Arbeids- og sosialdepartementet Deres referanse Vår referanse Klassering Dato 2017/6084-6-118954/2017-ANEJ 410 06.06.2017 Høring - Forskrift om arbeidstid for avlastere Formannskapet i Fredrikstad kommune behandlet saken i møte 1.6.17 og vedtok følgende høringsuttalelse: Det vises til mottatt høring fra Arbeids- og sosialdepartementet, med frist 9. juni 2017. I det følgende gis det kommentarer til enkelte av punktene i forskriftsforslaget, med vekt på å redegjøre for status og konsekvenser for Fredrikstad kommune. 1. Forskriften gjelder for arbeid som avlaster med hjemmel i helse- og omsorgstjenesteloven 3-2 nr. 6 bokstav d eller barnevernloven 4-4, når avlastningen skjer utenfor institusjon og avlasteren anses som arbeidstaker etter arbeidsmiljøloven 1-8. Punkt 1 Konsekvenser for Fredrikstad kommune Fredrikstad kommune har per i dag cirka 100 private avlastere. Avlastningen skjer på helg og i ferier, og avtalene som er inngått er etter barnets vedtak. Avlasterne er pensjonister, mennesker som mottar uførepensjon, familiemedlemmer og personer som har et tilsettingsforhold i Fredrikstad kommune fra før. I Fredrikstad kommune er det per i dag 11 avlastere som har 100 prosent stilling og ni avlastere som arbeider mellom 50 og 80 prosent stilling. Én avlaster arbeider 100 prosent i Sarpsborg kommune. Avlastning skjer også i grupper. Av gruppeavlasterne er det én som har 100 prosent stilling og én som har 53 prosent stilling i kommunen. 10 avlastere er også samtidig støttekontakter. To av støttekontaktene er avlaster og støttekontakt for samme barn. Det er i dag ca. 65 aktive besøkshjem i barnevernstjenesten i Fredrikstad kommune. Besøkshjem kan ha ulike formål. Hovedformålet kan være å avlaste foreldrene, eller i andre tilfeller å være for barns skyld eller noen ganger begge deler. Om besøksforeldre i besøkshjem skal anse som arbeidstakere eller oppdragstakere beror på hva som er formålet med tiltaket. Hvis hovedformålet er å avlaste barnets foreldre, ligger dette tett opp til avlastning og et arbeidstakerforhold. Dersom formålet for besøkshjemmet først og fremst er å gi barnet omsorg og aktivitetstilbud, er det ikke naturlig å anse besøksforeldre som arbeidstakere. Personal og lønn Besøksadresse: Nygaardsgt. 16, 1606 Fredrikstad Postadresse: Postboks 1405, 1602 Fredrikstad E-postadresse: postmottak@fredrikstad.kommune.no Webadresse: www.fredrikstad.kommune.no Telefon: 69 30 60 00 Org.nr: 940039541 Tlf. saksbeh.: 69 30 62 48 Bankkonto: 5122 05 77000
Dette betyr at Fredrikstad kommune må vurdere hvert enkelt tilfelle konkret. Dette innebærer videre at inntil 167 oppdragstakere i Fredrikstad kommune vil kunne betraktes som arbeidstakere, og at det må inngås ordinære arbeidsavtaler med disse med de rettigheter det innebærer. Forhold som må vurderes er lønnsplassering, ansiennitet og eventuelt etterbetaling, og tidspunkt for når etterbetaling skal skje fra, og for innmelding i pensjonsordning. De 11 avlasterne som har 100 prosent stilling fra før, kan etter det nye forskriftsforslaget ikke være avlaster lenger. Det er ikke lov å ha et stillingsforhold i Fredrikstad kommune som overstiger 100 prosent. Det samme vil gjelde for besøkshjem. For deltidsansatte med høy stillingsbrøk, eksempelvis 80 prosent med 35,5 timers uke, vil helgeavlastning på 48 timer hver tredje helg medføre at samlet stillingsbrøk blir over 100 prosent, og avlastningstiden må dermed reduseres. I tillegg vil det for turnusarbeidere som arbeider søndager komme i konflikt med arbeidsmiljølovens bestemmelser om arbeid på søndag og helligdager, jf. aml 10-8 (4) og aml. 10-10. Dersom arbeidstaker som i utgangspunktet arbeider tredje hver søndag, i tillegg skal ha avlastning hver tredje søndag, vil arbeidstaker arbeide to av tre søndager. Det strider mot arbeidsmiljølovens bestemmelser om annenhver søndag og helligdag fri. For arbeidstakere som ikke har søndags- og helligdagsdagsarbeid i sin ordinære stilling, vil det bety at de ikke kan ha avlastning to påfølgende helligdager. Det betyr også at arbeidstakere i kommunen ikke kan være avlaster på bevegelige helligdager der de har fått F3 dag (F3 Helgedagsfri). Arbeidsmiljølovens hovedregel er at alle så vidt mulig skal ha fri på søndag og helgedager. I virksomheter hvor det etter loven er tillatt med søndagsarbeid, skal arbeidstakeren som har utført søndags- og helgedagsarbeid ha arbeidsfri følgende søndag og helgedagsdøgn. For arbeidstakere som har 100 prosent stilling i Fredrikstad kommune og i tillegg er avlaster i en annen kommune, kan dette komme i konflikt med retningslinjer for bierverv, da arbeid over 100 prosent kan sinke eller hemme det ordinære arbeidet. De som har et tilsettingsforhold i Fredrikstad kommune kan ikke utføre avlastningsoppdrag i egen ferie, fordi det ikke er lov å arbeide i egen ferie. Dersom behovet for avlastning ikke lenger er tilstede og barnets vedtak oppheves, kan ikke avlasteren uten videre overføres til ny avlastning og vil kunne bli overtallig. Dagarbeidere som har arbeidstid på 37,7 timer per uke, og har avlastning minst hver tredje søndag, skal heretter ha en ukentlig arbeidstid på 35,5 timer per uke både i sin ordinære stilling og avlasterstillingen, jf. HTA 4, pkt. 4.2.2 og ARD-2008-75 (Sandefjord-dommen). 2. Arbeidsmiljølovens bestemmelser om arbeidstid gjelder med de presiseringer og unntak som følger av denne forskrift. 3. Forskrift 5. juli 2002 om arbeid som utføres i arbeidstakers hjem 6 gjelder ikke ved arbeid som omfattes av forskriften her. 4. For arbeidstakere som helt eller delvis er avlastere kan arbeidsgiver og arbeidstaker skriftlig avtale at den samlede arbeidstiden kan være inntil 60 timer i løpet av syv dager. Grensen på 60 timer kan gjennomsnittsberegnes for en periode på 6 uker. 5. Den samlede arbeidstiden kan ikke overstige 88 timer i noen enkelt uke. Punkt 4 og 5 Konsekvenser for Fredrikstad kommune Stor stilling i kommunen kan komme i konflikt med bestemmelsen. For turnusarbeider med gjennomsnittsberegning av arbeidstiden, som arbeider 45 timer per uke, må avlastningen
forkortes slik at samlet arbeidstid ikke overstiger 88 timer. Dersom merarbeid i ordinær stilling, for eksempel en ekstravakt, kan dette komme i konflikt med bestemmelsene. 6. For avlastere som har annen stilling i samme virksomhet, kan arbeid ut over arbeidsmiljøloven 10-4 første og fjerde til sjette ledd bare benyttes til arbeid i avlasterordninger med mindre det er overtid i den stillingen som ikke er avlaster. Punkt 6 Konsekvenser for Fredrikstad kommune Dersom overtid i ordinær stilling, må avlastning forkortes. 7. Arbeidsgiver og arbeidstaker kan skriftlig avtale at arbeidstaker skal arbeide som avlaster i inntil 48 timer sammenhengende. Punkt 7 Konsekvenser for Fredrikstad kommune Dette betyr at avlaster som har arbeid på fredag og begynner avlasteroppdrag umiddelbart etter arbeid fredag, ikke kan ha avlastning hele helgen, da arbeid i den ordinære stillingen skal regnes med innenfor grensen på 48 timer. 8. (Arbeidsgiver og arbeidstaker kan avtale at den daglige arbeidsfrie perioden kortes ned.) 9. (Dersom en arbeidsperiode er mindre enn 16 timer skal arbeidstaker sikres kompenserende hvile.) 10. (Dersom en arbeidsperiode er mer enn 16 timer skal arbeidstaker sikres minst 16 timer sammenhengende arbeidsfri umiddelbart etter arbeidsperioden.) Punkt 9 og 10 Konsekvenser for Fredrikstad kommune For arbeidsperioder der arbeidstiden til sammen ikke overstiger 16 timer skal arbeidstaker kunne starte sitt ordinære arbeid til vanlig tid dagen etter. En slik bestemmelse gjør det mulig å kombinere en vanlig arbeidsdag med en direkte etterfølgende periode med avlastning på for eksempel åtte timer, og så arbeid til vanlig tid dagen etter. En forkortet hvile må da kompenseres slik det er vanlig etter arbeidsmiljøloven, ved at den neste ordinære hvileperioden forlenges. For eksempel vil en daglig hvileperiode på åtte timer medføre at den neste daglige hvilen ikke kan være på mindre enn 14 timer sammenhengende. Dette er det samme som den adgangen tillitsvalgte har til å avtale kort hvile. Dersom arbeidstiden er over 16 timer, enten avlasting alene eller avlastning i kombinasjon med ordinært arbeid, erstattes regelen om vanlig kompenserende hvile med et krav om at arbeidstaker skal sikres utvidet hvile etter arbeidsperioden. Etter endt periode skal arbeidstaker uansett ha en ordinær arbeidsfri periode på 11 timer. For å sikre et bidrag til annet passende vern foreslås denne påfølgende hvilen utvidet. Ettersom avlastningen vil inneholde perioder med passivt arbeid mener departementet det imidlertid ikke er nødvendig å kompensere hele den tapte hvileperioden. En utvidelse av hvilen med fem timer til 16 timer bidrar til å kompensere for noe av den tapte hvilen, og sikrer arbeidstakeren restitusjon før en ny arbeidsperiode. Dette kan skape problemer dersom avlasteren i ordinær stilling starter arbeid i ordinær stilling tidligere enn 14/16 timer etter at avlasteroppdraget er avsluttet. Avsluttes avlasteroppdraget kl 18.00 søndag og ordinært arbeid starter kl. 07.00 mandag, vil hvile kun være på 13 timer. 11 (Dersom en arbeidsperiode er mer enn 24 timer skal arbeidstaker i tillegg sikres minst 16 timer sammenhengende arbeidsfri umiddelbart før arbeidsperioden.) 12 Dersom avlasting utføres i tilknytning til, eller mellom ordinære arbeidsperioder, kan den samlede arbeidstiden ikke overstige 48 timer. De ordinære arbeidsperiodene kan til sammen ikke utgjøre mer enn 16 timer.
Punkt 11 og 12 Konsekvenser for Fredrikstad kommune Dersom arbeidstiden blir mer enn 24 timer medfører det at arbeidstakerne ikke får avviklet den daglige hvilen innenfor døgnet. Dette kan være i situasjoner hvor en avlastningsperiode varer fra slutten av en ordinær arbeidsdag til starten på den neste, slik at den samlede arbeidstiden blir 32 timer, eller helgeavlastning som ofte varer helt opptil 48 timer. I disse tilfeller ville arbeidstaker uansett ha krav på 11 timer hvile før og etter arbeidsperioden. Departementet mener at avlaster da må sikres utvidet hvile på 16 timer (11 + 5) både før og etter arbeidsperioden. Dette vil delvis kompensere for den hvilen som ikke er avviklet i løpet av perioden, og sikre hvile og restitusjon både før og etter arbeidet. Krav til utvidede hvileperioder vil få betydning i de tilfeller hvor avlasteren i tillegg til arbeidet som avlaster har en annen stilling i samme kommune. Et krav til hvile før og etter en avlastningsperiode vil i noen tilfeller være til hinder for at avlasteren går rett fra sin andre stilling og over i en avlastningsperiode eller har relativt kort arbeidsfri periode før neste arbeidsperiode. Kravene om hvile i forbindelse med arbeidsperiode som avlaster vil også gjelde for arbeidstakere som går i skift- eller turnusordninger. Det betyr for eksempel at avlaster ikke kan arbeide fredag før helgeavlastning i ordinær stilling. Avlasteren kan heller ikke arbeide på mandag dagtid, dersom helgeavlastningen avsluttes mindre enn 16 timer før ordinært arbeid på mandag. 13 Arbeidsgiver og arbeidstaker kan skriftlig avtale at ukehvilen forkortes til 24 timer der det er nødvendig for å gjennomføre helgeavlastning Punkt 13 og 8 Konsekvenser for Fredrikstad kommune Dersom arbeidstaker er omfattet av gjeldende avtaler inngått lokalt med tillitsvalgte, kan man ikke inngå individuelle avtaler. Dette gjelder for eksempel de som har avtale etter aml. 10-5 (2) i ordinær stilling. Denne avtalen vil da komme i konflikt med individuell avtale inngått etter dette forslaget til forskrift. For de som har ordinær stilling vil hviletidsbestemmelsene i forskriften medføre tilrettelegging i ordinært arbeid. Avlasteren kan ikke kreve dette. Tilrettelegging i ordinær stilling for de som i ordinær stilling arbeider turnus, er ikke mulig uten å omgjøre turnus for flere arbeidstakere. Dette er ikke alltid mulig på grunn av flere forhold som kompetansekrav, fordeling av antall ubekvemme vakter osv. Vurdering Formålet med den aktuelle forskriften er å legge tilrette for at eksisterende avlasterordninger skal kunne videreføres så langt som mulig. Det er likevel på det rene at endringene vil få konsekvenser og medføre endringer både for brukere og oppdragstakere som ikke nødvendigvis er positive. Fredrikstad kommune er av den oppfatning at forskriften kun åpner opp for å videreføre avlastning i sammenhengende 48 timer i helg, dersom avlaster ikke har en stilling i kommunen fra før. Fredrikstad kommune mener at forskriften utelukker at arbeidstakere som har 100 prosent stilling i kommunen i tillegg kan være avlastere. Det begrenser også muligheten for deltidsansatte i kommunen til å påta seg arbeid som avlastere, både deltidsansatte med ordinært dagarbeid og med arbeid i turnus. Den foreslåtte forskriften vil ikke løse utfordringene som Høyesterettsdommen har medført. Avlasterordningene vil ikke kunne videreføres uten å stride mot arbeidsmiljølovens bestemmelser. Forskriften vil ikke kunne hindre at brukerne vil få tjenester med dårligere kvalitet enn de har i dag. Det forhold at mange avlastere må anses som arbeidstakere, vil medføre store økonomiske konsekvenser for Fredrikstad kommune.
Økte kostnader per måned for de 80 brukerne i Fredrikstad kommune som har avlastning etter helse- og omsorgstjenesteloven 3-2 nr. 6 bokstav d. er beregnet til 1 351 029 kroner inklusiv tillegg for arbeid på kveld og helg. Sosiale utgifter vil komme i tillegg. Kompetansen til avlasterne i dag varierer mellom høyskoleutdannede, fagarbeidere og ufaglærte. Beregningen er derfor basert på en gjennomsnittslønn for helsefagarbeidere I tillegg vil noen av de 65 oppdragstakerne i Fredrikstad kommune som gir avlastning etter barnevernloven 4-4 i besøkshjem, etter en konkret vurdering også bli å regne som arbeidstakere. Det forutsettes at økte kostnader for eventuelle endringer kompenseres kommunene. Med hilsen Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten signatur Jon-Ivar Nygård ordfører