Barne- og likestillingsdepartementet Postboks 8036 Dep 0030 OSLO Deres ref: Vår ref: 2016/52215-4 Arkivkode: 008 Dato: 10.6.2016 Høringssvar - Forslag til endringer i barnevernloven Kvalitets- og strukturreform Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) viser til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets høringsbrev av 17. mars 2016 hvor «Høringsnotat Forslag til endringer i barnevernloven Kvalitets- og strukturreform» sendes på høring. Direktoratet avgir høringssvar ut fra en helhetlig vurdering av kvaliteten i tjenestene og de samlede konsekvensene. For mer utfyllende vurderinger av regionale konsekvenser i Barne- ungdoms- og familieetaten (Bufetat), vises til Bufetats regioners egne høringssvar. Direktoratets høringssvar består av en overordnet generell del først og deretter følger oppsummering av direktoratets ståsted per tiltaksområde. En mer utfyllende vurdering av de ulike tiltaksområdene fremgår av vedlegg 1. Kriterier for oppgavedeling Kriterier for oppgavedeling som er nevnt i høringsnotatet er: 1. Oppgaver bør legges på lavest mulig effektive nivå. 2. Oppgaver som krever utøvelse av lokalpolitisk skjønn og vurdering bør legges til folkevalgte organer. 3. Oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske forhold, og som derfor er kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll, bør i utgangspunktet være et statlig ansvar. 4. Staten bør ha ansvaret for oppgaver som gjør krav på sentrale beslutninger og som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning. 5. Oppgaver som krever stor grad av koordinering, og/eller oppgaver som har store kontaktflater med hverandre, bør legges til samme forvaltningsorgan. 6. Oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukerne legges til samme forvaltningsorgan. 7. Det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave, skal også ha ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen. Postboks 2233 3103 Tønsberg www.bufdir.no Organisasjonsnr: 986 128 433 postmottak@bufetat.no Telefon: 466 15 000
Av disse vil direktoratet særlig fremheve at oppgaver som kjennetegnes av standardisering og regelorientering samt oppgaver som krever sentrale beslutninger og et nasjonalt helhetsgrep bør være statlige. Videre vil vi fremheve at oppgaver som krever stor grad av koordinering med hverandre bør legges til samme forvaltningsnivå. På barn- og ungeområdet er de aller fleste tjenester kommunale og det å få en bedre samordning mellom tjenestene til barn tilsier at oppgaver bør i stor utstrekning ligge til kommunen. Når det gjelder kriteriet om at oppgaver bør løses på lavest mulig effektive nivå, forutsetter vi at dette også innebærer at oppgavene skal kunne løses kostnadseffektivt på det nivået de legges til. Direktoratet mener i tillegg at et viktig prinsipp for fordeling av oppgaver bør være at oppgaver med høye krav til rettsikkerhet/store konsekvenser for brukerne og som samtidig forekommer sjeldent bør legges til statlig nivå i barnevernet, mens oppgaver som utføres hyppig bør legges nærmest brukerne, det vil si til det kommunale nivået. Direktoratet mener at det øker risiko for alvorlige feil dersom de ansatte ikke får tilstrekkelig trening - «øvelse gjør mester» gjelder også i barnevernstjenestene. Alvorlige tvangsinngrep som akuttplasseringer og omsorgsovertakelser er f.eks. sjeldent forekommende tiltak som selv ansatte i større barnevernstjenester får lite trening med. Det kan gå flere år mellom hver gang det er nødvendig med denne type tiltak i en kommune. Direktoratet mener derfor at hyppighet av oppgavene bør vurderes som et selvstendig og viktig kriterium for oppgaveplassering. Det vises til vedlegget for oversikt over frekvens av tiltak i barnevernet. Fakta og utfordringer Direktoratet deler i hovedtrekk departementets beskrivelse av fakta og utfordringsbildet. Barnevernstjenestene ble omorganisert i forvaltningsreformen i 2004 med samling av de fylkeskommunale tjenestene til fem regioner (Bufetats regioner) under en nasjonal ledelse. I 2014 ble enkelte av oppgavene som Bufetat hadde utført lagt tilbake i kommunene, oppgavedelingen ble tydeliggjort og den kommunale egenfinansieringen ble økt. Samtidig ble kvalitetskravene til tjenestene tydeliggjort. Som følge av disse endringene har Bufetats regioner og kommunene gjennomgått betydelige kvalitetsforbedringer for tjenestene. Samtidig er det fortsatt utfordringer. Direktoratet vil framheve det følgende som særskilt sentrale utfordringer for dagens barnevern: - Stor variasjon i praksis og kvalitet i tjenestene. Det har blitt mer systematisk arbeid i kommunene og de statlige tjenestene, men tilsynene viser for mange avvik ved tilsyn. Konsekvensene for det enkelte barn ved feil i barnevernet kan bli svært alvorlige for barnet og etter direktoratets syn er det svært viktig å redusere risiko for feil som følge av at tjenestene ikke følger beste praksis. - Kompetanseutfordringer har blitt pekt på som svært viktig. Vi vil vektlegge at kompetanse handler om ferdigheter opparbeidet gjennom praksis og kunnskap om god praksis, kunnskap om samarbeidspartneres muligheter til å bistå mv. - Manglende tiltak. Svært mange kommuner rapporterer om manglende tiltak i egen portefølje. Dette får konsekvenser for mulighetene for å skape endring for barnet. Etter at Bufetats regioner har faset ut det alt vesentlige av hjelpetiltak har dette blitt opplevd svært vanskelig i mange kommuner. Kommunene rapporterer også at Bufetats tjenester 2
ikke alltid treffer behovene og at det for mange er uheldig å måtte reise langt fra nærmiljøet. - Samordning med andre sektorer. Det er særlig vært mange utfordringer knyttet til barnevernets samhandling med skole og helsesektoren. I tillegg vil direktoratet fremheve behovet for en stabil retning i utviklingen av barnevernet. Stadige struktur- og organisasjonsendringer utgjør en risiko for kompetansebygging og kunnskaps- og fagutvikling. Samtidig er størrelse og stabilitet i de kommunale barneverntjenestene en utfordring med tanke på kompetansebygging. Tall fra SSB pr. 31.12.2014 viser at av landets 428 kommuner har 23 kommuner mindre enn ett årsverk i barneverntjenesten (5 prosent), 194 mindre enn fire årsverk (45 prosent) og 312 mindre enn ti årsverk (73 prosent). Kommuner med under fire årsverk har i hovedsak en befolkningsstørrelse på under 5 000 innbyggere. Det er i utstrakt grad forpliktende samarbeid om barnevern mellom kommunene i Norge. Direktoratet er av den oppfatning at slike samarbeidsordninger ikke i tilstrekkelig grad kompenserer for utfordringene. I tillegg er det kommuner i Norge som ikke har muligheter til slikt samarbeid på grunn av store geografiske avstander. I tillegg viser en SSB-rapport 1 at turnover blant ansatte i det kommunale barnevernet er relativt høy, med en gjennomtrekksrate på 31,5 prosent fra 2010 til 2011 Overordnet vurdering av endringsforslagene Direktoratet anerkjenner behovet og støtter innsatsene som foreslås for å heve kvaliteten og kompetansen i barnevernet og anser dette som viktig uavhengig av en eventuell omstrukturering. Vi støtter også at det fortsatt skal være to forvaltningsnivå i barnevernet, og fremhever grad av spesialisering og hyppighet på oppgaveutførelsen som viktige kriterier for hvilket forvaltningsnivå som bør ha ansvar for de ulike oppgavene i tillegg til kriteriene som departementet har lagt frem. Kommunene har langt de fleste oppgavene på barnevernsfeltet og fikk etter Prop 106 L tydeliggjort ansvaret. Bufetats regioner sitt ansvar som tjenesteleverandør ble også tydeliggjort og praksis med å levere hjelpetiltak ble i all hovedsak avviklet fra statlig side. Departementet peker på svært viktige områder for forbedringer som vi deler. Samtidig er vi bekymret for om overføring av flere oppgaver til kommunene vil løse utfordringene. Vi mener at det kan være risiko for dårligere kvalitet for barna. Flere av forslagene i høringsnotatet viser til at en rekke forutsetninger som må være på plass før de foreslåtte endringene kan gjennomføres. En vesentlig forutsetning for flere av forslagene er kommunestørrelse. Forslagene tar ikke hensyn til små kommuner for eksempel i Finnmark, Nordland, Sogn og Fjordane m. fl. Utfordringene beskrevet i dagens ansvarsstruktur med kompetansebrist og turnover av fagpersonell, få tiltak å spille på, store variasjoner i kvalitet - kan tilføring av nye og tunge oppgaver føre til at tilbudet til barna blir forverret gjennom flere av de endringene som foreslås. I tillegg mener vi at på flere områder vil bli dyrere å gjennomføre endringene for samfunnet samlet sett. Direktoratet mener det vil være mer hensiktsmessig å se hvilken kommunestruktur som er i landet i 2020 og samtidig høste erfaringer fra kommuneforsøket før store endringer gjøres. 1 Ingvild Johansen (2014). Turnover i det kommunale barnevernet. SSB-rapport 2014/18. 3
Fosterhjem BLD foreslår at ansvaret for rekruttering av fosterhjem flyttes til kommunene samtidig som de får et helhetlig ansvar for opplæring og veiledning. Videre foreslår BLD at staten skal ha ansvar for å tilby spesialiserte fosterhjem, som beredskapshjem og behandlingshjem tilknyttet institusjon. Ansvaret for valg og godkjenning av fosterhjem foreslås samlet og lagt til omsorgskommunen. Direktoratet støtter forslaget om at staten skal ha ansvar for spesialiserte fosterhjem hvor kommunen betaler en egenandel på nivå med satsene for institusjon. Videre støtter vi at kommunen har fullt finansieringsansvar for alle øvrige fosterhjem. Beredskapshjem er en del av akuttområdet, hvor det foreslås at Bufetat skal ha bistandsplikt. Behandlingshjem vil være tilknyttet institusjonstilbudet og være et reelt alternativ til institusjon. Direktoratet finner det naturlig at et helhetlig ansvar for disse tiltakene legges på samme nivå som institusjonstilbudet. Direktoratet støtter også forslaget om å endre dagens ansvarsdeling, slik at omsorgskommunen får ansvar for både valg og godkjenning av fosterhjem. Rekruttering Det er utfordrende å rekruttere tilstrekkelig og riktige fosterhjem uansett hvor ansvaret ligger. For mange kommuner kan det gå år mellom hver gang de har et behov for et nytt fosterhjem. Vista Analyse i «Barnevernet et utfordrende samliv mellom stat og kommune» peker på en rekke forutsetninger som for at rekrutteringsoppgavene skal kunne ivaretas på en god måte i kommunene. Direktoratet mener at disse forutsetningene er av vesentlig betydning, uavhengig av hvem som har ansvar for oppgaven. Vi anbefaler særlig at det iverksettes kompetansehevende tiltak og at departementet prioriterer arbeidet med markedsregulerende tiltak og standardisering av vilkår for fosterforeldre før strukturendringer iverksettes. Direktoratet er enig i departementets vurdering av at økt kommunalt ansvar for rekruttering kan gi bedre insentiver for rekruttering i barnets slekt og nettverk. En styrking av kommunens ansvar for først å vurdere slekt og nettverk, blant annet gjennom en lovfestet plikt, støttes. Forslaget om at staten fortsatt skal gis enkelte støttefunksjoner som f.eks. nasjonal rekrutteringskampanje, støttes også. Bufetats regioner vurderer rekruttering av fosterhjem som en krevende og kompleks oppgave, og det er etter vår oppfatning både fordeler og ulemper ved å flytte oppgaven til kommunalt nivå. Oslo kommune rapporterer også om utfordringer knyttet til rekruttering av fosterhjem. Utfordringen ligger til oppgavens karakter mer enn til forvaltningsnivået. Direktoratet er imidlertid bekymret for de små kommunenes kompetanse og ressurser til å rekruttere tilstrekkelig og riktige fosterhjem i konkurranse med andre kommuner, private aktører og Bufetat. Dette innebærer at mange kommuner vil være avhengig av private aktører for å skaffe fosterhjem. Kjøp av tjenester på fosterhjemsområdet er svært krevende, også med dagens ansvarsdeling. Bufetat har opprettet en nasjonal enhet for å støtte inntaksenhetene ved kjøp av barneverntjenester for å kompensere for dette. Uten en streng regulering av markedet, vil kjøp av private tjenester på fosterhjemsområdet være en svært krevende oppgave selv for de største kommunene. En overføring ansvaret for rekruttering av ordinære fosterhjem til kommunene vil innebære tap av stordriftsfordeler og en risiko for, samlet sett økte kostnader ved rekruttering. 4
Veiledning Direktoratet støtter at ansvaret for veiledning av fosterhjem i større grad legges til kommunen. Dette med bakgrunn i at oppfølging og veiledning bør være koordinert og samordnet. Departementet peker imidlertid i sitt høringsnotat på at Helsetilsynet har påpekt omfattende mangler i kommunenes oppfølging og veiledning av fosterhjemmene. Direktoratet er særlig bekymret for kapasitet og kompetanse hos små kommuner ved en utvidelse av kommunenes ansvar til også å gjelde generell veiledning. Tilstrekkelig ressurser og kompetanse på veiledning av fosterforeldre er av stor betydning for å gi barn en stabil oppvekst og unngå unødige flyttinger. Svak eller mangelfull veiledning kan også føre til problemer med å få rekruttert nye fosterforeldre. Opplæring Direktoratet støtter ikke at ansvaret for opplæring overføres til kommunene. Opplæring av fosterforeldre er etter direktoratets oppfatning en spesialisert oppgave som utføres sjeldent i den enkelte kommune. Behovet for å kunne tilpasse et standardisert opplegg etter fosterforeldrenes behov fordrer høy kompetanse. Opplæringen av fosterforeldre ivaretas i dag av staten. I Oslo kommune er også denne oppgaven sentralisert i Barne- og familieetaten. Opplæringen ble evaluert av NOVA i 2014 2, som konkluderte med at grunnopplæringen fungerer etter hensikten og oppleves som meningsfylt og nyttig av fosterforeldrene. I rapporten anbefales det at dagens grunnopplæring beholdes som grunnstammen i opplæringen av fosterforeldre. På grunnlag av dette anbefaler direktoratet å videreføre statlig ansvar for opplæring av fosterforeldre. Økonomiske og administrative konsekvenser Høringsforslaget innebærer blant annet at kommunene får ansvaret for hele fosterhjemstilbudet, med unntak av beredskapshjem, spesialiserte fosterhjem og nasjonale rekrutteringskampanjer. Departementet skriver at ressursene knyttet til oppgavene overføres fra Bufetat til kommunene. Dette innebærer en omstillingskostnad og risiko for tap av kompetanse i Bufetat og behov for oppbygging i kommunene. Direktoratet påpeker at overføringen av oppgaver vil ha to viktige effekter på ressursbruken, nemlig bortfall av statlige stordriftsfordeler og innføring av kommunal og statlige «smådriftsulemper» dvs. ineffektiv ressursbruk på grunn av fortsatt drift i mindre skala. Bufetat har effektivisert driften betydelig de senere årene samtidig som rekrutteringen av fosterhjem har økt i samme periode. Vi anser at det vil kreve mer ressurser å drive fosterhjemsarbeid i alle kommuner enn det Bufetat har klart med sine stordriftsfordeler. Vi registrerer at både Bufetats regioner og kommuner fremholder at overføring av disse oppgavene medfører økte kostnader samlet sett. Dette vil kreve økte overføringer til kommunene og Bufetat dersom man ikke ønsker at kvaliteten på tjenestene skal reduseres. 2 NOVA Rapport 3/14, En god forberedelse til å bli fosterforeldre, Evaluering av opplæringsprogrammet PRIDE 5
Institusjonene BLD foreslår fortsatt statlig bistandsplikt på hele institusjonsområdet og at staten forvalter tjenestetilbudet gjennom at inntaksfunksjonen beholdes i staten. BLD foreslår likevel at beslutningsmyndigheten ved valg av institusjonsplass legges til kommunene Videre foreslås endret finansieringsmodell hvor BLD ber om høringsinstansenes syn på to ulike modeller. I begge de foreslåtte modellene legges det opp til en økning i den kommunale andelen av finansieringen. Direktoratet støtter at det fortsatt skal være statlig bistandsplikt og at inntaksfunksjonen blir liggende på statlig nivå. Selv store kommuner foretar relativt få institusjonsplasseringer og vil ikke kunne besitte inngående kunnskap om institusjonstilbudet til enhver tid. Konsekvensene av feilplassering er store, både for barnet sog for samfunnet. Vi støtter også departementets vurdering om at det er rom for en ytterligere økning i kommunenes egenandel ved institusjonsplassering og mener dette vil gi økte insentiver til forebyggende innsats og at institusjonsopphold ikke blir for lange. Vi støtter ikke at beslutningsmyndigheten ved valg av institusjonsplass flyttes over til kommunen. Direktoratet mener det må være sammenheng mellom bistandsplikt og beslutningsmyndighet i plasseringssted. Problemet ved at kommunene mener at det er få ledige plasser løses ikke ved å flytte beslutningsmyndigheten. Direktoratet slutter seg her til Vista Analyses oppsummering på institusjonsområdet 3 hvor det påpekes at kommunal valgfrihet ved institusjonsplassering ikke løser utfordringene innenfor institusjonsbarnevernet. Vista fremhever at økte bevilgninger til barnevernet, økt saksbehandlingskvalitet og kapasitet i Bufetat og lavere krav til kapasitetsutnyttelse dvs. flere tilgjengelige plasser rundt i landet vil være viktigere. Vi mener også at økt, reell innflytelse for kommunene ved valg av plasseringssted kan oppnås gjennom sterkere brukerinvolvering og involvering av kommunene underveis i inntaksprosessen. Direktoratet støtter derimot departementets forslag om å etablere forpliktene samarbeidsstrukturer mellom Bufetat og kommunene om utvikling og dimensjonering av tjenestetilbudet. Når det gjelder valg av finansieringsmodell anbefaler direktoratet en videreføring av dagens modell. Dette tilsvarer delvis prisdifferensiering, men uten en overføring av beslutningsmyndighet til kommunene. Formålet med departementets forslag på institusjonsområdet er blant annet å bedre kvaliteten på tilbudet 4 og redusere utgiftene 5 i barnevernet. Foreslått finansieringsmodell og flytting av beslutningsmyndighet vil i følge økonomisk teori kunne gi bedre kvalitet på tilbudet og lavere utgifter forutsatt et fungerende marked som legger til rette for full konkurranse. Vår begrunnelse for ikke å støtte full prisdifferensiering er at markedet for barneverninstitusjoner ikke oppfyller forutsetningene for konkurranse. En nærmere redegjørelse for dette er gitt i vedlegget. Innføring av full konkurranse i et marked som ikke fungerer vil gi risiko for en del negative konsekvenser. Viktige risikofaktorer ved innføring av full konkurranse er: - At pris og en sårbar kommuneøkonomi i for stor grad blir styrende for valg av tiltak 3 Vista Analyse (2015) «Barnevernet et utfordrende samliv mellom stat og kommune», side 170-171 4 I form av økt tilbud av institusjonsplasser og bedre samhandling 5 I form av utgiftskontroll og effektiv ressursbruk 6
- Avskalling av de mest spesialiserte tiltakene og institusjoner i lavt befolkede områder fører til problem med å oppfylle bistandsplikten og til at kommunenes reelle valgfrihet blir svekket på sikt - Omstillingskostnader som følge av at statlige institusjoner legges ned Delvis prisdifferensiering i kombinasjon med at beslutningsmyndigheten flyttes til kommunen har færre negative konsekvenser, men innebærer en konkurranse kun på innholdet i tjenestene, og vil sannsynligvis medføre en økning i de samlede overføringene på institusjonsområdet. Vi påpeker at økte rammer til barnevernet vil kunne gi muligheter for flere tilgjengelige institusjonsplasser til en hver tid og dermed sikre det enkelte barns behov for å få et tilpasset tilbud og samtidig gi kommunene økte reelle påvirkningsmuligheter i dialogen med Bufetat om plasseringssted. Kostnadene ved å gi barn feil type tiltak vil erfaringsvis bli store, både for samfunnet og for det enkelte barn. Økonomiske og administrative konsekvenser Høringsforslaget vil etter vårt syn ikke medføre gevinster som overstiger de negative konsekvensene på institusjonsområdet, jf. omtalen i vedlegget. Markedet legger ikke til rette for innføring av mer konkurranse og vil ikke gi de ønskede effekter, samtidig som en stor del av innsparingene som forventes ved økt bruk av private aktører alt er tatt ut i dagens regime hvor nær 60 prosent av plasseringene skjer hos private aktører. Samlet ressursbruk til inntaksprosessen vil øke dersom beslutningsmyndigheten skal overføres til kommunen. Høringsforslaget vil også medføre omstillingskostnader i både barnevernsinstitusjoner og i sentre for foreldre og barn, jf. omtalen i vedlegget. En kartlegging av disse omstillingskostnadene må utredes nærmere før forslagene eventuelt trer i kraft. Akuttilbudet Departementet foreslår et nasjonalt ansvar for akuttilbudet som en forutsetning for at det til enhver tid skal finnes tilgjengelige tiltak av høy kvalitet (forsvarlig tilbud). Forslaget innebærer at Bufetat beholder sin bistandsplikt overfor kommunen og skal ha ansvar for å tilby akuttiltak som ivaretar barnets behov. BLD foreslår videre at kommunens vurdering av barnets slekt og nettverk som plasseringsalternativ lovfestes, jf. kapittel 6 og at dette også skal gjelde i akuttsituasjoner. Videre foreslåes det at finansieringsansvaret ved akuttplasseringer fortsatt skal deles mellom stat og kommune, men at statens medfinansiering skal begrenses ved at den opphører etter en gitt tid. Forslaget om et nasjonalt ansvar på akuttområdet støttes av direktoratet. Hovedargumentet for dette er graden av hyppighet. Behov for akuttplasseringer forekommer i mange kommuner forholdsvis sjelden, krever spesialisert kompetanse på ivaretakelse av barn og familier i krisesituasjoner, og det er avgjørende at barna tilbys et tilrettelagt tilbud raskt. Direktoratet støtter også forslaget om at kommunene skal vise til sine vurderinger av barnets slekt og nettverk ved akuttplasseringer og at dette lovfestes. For å sikre gjennomføring og kvaliteten av slektog nettverksplasseringer i akuttsituasjoner, anbefaler også direktoratet å se nærmere på 7
mulighetene for at Bufetat kan tilby veiledning til beredskapshjem som rekrutteres i slekt og nettverk, på forespørsel fra kommunene. Slike ordninger må i tilfelle følge en tilsvarende økning i Bufetats økonomiske rammer. Direktoratet mener det bør tilrettelegges for videre implementering av bl.a. familieråd i akuttsituasjoner. Direktoratet er i utgangspunktet positiv til at det statlige betalingsansvaret opphører etter en gitt periode for å begrense oppholdstiden i akuttiltak. Samtidig er det viktig å unngå unødige flyttinger. Hvor lang perioden med statlig medfinansieringsansvar skal være bør utredes nærmere og være i tråd med faglig veileder for akuttarbeid, for å sikre riktige insentiver for kommunene og å unngå negative konsekvenser for barna. Økonomiske og administrative konsekvenser Høringsforslaget vil kunne medføre kortere oppholdstid i tiltakene og mulighet for reduserte utgifter om det finnes tilstrekkelig med tilpassede, påfølgende barnevernstiltak for barna, jf. omtalen i vedlegget Hjelpetiltak i hjemmet BLD foreslår fullt kommunalt ansvar for hjelpetiltak i hjemmet. BLD ber imidlertid om høringsinstansenes syn på hvorvidt spesialiserte, kunnskapsbaserte hjelpetiltak skal tilbys på statlig nivå, eller om man skal sikte mot en overføring av det operative leddet til kommunene. Direktoratet støtter at det er et mål at kommunene skal ha det totale ansvaret for hjelpetiltak. Forutsetninger for å lykkes med gode hjelpetiltak handler blant annet om at kommunens tiltaksapparat må ha en bredde og tilgjengelighet som svarer på barns og foreldres behov. Tiltak som er tilpasset familiens helhetlige livssituasjon krever samhandling mellom flere kommunale tjenester. Dette tilsier at ansvaret ideelt sett bør ligge til kommunalt nivå. Mange kommuner mangler i dag relevante hjelpetiltak. Etter at det ble tydelig slått fast i Prop 1 S og i prop 106 L at Bufetat ikke skulle drive hjelpetiltak har disse blitt faset ut av Bufetat uten at alle kommuner har opprettet tilsvarende. I henhold til loven er det ingen tvil om at kommunene har ansvar for hjelpetiltak i dag. Mangelen på gode og kunnskapsbaserte tiltak er en av de viktigste utfordringene for barnevernet. Det er i dag store forskjeller mellom kommunene på dette området. Direktoratet er derfor kritiske til om tidspunktet for å avskaffe de få hjelpetiltakene som gjenstår i statlig regi er riktig, selv om hjelpetiltak prinsipielt er en kommunal oppgave. Direktoratet mener det er viktigere å finne gode og nye modeller for drift og utvikling av hjelpetiltak. Dette er særlig viktig i kommuner med lav befolkningstetthet. Etter vår oppfatning kan dette innebære større grad av samarbeid rundt tiltaksvifte, mobile team, bruk av webbasert veiledning mv. Vi mener at dette er viktig med dagens oppgave- og ansvarsdeling og bør utvikles før nye og spesialiserte tiltak overføres. Direktoratets oppdrag med å utvikle et langsiktig fagutviklingsprogram for hjelpetiltak vil styrke kunnskapen om hjelpetiltak og vil kunne bidra til kommunenes 8
tiltaksutvikling 6. Det vises også til rapport om tilbudet til utsatte sped- og småbarn 7 samt behov for å styrke kommunene med relevante hjelpetiltak. Økonomiske og administrative konsekvenser Direktoratet viser til at Vista Analyse finner det samfunnsøkonomisk lønnsomt å overføre ansvaret for alle typer hjelpetiltak til kommunene. De påpeker at det er helt nødvendig å gjennomføre uavhengige nytte-kostnadsanalyser av de spesialiserte hjelpetiltakene dersom de fortsatt skal subsidieres av staten. Bufdir vil vurdere en bred samfunnsøkonomisk analyse innenfor hjelpetiltaksområdet og anbefaler at departementet tar hensyn til resultatene fra denne analysen før man konkluderer på hjelpetiltaksområdet. Utredning sped- og småbarn, herunder sentre for foreldre og barn Departementet foreslår at det statlige barnevernet får en lovbestemt plikt til å tilby utredninger av utsatte sped- og småbarn. Videre foreslås det en hjemmel slik at Bufetat kan utrede barnet i hjemmet uavhengig av foreldrenes samtykke samt for å kreve samtaler med barn i enerom. Direktoratet støtter departementets forslag om å lovfeste statlig plikt til å tilby utredning av utsatte sped- og småbarn i alderen 0-6 år, og at staten gis samme adgang som kommunene til å foreta undersøkelse i hjemmet og samtale med barn i enerom. Utredning av sped- og småbarn er en tjeneste som forekommer sjeldent og krever spesialisert kompetanse. Forslaget vil bidra til flere barn får riktig hjelp til rett tid, og gi økt rettsikkerhet ved at beslutningsgrunnlaget styrkes for barneverntjenesten, fylkesnemnda og domstolene. Det bør videre vurderes hvordan sentrenes spisskompetanse på sped- og småbarn kan videreutvikles i samarbeid med kommunene, ved blant annet å gi råd og veiledning i enkeltsaker, bistand til kompetansebygging og tilgjengeliggjøring av kunnskap og metoder, for å sikre kvalitet og tidlig intervensjon. Et tilbud fra staten på dette området kan vurderes ut fra etterspørsel fra kommunen. Vi henviser også til Bufdirs rapport på spe- og småbarnsområdet 8 hvor det fremkommer at implementering av de samfunnsøkonomiske lønnsomme anbefalingene vil kreve styrking av både statlige og kommunale budsjetter. Organisering av andrelinjetjenesten Forslaget om å utrede mulige endringer i organisering av andrelinjetjenesten har som formål å: - Sikre faglig uavhengighet for direktoratets faglige rolle - Unngå interessekonflikter mellom Bufetats rolle som tilrettelegger for kommunens valg av tiltak og Bufetats rolle som institusjonseier - Legge til rette for at statlige og private institusjoner kan ha mest mulig like konkurransevilkår Den faglige rollen til direktoratet, som ble etablert etter Prop. 106 L (20012-20013), er fortsatt i utvikling og direktoratet har i liten grad opplevd å mangle faglig autoritet i rolleutøvelsen som fagdirektorat. 6 Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, 2015, Tildelingsbrev til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, oppdrag 4.5. 7 Bufdir (2014) Hvordan bør faglige anbefalinger om et samlet tilbud til utsatte sped- og småbarn og deres foreldre følges opp? 8 Se fotnote 7 9
Rollekonflikten mellom Bufetat som institusjonseier og som tilrettelegger for å finne riktig institusjonstiltak til det enkelte barn er etter vår oppfatning bare reell i en situasjon med full priskonkurranse mellom statlige og private institusjoner. Direktoratet fraråder dette, da vi mener at full konkurranse i et marked som ikke fungerer vil svekke tjenestetilbudet. Når det gjelder spørsmålet om å skille ut institusjonsdriften i eget selskap, vil vi påpekte at en oppdeling av etat og direktoratet vil medføre økte kostnader i form av administrativt personell, ledere, støttetjenester som innkjøpskompetanse, juridisk kompetanse mv. Bufetat har nedbemannet med 17 prosent av arbeidsstokken på fem år. Dette er gjennomført bl.a. ved å samle funksjoner, fjerne ledernivåer, effektivisere administrativt personell. En oppdeling vil påføre departementet en vesentlig merkostnad i nyansettelser i de nye organisatoriske enhetene. Vi ser at departementet ønsker å tilrettelegge for «like konkurransevilkår». Vi legger til grunn at det her siktes til arbeidstidsvilkårene for de statlige ansatte. Direktoratet mener det vil være mulig å redusere utgiftsforskjellene mellom private og statlige institusjoner, ved å ta i bruk andre arbeidstidsog turnusordninger. Endring av arbeidstidsordninger kan gjøres gjennom forhandling av tariffavtaler med fagforeninger med innstillingsrett etter tjenestetvistloven, jf. aml. 10-12 (4) og HTA 7 nr. 8. Et annet alternativ, og som vil gi helt like rammevilkår som de private når det gjelder arbeidstidsordninger, er å ta i bruk midlertidig forskrift om arbeidstid i institusjoner som har medleverordninger (F24.06.2005 nr. 686). Direktoratet vil selvfølgelig bidra inn for å belyse dette i departementets utredning. Uavhengig av hva en slik utredning vil føre til, støtter direktoratet forslaget om å fjerne reguleringen av organisatorisk inndeling av det statlige barnevernet i barnevernloven 2-2. Kvalitet og kompetanse i det kommunale barnevernet Kvalitets- og strukturreformen inneholder tiltak for å heve kvaliteten og kompetansen i det kommunale barnevernet. I kapittel 12 drøfter departementet noen tiltak som kan bidra til dette og viser til at det i lovproposisjonen som legges frem for Stortinget våren 2017, skal inneholde en kvalitets- og kompetanseplan for det kommunale barnevernet, men konkrete forslag til tiltak. Direktoratet anerkjenner behovet og støtter innsatsene som foreslås for å heve kvaliteten og kompetansen i kommunalt men også statlig barnevern og anser dette som viktig uavhengig av en eventuell omstrukturering. Enhver omorganisering innebærer i seg selv en risiko særlig knyttet til kvalitet og kompetanse. Direktoratet mener derfor det er behov for vurderes risiko knyttet til hvorvidt de foreslåtte innsatser på kompetansesiden er tilstrekkelige for å understøtte en oppgaveoverføring slik høringen foreslår. Bufdir vil understreke at å heve kvalitet og kompetanse til et robust og bærekraftig nivå, tar lang tid. Det tar tid å identifisere behovene, hente inn forskningskunnskap, utvikle opplæringsinnsatser, bygge strukturer for implementering og etablere kulturer for læring og utvikling i den enkelte tjeneste. Vi vil også vise til behovet for å ha gode modeller for å drive hjelpetiltak også i kommuner med lavt befolkningstall. 10
Direktoratet mener i tillegg at det er behov for en enhetlig «faglig infrastruktur» som kommunene kan støtte seg til i arbeidet med en barnevernssak. Direktoratet vurderer at det er behov for å utvikle et norsk kvalitetssystem som kan bidra til å definere og tilrettelegge for god barnevernfaglig praksis og tilby strukturer hvor kompetanse kan utvikles og implementeres i tjenestene. Direktoratet vurderer at ingen av dagens systemer (Acos, Familia eller BIRK) vil kunne gi en fullgod systemstøtte og være et godt fagsystem for kommunene dersom oppgaveoverføringen realiseres. Det er behov for omfattende utviklingsarbeid for å tilpasse de eksisterende løsningene eller utvikle et nytt system. Et godt fagsystem vil også kunne legge til rette for digital saksmappe/komplett journal som følger barnet. I samsvar med Digital agenda for Norge (Meld. St. 27 (2015 2016)) ønsker direktoratet å sette brukeren i sentrum og videreutvikle en effektiv digitalisering av sektoren og foreslår derfor at det bør utredes hvordan dette kan utvikles. Økonomiske og administrative konsekvenser Høringsforslaget vil etter vårt syn medføre økte utgifter i vesentlig grad på en rekke områder både i stat og kommune, jf. innføring av nye oppgaver hos både Bufdir, Bufetat og kommunene, samt omstillingskostnader ved omstilling/avvikling av oppgaver i Bufetat. Direktoratet støtter departementets vurderinger om at det er behov for utredninger av de økonomiske og administrative konsekvensene på de ulike områdene. Direktoratet mener det ikke er sannsynliggjort at forslagene som legges frem i sum har større gevinster enn kostnader for samfunnet samlet sett. Vi ser derimot at forslagene på mange områder vil medføre økte utgifter, blant annet opplæringsutgifter, omstillingsutgifter og merutgifter ved mindre effektiv drift (bortfall av stordriftsfordeler og innføring av smådriftsulemper i kommunene og Bufetat). Vi ser også at forslagene medfører en risiko for redusert kvalitet på tjenestetilbudet og risiko ved kompetanseoverføring. Vår bekymring for hvorvidt forslagene som legges frem er samfunnsøkonomisk lønnsomme deles av Vista Analyse som gjennomførte en samfunnsøkonomisk analyse på barnevernsområdet i 2015. Deres analyse konkluderte med at det ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt å overføre oppgaver og ansvar til kommunene, i et slikt omfang som foreslås i høringsforslaget, uten at en rekke kostnadskrevende tiltak blir gjennomført i forkant. De økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene på de ulike fagområdene er nevnt under de ulike kapitlene og er nærmere utdypet i vedlegget. Særlig om konsekvenser for direktoratet I høringsnotatet foreslås det flere nye oppgaver til Bufdir som fagdirektorat og videreutvikling og styrkinger på flere områder. Dette gjelder bl.a. kvalitets- og kompetanseutvikling av det kommunale barnevernet, hvor et av tiltakene er å utvikle en kompetanseplan. Direktoratet ser dette som en stor oppgave som er ressurskrevende og som krever økte overføringer. Utvikling, forvaltning og drift av en nasjonal portal på fosterhjemsområdet omtales også i notatet. Dette er en ny oppgave som krever økte bevilgninger. 11
Vi viser også til våre vurderinger knyttet til organisasjonsendringer og en oppsplitting av Bufetat, jf. forslagene i kap. 11. Forslagene vil medføre både utredningskostnader og økte driftskostnader ved selve implementeringen. Løsninger som bidrar til en mer effektiv digitalisering av sektoren må være på plass før en implementering av strukturreformen, jf. tidligere omtale i dokumentet. Dette vil medføre økte kostnader. Omfanget på løsningene må defineres og utredes nærmere. Særlig om konsekvenser i kommunene Det er få barneverntjenester har kompetanse på områdene som foreslås overført fra Bufetat til kommunene i dag. Det betyr at alle barneverntjenestene enten må lære opp ansatte eller knytte til seg denne kompetansen på andre måter f.eks. ved å kjøpe tjenester. Kommunene må bruke ressurser allerede i de kommende årene på å bygge den nødvendige kompetansen i perioden frem mot 2020. Dette vil kreve betydelige ressurser og har store risikofaktorer knyttet til seg når det gjelder overføring av kompetanse, oppsplitting av eksisterende fagmiljøer og driftsutfordringer i perioden frem til 2020. Direktoratet mener at kommunene vil trenge større rammer enn Bufetat for å løse de samme oppgavene på fosterhjemsområdet fordi kommunene ikke har de samme stordriftsfordelene både når det gjelder selve tjenesteytingen og administrasjon. Departementet skriver i høringsnotatet at kommunene vil benytte sine inntekter der de opplever at de får mest mulig igjen for dem. Vi er ikke i tvil om at kommunene har barnas beste i fokus, men vil påpeke at behovet for barneverntiltak inntreffer uregelmessig i mange kommuner, og at det kan være utfordrende for kommunene både å budsjettere for denne typen utgifter og sikre at alle midlene går til barnevern, når kommunene samtidig har andre, viktige kommunale ansvarsområder. Avslutningsvis vil vi nevne at det er et klart behov for et generelt kompetanse- og kvalitetsløft på barnevernområdet, uavhengig av fremtidige struktur på barnevernområdet. En slik styrking av barnevernet vil kreve økte overføringer til området. Med hilsen Mari Trommald (e.f) direktør Hege Hovland Malterud avdelingsdirektør Vedlegg: Vedlegg til Bufdirs høringssvar: Forslag til endringer i barnevernloven Kvalitets- og strukutrreform Dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ikke håndskrevet signatur. 12