Tromsøparlamentarismen

Tromsøparlamentarismen

www.uit.no 2

SAMMENDRAG Innledning Ting tar tid! Den parlamentariske styringsmodellen i Oslo har vært revidert en rekke ganger siden den ble innført i 1986. Også i Bergen er det gjort flere revisjoner av byrådsordningen. I Tromsø har man bare hatt byrådsordningen i tre år, og det er gått alt for kort tid til at man kan lage definitive konklusjoner. Innføring av kommuneparlamentarisme er en såpass radikal reform, og den berører så mange politikere og administrativt ansatte at vi kan si at man ennå er inne i iverksettingsfasen. For eksempel sa flere administrativt ansatte at administrasjonen ikke «var rigget» for parlamentarisme. De anbefalinger vi kommer med, skal bidra til «å rigge» tromsøskuta bedre for seilasen videre inn i fremtiden. Hva var målsettingen med å innføre parlamentarisme? Man hadde fire målsettinger med å innføre parlamentarisme i Tromsø: - Å få synliggjøre det politiske ansvaret - Å få sterkere politisk styring over administrasjonen - Å få klarere politiske skillelinjer - Effektivisere beslutningssystemet med raskere og kortere linjer Disse målsettingene er svært like målene med å innføre parlamentarisme i Oslo, Bergen og i de fire fylkeskommunene som har parlamentarisme. En sentral del av vår evaluering av det parlamentariske styringssystemet i Tromsø har dreid seg om grad av måloppnåelse. Tidligere studier viser at det parlamentariske styringssystemet i stor grad har bidratt til målrealisering. Vi www.uit.no 3

forventet imidlertid også at evalueringen ville avdekke uintenderte effekter av å erstatte formannskapsmodellen med parlamentarisme. Metode Vi har studert forholdet mellom byrådet og kommunestyret, mellom politikk og administrasjon og mellom befolkningen og kommunen. Mer presist har vi gjennomført en rekke delstudier på følgende måte: 1. Forholdet mellom byrådet og kommunestyret er studert med utgangspunkt i følgende datasett: 1) en spørreskjemaundersøkelse til representantene i kommunestyret, 2) personlige intervjuer med gruppelederne for partiene, 3) personlige intervjuer med byrådets medlemmer og alle de politiske rådgiverne, 4) en studie av hvordan saksgangen mellom byrådet og kommunestyret fungerer og 5) en studie av delegasjonsreglementet i Tromsø kommune. 2. Forholdet mellom politikk og administrasjon er studert med utgangspunkt i følgende datasett: 1) en spørreundersøkelse til sentrale nøkkelpersoner i sentraladministrasjonen og institusjonsledere, 2) personlige intervjuer med administrative ledere, 3) en studie av hvordan saksgangen i det administrative systemet er, med spesielt fokus på forholdet mellom administrasjonen og byrådene. 3. Økonomistyringssystemet i Tromsø kommune er studert nærmere med utgangspunkt i intervjuer med kommunaldirektøren for finans. Dette har også vært et viktig tema i intervjuene med byrådene og politikerne i kommunestyret. Her har registerdata fra KOSTRA, kommunebarometret og lignende gitt nødvendig bakgrunnsinformasjon om endringer over tid. 4. Om innføring av parlamentarisme har virket inn på forholdet mellom lokalbefolkningen og kommunen, og eventuelt hvordan, er studert med utgangspunkt i to delstudier: 1) en spørreundersøkelse til et representativt utvalg på 500 av innbyggerne i Tromsø kommune og 2) en såkalt «elitestudie», der vi har sett nærmere på hvordan aktører som har mye kontakt med kommunen opplever overgangen til det nye parlamentariske systemet. Erfaringene fra andre evalueringer tilsa at befolkningen generelt har liten innsikt i, og derfor vanskeligheter med å uttrykke klare oppfatninger om, effektene av å innføre et nytt kommunalt styringssystem etter bare tre år. Det var derfor svært viktig å supplere de menige innbyggernes oppfatninger med oppfatningene til sentrale aktører som har utstrakt kontakt med kommunen. www.uit.no 4

Funn med hensyn til måloppnåelse Et flertall av kommunestyrerepresentantene er av den oppfatning at alle de fire målene man hadde med å innføre parlamentarisme er oppnådd. Blant de administrativt ansatte er det stor enighet om at målsettingene om å få sterkere politisk styring over administrasjonen og å synliggjøre hvem som har det politiske ansvaret langt på vei er oppnådd. Samlet sett kan vi konkludere med at målrealiseringen på de to førstnevnte målsettingene oppfattes som høy blant de administrativt ansatte. Det er imidlertid et flertall av de administrativt ansatte som er uenige i at innføring av parlamentarisme har bidratt til å effektivisere beslutningssystemet. Blant innbyggerne og representantene for sivilsamfunnet finner vi noe av den samme tendensen. Med hensyn til hvorvidt man har fått tydeligere fram hvem som har det politiske ansvaret, fått sterkere styring over den kommunale administrasjonen og fått klarere skillelinjer mellom blokkene i kommunestyret er det rundt 4 av 10 av de 500 tromsøværingene som er spurt som sier seg enige i dette, mens rundt 2 av 10 sier seg uenige. Dobbelt så mange er enige sammenlignet med andelen som er uenige. Blant 58 representanter for media, næringsliv, frivillige organisasjoner, brukerorganisasjoner, bydelsutvalg og utviklingslag er andelen som sier seg enige mellom 6 og 7 av 10, mens rundt 2 av 10 er uenige. Konklusjonen er at av dem som har gjort seg opp en mening er det et klart flertall som er enige i at disse tre målsettingene er oppnådd. Ser vi på det siste spørsmålet, nemlig om man har fått et mer effektivt beslutningssystem, er bildet et annet. Selv om det også her er flere av dem som har gjort seg opp en mening som er enige, er andelen som sier seg uenige nesten like stor. Konklusjonen er at på spørsmålet om man har fått et mer effektivt beslutningssystem er meningene mer delte. Så langt er konklusjonen at man i stor grad kan sies å ha oppnådd å få synliggjort det politiske ansvaret, fått sterkere politisk styring over den kommunale administrasjonen og fått klarere skillelinjer mellom blokkene i kommunestyret. Dette er typiske trekk ved flertallsparlamentarisme, altså majoritetsstyre. www.uit.no 5

Funn fra forholdet mellom byrådet og kommunestyret Til tross for at målene oppfattes å være nådd er det bare et mindretall i kommunestyret som mener at selve innføringen av parlamentarismen har vært svært eller nokså vellykket. Den parlamentariske styringskjeden forutsetter nemlig også at kommunestyret fører kontinuerlig kontroll med byrådet. Kommunestyret har virkemidler som høringer, skriftlige spørsmål og muntlige spørsmål til rådighet, men disse virkemidlene ser ut til nå å være lite effektive. En stor del av kommunestyrerepresentantene (også i posisjon) mener det er et tydelig skille mellom A- og B-lag i kommunestyret. Flere av posisjonspolitikerne savner at byrådet forankrer viktige avgjørelser i kommunestyregruppa før de legges frem. Mange politikere er også misfornøyde med hvordan komiteene fungerer. De oppfatter dem ikke som politiske verksteder, og de fungerer ikke som initiativtakere for å sette saker eller løsninger på dagsorden. Komiteene fungerer heller ikke effektivt i rollen som overvåker av byrådet og administrasjonen. Kommunestyrerepresentantene opplever i stor grad at det er byrådet som styrer kommunestyret, og ikke omvendt. Et flertall av politikerne mener at kommunestyret mest er et «sandpåstrøingsorgan». Kommunestyrepolitikerne ser ut til å oppfatte at de mangler direkte tilgang til administrasjonen om de skulle ønske tilleggsopplysninger om en sak eller generelt om kommunens aktivitet. De opplever å måtte henvende seg til den aktuelle fagbyråd først. Dette fremstår for dem som underlig fordi andre privatpersoner, interesseorganisasjoner eller for den saks skyld journalister ikke er nødt til å gå veien om byrådet for lignende henvendelser. Opposisjonen er skeptisk til at sakspapirer til kommunestyret presenteres av byråd uten at det er klare skiller mellom saksbehandlernes faglige redegjørelse og byrådens politiske vurderinger. Funn fra forholdet mellom politikk og administrasjon Mange av de administrativt ansatte mener at innføringen av parlamentarismen i Tromsø var mislykket, og så mange som 48 prosent ønsker seg tilbake til formannskapsmodellen, mens bare 20 prosent fortsatt ønsker en parlamentarisk modell. De ansatte peker på svakheter i planlegging, www.uit.no 6

informasjon, iverksetting og deltakelse i reformprosessen. Det er også så mange som 70 prosent som mener at det stadig er motsetninger mellom faglige og politiske hensyn. Selv om de administrativt ansatte understreker at de jobbet lojalt for «å gjøre politikerne gode», så mener mange at de blir overstyrt av byrådet. Funn fra forholdet mellom befolkningen og kommunen Når vi skal forklare innbyggernes syn på måloppnåelse og hvorvidt den parlamentariske styringsmodellen passer i Tromsø finner vi ved hjelp at de logistiske regresjoner at det å stemme et av byrådspartiene har til dels store effekter på tendensen til å si seg enig i at man har fått tydeligere frem hvem som har det politiske ansvaret, fått styrket politisk styring over administrasjonen og fått et mer effektivt beslutningssystem. Videre har det å stemme byrådspartiene en sterk negativ effekt på tilbøyeligheten til å si seg enig i at byrådet har for stor makt i forhold til kommunestyret, men derimot klare positive effekter på tendensen til å mene at byrådets makt er demokratisk og at parlamentarisme passer i Tromsø. Å stemme byrådspartiene har derimot ingen effekt på tilbøyeligheten til å mene at man har fått klarere skillelinjer mellom blokkene i kommunestyret. Det å ha stor interesse for spørsmålene og sakene Tromsø kommune har ansvar for har klare positive effekter på tendensen til å være enig at man har fått tydeligere frem hvem som har det politiske ansvaret, fått sterkere politisk styring over administrasjonen, fått klarere skillelinjer mellom blokkene i kommunestyret og at man har fått et mer effektivt beslutningssystem. På den andre siden er det en klar tendens til at de med stor politisk interesse er tilbøyelige til å mene at byrådet har for stor makt i forhold til kommunestyret. Stor politisk interesse har derimot ingen betydning for hvorvidt man mener at byrådets makt er demokratisk eller om parlamentarismen passer i Tromsø. Kvinner er mindre tilbøyelige til å være enige i at man har fått tydeligere frem hvem som har det politiske ansvaret, at man har fått klarere skillelinjer mellom blokkene i kommunestyret, at byrådets makt er demokratisk og at parlamentarismen passer i Tromsø. De med høy utdanning er mer tilbøyelige til å si seg enig i at man har fått klarere skillelinjer mellom blokkene og at byrådets makt er for stor i forhold til kommunestyret. Med økende alder er den en tendens til å være enig i at man har fått tydeligere frem hvem som har det politiske ansvaret, at man har fått sterkere politisk styring over administrasjonen, fått klarere skillelinjer mellom blokkene og fått et mer effektivt beslutningssystem. På den andre siden gir www.uit.no 7

økende alder en tendens til å mene at byrådets makt er for stor i forhold til kommunestyret, men tendensen til å mene at parlamentarisme passer i Tromsø synke med økende alder. De sterkeste effektene, med unntak for spørsmålet om klarere skillelinjer, finner vi i det å stemme et av byrådspartiene. Politisk ståsted i form av partipreferanse har altså størst betydning for innbyggerens syn på disse spørsmålene. Dette gjør det vanskelig å avgjøre i hvilken grad innbyggernes oppfatninger om den parlamentariske styringsmodellen er betinget av hvilken partiblokk som sitter med makten eller av deres generelle syn på parlamentarisme som styringsmodell for Tromsø. Dette spørsmålet vil vi egentlig bare kunne finne svar på etter en eventuell maktveksling i neste periode. Hva bør gjøres? Med utgangspunkt i kommunepolitikernes vurderinger vil vi anbefale følgende tiltak for å rette opp noen av svakhetene ved den parlamentariske modellen slik den til nå har fungert i Tromsø: Man bør utarbeide mekanismer for at kommunestyret skal kunne føre effektiv kontroll med byrådet slik det forutsettes i den parlamentariske styringskjeden. Her kan inspirasjon hentes både fra Oslo og Bergen samt Stortinget. Kommunestyret bør bestemme seg for hvilken funksjon komiteene skal ha: Om de skal være politiske verksteder, ha en dagsordenfunksjon eller primært en kontrollfunksjon i forhold til byråd/administrasjon. Deretter må komiteen endres og utrustes med effektive redskaper til å fylle den funksjonen kommunestyret velger, mens andre oppgaver tones ned eller fjernes fra komiteene. Man bør klarlegge kommunestyrepolitikernes direkte tilgang til administrasjonen om de skulle ønske tilleggsopplysninger om en sak eller generelt om kommunens aktivitet. Slik unngår man at representantene i kommunestyret oppfatter at de behandles annerledes enn andre innbyggere, interesseorganisasjoner eller for den saks skyld journalister. www.uit.no 8

Sakspapirer til kommunestyret bør ha klare skiller mellom saksbehandlernes faglige redegjørelse og byrådens politiske vurderinger. Med utgangspunkt i de administrativt ansattes vurderinger av effektene av å innføre parlamentarisme i Tromsø kommune vil vi anbefale følgende tiltak: Mer vekt på faglige hensyn! Så mange som 70 prosent av de administrativt ansatte mener at de stadig opplever motsetninger mellom faglige og politiske hensyn på sitt fagområde. De ansatte vurderer også byrådet som nesten ti ganger så mektig som sentraladministrasjonen. Dette kan indikere at byrådets makt kanskje er for stor, og at faglige hensyn burde komme tydeligere til uttrykk. En måte å gjøre dette på som mange nevnte er at de faglige vurderingene bør følge med saken helt fram til politisk behandling i komiteene og kommunestyrets plenum. Slike ordninger har man i Bergen og Oslo. Dette ville øke kvaliteten på beslutningene og kanskje også bidra til å fjerne noe av spenningen mellom faglige og politiske hensyn. Sterkere samordning! Mange administrativt ansatte pekte på at samordningen var blitt svekket etter at man innførte parlamentarisme og rådmannsfunksjonen ble borte. Med formannskapsmodell var det rådmannen som hadde samordningsansvaret. Med parlamentarisme ble dette ansvaret overtatt av byrådet. Med tre partier i byrådet mente noen at samordningen ble skadelidende. Kommunaldirektørene har dessuten vært «sidestilte», noe som også har vanskeliggjort samordningen. Over tid har imidlertid kommunaldirektøren hos byrådslederen fått en slags «rådmann light» rolle, med ansvar for samordning. Denne rollen bør videreutvikles. Det kan også vurderes å etablere et «indre kabinett» i byrådet med en representant for hvert av de tre partiene. Vurder å erstatte resultatenhetsmodellen! Tromsø kommune innførte resultatenhetsmodellen i 2001. Med innføring av parlamentarisme i 2011 var det flere ansatte og noen av byrådene som mente at resultatenhetsmodellens svakheter ble mer påtrengende. Det ble vanskeligere å få til samordning og økonomioppfølging. Modellen bidro også «etatsegoisme», og utviklingen i etatene kom i utakt, med ulik kvalitet i tjenestetilbudet som resultat. Dette har vært særlig påtrengende i byrådsavdelingen for helse og omsorg. Det er nå besluttet å gjeninnføre en etatsmodell i denne avdelingen. Dette er positivt. Erfaringene med etatsmodellen bør evalueres www.uit.no 9

etter noen år, slik at man får et grunnlag for å vurdere om dette også skal gjennomføres i andre avdelinger. Øk det økonomiske handlingsrommet! Ett av byrådets erklærte mål var å skaffe seg økonomisk handlingsrom. Denne målsettingen ser ikke ut til å være nådd, om vi tar utgangspunkt i driftsresultat og regnskapsresultat de siste årene. Det er mange eksterne faktorer som påvirker økonomiutviklingen i kommunen, men når det gjelder interne faktorer ble det fra flere ansatte i byrådsavdelingen for finans pekt på at man hadde måttet klare seg uten kommunaldirektør de første årene etter innføring av parlamentarisme. Med ansettelse av kommunaldirektør håpet man på at samordningen skulle bli bedre. Det var også flere ansatte som betvilte at konkurranseutsetting ville gi særlige innsparinger. Økonomisk handlefrihet er en sentral forutsetning for at et parlamentarisk system skal fungere. Hvis byrådet i praksis ikke har handlefrihet, kan det heller ikke stilles til ansvar. Reduser antall rådgiverne! Med 12 stillinger har Tromsø kommune svært stor kapasitet knyttet til byrådet, sammenlignet med Bergen og Oslo, men også om vi sammenligner med formannskapsmodellen. Mange administrativt ansatte hadde problemer med å forstå hvilken rolle de politiske rådgiverne hadde. Det var også flere av de ansatte og også noen av byrådene som mente at man kunne redusere på antallet politiske rådgivere. Ikke minst i en situasjon med anstrengt økonomi. Demp den politiske polariseringen! Over halvparten av de administrativt ansatte var helt eller delvis enige i at polarisering i politikken i Tromsø er et problem, og 61 prosent ønsker en mer konsensuspreget politikk. Selv om man også hadde polarisering i kommunestyret med formannskapsmodell, så peker mange av de ansatte på at den parlamentariske modellen hadde økt polariseringen. Her burde byrådspartiene kunne finne inspirasjon i Oslo kommune, der man har utviklet en konsensuspreget parlamentarisme. Styrk opposisjonspolitikernes muligheter! Nesten halvparten av de administrativt ansatte ønsker å gjeninnføre formannskapsmodellen i fremtiden, mens bare 20 prosent ønsker parlamentarisme. Det er mange grunner til dette, men mange ansatte ga uttrykk for at innføring av parlamentarisk styring hadde bidratt til å svekke folkestyret. Noen foreslo at man skulle gi politikerne i opposisjon bedre arbeidsbetingelser i form av administrativ kapasitet. www.uit.no 10