmiljøloven må overholdes. Arbeidstilsynets adgang til å gi samtykke til avvikende arbeidstidsordninger er begrenset til helse- og omsorgssektorene, samt vakt- og overvåkningsarbeid. En forutsetning for samtykke til en avvikende arbeidstidsordning, er at arbeidet «helt eller delvis er av passiv karakter». Kravet om at arbeidet skal være «helt eller delvis av passiv karakter» tilsier at Arbeidstilsynet kan samtykke ut fra en helhetsvurdering av arbeidet. Arbeidet vil for eksempel være av passiv karakter i de tilfeller arbeidet krever tilstedeværelse, men gir rom for søvn og rolige perioder. Graden av passivitet må vurderes ut fra hvor mye arbeidstidsordningen avviker fra reglene i arbeidsmiljøloven, jf. Ot.prp. nr. 91 (2005 2006) side 13. Videre kreves det at arbeidstakerne sikres «kompenserende hvile eller, der dette ikke er mulig, annet passende vern», jf. aml. 10-12 syvende ledd. «Kompenserende hvile» er de tilfeller der mindre hvile i enkelte perioder kompenseres med tilsvarende fri i andre perioder. Hva som ligger i vilkåret om «kompenserende hvile» må vurderes konkret i forhold til hvilken bestemmelse det er tale om å fravike og hvordan fraviket skal gjennomføres. EU-domstolen har uttalt seg om fortolkningen av dette begrepet i arbeidstidsdirektivet i forbindelse med forkortet daglig arbeidsfri, se sak C-151/02 Jaeger. Dommen slår fast at den kompenserende hvileperioden må følge umiddelbart etter den arbeidsperiode som den har til formål å kompensere for. Ved avvik fra kravet til daglig arbeidsfri, skal den kompenserende hvileperioden i prinsippet avvikles som en sammenhengende periode som tilsvarer den aktuelle reduksjon i daglig hvile. Hvileperioder som avvikles på andre/senere tidspunkter uten forbindelse til den arbeidsperiode som forlenges, anses ikke som kompenserende hvile i denne sammenheng. Dersom en arbeidstaker jobber i et døgn eller mer, regnes arbeidsperioden for å vare i 24 timer. En forkortet hvile er først oppstått i det den andre arbeidsperioden er gjennomført og må da anses å ha tilstrekkelig direkte forbindelse til den arbeidsforlengelsen som forkorter hvilen. Arbeidstilsynet har i sin praksis derfor lagt til grunn at reglene om forkortet hvile åpner for to arbeidsperioder med forkortet arbeidsfri etter hverandre. Arbeidstakeren må så få kompenserende hvile direkte etterpå. «Annet passende vern» vil bare være aktuelt under ganske særlige omstendigheter der det av objektive grunner ikke er mulig å yte «kompenserende hvile» umiddelbart etter perioden med forkortet arbeidsfri. At arbeidstaker kan gis «annet passende vern» må begrunnes i forhold knyttet til arbeidets art og ikke til forhold på virksomhetens side, som for eksempel lav bemanning. Kravet er kommentert i lovens forarbeider: «[p]assende vern vil bare være aktuelt i de arbeidssituasjoner eller arbeidsformer hvor hvileperioder ikke kan gis i erstatning», jf. Ot.prp. nr.49 (2004-2005) side 319. Kravet er også kommentert i Johansen og Stueland (2015): Arbeidsmiljøloven, Kommentarer og praksis, s. 417: «Om det er mulig å gi kompenserende hvile, beror på en objektiv og etterprøvbar vurdering, og det skal svært mye til før det kan legges til grunn at det ikke er mulig å gi arbeidstakerne kompenserende hvile». Det kan for eksempel være rom for å gi passende vern ved former for passiv tjeneste der arbeidstaker kan hvile i arbeidstiden. Et annet eksempel er arbeid i institusjoner hvor arbeidstaker
VÅR REFERANSE 4 i lengre perioder lever sammen med institusjonens brukere og normalt kan sove uforstyrret hver natt og sikres lange perioder med hvile på dagen. I slike tilfeller vil det være mindre betenkelig at en redusert arbeidsfri periode ikke etterfølges av en tilsvarende forlenget og kompenserende hvileperiode, jf. C-151/02 Jaeger. I tillegg til vilkårene som er gjennomgått ovenfor, følger det av aml. 10-2 første ledd at arbeidstakerne ikke skal utsettes for uheldige fysiske eller psykiske belastninger som følge av arbeidstidsordningen, og at sikkerhetshensyn må ivaretas. I dette ligger det et overordnet og ufravikelig forsvarlighetskrav til arbeidstidsordningen. Den siste forutsetningen som må være til stede dersom Arbeidstilsynet skal kunne samtykke til en arbeidstidsordning som avviker fra kravet om arbeidsfri og grensene for arbeidstid, er at ordningen må være ønsket av de ansatte. Kravet følger av arbeidsmiljølovens forarbeider, se Ot.prp. nr. 91 (2005 2006) side 13. I arbeidstidsordningen det er søkt om her, legges det i tillegg opp til arbeid om natten (arbeid etter kl. 21.00). Arbeid om natten er ikke tillatt med mindre arbeidets art gjør det nødvendig, jf. aml. 10-11 andre ledd. Arbeidstilsynets vurdering Vilkårene for nattarbeid Arbeidstilsynet finner at vilkårene for nattarbeid er oppfylt i denne saken. Tilsynet viser til at arbeidstakerne er satt til å ta vare på ungdommer med helkontinuerlig bistandsbehov i forbindelse med en hyttetur. Kravene til avvikende arbeidstidsordning Arbeidstidsordningen legger opp til en daglig arbeidstid på inntil 24 timer, og arbeidsperiode på inntil 64 timer i sammenheng. Arbeidstidsordningen bryter dermed både kravet om 11 timers arbeidsfri i løpet av 24 timer og grensen på 13 timers arbeidstid. For at Arbeidstilsynet skal kunne samtykke til ordningen må vilkårene i aml. 10-12 syvende ledd være oppfylt. Både kravet om at arbeidet må knytte seg til helse- og omsorgssektoren og at arbeidstidsordningen må være ønsket av de ansatte, er oppfylt i denne saken. De gjenstående problemstillingene er om arbeidet er «av helt eller passiv karakter» og om arbeidstakerne får «kompenserende hvile» eller, dersom dette ikke er mulig, «annet passende vern». Disse vilkårene behandles i egne drøftelser nedenfor. Helt eller delvis av passiv karakter Første spørsmål er om arbeidet kan anses å være av «helt eller delvis passiv karakter». Arbeidstakerne hviler mellom kl. 01.00 og kl. 09.00 (åtte timer), i tillegg til at det avvikles to timer pause på dagtid. Samlet hviletid i arbeidsperioden er 20 timer per arbeidstaker. Ut fra det opplyste er bemanningen tilstrekkelig til at slike restitusjonsperioder lar seg gjennomføre, og det vises da særlig til virksomhetens evaluering av dette punkt etter tidligere
VÅR REFERANSE 5 turer. Videre har virksomheten redegjort for hvordan de har organisert seg med en ansatt med vaktansvar som sikrer pauser og som har ansvaret dersom noe uforutsett skulle oppstå. På bakgrunn av søknadens opplysninger legger Arbeidstilsynet til grunn at ungdommene normalt sover gjennom natten, slik at den hvilende nattevakten også er sikret hvile om natten. Dersom nattevakten har behov, kan denne etter det opplyste ta ekstra hviletid på dagtid. Arbeidstilsynet har videre merket seg opplysningene om at lokasjonen av hytten innebærer at det er mulig å erstatte personale eller styrke bemanningen innen rimelig tid dersom det skulle bli nødvendig, og at avdelingsleder har ansvar for å ivareta eventuelle behov for oppfølging ved akutt sykdom hos de ansatte eller hos ungdommene. Dette er tiltak som er egnet til å sikre at arbeidstakerne ikke får for travle dager og at arbeidet vil være av delvis passiv karakter. På bakgrunn av forholdene som er redegjort for ovenfor, har Arbeidstilsynet kommet til at vilkåret om at arbeidet må være av «delvis» passiv karakter, er oppfylt. Der kompenserende hvile ikke er mulig Dersom «det ikke er mulig» å gi arbeidstakeren «kompenserende hvile», må arbeidstakerne få «annet passende vern». For at vilkåret om «annet passende vern» skal være aktuelt, må det altså foreligge særlige omstendigheter som gjør at det objektivt sett ikke er mulig å yte kompenserende. At arbeidstaker kan gis «annet passende vern» må begrunnes i forhold knyttet til arbeidets art og ikke til forhold på virksomhetens side, som for eksempel lav bemanning. I Ot.prp. nr. 91 (2005-2006) s.21 uttales følgende om hvilke situasjoner det ikke vil være mulig å gi kompenserende hvile: «Det kan også være arbeidstakere som normalt arbeider vanlig turnus i institusjoner, men hvor det kan være behov for særordninger når arbeidstakerne skal følge institusjonens klienter på feriereise og lignende.» På spørsmål om hvorfor det ikke er mulig å gi arbeidstakerne kompenserende hvile viser virksomheten til «de samme miljøterapeutiske forutsetninger som beskrevet i forrige søknad og vedtak for vinterferien 2017». I denne saken anførte virksomheten at ferieturer ved ungdomsinstitusjonen blir bedre med langvakter da ungdommene opplever større kontinuitet i det miljøterapeutiske arbeidet. Det ble videre vist til at langvakter skaper et «godt grunnlag for et bedre relasjonsarbeid», og de ansatte og ungdommene får en «mer naturlig omgangsform» når de er på reise sammen. På bakgrunn av uttalelsene i forarbeidene legger Arbeidstilsynet til grunn at en ferietur, som avholdes i 4-5 timers avstand fra den faste arbeidsplassen, vil være et tilfelle hvor alternativet «annet passende vern» kan benyttes. Det vil også være miljøterapeutiske fordeler ved at bemanningen ikke skiftet ut for hyppig. Arbeidstilsynet har etter dette kommet til at det er objektive forhold ved arbeidet som tilsier at det ikke er mulig å gi kompenserende hvile.
VÅR REFERANSE 6 Annet passende vern Arbeidstakerne i denne saken skal ha «annet passende vern» for de timene de har redusert arbeidsfri mellom vaktene og etter en konkret vurdering har Arbeidstilsynet kommet til at vilkåret er oppfylt. Tilsynet har lagt vekt på at arbeidstakerne bytter på å ha vaktansvaret, og slik sikrer at alle arbeidstakerne får en lengre periode i løpet av dagen hvor de kan trekke seg tilbake for restitusjon. Videre er det lagt vekt på at arbeidstakerne får sove om natten. Det er også lagt vekt på at det dreier seg om en kort ferietur, hvor hver arbeidstaker er på vakt i tre dager, mens det ordinære turnusen ikke legger opp til slike lange vakter. I tillegg er arbeidstaker sikret 2,5 døgn fri både før og etter ferieturen. Kravet om forsvarlig arbeidstidsordning Det siste spørsmålet i saken er om arbeidstidsordningen som sådan er helse-, velferds- og sikkerhetsmessig forsvarlig, se 10-5 tredje ledd, jf. 10-2 første ledd. Arbeidstilsynet har kommet til at vilkåret er oppfylt. Arbeidstilsynet viser til flere av de momentene som allerede er gjennomgått ovenfor, både med hensyn til mulighet for restitusjon og passiv arbeidstid, og at virksomheten synes å ha organisert seg på en slik måte at det er tilstrekkelig bemanning på turen, dersom noe uforutsett skulle oppstå. Det er også lagt vekt på at arbeidstakerne har fri i over to døgn både før og etter turen, og at det er tale om en kortere ferietur. Belastningene ved ordningen fremstår således som begrenset. På denne bakgrunn finner Arbeidstilsynet at arbeidstidsordningen er helse-, velferds og sikkerhetsmessig forsvarlig og at den oppfyller arbeidsmiljølovens krav i 10-5 tredje ledd, jf. 10-2 første ledd. Videre oppfyller ordningen vilkårene i aml. 10-12 syvende ledd. Arbeidstilsynet samtykker derfor til ordningen. Arbeidstilsynet gjør oppmerksom på at våre vedtak gjelder fra vedtakstidspunktet. Dette, sammenholdt med at det erfaringsmessig tar tid å få en søknad tilstrekkelig opplyst og at Arbeidstilsynet har noe saksbehandlingstid, gjør at Arbeidstilsynet ber om at en eventuell fremtidig søknad blir sendt inn i god tid før ordningen skal starte opp. Vedtak Arbeidstilsynet fatter følgende vedtak: 1) Arbeidstilsynet gir samtykke til omsøkt arbeidstidsordning. 2) Samtykket gjelder for arbeidstakere ved Bakkehaugen ungdomsinstitusjon i Oslo kommune i perioden 4. juli 2017 til 7 juli 2017. Klageadgang Dere kan klage på dette vedtaket jf. forvaltningsloven 28. Fristen for å klage er tre uker fra dere mottar dette brevet. For nærmere informasjon om klageinstans, fremgangsmåte ved klage og retten til å se sakens dokumenter, se www.arbeidstilsynet.no/klage.
VÅR REFERANSE 7 Informasjon til tillitsvalgte Tillitsvalgte skal gjøres kjent med vedtak fra Arbeidstilsynet, jf. aml. 18-6 åttende ledd. Vi har sendt en egen kopi av dette brevet til tillitsvalgte. Behov for mer informasjon? Dere finner mer informasjon om Arbeidstilsynet og krav til arbeidsmiljøet på www.arbeidstilsynet.no, eller dere kan kontakte oss på telefon 73 19 97 00. Vennligst oppgi vårt referansenummer 2017/10124 ved eventuell henvendelse. Med hilsen Arbeidstidsenheten Christine Due Sivertsen avdelingsleder (sign.) Eva Duesund seniorrådgiver (sign.) Dette brevet er godkjent elektronisk i Arbeidstilsynet og har derfor ingen signatur. Kopi til: OSLO KOMMUNE BARNE- OG FAMILIEETATEN Tilitsvalgt:Pål-Harald Andreassen Postboks 6726 St Olavs plass 0130 OSLO