Saksbehandler, innvalgstelefon Svein Kornerud, 5557 2027 Vår dato 26.01.2016 Deres dato Vår referanse 2012/3639 421.4 Deres referanse Bergen kommune Postboks 7700 5020 Bergen Bergen - gnr 35 bnr 3 mfl - Ormhaugen - Søreide - detaljreguleringsplan Vi viser til mekling mellom Bergen kommune og Fylkesmannen i Hordaland om forslaget til reguleringsplan. Det er holdt et meklingsmøte den 15.12.2015. Meklingen er ikke avsluttet, men foreløpig satt på vent. Fylkesmannen ønsket å foreta en befaring av området i forbindelse med meklingen, for å se om det kunne gi grunnlag for å vurdere nye forslag til løsning i saken. Det er avtalt mellom partene at Fylkesmannen deretter skal komme tilbake i saken. Vi har nå hatt ytterligere befaring av planområdet. På den bakgrunn legger vi fram følgende merknader og forslag: I arealdelen til kommuneplanen for Bergen kommune er store arealområder avsatt til hovedformålet «bebyggelse og anlegg blandet», kode 1001, uten spesifisert underformål, jf. planog bygningsloven (pbl.) 11-7 annet ledd pkt. 1. Det er her ikke foretatt nødvendig utredning for ulike underformål. Det følger av lovens ordning at det skal gjøres før kommunen kan tillate utbygging. Videre fremgår det av pbl. 11-7 tredje ledd at i slike tilfeller skal det gis bestemmelser som klargjør bruken. Arealdelen til kommuneplanen i Bergen følger opp lovens krav. I bestemmelsene til arealdelen er det i pkt. 1 satt krav om reguleringsplan for hovedformålet bebyggelse og anlegg, samt at bestemmelsene pkt. 23 angir bl.a. at «(e)ksisterende grønnstruktur skal hensyntas». En skal altså utrede den aktuelle arealbruken nærmere i reguleringsplan samt bl.a. ta hensyn til den eksisterende grønnstrukturen. Det ovennevnte generelle utgangspunktet følger både av plan- og bygningsloven selv, av krav til konsekvensutredninger og det er tatt opp i bestemmelsene til arealdelen i kommuneplanen. Det er ikke uenighet mellom Bergen kommune og Fylkesmannen i Hordaland om denne forståelsen av kommuneplanens arealdel, se uttalelse av byrådet i Bergen i saken, innstilling av 15.09.2015: «Det at et område er avsatt som Bygg- og anleggsområde i kommuneplanens arealdel betyr ikke at det kan bygges over alt og at man ikke skal ta hensyn til aktuell risiko så vel som kvaliteter som natur og grøntstrukturer.» Fylkesmannen er enig i dette. Statens hus Kaigaten 9, 5020 Bergen Telefon: 55 57 20 00 Telefaks: 55 57 28 51 Kommunal- og samfunnsplanavdelinga Postboks 7310, 5020 Bergen Org.nr: 974760665 E-post: postmottak@fmho.no Internett: www.fylkesmannen.no/hordaland
Det er foretatt utredning som også har betydning for dette planområdet. Vi gjør for ordens skyld oppmerksom på at det avgjørende for navn i området er hvordan det er omtalt og ment i planer og rapporter, ikke annen navnsetting. Vi oppfatter at kommunen opererer med navnet «Nøtteskogen» på det arealet som går inn under denne aktuelle reguleringsplanen. Det framgår at i rapport «Søreide Arealanalyse og Tettstedsutvikling» til kommuneplanen 2006 og reguleringsplan for Søreide sentrum, er arealet innen den aktuelle reguleringsplanen i denne saken beskrevet slik: «Nøtteskogen som grøntområde med gangtilkomster må sikres i plan, kun randbebyggelse anbefales.» Vi finner grunn til å gjøre oppmerksom på at etter bestemmelsene i kommuneplanen, nevnte rapport og sentrale rikspolitiske planretningslinjer for barn og unge, jf. nedenfor, er det tilstrekkelig grunnlag for å avvise reguleringsplanforslaget. Vi anser at det var riktig av fagetaten å ikke anbefale oppstart av planen pga. manglende samsvar med kommuneplanen for sikring av grønnstruktur. Det er også et grunnlag for Fylkesmannen for innsigelse til hele planforslaget. Hensynet til grønnstrukturen ble i første omgang ivaretatt i samsvar med bestemmelsene til kommuneplanens arealdel. Det ble fremmet reguleringsplan for dette området samt et tilliggende areal, reguleringsplan med planid 18860000. Området for den nå aktuelle reguleringsplanen, som ikke er utbygget, inngikk da som en del av reguleringsplan med planid 18860000, og angitt i sin helhet som friområde. Fylkesmannen ga den gang uttale til reguleringsplan 18860000 på den bakgrunn, der vi så helheten i planen med utbygging i randsonen mot vegsystemet og deler av grøntarealene som friområde. Vi vektla at deler av grønnstrukturen ville være i behold. Deretter ble reguleringsplanforslaget 18860000 delt i to. Plan 18860000 inneholder i det vesentlige utbyggingsområdet, mens grøntarealet inngår i ny reguleringsplan. Det var meningen å vurdere utbygging også her. Det ble gjort uten at reguleringsplan 18860000 ble sendt til ny høring til Fylkesmannen. Den nye reguleringsplanen legger opp til ytterligere utbygging av områdene som tidligere var avsatt til grøntareal. Fylkesmannen reagerer på en slik framgangsmåte. Helheten i det tidligere planforslaget og hensikten med oppdelingen tilsier at planen skulle ha vært sendt på ny høring. Det er en meget vesentlig endring av planen som vi ikke har fått uttalt oss til. Vi viser til merknader om dette i vårt brev av 06.05. 2014. Vi finner all grunn til å reagere på at det resterende grøntområdet nå fremmes som eget planforslag med utbygging av grøntarealene. Det er et slikt areal som er forutsatt ivaretatt i kommuneplanen og som den foretatte utredningen sier klart skal ivaretas. Ved å splitte opp planområdene, gjør en det vanskeligere å se helheten i området og sammenhengen mellom arealene og å ivareta grøntarealer som har verdi for større byggeområder. Det har likhetstrekk med en dispensasjonspraksis. Å gi dispensasjoner er som kjent ikke å planlegge. Fylkesmannen har befart planområdet for å se hva som har verdier som grøntområde som er verd å ta vare på, og også sett på forholdet til det tilliggende planområdet med planid 18860000, som nå er under utbygging. 2
Ved befaring så vi at flere deler av planområdet som er svært godt egnet for lek. Det er områder med naturlig skog, blanding av ulendt terreng og noe skogsflater. Det er områder som gir muligheter for naturlig lek, rom for fantasi og utfoldelse. Til dels framstår områdene som skjermet for innsyn, slik at barna kan ha fri utfoldelse uten å føle seg iakttatt. Flere steder er det spor av tråkk. Det er også en lekehytte i trær og slengtau. Her er spor av konkret lek. Det har Fylkesmannen også sett ved tidligere befaring. Men viktigere er det at områdene er egnet for lek. Det er områder som det er mindre av i dag så tett til utbygging og desto viktigere å ta vare på. Gjennom området går det også flere stier og tråkk. Det er viktig å ta vare på også disse. En må sikre at området beholder sitt karakter av ferdselsområde med stier. Slik områdene er, har de en karakter som gjør at de går inn under de Rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i planleggingen, rundskriv T-2/08, som sier i pkt. 5 d at: «Ved omdisponering av arealer som i planer er avsatt til fellesareal eller friområde som er i bruk eller er egnet for lek, skal det skaffes fullverdig erstatning. Erstatning skal også skaffes ved utbygging eller omdisponering av uregulert areal som barn bruker som lekeareal, eller dersom omdisponering av areal egnet for lek fører til at de hensyn som mer nevnt i punkt b ovenfor, for å møte dagens eller framtidens behov ikke blir oppfylt.» For ordens skyld gjengir vi også følgende om forståelsen av dette punktet i de rikspolitiske retningslinjene: «Punkt 5d om erstatningsarealer har til hensikt å forhindre at lekearealer betraktes som reservearealer for utbyggingsformål.» «Retningslinjene tar utgangspunkt i faktisk bruk av arealet eller arealets nytteverdi for lek og opphold, og ikke i de formelle eller reguleringsmessige forhold som gjelder for arealer. Det er bruks- eller nytteverdien som er relevant for barn og unge og ikke hva arealet faktisk er regulert til, om det er regulert eller uregulert og hvem som eier det.» Den delen av planområdet som inngår som grøntareal i kommunedelens arealdel, skråningen og platået opp mot rekkehusbebyggelsen i syd, også omtalt som tomten til Bergen tomteselskap, har gode verdier for lek. Her er bl.a. et platå som gir godt grunnlag for lek. Det går også en sti/tråkk fra bebyggelsen over dette arealet og ned i dalbunnen og binder det sammen med arealet nedenfor. Stien var lett å følge og bar preg av at den var i hyppig bruk. Skråningen innen planområdet er viktig å beholde ubebygd. Den inngår som en del av et mer langstrakt grøntareal avsatt i kommuneplanens arealdel. Men over den nye bebyggelsen innen tilstøtende plan 18860000 er skråningen/fjellveggen så bratt at den ikke er nyttbar verken til utbygging eller som grøntareal/lek/rekreasjon. Av denne nærmeste delen av grøntarealet avsatt i kommuneplanen synes det derfor som om det er arealet innen dette reguleringsplanforslaget som har verdi som grøntareal. Det er derfor viktig å beholde dette ubebygd. I dalbunnen er det særlig området ned mot plan 18860000 som må beholdes ubebygd av hensyn til barns lekemuligheter. De største verdiene for lek er her to hauger, i dag skogkledde, med en sone rundt disse samt et sammenhengende område mellom dem for å binde dem sammen. Det er to hauger som har noe ulikt terreng, men der begge gir rom for fantasi, lek og barns utfoldelse. Her er også spor etter slik bruk. 3
Det renner en bekk gjennom området fra nordøst, langsmed den bratte skråningen mot arealet til Bergen tomteselskap, og til om lag der det er foreslått vegtilkomst fra nabotomten i sydvest. Det er viktig å ta vare på denne bekken både av hensyn til naturmiljøet og av hensyn til barns lek og opplevelser. Ifølge fagnotat av 12.07.2012 til plan 18860000 er bekkedraget viktig for det biologiske mangfoldet i området. Det vil gjelde uansett hvordan bekken er oppstått eller hvordan den blir håndtert utenfor og nedenfor plangrensen for denne reguleringsplanen. Vi presiserer at det er den delen av bekken som følger langs den bratte skråningen og som avgrenser kollen i sydøst, som skal ivaretas. Men denne skal ivaretas fullt ut og til plangrensen. I den samme fagnotatet til plan 18860000 sies det også: «I bakkant av foreslått bebyggelse i felt B1 (i plan 18860000, området nedenfor denne planen, vår merknad), ligger det en kolle med hasseltrær som avgrenses av en bekk som løper nord for denne. Kollen er en naturlig forlengelse av den grønne skråningen som løper langsmed begge planområdene. I dialog med Grønn Etat har fagetaten konkludert at kollen og bekken er blant de delene av «Nøtteskogen» som er mest verdifull og som følge viktigst å sikre bevart dersom gnr 35 bnr 3 og 4 bygges ut.» Fylkesmannen er enig i dette. Vi mener at det inkluderer den andre kollen som er nevnt ovenfor, samt helst også området som binder sammen disse. De områdene som her er beskrevet, er egnet for lek, rekreasjon og barns utfoldelse og opplevelser for hele det tilstøtende boligområdet, ikke bare det området som inngår i dette planforslaget. Det er behov for dette gjenværende grønt- og lekeområdet både av hensyn til de tidligere utbygde boligområdene og de nye utbyggingene som skjer nå. På grunn av verdiene for barn og unge i det sydligvestlige planområdet har Fylkesmannen innsigelse til at vegtilkomsten legges over dette området i stedet for fra nordøst, fra Søreidåsen. Det er viktig for bruken av området til lek at det er god forbindelse mellom de to haugene/skogskollene. Det er nå kjørt inn i området fra syd, men det er forhold som kan la seg rette opp. Forholdet til barn og unge og naturforholdene tilsier at vegen ikke skal legges fra sydvest, men fra Søreidåsen. Dersom det skulle medføre behov for å utvide Søreidåsenvegen, må det bli en del av planen. Vi har likevel vurdert hvordan det kan være mulig å legge inn vegtilkomst etter en slik trase som er foreslått i planforslaget, for å imøtekomme planforslaget og for at planprosessen ikke skal bli vanskeliggjort. Da vi her tar hensyn til tiden i planprosessen, gjør vi oppmerksom på at vårt forslag til vegløsning er en del av et kompromiss og helhetsløsning for å finne en enighet mellom kommunen og Fylkesmannen. Dersom det ikke lar seg gjøre og planprosessen vil ta ytterligere tid, fastholder vi innsigelsen til vegløsning. Da ser vi ikke grunnlag for å fravike de overordnete hensynene til naturen og barns lek og behovet for sammenhengende grøntområde her. Dersom vegtilkomsten skal legges fra sydvest slik det er foreslått, må veganlegget forenkles. Vi har ikke målbare kart i saken, men vegbredden synes å være om lag seks meter og tilrettelagt for to kjørebaner. Det skal være en kortere tilkomst til bebyggelsen. Her må være rom for tilpasninger. Vegen må gjøres smalere med kun en kjørebane samt at tekniske anlegg må kunne legges i veglegemet, i kjørebanen. Vi ser ikke behov for tilleggsareal langs vegen til 4
tekniske anlegg eller «annen veggrunn grøntareal», dersom disse formålene tilsier inngrep i grunnen. Her er heller ikke behov for fortau. Gangtilkomsten gjennom området nordøst sydvest kan opprettholdes uten at det bygges eget fortau langs kjørevegen, men den opprettholdes som gangveg i fortsettelsen av kjøreveg nordover til Søreidåsen. Inngrepet for vegen må bli mindre og ikke røre bekken eller kollen som er på hver sin side av denne. Både haugene og bekken må sikres som naturverdier og lekeområder. Det skal ikke gjøres inngrep i noen av dem. Samtidig må det sikres gangtilkomster inn i området. Det er areal som ikke skal ha utbyggingsformål, men reguleres som grønnstruktur. Vi kan ikke se at det er tilstrekkelig for å styre utbyggingen at det legges inn byggegrenser. Det må gis annet formål enn utbygging. Det gjelder også for nødvendige soner langs disse arealene. Sonene skal sikre at arealene ikke blir berørt av utbyggingen samt gi noe avstand som sikrer at arealene er attraktive for både naturopplevelser og lek. Vi nytter uttrykket «ikke berørt av utbyggingen» for å sikre at det heller ikke gjøres midlertidige inngrep her, f.eks. til kjøring, flytting av maskiner, masseforflytting, byggegrop eller annet. Alle inngrep, både varige og midlertidige, skal skje utenfor disse arealene. Det skal sikres i bestemmelsene til reguleringsplanen. Det bør være minst en sone på to meter langs bekken mot veg og utbyggingsområdet. Videre bør det være en sone på minst to meter rundt haugen som tidligere var foreslått for eneboliger og hadde betegnelsen BF04. Disse sonene bør inngå i grønt arealformål, ikke i byggeformålene. For å sikre at sonene blir opprettholdt, må de fastsettes både på plankartet og i bestemmelsene. Innen sonene skal en bevare vegetasjonen og trærne. Det bør også fastsettes i bestemmelsene at grensen for sonene mot byggeområdene skal markeres i terrenget med nedsetting av sammenhengende gjerde før det settes i gang med annet arbeid i marka, et hvert annet midlertidig eller varig inngrep. Det er for å sikre sonene og trærne og vegetasjonen i disse, og at de blir respektert for utbyggingen. Utbyggingsarealene blir etter dette redusert samt at det skal gjøres følgende endringer: Grøntarealet i syd både beholdes og utvides til alt areal syd og øst for bekken som følger den bratte skråningen og inn mot foreslått vegtilkomst fra sydvest, samt sonen på to meter nord og vest for bekken. Vegen bør også holdes utenfor dette området. Det er et viktig grøntområde med flere høydenivåer og sti igjennom. Ved dette unngår en også utbygging i en viss grad i og til rasområdet langs den bratte skråningen. Formålsgrense for boligområdet skal settes utenfor dette området. Vi forutsetter også at det settes byggegrense innen boligområdet, slik at en sikrer at grøntarealet ikke blir berørt av byggetiltakene, verken de midlertidige eller varige. Tilkomstvegen til byggeområdet må eventuelt endres og tilpasses slik at en opprettholder bekken med en to meter sone langs denne. Haugen som tidligere var en del av BF04 i det private planforslaget, skal i sin helhet være grøntareal med en to meter sone rundt. Tilkomstvegen må tilpasses og gjøres smalere for å imøtekomme dette samt ta hensyn til bekken på den andre siden av vegen. Boligområdet BF04 som kommunen foreslår i sitt reviderte forslag, må ytterligere innskrenkes ved at formålsgrensen for bolig trekkes to meter ut fra haugen. Som en del av grøntarealet for haugen skal her være en to meter bred korridor langs den markerte haugen. Det sikrer at det ikke gjøres inngrep i haugen samt at det åpner for en sti fra boligvegen og inn i området. Det ovennevnte innebærer at utbyggingsområdene i både det private forslaget og forslaget fra kommunen blir redusert. Som et ledd i en helhetsløsning kan Fylkesmannen akseptere noen 5
endringer i utbyggingsmulighetene, se avsnittet nedenfor. I så fall må en naturlig nok følge planprosessen for det. De arealene som av privat og kommune er foreslått til lek i korridoren om lag midt gjennom planområdet fra nordøst og inn til tilkomstvegen fra sydvest kan inngå i utbyggingsarealene dersom en sikrer gangtilkomsten gjennom denne korridoren. Områdene har noe ulik betegnelse, men synes å ha fått betegnelsene LEK, UA02/UA03 i kommunens planforslag. Områdene kan eventuelt nyttes til interne lekeområder for boligene i planområdet, men kan også tilpasses utbyggingsområdene. Vi har heller ikke merknader til en eventuell økning av utnyttingsgraden til 100 % for den u-bebygde tomten gnr. 35 bnr. 126 i nord til Søreidåsen. Dette er ikke en del av innsigelsen, men en helhetsløsning som Fylkesmannen kan akseptere forutsatt at en foretar den nødvendige planprosessen for det. De øvrige forhold som vi har beskrevet, ivaretakelse av de grønne arealene overfor utbyggingsområdet, skråningen og de to kollene for lek, bekken samt sikringssone for dette og i størst mulig grad området mellom kollene, er det viktig at blir sikret både i plankartet og i bestemmelsene til planen. Erfaring tilsier at viktige hensyn som er forsøkt ivaretatt, ofte ikke blir fulgt opp i gjennomføringen av prosjektene uten at det er tatt uttrykkelig inn i planbestemmelsene. Det må bl.a. sikres at det som vi har presisert skal være grøntarealene, blir fastsatt skal være lek- og rekreasjonsområder for allmennheten. Uteoppholdsarealer for boligene i planområdet, både de private og fellesarealene, vil være enten i grøntarealene LEK, UA02, UA03 i kommunens planforslag, eventuelt lagt inn i formålet bolig. Det er videre viktig at planområdet ses som en helhet og at de grøntarealer vi har gjennomgått her, sikres som dette framover. Det er ikke grunnlag for utbygging på det arealet som Bergen tomteselskap eier. Det er ikke grunnlag for, og vi vil reagere over, ytterligere oppsplitting av dette planområdet og eventuelle ytterligere omkamper om grøntarealene her. Vi illustrerer nedenfor noen av områdene og verdiene som er omtalt. Bildet nedenfor viser del av haugen ved BF04 og bruk av arealet til lek. Det viser både aktuell bruk og at arealene er egnet for lek. De to bildene nedenfor viser bekken som skal ivaretas med en sone på to meter. Det øverste av bildene viser nedre del av arealet mot plan 1886000 med bekken som skal ivaretas og del 6
av kollen mot skråningen til høyre. Bildet viser kjøring inn i det aktuelle planområdet og hvordan tilkomstveg kan legges dersom en tilpasser denne til både bekken og haugen på den andre siden, utenfor bildet. Bildet nedenfor viser skråningen med bekken og trær som skal bevares med en sone på to meter. Vi ber om tilbakemelding om kommunen finner at den løsningen som vi her har foreslått, kan legges til grunn i saken. I tilfelle, kan meklingen avsluttes uten at vi ser behov for et ytterligere meklingsmøte. Vi må i så fall få tilsendt revidert plankart samt nye planbestemmelser før kommunen vedtar reguleringsplanen. Dersom Bergen kommune vedtar reguleringsplanen i samsvar med denne løsningen, kan Fylkesmannen trekke innsigelsen. Med hilsen Rune Fjeld ass. fylkesmann Svein Kornerud fagdirektør Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ingen underskrift. 7