Sosial- og familieavdelingen Tordenskioldsgate 12 Postboks 8111 Dep, 0032 OSLO Telefon 22 00 35 00 Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet Postboks 8036, Dep 0030 Oslo www.fmoa.no Organisasjonsnummer NO 974 761 319 Deres ref.: 13/5031 Deres dato: 17.03.2016 Vår ref.: 2016/6309-2 S-BFS Saksbehandler: Berit Landmark Direktetelefon: 22 00 36 91 Dato: 07.06.2016 Høringsuttalelse «Kvalitets- og strukturreformen i barnevernet» Fylkesmannen i Oslo og Akershus viser til Barne- og likestillingsdepartementets brev av 17.03.16 med høringsnotat vedrørende forslag om kvalitets- og strukturreform i barnevernet. Høringsnotatet er omfattende og inneholder mange momenter og til dels komplekse sammenhenger. Fylkesmannen i Oslo og Akershus vurderer at departementets forslag til kvalitets- og strukturreform i barnevernet inneholder flere utfordringer og dilemmaer, samtidig som at notatet også inneholder momenter vi helt klart støtter. Av praktiske og strukturelle hensyn har vi valgt følgende inndeling av våre innspill: 1. Betraktninger vedrørende overordnet rettslig perspektiv 2. Generelle kommentarer 3. Kommentarer til de enkelte kapitlene i høringsnotatet 4. Avsluttende kommentar 1. Betraktninger vedrørende overordnet rettslig perspektiv FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) er et overordnet rettslig instrument for all utøvelse av offentlig myndighet, herunder lovgivning, overfor barn i Norge. Konvensjonen ble ratifisert av Norge i 1989, og inkorporert i norsk lov ved Lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven), jf. lovens 2. Et av konvensjonens fire grunnleggende prinsipper, prinsippet om barnets beste, følger av konvensjonens artikkel 3 nr. 1, og fremhever at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle forhold og ved alle avgjørelser som berører barn. Bestemmelsen er inntatt i Grunnloven 104, og er en rettighet som «gjennomsyrer hele barneretten» 1. Det følger ikke direkte av prinsippet selv hvordan det skal forstås og anvendes, men prinsippet uttrykker et grunnleggende hensyn, en rettesnor og en overordnet verdi for utøvelse av offentlig myndighet. Prinsippet om barnets beste trer tydeligst og oftest frem i enkeltsaker, der problemstillingene berører et eller flere konkrete barn. Det kommer på spissen i de enkeltsakene der det er tydelig at en avgjørelse rent faktisk innebærer en konkret risiko for at barnets livskvalitet blir redusert ved at hensynet til 1 Jf. «Barnekonvensjonen. Barns rettigheter i Norge» (2016), 3. utgave, s. 51.
Side 2 av 16 barnets beste ikke gis den nødvendige og påkrevde vekt. Anvendelsen og betydningen av prinsippet er imidlertid ikke avgrenset til å gjelde konkrete og aktuelle enkeltsaker 2. Prinsippet har også sin naturlige og påkrevde plass i avgjørelser som gjelder grupper av både identifiserbare og uidentifiserbare barn samt avgjørelser som kan komme til å få direkte innvirkning på enkeltbarns situasjon fremover i tid. Prinsippet innebærer en substansiell rettighet, som består i at barn har rett til å få vurdert hva som er best for barnet, og at dette skal tillegges vekt som et grunnleggende hensyn. En konsekvens av dette er at staten skal sikre at barnets beste har vært et grunnleggende hensyn ved eksempelvis utforming av politikk og lovgivning. 2. Generell kommentar til departementets høringsnotat 2.1. Kommentar vedrørende hensynet til barnets beste; og om barnet som subjekt Fylkesmannen vurderer at det i det foreliggende høringsnotatet trer frem flere og særskilte utfordringer og en stor grad av usikkerhet knyttet til flere spørsmål eller forhold, både eksplisitt og implisitt, som berører det grunnleggende prinsippet om hensynet til barnets beste. Eksplisitt ved at departementet selv påpeker at enkelte forhold eller spørsmål er uavklart, og eksempelvis kan innebære redusert livskvalitet for enkeltbarn. Implisitt ved at flere spørsmål eller forhold blir hengende i luften, uavklart eller ubesvart, men uten at departementet nødvendigvis kommenterer at det er uavklart. Vi vurderer at i et høringsnotat som dette, må barnets beste gis en avgjørende, grunnleggende og overordnet plass; barnets beste må og skal være i sentrum for oppmerksomheten, også i prosesser som herværende, direkte knyttet til lovgivning og politikk. Dette innebærer blant annet at den risiko som kan spores i prosesser, avgjørelser og konsekvenser, knyttet til fare for at hensynet til barnets beste blir satt til side, må minimeres og forebygges. Vi vurderer at flere av de uavklarte spørsmålene i høringsnotatet ikke viser dette i tilstrekkelig grad. Et tydelig trekk ved foreliggende høringsnotat, er vektleggingen av finansiering av insentiv, og den beskrivelsen som følger dette perspektivet. Sammenhengen mellom økonomiske, strukturelle komponenter og barnevernrettslige komponenter fremheves i departementets høringsnotat. Fylkesmannen i Oslo og Akershus stiller seg i utgangspunktet positiv til at man belyser sammenhengen mellom barnevernfeltet og de økonomiske mekanismer som regulerer dette området. Det er liten tvil om at det foreligger en praktisk og reell sammenheng mellom hva kommuner velger og hva de må betale for det de velger. Samtidig er dette en beskrivelse man ikke er vant til utspilles i barnevernfeltet, og den sammenhengen mellom barnevernrettslige momenter, barnevernfaglige perspektiver og finansielle strukturer som vises til i foreliggende høringsnotat er til dels kompleks. Fylkesmannen i Oslo og Akershus bemerker i denne sammenheng at det nesten gjennomgående er vanskelig å få full oversikt over konsekvensene av de enkelte forslagene i høringsnotatet, da formuleringene, slik vi opplever det, tildekker innholdet. Dette har vært forstyrrende i gjennomgangen av høringsnotatet og har bidratt til unødvendig mye tid til lesing og diskusjon om hva som er budskapet i det som skrives. Et bekymringsverdig element i denne sammenhengen er en fare for at man ender opp med å objektivere de menneskene dette høringsnotatet i bunn og grunn handler om; barna. 2 Se FNs barnekomités General Comment No. 14 samt «Barnekonvensjonen. Barns rettigheter i Norge» (2016), 3. utgave
Side 3 av 16 Et problem knyttet til denne måten å behandle barnevernfaglige og barnevernrettslige tema på i et lys av finansiering og finansiering som insentiv er at man løper en risiko for at hensynet til barnets beste ikke står i sentrum for oppmerksomheten. Når sammenhengene som illustreres i tillegg til dels er komplekse, kan det være vanskelig å få øye på hvilke faktiske konsekvenser perspektivet i praksis vil lede til. Når man velger tiltak for et barn, skal hensynet til barnets beste være avgjørende som grunn for det valget man tar. Det avgjørende hensynet skal ikke være forebyggende effekter lengre fram i tid, samfunnsøkonomiske hensyn eller, mer praktisk, en frykt for å få en større regning enn man i utgangspunktet ønsket å betale, hvis disse hensynene leder til at man velger tiltak som ikke realiserer hensynet til barnets beste. Barnevern koster. Barnets beste koster. Man hadde ønsket seg en virkelighet der man til enhver tid erfarte at det alltid var tiltak begrunnet i barnets beste som ble valgt, og alltid barnets beste som sto i sentrum. Samtidig vet vi at det ikke er slik, og dette er en kjensgjerning som alle må ta innover seg, ikke bare delvis, men helt og fullt. Der det foreligger en risiko for at en kommune vil komme til å velge en billigere løsning, fordi den finnes, så vil den antageligvis velge den billigere løsningen, selv om løsningen ikke er til barnets beste. Denne kjensgjerningen må få konsekvenser for utformingen av et forslag som herværende. Risikoen for slike tilfeller må reduseres til et minimum, og det må så langt som mulig unngås å legge opp til en praksis der finansielle perspektiver går foran hensynet til barnets beste. Den vinklingen høringsnotatet er skrevet i, legger til dels opp til at man både erkjenner og aksepterer at hensynet til enkeltbarns beste i konkrete tilfeller settes til side av andre hensyn, med en dominerende finansiell vektlegging, uten at det foreligger noen uttalte tanker om hvordan man skal forebygge en forringelse av enkeltbarns livskvalitet. 2.2. Kommentar til bakgrunnen for høringsnotatet Fylkesmannen i Oslo og Akershus støtter at det er ønskelig med et «bedre barnevern der flere barn får riktig hjelp til rett tid» 3. Vår oppfatning er at det pr. i dag er for store ulikheter mellom de ulike kommunene hva gjelder kvalitet på innholdet i tjenestene. Vi er enig i at det er ønskelig med et bedre grunnlag for tverrfaglig samarbeid og sterkere insentiver til tidlig innsats overfor utsatte barn og familier. Momenter som fremgår av notatet i denne sammenhengen, er nærhet, bred kjennskap til barnets og familiens livssituasjon, samt oppmerksomhet rettet mot barnas helhetlige livssituasjon. Som bakgrunn for høringsnotatet vises det blant annet til at «varige endringer skapes ved å mobilisere og bygge på de ressurser og strukturene som finnes rundt barnet og som barnet både har tilhørighet og tillit til». Departementet viser i denne sammenhengen til at barnevernet skal gis et samlet kvalitetsløft, gjennom nasjonale satsninger og utvikling av felles kunnskap om hva som er godt barnevernfaglig arbeid. Vi vurderer også at det foreligger et klart behov for et kvalitetsløft og utvikling av kunnskap om hva som er godt barnevernfaglig arbeid. Vi vurderer altså, på samme måte som departementet, at det foreligger et behov for et kvalitetsløft i landets barnevern. De mest sårbare barna må få riktig og god hjelp når de har behov for det. Vi vurderer det imidlertid som uklart og utydelig hvorvidt det foreliggende høringsnotatet samlet sett vil lede til en kvalitetsheving. Kanskje det vil det på sikt, under de rette omstendigheter, men ikke i den konteksten vi opplever det presenteres i pr i dag. Utdyping av dette standpunktet følger i det videre. 3 Jf. høringsnotatets side 5
Side 4 av 16 2.3. Kommentar til hovedlinjene i ny ansvarsmodell Det fremkommer på notatets side 31 at følgende forutsetninger ligger til grunn for endringsforslagene; - Nye oppgaver skal følges av økonomiske ressurser - Kommunenes faglige forutsetninger skal styrkes gjennom kompetansebygging og bedre støtte fra Bufdir gjennom faglige anbefalinger - Kommunene skal gis bedre oversikt over tjenestetilbudet og videre adgang til å treffe egne valg og foreta egne prioriteringer Det poengteres i denne sammenhengen at kommunene gis tid til å forberede seg på økt ansvar, og at det skal legges til rette for en forsvarlig omstilling. Dette er et moment Fylkesmannen i Oslo og Akershus vil understreke betydningen av. Det vil, hvis forslagene slik de foreligger pr. i dag iverksettes, være av den største betydning at man bruker tilstrekkelig med tid på omstilling, iverksetter kompetanse- og kapasitetsfremmende tiltak, eventuelt legger til rette for solide samarbeidsavtaler og gjennom grundig analyse forebygger svikt i de systemene som skal ivareta barnets beste på overordnet og konkret nivå. 2.4. Strukturendring vs. kvalitetsendring Slik Fylkesmannen i Oslo og Akershus vurderer innholdet i departementets forslag, innebærer det først og fremst et forslag til endring av struktur i barnevernet, men uten at det med høy nok grad av sikkerhet kan vise til at strukturendringen vil lede til en kvalitetsheving. Særlig vil forslaget om endring av organiseringen av fosterhjemsarbeidet innebære en vesentlig endring av struktur. Vi ser imidlertid ikke like klart som departementet antageligvis gjør, hvordan denne endringen vil bidra til den nødvendige endringen av kvalitet på dette området. Til grunn for dette legger vi blant annet at departementet selv viser til at det til flere av de konkrete temaene er knyttet uavklarte spørsmål, visse bekymringer eller på annen måte større usikkerhet, herunder avsnittet om dagens tilgang på tiltak i notatets side 26; «Mangel på egnede tiltak, enten dette er hjelpetiltak, fosterhjem eller institusjonsplasser oppleves som en utfordring, spesielt i enkelte deler av landet. Situasjonen er spesielt krevende på fosterhjemsområdet. I følge Vista Analyse mener 39 prosent av barnevernlederne at dette er den største utfordringen i dagens barnevern. 33 prosent opplever en betydelig mangel på kommunale fosterhjem, private fosterhjem, statlige familiehjem og beredskapshjem». Fylkesmannen har ikke funnet på hvilken måte departementet løser denne problemstillingen; hvordan det skal bli en større tilgang på tiltak når kommunene selv skal organisere dette. Et annet eksempel på en uttrykt usikkerhet er knyttet til kapittel 8, «Akuttarbeidet», der det vises til at strukturendringene på sikt vil kunne innebære en forbedring av kvaliteten på de tjenester barnevernet skal yte; at ulempene som kan oppstå i nær framtid veies opp av den forbedringen man antar man oppnår på lang sikt. Konkret uttrykkes det her at endringene i betalingsansvaret for kommunene innebærer en risiko for at kommunene forsøker å finne andre løsninger, selv om barnet har behov for akuttiltak, og dette «vil gi ( ) redusert livskvalitet for barnet.» Fylkesmannens oppfatning er at den samlede usikkerheten som trer frem i forslaget er for stor til at det er forsvarlig å legge den til side på bakgrunn av at man antar at strukturendringene vil ha en positiv effekt for flere barn på sikt. Vi ønsker oss et forslag som bygger på så liten usikkerhet som mulig; et forslag som er utredet så godt som det lar seg gjøre på et felt som barnevernfeltet.
Side 5 av 16 Vi mener at departementets forslag, samlet sett og slik det trer frem i foreliggende høringsnotat, er et prematurt forslag, med tanke på den ønskede effekten av kvalitetsheving. Forslaget retter seg mot forhold på et rettslig område som i seg selv innebærer stor grad av skjønnsbaserte vurderinger og dermed en særskilt risiko for skjørhet og manglende substans. Videre berører vurderingene som foretas innenfor dette rettslige området de aller mest sårbare i vårt samfunn; barn i risikosituasjoner omgitt av potensielt skadelige omstendigheter. Vår oppfatning er at konkrete og omfattende endringer med direkte innvirkning på praksis overfor disse barna og deres familier, må foreslås med forankring i tilstrekkelig utforskede og etterrettelige vurderinger. Med all den usikkerheten som, etter vår oppfatning, trer frem i departementets forslag, er det vår oppfatning at dette ikke er riktig tidspunkt å foreslå samtlige av de strukturendringene som i herværende notat foreslås. Én av flere komponenter i denne sammenhengen er det vi viser til ovenfor, nemlig det forhold at ingen kommuner ennå er slått sammen, men man antar at sammenslåing vil finne sted på sikt, for de fleste av landets kommuner. Et konkret og større forslag til større strukturendring vedrørende tjenester etter barnevernlovens bestemmelser bør, etter vår oppfatning, lanseres etter at nye kommuner er etablert. Da vil man i større grad ha kjennskap til det faktiske kommunale terrenget man foreslår å overføre ansvaret til. En annen komponent er det faktum at man p.t. arbeider med en omfattende endring av barnevernloven som sådan. Dette vil i seg selv kunne skape uro og uforutsigbarhet i praksisfeltet på barnevernlovens område, og en omfattende strukturendring som den som i departementets forslag vises til, vil kunne bidra til en ytterligere uro og dermed en risiko for forringelse av kvalitet på tjenestene. Videre hadde det vært en fordel om pilotkommunene gjorde seg konkrete erfaringer knyttet til endringer i struktur og organisering, slik at konkrete forslag forankres i en praktisk virkelighet. Et av de problematiske og samtidig uavklarte forhold i høringsnotatet, er som følger: 2.5. Hva med de øvrige nordiske landene? Det vises i høringsnotatet til blant annet følgende hva gjelder våre naboland og deres strukturering og organisering av barnevernet; Danmark: «I forbindelse med den danske kommunereformen i 2007 ble hele oppgave- og finansieringsansvaret for barnevernet overført til kommunene. ( ) Etter flere avdekkinger av svikt i det kommunale tilbudet til utsatte barn ( ), har organiseringen av tilsyn blitt endret. Tidligere lå ansvaret for godkjenning og tilsyn med institusjoner og fosterhjem hos den enkelte kommune. Etter at Lov om socialtilsyn trådte i kraft i 2014, har dette ansvaret blitt flyttet til én utvalgt kommune i hver av landets fem regioner. ( ) mer enn et lovlighetstilsyn; det handler i stor grad om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling av det kommunale tjenestetilbudet. ( ) nettbasert tilbudsportal med oversikt over godkjente helse- og omsorgstilbud, herunder fosterhjem og institusjonsplasser.» Sverige: «Også i Sverige har kommunene et helhetlig ansvar for barnevernet, herunder ansvaret for fosterhjem og omsorgsinstitusjoner. Statens institusjonsstyrelse (SiS) har ansvaret for å tilby særskilte ungdomshjem for ungdom med atferdsvansker. ( ) Det er til dels store ulikheter mellom svenske kommuner når det gjelder hvilke tjenester som finnes på barnevernområdet. Utviklingen kan gå i retning av sterkere statlige føringer for å oppnå større likhet mellom kommunene.»
Side 6 av 16 Finland: «I Finland har også kommunene et omfattende ansvar for barnevern, herunder økt rekruttering og veiledning av fosterhjem. Utviklingen i Finland går i retning av økt sentral styring og kontroll av barnevernet. ( ) Finland har igangsatt en kommunereform som innebærer at flere av de kommunale oppgavene vil overføres til et regionalt nivå. Hver region vil bestå av flere samkommuner, som vil være ansvarlig for tjenestene. Oppgave- og finansieringsansvaret for barnevernet vil derfor fortsatt være kommunalt, men med økt sentral styring. Formålet med reformen er blant annet å skape et mer likeverdig tilbud, og målet er at den nye kommunestrukturen skal tre i kraft i 2017.» Fylkesmannen i Oslo og Akershus kan ikke se at departementet i dette høringsnotatet kommenterer de ovennevnte forholdene konkret. Det fremgår av redegjørelsen knyttet til barnevernet i Danmark, Sverige og Finland at disse landene ikke er på vei i samme retning som departementet foreslår at Norge skal bevege seg i. Tvert imot vises det til at de nevnte landene er på vei mot en mer sentralisert styring, etter at man har gjort seg erfaringer med hvordan kvaliteten på tjenestene har utviklet seg i kommunal regi og under kommunalt ansvar. Naturlige, og etter vårt syn også nødvendige, spørsmål å stille seg i denne sammenhengen er; hvilke erfaringer har våre naboland gjort seg? Hvilke forhold har vært med på å gjøre det nødvendig å endre retning for deres vedkommende? Av hva fremkom de store ulikhetene mellom barneverntjenestene? Når det i foreliggende notat vises til utviklingen i disse landene, er det vår oppfatning at redegjørelsen for dette må kommenteres av departementet. Det må vises til hva som er forskjellen mellom øvrig nordisk kommunalt barnevern og norsk kommunalt barnevern, og hvilke forhold som vil lede til at det for Norges del må antas å være en riktig løsning å gå i antatt motsatt retning enn de øvrige landene. Det er naturlig å anta at våre naboland har gjort seg verdifulle erfaringer, erfaringer som kan hende for det enkelte barn har vært dyrekjøpte, som følge av kommunal organisering av barneverntjenester. En naturlig følge av denne antakelsen, er at Norge bør dra nytte av disse erfaringene, slik at vi i så stor grad som mulig kan forebygge at «våre» barn utsettes for de erfaringene man må anta danske, svenske og finske barn i barnevernet har blitt utsatt for, og som antageligvis ligger til grunn for noe av den endringen disse landene nå er i ferd med å legge opp til. Det er ikke bare våre naboland som har gjort seg erfaringer hva gjelder endring i strukturering og organisering av barneverntjenestene: 2.6. Hva med barnevernreformen av 2004? Så sent som i 2004 ble ny organisering av barnevernet iverksatt i Norge 4, der staten ved Bufetat overtok fylkeskommunenes oppgaver og ansvar på barnevernområdet. Et sentralt mål med endringen var å bidra til et likeverdig tilbud over hele landet. I uttrykket «likeverdig tilbud» ligger også et element av «godt» tilbud. Erfaringene man gjorde seg før 2004, var blant annet at det i barnas nærere miljø kunne være vanskelig å finne et godt tilbud. Fylkeskommunene ble «for små» i denne sammenhengen. Fylkesmannen i Oslo og Akershus vil i denne sammenhengen bemerke at på samme måte som ved de ovennevnte perspektiver knyttet til øvrige nordiske land, blir dette momentet stående ubesvart i foreliggende høringsnotat. 4 Jf. høringsnotatets side 15
Side 7 av 16 Viktige spørsmål som må løftes i et notat som dette, er, etter vårt syn, som følger; hva er det som gjør at en slags tilbakeføring av oppgaver og ansvar til et kommunalt nivå nå vil sikre barnets beste og nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, når man i 2004 antok at ansvaret måtte sentraliseres? Vi savner en konkretisering av dette; hva er forskjellig i dag sammenlignet med forholdene som lå til grunn for reformen i 2004? 3. Kommentarer til utvalgte temaer i høringsnotatets kapitler 3.1. Kapittel 5 «Hovedlinjer i ny ansvarsmodell» Se også vår kommentar under del 2 ovenfor. Fylkesmannen støtter forslaget om at Bufetats ansvar i hovedsak skal fremgå av barnevernloven. Dette vil bidra til at statens ansvarsområder blir oversiktlig og forutsigbart for kommunene. Dette vil dessuten innebære en klargjøring av bistandsplikten til Bufetat. Øvrige kommentarer knyttet til hovedlinjene følger av kommentarene til de enkelte kapitler. 3.2. Kapittel 6 «Fosterhjemstilbudet» Innledende kommentar Fylkesmannen støtter departementet i at det er nødvendig med en økt satsning på forebygging og tidlig innsats i kommunene, helhetlig og tilpasset hjelp til barn og familier og en effektiv oppgaveløsning på kommunalt og statlig nivå. Departementet skriver i denne sammenheng; «Den grunnleggende utfordringen på fosterhjemsområdet er at det ikke finnes tilstrekkelig med tilgjengelig differensierte fosterhjem». Som del av bakgrunnen for endringsforslaget, vises det på notatets side 42 til følgende mål og premisser for endringene; - Tilstrekkelig antall fosterhjem med god kvalitet - God og helhetlig oppfølging og veiledning av fosterhjem - Tilbud om spesialiserte hjem til særskilte grupper Departementet foreslår at en større del av ansvaret på fosterhjemsområdet bør overføres til kommunene, herunder ansvar for rekruttering av fosterhjem og finansiering av fosterhjemtjenestene. Vi vurderer at det er størst betenkelighet knyttet til overføring av ansvaret for rekruttering, og mindre betenkelighet knyttet til forslaget om ny finansieringsordning. Om rekruttering og opplæring Departementet viser til at overføring av rekrutteringsansvaret til kommunene vil innebære at staten ikke lenger har plikt til å bistå kommunene med å finne fosterhjem. Kommunene må selv finne fosterhjem tilpasset barns ulike behov. Etter dette skriver departementet; «det er risiko for at noen kommuner vil få utfordringer med å finne riktig fosterhjem når barn trenger det. Dette kan føre til at barn får lengre opphold i beredskapshjem, eller plasseres i hjem som er dårlig egnet for dem». Vi understreker at dette er en alvorlig risiko, med potensielt alvorlige konsekvenser for enkelte barn. Departementet løser dette ved å skrive «vil samtidig gi kommunene sterkere insentiver til å sørge for tett oppfølging av barn og fosterforeldre. Det vil være kommunens ansvar å finne nytt fosterhjem ved eventuelle brudd. God oppfølging vil også bidra til at fosterhjem vil være motiverte for å ta imot andre barn på et senere tidspunkt. Kommunalt rekrutteringsansvar, kombinert med et eventuelt større finansieringsansvar, gir
Side 8 av 16 dessuten gode insentiver til økt satsning på tidlig innsats og forebygging, for å redusere behovet for kostnadskrevende fosterhjemsplasseringer i fremtiden». Til dette finner vi grunn til å bemerke at den høye risikoen som er forbundet med det vanskelige rekrutteringsarbeidet, ikke veies opp ved de antakelser som presenteres ovenfor. Faren for at barn blir boende i et dysfunksjonelt fosterhjem minimeres ikke nødvendigvis ved at kommunen selv skal rekruttere nye fosterhjem. Vår vurdering er at mange kommuner, slik flere av dem fremstår pr. i dag, vil ha omfattende problemer med å rekruttere gode, stabile og trygge fosterhjem. Det er, basert på kjennskap til dagens og tidligere praksis, rimelig å anta at den enkelte kommunes befolkningsgrunnlag i mange tilfeller ikke vil være stort nok, ikke en gang etter eventuelle kommunesammenslåinger. I praksis er det langt færre fosterhjem som blir godkjent enn de som går på kurs. Dette fordrer et betydelig antall potensielle fosterhjem. Rekruttering og opplæring av fosterhjem krever dessuten særskilt kompetanse på området, og vi vurderer at dette er oppgaver som må ligge på det som i notatet kalles «andrelinjen». Eksempelvis krever det å drive opplæringskurs for potensielle fosterforeldre en særlig kompetanse og erfaring. Opplæringen viser seg dessuten å ha god effekt i grupper. Dette betyr dermed at kursholderne må være dyktige med omfattende mengdetrening, samt at det må være flere potensielle fosterforeldre til stede. Erfarne og kompetente kursholdere finnes allerede i Bufetat, mens mengden potensielle fosterforeldre er noe Bufetat allerede strever med å få stor nok. Vi ser ikke på hvilken måte kommunene skal mestre dette bedre enn Bufetat allerede gjør. Departementet viser til at det er en sammenheng mellom Bufetats nåværende bistandsplikt hva gjelder rekruttering og opplæring og de mangler i oppfølging og veiledning som finnes i kommunene. Vi finner ikke denne sammenhengen åpenbar. Vår vurdering er at overføring av rekrutteringsansvar ikke automatisk vil lede til at veiledning og oppfølging blir bedre. Tvert imot står man i fare for at viktige ressurser og nødvendig kompetanse på området for veiledning og oppfølging overføres til området for rekruttering. Departementet peker på at et utstrakt kommunesamarbeid er en forutsetning for at kommunene skal kunne overta rekrutteringsansvaret. Fylkesmannen i Oslo og Akershus stiller seg bak dette synspunktet, i den grad det eventuelt skal være åpning for å overlate rekrutteringen til kommunene. Forslaget om å overføre rekrutteringsansvaret til kommunene bør legges fram i tid, inntil det er klarlagt hvordan kommunestrukturen blir. Kommuner som er store pr. i dag, kan kanskje klare rekrutteringsarbeidet, og det vises i denne sammenhengen til at 32 prosent av kommunene ønsker å rekruttere selv (jf. Vista Analyse). Det er samtidig svært mange kommuner som ikke ønsker å ha dette ansvaret. Etter vår oppfatning er det for tidlig å si noe om hvordan kommunereformen vil se ut med hensyn til såkalte «store og robuste kommuner» i fremtiden. Den kartleggingen av kompetansebehov som Bufdir skal gjennomføre i 2016, vil gi svar på noen grunnleggende spørsmål som vil ha konsekvenser for ansvarsfordelingen. Forslaget om større kommunalt ansvar bør etter vårt syn avvente til kommunereformen og kartlegging er gjennomført, samt til etter at kvalitet- og kompetansetiltak er etablert. Det foreslås i notatet at Bufdir fortsatt bør ha ansvar for større nasjonale rekrutteringskampanjer med fokus på rekruttering av fosterhjem til målgrupper med særskilte behov, og viser her til «store søskenflokker, fosterhjem i etniske minoritetsfamilier og til ungdom med sammensatte problemer». Vår oppfatning er at staten, ved Bufdir eller regionale Bufetat, fortsatt bør ha ansvar for å rekruttere fosterhjem som sådan. Langt flere barn enn de som her vises til store søskenflokker, barn med behov for fosterhjem i etniske minoritetsfamilier og ungdom med sammensatte behov kan være utfordrende å finne gode fosterhjem til. Mange av barna i
Side 9 av 16 barnevernet i dag oppleves å ha kompleks problematikk, selv om de ikke hører til de ovennevnte målgruppene. Det er vår oppfatning at det å finne gode fosterhjem, som er i stand til å utføre den til dels krevende samfunnsoppgaven det er å være fosterhjem, er en faglig og sammensatt oppgave som ikke kan overlates til kommunene alene, uavhengig av målgruppe. Vi støtter derfor ikke forslaget om at rekruttering av fosterhjem overføres kommunene på nåværende tidspunkt. Om oppfølging og veiledning Helsetilsynets Landsomfattende Tilsyn (LOT) 2013-2014 samt tilsynssaker hos Fylkesmannen i Oslo og Akershus viser store variasjoner i kvaliteten på oppfølging av fosterforeldre og barn i fosterhjem pr. i dag. Det er avdekket store mangler på dette området, og vi støtter derfor lovforslaget om at barneverntjenestens oppfølgingsansvar lovfestes (i dag hjemlet i fosterhjemsforskriften 7). En gevinst av å følge opp fosterhjemmene og barn i fosterhjem på en forsvarlig måte, er at fornøyde fosterforeldre kan komme til å ønske å bli fosterforeldre på ny. En annen gevinst er dessuten at fornøyde fosterhjem er gode ambassadører for fosterhjemsarbeidet, og kan bidra til rekruttering av nye, potensielle fosterforeldre i sitt nettverk. Vi støtter forslaget om å samle ansvaret for valg og godkjenning av fosterhjem hos omsorgskommunen. Dette er også i tråd med dagens praksis. Om kompetanse Hva gjelder utvikling av kompetanse, støtter vi flere av de perspektiver som ligger til grunn for vurdert behov for kompetanseutvikling. Vi legger her særlig vekt på kompetanseutvikling som gjelder faglig oppfølging og veiledning av fosterhjem. En kompetanseutvikling som retter seg mot rekruttering og opplæring vil selvfølgelig også være høyst nødvendig hvis disse områdene blir en del av kommunens fremtidige ansvar. Problemet knyttet til rekrutteringen vil imidlertid ikke bare gjelde kompetanse, men et faktisk tilfang av mulige fosterhjem, og at denne oppgaven uansett vil bli for stor og uhåndterlig for flere kommuner. Om finansieringen Vi støtter forslaget om å overføre det finansielle ansvaret over på kommunene. Et totalansvar for finansiering av iverksatte fosterhjemstiltak for kommunenes vedkommende, vil kunne innebære det som i notatet presenteres som et insentiv hva gjelder tidlig innsats og forebyggende virksomhet angår. Det vil også gjøre dette landskapet mer oversiktlig, redusere utgifter knyttet til administrasjon, og gjøre sammenhengen mellom valg av tiltak og utgifter knyttet til tiltak mer konkret for den enkelte kommune. Hvis kommunen får det hele og fulle ansvar for finansiering av fosterhjemstiltak, vil dette kunne forebygge det som vi i dag erfarer leder til unnfallenhet og mangel på forsvarlighet i arbeidet fra enkelte barneverntjenesters side. Vi erfarer i konkrete saker at barneverntjenester unnlater å sørge for fosterhjem selv, eksempelvis ved flytting fra beredskapshjem, eller ved behov for flytting til annet fosterhjem. Barneverntjenestene har i konkrete tilfeller valgt å vente på at Bufetat skal finne fosterhjem, også i tilfeller der de har kjennskap til fosterhjem som kunne ha vært benyttet. Barneverntjenestene forklarer dette med at hvis de selv skal finne fosterhjem blir dette dyrere for kommunen. Hvis barneverntjenestene uansett må betale det det koster å ha et fosterhjemstiltak, vil dette skillet opphøre, og kommunen kan selv velge å skaffe fosterhjem, og/ eller de kan velge å henvende seg til Bufetat ved behov for fosterhjem.
Side 10 av 16 Om vurdering av familie og nettverk som fosterhjem Vi støtter departementets syn på at det er nødvendig at barnas nettverk og familie må utredes som mulige fosterhjem. Samtidig må det ikke legges opp til en rettstilstand som i praksis leder til at nettverk og familie brukes fordi de er nettverk og familie, selv om det ikke er til barnets beste å vokse opp der. En situasjon der kommunene må rekruttere fosterhjem selv vil kunne lede nettopp til dette; at man slår seg til ro med et nettverks- eller familiefosterhjem man egentlig ikke er tilfreds med, men fordi det løser kommunens problem med rekruttering av fosterhjem. Å benytte seg av nettverk og familie innebærer utfordringer. Departementet viser selv til at fosterforeldre i barnets slekt oftere er enslige, har dårlige økonomi og lavere utdanning sammenlignet med øvrige fosterforeldre. I tillegg til disse momentene viser vår erfaring at det innebærer særskilte utfordringer å følge opp nettverksplasseringer. Relasjonene i nettverket kan virke forstyrrende inn på plasseringen, fosterforeldrenes eget vanskelige forhold til biologiske foreldre, samt mulige vansker med å avgrense og beskytte barnet mot kontakt med biologiske foreldre. Departementet viser selv til følgende; «det er usikkert hvor stort mulighetsrommet for rekruttering av fosterhjem i slekt og nettverk er». Denne usikkerheten blir, slik vi oppfatter det, hengende uavklart i høringsnotatet. Altså kan man ikke bygge sitt standpunkt på at barneverntjenestene vil kunne regne med større andel av slekts- og nettverksfosterhjem, all den tid dette er en så vidt usikker størrelse. Samtidig har det, også etter vår oppfatning, noe for seg å lovfeste plikten til å vurdere plassering i familie eller annet nettverk. En utredning av mulige ressurser i barnets omgivelser og nærmiljø vil dessuten kunne ha andre gode effekter; kanskje man ikke finner fosterhjem, men kan hende man oppdager et slektsmedlem som kan være besøkshjem eller en ressurs for barnet på annen måte. Gode retningslinjer på dette området er nødvendig for at barneverntjenestene ikke skal gå seg vill, og slik at barnets beste ikke kommer i skyggen av en misforstått oppfatning av at man må finne fosterhjem i barnets familie eller øvrige nettverk. Avsluttende bemerkninger vedrørende kapittel 6 Vårt forslag er, med bakgrunn i de betenkeligheter vi har vist til ovenfor, at Bufetats bistandsplikt ikke opphører, men at den tones ned. Vår vurdering er at Bufetat fortsatt bør drive med et visst omfang av rekruttering og opplæring, på generell basis og ikke kun med tanke på særskilte målgrupper, og at kommuner tilbys fosterhjem på anmodning. Kommunenes plikt til å finne fosterhjem må fremheves; kommunen har fremdeles ansvar for i sikre forsvarlighet i arbeidet, der det å be Bufetat om bistand kan være en del av kommunens arbeid med det enkelte barn. Vi støtter synspunktet som presenteres i høringsnotatets avsnitt 6.5.6 vedrørende forholdet mellom private, kommunale og statlige aktører på området, og den bekymring som ligger til grunn for de perspektiver som her presenteres. 3.3. Kapittel 7 «Institusjonene» Vi støtter departementets forslag om at staten fortsatt skal ha et helhetlig ansvar for institusjonstilbudet. Tiltakene må rette seg etter barnas individuelle behov, og barnets rett til medvirkning må ivaretas. Vi støtter perspektivet om at det må stilles høye krav til dokumentasjon av de barnevernfaglige vurderinger som ligger til grunn for en bestilling og en beslutning. Dette gjelder både for kommunens vurderinger av hva barnet har behov for, og for Bufetats del vedrørende hvilket tilbud som gis. Hvis det vurderes at det kun er én institusjon som kan gi et tilbud i tråd med
hensynet til dette konkrete barnets beste, må det fremgå tydelig hvilke barnevernfaglige vurderinger som ligger bak denne beslutningen. Side 11 av 16 Barneverntjenestenes valgmulighet må, som det også fremgår av forslaget, være reell, og tilbudene som gis, må ikke bare være faglig forsvarlige, men må også med nødvendig grad av sannsynlighet kunne tilby noe det konkrete barnet har behov for; et individuelt tilpasset opplegg. Etter dagens modell for delfinansiering, betaler kommunene en fast andel pr. måned pr. barn plassert på institusjon. Andelen gjelder i alle tilfeller når kommunen bruker institusjonsplass, uavhengig av plasseringsgrunnlag og type institusjon. Kommunen betaler også det samme for statlige og private institusjoner. Departementets forslag til ny finansieringsmodell innebærer en differensiering av kommunens egenbetaling, og departementet presenterer to ulike modeller for dette finansieringsansvaret; Modell 1: Kommunene dekker en viss andel av Bufetats faktiske kostnader knyttet til den enkelte plassering (full prisdifferensiering). Modell 2: Egenandelene differensieres etter plasseringstype (delvis prisdifferensiering). Følgende begrunnelse gis for begge alternativene; kommunene kan, gjennom sine valg av tiltak for det enkelte barn, bidra til en effektiv utnyttelse av barnevernets samlede ressurser. Kommunen må så langt som mulig gjøres i stand til å vekte kostnader og gevinster opp mot hverandre. I et overordnet lys av barn og unges velferd, og i lys av en tanke om å sikre en effektiv utnyttelse av et velferdsgode, slik at flere kan dra nytte av velferden, er det åpenbart nødvendig at også kommunene tar sin del av samfunnsansvaret for at de eksisterende ressurser utnyttes til det fulle 5. Samtidig, etter vår oppfatning og som vist til i andre deler av vår uttalelse, inneholder perspektivet om utnyttelse av ressurser et problematisk element sett i lys av vektlegging av enkeltbarnets beste. I ytterste konsekvens inneholder perspektivet et problematisk og objektiverende menneskesyn; hva er gevinst og hva er kostnad i denne sammenhengen? Er gevinsten at man sparer noen kroner på å velge det ene fremfor det andre? Eller er gevinsten at man, ved å velge et tiltak som er til barnets beste, øker sannsynligheten for at nettopp dette barnet får et bedre liv? Vista Analyse viser i sin rapport 6 til at barnas og kommunenes behov og etterspørsel bør få større vekt i utformingen av innholdet som tilbys barna. Kommunene bør også få insentiver og rammebetingelser som gjør at det blir enkelt å velge det som er best for barnet. Kommunene bør i større grad enn i dag være nødt til å forholde seg til reelle kostnadsforskjeller mellom alternative tiltak. Som vist til tidligere i vår uttalelse, er sammenhengene mellom kvalitet, innhold, tilbud, fag, jus og økonomi til dels komplekse, og et område som krever at kommunen innehar den nødvendige kompetansen for å finne en balanse mellom barnets beste og barnevernfaglig forsvarlighet, samt forsvarlig økonomisk håndtering, der hensynet til barnets beste er det avgjørende. Til modell 1 har vi ellers følgende kommentarer: Vi støtter departementets syn på de ulemper som er knyttet til denne modellen. Særlig understreker vi det utfordrende samspillet mellom private, ideelle og statlige, der utfordringene kommer på spissen under denne modellen. Fylkesmannen i Oslo og Akershus poengterer 5 Jf. Vista Analyses rapport (kapittel 7, side 88) 6 Se Vista Analyses rapport, bl.a. på side 91
Side 12 av 16 betydningen av at det ikke må legges opp til en modell der statlige aktører undergraves av de private; det er en signifikant forskjell å forankre sin virksomhet, der kjernen i virksomheten er omsorg og terapeutisk virksomhet overfor sårbare barn og unge, i en økonomisk oppgave vs. i en offentlig, politisk oppgave. Til modell 2 har vi ellers følgende kommentarer: Departementet skriver i sin redegjørelse for modell 2; «En ulempe ved delvis differensiering er at det kun vil være innholdet i tilbudet, geografisk plassering og lignende, som vektlegges av kommunen». Underforstått; kommunen må ikke ta hensyn til den reelle prisen på tilbudet, ut over forskjellen i pris ut fra type tilbud. Vi gjør for ordens skyld oppmerksom på at vi ikke anser det som en ulempe hvis kommunene velger tiltak basert på «innholdet i tilbudet» og «geografisk plassering», all den tid vi anser disse for å være vektige momenter i vurderingen av hva som er barnets beste. Vi støtter for øvrig departementets syn på de ulemper som er knyttet til denne modellen, og viser her til den effekten denne modellen kan ha på sikt. Samtidig vil denne modellen, slik vi oppfatter den, antageligvis kunne innebære en lavere risiko for at hensynet til barnets beste blir borte i økonomiske hensyn og finansielle komponenter, i tillegg til at det kan være større sannsynlighet for at det nødvendige mangfoldet på institusjonsfeltet bevares. Vedrørende samspillet og balansen mellom private og statlige institusjonsplasser, er vi av den oppfatning at det må sikres en grunnkapasitet av statlige institusjonsplasser. Dette vil ivareta behovet for ikke å la dette markedet gli over til private aktørers hender alene. Avslutningsvis i vår kommentar til dette kapitlet fremhever vi det departementet selv skriver 7 om risikoen ved begge modellene; «En risiko ved både full og delvis prisdifferensiering er knyttet til at økonomiske hensyn kan bli tillagt for stor vekt, særlig i grensetilfellene hvor det ikke er åpenbart hvilket tilbud barnet bør få. Det vil i denne sammenhengen være viktig at nivået på de kommunale egenandelene ikke settes for høyt.» Fylkesmannen i Oslo og Akershus støtter dette synspunktet. 3.4. Kapittel 8 «Akuttilbudet» Departementet har lagt vekt på at midlertidige plasseringer ikke blir unødig langvarige, og viser i denne sammenheng til at unødig lang oppholdstid kan prege barnets utvikling negativt. Departementet vurderer også at et nasjonalt ansvar for akuttilbudet er en forutsetning for at det til enhver tid skal finnes tilgjengelige tiltak av høy kvalitet, altså et forsvarlig tilbud. Dette begrunnes med lav frekvens og høye krav til kompetanse. Nasjonale helhetsgrep kreves for god oppgaveløsning på også dette området, og vi støtter departementets syn på dette. Vi støtter departementets forslag til at Bufetat på denne bakgrunn gis plikt til å bistå kommunen ved akuttplasseringer utenfor hjemmet, og har ansvar for å tilby akuttiltak som ivaretar barnets behov. Kommunen kan således henvende seg til Bufetat dersom den selv ikke har et egnet tiltak for et barn som må plasseres akutt. Vi støtter synspunktet som presenteres i denne sammenhengen, om bruk av familie og nettverk. Vi minner for ordens skyld om de momenter vi viste til som del av vår kommentar til kapittel 6 om bruk av familie og nettverk som fosterhjem. 7 Jf. høringsnotatet side 73
Side 13 av 16 Vi har forståelse for de momenter som presenteres under avsnitt 8.5.4. om finansieringsansvaret, og om begrenset varighet av statens finansieringsansvar hva gjelder bruk av beredskapshjem. Det er nødvendig at kommune og stat deler ansvaret, samtidig ser vi det praktiske ved at statens ansvar opphører etter «en viss tid». I motsatt tilfelle, hvis kommunen har fullt finansieringsansvar for fosterhjem, men kun delfinansieringsansvar for beredskapshjem, kan man se for seg at kommunen ikke motiveres nok til å flytte barnet i fosterhjem. Samtidig oppstår det andre problem i denne konteksten, og et særlig spørsmål er hva «en viss tid» er, eller hva «rimelig tid etter at saken er behandlet av fylkesnemnda» er. Hvem definerer at det har gått lang nok, eller for lang, tid? Vil det være knyttet vilkår til når grensen for statens medfinansieringsansvar er nådd, eller vil man sette en objektiv grense; eksempelvis etter 3 måneder er grensen nådd, uavhengig av individuelle forhold i saken? Vil man i et slikt samarbeidsforhold være i stand til å synliggjøre og løfte frem barnets beste, eller vil samarbeidet og avslutningen av det bestemmes av det finansielle momentet? Departementet viser selv til noe av den risiko som dette kan innebære for det enkelte barn; økt antall flyttinger eller uforsvarlig flytting tilbake til hjemmet. Her vises det til at denne risikoen må veies opp mot ulempene ved at barn og unge blir boende lenge i midlertidige tiltak. Fylkesmannen er ikke enig i at den risiko det er for et barn å bli flyttet til feil tiltak, eventuelt bli flyttet hjem til potensielt skadelige omgivelser, utjevnes eller utviskes av den ulempe det kan være for et barn å bo lenge i et midlertidig tiltak. Det er åpenbart langt bedre å bli boende lenge i noe som er trygt, enn i verste fall å bli flyttet tilbake til noe som kan være skadelig eller farlig. Departementet viser eksempelvis til at økningen i kommunenes totale betalingsansvar for barneverntiltak, herunder økningen i egenandelen for akuttiltak, så som fullfinansiering av beredskapshjem etter en viss periode, vil gi kommunene økte insentiver til forebygging og tidlig innsats. Dette vil, i følge departementets forslag, på sikt kunne ha positive konsekvenser for barn og unge. Videre skriver departementet noe vi finner grunn til å fremheve; «Det er imidlertid en risiko knyttet til å øke egenandelene, fordi det kan gi kommuner insentiver til å forsøke å finne andre løsninger, selv om barnet har behov for akuttiltak. Dette vil gi ( ) redusert livskvalitet for barnet.» Dette er, etter vår oppfatning, svært alvorlig, og en effekt som vil kunne lede til situasjoner som vil være i strid med hensynet til barnets beste. Dette synspunktet blir, slik vi oppfatter det, hengende uavklart og ubesvart. Det er imidlertid av et så alvorlig omfang at det er nødvendig å utforske dette perspektivet nærmere, der en utforsking av mulige kompenserende tiltak, forebyggende virkemidler eller lignende er å foretrekke før man eventuelt iverksetter noe som med stor sannsynlighet kan lede til omfattende og alvorlige konsekvenser for enkeltbarn. 3.5. Kapittel 9 «Hjelpetiltak i hjemmet» Fylkesmannen i Oslo og Akershus er delvis positiv til kommunalt ansvar for hjelpetiltak i hjemmet. Vi vurderer i likhet med departementet at dette kan medføre - en bedre sammenheng mellom undersøkelsesarbeid og valg av hjelpetiltak, - bedre forutsetninger for å gi helhetlig hjelp, samt - at kommunene gis bedre anledning til å se samtlige sammenlignbare hjelpetiltak i sammenheng
Videre er vi enig i at kommunens nærhet til sine innbyggere gir et godt grunnlag for brukermedvirkning i hjelpetiltaksarbeidet. Side 14 av 16 Vi er imidlertid i likhet med departementet bekymret for at flere kommuner vil være for små, særlig med tanke på antall barn og familier som er aktuelle for de ulike tiltakene, til å kunne etablere og opprettholde spesialiserte kunnskapsbaserte tiltak. Eksempelvis ser vi med bekymring på konsekvensen ved å la kommunene etablere og opprettholde tiltak som krever særskilt kunnskap, ferdighet og erfaring, som f.eks. MST og PMTO. Det vil, med stor sannsynlighet og i mange kommuner, oppstå problemer både med å skaffe og eventuelt beholde den nødvendige spesialiserte kompetansen. Fylkesmannen vurderer at svært mange kommuner, til tross for eventuelle fremtidige kommunesammenslåinger, vil være av en slik størrelsesorden at de ikke vil se seg tjent med, ei heller makte, å etablere de nødvendige omfattende hjelpetiltak selv, og derfor må kjøpe tjenester på det private marked. Dette vil medføre økte utgifter for de aktuelle kommunene. Fylkesmannen ser også med bekymring på at overføringen av midler på barnevernområdet fra stat til kommune, som ikke øremerkes barneverntiltak, vil kunne bli brukt til formål som ikke tilgodeser aktuelle grupper av barn og familier. Vi tenker at tiltaksapparatet i sentrale strøk og byer vil ha et bedre og mer differensiert tilbud enn de mindre kommunene i mindre sentrale strøk. Dette vil i så fall svekke målsettingen om et likeverdig barnevern i Norge. Hvilke tjenester sårbare barn og familier i kommunen vil bli tilbudt vil derfor være helt avhengig av lokale prioriteringer. Dette bekymrer Fylkesmannen sterkt. 3.6. Kapittel 10 «Utredning av sped- og småbarn, herunder om sentre for foreldre og barn» Fylkesmannen i Oslo og Akershus støtter forslaget om at det statlige barnevernet får en lovbestemt plikt til å tilby utredninger for sped- og småbarn i alderen 0-6 år, der det er stor usikkerhet ved om det er alvorlige mangler ved barnets omsorgssituasjon. De siste års forskning presiserer tydelig at det er svært viktig å avdekke omsorgssvikt så tidlig som mulig. Fylkesmannen i Oslo og Akershus har sett eksempler på at det kommunale barnevernet kan bli blendet av helserelaterte forhold når foreldre har store psykiske problemer, samtidig med at barnet har psykiske vansker. Det er vår vurdering at barnevernet i en del av disse tilfellene ikke utreder foreldrenes omsorgsevne i tilstrekkelig grad. Det er barnevernet som skal ta stilling til om et barn utsettes for omsorgssvikt, også når psykisk helsevern er involvert i familien. Det er derfor helt sentralt at barnevernet utreder et barns omsorgssituasjon godt nok. Det vil kunne være en stor hjelp for det kommunale barnevernet at det er en spesialisert annenlinjetjeneste som kan bistå dem i de vanskeligste tilfellene. Vi støtter også nødvendigheten av å understreke at utredningsplikten fra Bufetats side ikke innskrenker kommunens ansvar for utredning av barnet eller kommunens ansvar for at grunnlaget for den senere behandlingen av saken er forsvarlig. Dette er, etter vårt syn, en nødvendig poengtering. Vår erfaring er at flere barneverntjenester unnlater å oppfylle sin plikt til å sørge for forsvarlighet i arbeidet all den tid Bufetat også er involvert. Derfor er det et hensiktsmessig forslag at Bufetat får en plikt til å vurdere en søknad, men ikke får en ubetinget plikt til å utrede på etterspørsel fra kommunen. Vi har imidlertid noen kommentarer til konkrete momenter i forslaget;
Side 15 av 16 Departementet viser til at Bufetat ikke har plikt til å begrunne skriftlig en vurdering om ikke å tilby utredning. Etter vår oppfatning bør både vurdering om å tilby utredning, og vurdering om ikke å tilby utredning, begrunnes skriftlig. Det vises i høringsnotatet til at vurderingene av om vilkåret for utredning er oppfylt, ikke regnes som et enkeltvedtak etter forvaltningslovens bestemmelser, og kan derfor ikke påklages til Fylkesmannen etter bvl. 6-5. Vi understreker at vår rolle som tilsynsmyndighet overfor både barneverntjenesten og Bufetat gjør det nødvendig at samtlige vurderinger begrunnes og dokumenteres, også de vurderinger som leder til at Bufetat ikke tilbyr utredning. I tillegg til at dette gir tilsynsmyndigheten en reell mulighet til å undersøke grunnlaget for avvisning av forespørsel om utredning, vil kravet om dokumentasjon av vurderinger nødvendigvis lede til en skjerpet praksis hva gjelder uttalte og etterrettelige sammenhenger mellom vurderinger og konklusjoner. Barneverntjenestene vil dessuten gis anledning til å sette seg inn i hva som er bakgrunnen for et avslag, og lettere forstå hva som skal til for at vilkårene for utredning er oppfylt. Vi støtter forslaget om at det må utarbeides retningslinjer for saksbehandling på dette området, samt faglige retningslinjer. Vi stiller imidlertid spørsmål ved den øvre aldersgrensen på 6 år, og om denne er absolutt. Vår oppfatning er at det i enkelte tilfeller kan være nødvendig å utrede også eldre barns omsorgssituasjon i denne konteksten som her foreslås. Dette kan eksempelvis gjelde søsken av yngre barn, eller 7-8-åringer som lider under svært komplekse omsorgsbetingelser, som det for barneverntjenesten kan være vanskelig å finne ut av, og der det ikke vurderes som tilstrekkelig med en ordinær sakkyndig utredning. Etter vår oppfatning er det problematisk at færre familier vil få tilbud om foreldrestøttende hjelpetiltak i sentre for foreldre og barn, da dette er hjelpetiltak som for enkelte barn og deres omsorgsgivere kan ha en særlig god effekt, og virke forebyggende med tanke på eventuell omsorgsovertakelse. Et relevant spørsmål i denne sammenhengen, er om det vil bli foretatt vurderinger av mulig utbygging av tilbud ved sentre for foreldre og barn. 3.7. Kapittel 11 «Regulering av organisering av andrelinjetjenesten» Fylkesmannen i Oslo og Akershus støtter forslaget om at Bufdirs rolle som faglig kommunedirektorat skilles organisatorisk fra direktoratets drift av Bufetat. Bufdirs rolle som en faglig støtte og bidragsyter overfor de kommunale barneverntjenestene vil derved styrkes og således få en større legitimitet. Et organisatorisk skille vil skape den faglige uavhengigheten som er nødvendig for å ivareta de forskjellige oppgavene best mulig. Vi støtter også at det utredes nærmere hvilken form for organisering som best vil ivareta de forskjellige hensynene bak ønsket om Bufdirs uavhengige faglige rolle. Vi stiller imidlertid spørsmål ved om det vil være mest hensiktsmessig å organisere dette som et foretak, framfor å velge en forvaltningsmodell. Det er mange spørsmål som reiser seg i forlengelsen av en organisering i en foretaksmodell. Vi forutsetter at utredningen vil gi en grundig analyse av fordeler og ulemper av en slik organisering og vil ta hensyn til de erfaringene en har gjort med helseforetakene.