Lillehammer kommune - Reguleringsplan - Strandparken - innsigelse - 1. gangs høring

Lillehammer kommune Postboks 986 2626 Lillehammer Deres referanse 17/5027 Dato 6.10.2017 Vår referanse 2015/2924-9 421.4 OMD Saksbehandler Olav Malmedal, tlf. 61 26 61 41 Lillehammer kommune - Reguleringsplan - Strandparken - innsigelse - 1. gangs høring Fylkesmannen ser positivt på at planforslaget tilrettelegger for transformasjon og fortetting nært kollektivknutepunkt og hovedvegsystem. Dette er etter Fylkesmannens vurdering i tråd med nasjonal politikk, forutsatt at endringene følges opp med høy kvalitet på bygg, trafikk/parkeringsløsninger og uteområder. Fylkesmannen savner mer presise utredninger og innarbeiding av bestemmelser om kvalitet i byutvikling, og gir anbefalinger om videre oppfølging. Med bakgrunn i mangelfulle utredninger, krav til helhetlig forbindelse til sentrum og konsekvenser for handelsbalanse til sentrum fremmer Fylkesmannen innsigelse til planforslaget. Vi viser til oversending av 1. september 2017 med høring av reguleringsplan for Strandparken i Lillehammer kommune. Planforslaget legger til rette for økt utbygging til ulke formål. Hovedsakelig storvarehandel, men også detaljvarehandel, tjenesteyting og kontor. Det uttrykkes som en intensjon at planen skal bidra til å styrke Lillehammer sentrum ved å øke attraktiviteten til Lillehammer og å bidra til å styrke forbindelsen mellom Strandtorget og Lillehammer sentrum og å styrke korridoren langs Mesnaelva som bindeledd mellom Mjøsa- Strandtorget/Strandparken sentrum. Generelt Planforslaget legger opp til fortetting og transformasjon av område kalt Strandparken ved Strandtorget. Området huser i dag blant annet Elixia, Europris, ulike treningstilbud og en hvitevarebutikk. Det skal etableres parkering i parkeringshus og bebyggelse i høyde opptil 25 meter. Det legges opp til å stadfeste virksomhet som i dag er innenfor planområdet. Dette gjelder tjenesteyting, kontor, storvarehandel, detaljvarehandel og parkering. Det er uklart hvilken av disse virksomhetene som er i tråd med gjeldene planformål. Besøksadresse: Gudbrandsdalsvegen 186, 2619 Lillehammer Postadresse: Postboks 987, 2604 Lillehammer Telefon: 61 26 60 00 Telefaks: 61 26 61 67 E-post: fmoppost@fylkesmannen.no Org.nr: 970 350 934 www.fylkesmannen.no/oppland

Konsekvensutredning Planforslaget er ikke i tråd med kommuneplanens arealdel. Slik Fylkesmannen forstår det gjelder kommuneplanen foran reguleringsplan ved motstrid. Vi viser til våre merknader til varsel om oppstart angående konsekvensutredning I kommuneplanen er et det krav om at det ved enhver utvidelse av handelsvirksomheten på Strandtorget/Strandparken skal det gjennomføres en handelsanalyse som beskriver virkningen for sentrum. Det er både et kommunalt og nasjonalt mål at kjøpesenter utenfor sentrum ikke skal føre til utarming av sentrum. Fylkesmannen stiller seg ikke helt avvisende til utvidelse av detaljhandel/tjenesteyting/kontor, men mener kommunen må ha et bedre beslutningsgrunnlag for å unngå negative konsekvenser for sentrum. Fylkesmannen har innsigelse til at det i planen åpnes for formålene detaljhandel, kontor og tjenesteyting uten at konsekvenser for sentrum er tilstrekkelig belyst. Fylkesmannen tenker spesielt på konsekvenser for handel og butikker i sentrum. Innsigelsesgrunnlag er: - Statlige planregningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. - Regional plan for attraktive byer og tettsteder i Oppland - Meld. St. 18 Berekraftige byar og sterke distrikt 1 Ledige lokaler preger ikke Storgata i dag, men virkingen ved utvidelse av handelsarealet på Strandtorget er ikke tilstrekkelig vurdert etter fylkesmannens syn (foto: FM). 2

Levende by- og tettstedssentre Vi vil i fremtiden etterspørre byer og tettsteder med både urbane og grønne kvaliteter, og med attraktive byrom, møteplasser og utearealer. God arkitektur, historiske bygninger og bymiljøer bidrar til stedsidentitet og positive opplevelser av sentrum, og er ressurser som bør utnyttes for å utvikle attraktive by- og tettstedssentre (Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging). 2 Parkering og stengte fasader medfører et livløst område. Dette er ikke utbygging i tråd med nasjonale føringer om kvalitet (Foto: FM). Strandtorget/Strandparken er et eksternt kjøpesenter. I følge Regional plan for attraktive byer og tettsteder i Oppland er det ikke ønskelig med utvidelse av slike. Kommuneplanens arealdel åpner heller ikke for annet enn storvarehandel og plass- og transportkrevede varehandel. I forbindelse med E6 og rullering av kommuneplanens arealdel foreligger det nå utredninger som peker på at arealene rundt Strandtorget er et mulig vekstområde for Lillehammer. Området ligger ifølge Lillehammer 2044 innenfor 10 minuttersbyen. Det må i arbeidet med kommuneplan og byplan avklares hvilke typer funksjoner og mengder som skal lokaliseres til Strandtorget. Dersom kommunen ser for seg å legge mange ulike formål til Strandtorget som handel, tjenesteyting, kontor, grønnstruktur, parkering og bolig mener fylkesmannen dette må vurderes som noe mer enn en handelspark. Da er det naturlig å diskutere om utviklingen her må underlegges vanlige prinsipper for by(del)utvikling. Fylkesmannen anbefaler at kommunen i kommuneplanens arealdel avklarer arealbruken i området. Dersom kommunen ser for seg en mulig utvikling av byfunksjoner på Strandtorget ber vi kommune gjennomgå plankart og bestemmelser for bedre å sikre at utviklingen av området blir i tråd med nasjonale, regionale mål for byutviklingen. 3

Overordnet plan for området Planarbeidet for Strandparken har pågått over flere år. Fylkesmannen mener likevel det er problematisk at kommunen nå regulerer en sentral del på Strandtorget uten å ha en oversiktsplan for hvordan dette området samlet sett skal utvikles til en attraktiv og miljøvennlig bydel. Forbindelse og forhold til sentrum er bare et av flere forhold som bør avklares i en overordnet plan for området. Intern utvikling og fortetting med kvalitet, hvordan området skal knyttes nærmere til Mjøsa er andre relevante forhold som bør avklares i en overordnet plan. Fylkesmannen har tidligere hatt innsigelse til pågående arbeid med områdeplan, men mener det bør jobbes videre med denne for å få til en helhetlig plan for området. Det har nylig også vært dispensasjonssak på høring om omgjøring av lokalene til Montèr (byggevare) på Strandtorget til detaljvarehandel. Dette er også et argument for å se nærmere på hele området gjennom en områdeplan. Fylkesmannen råder kommunen til å jobbe videre med en helhetlig plan for området. Dette for å unngå at enkeltutbygginger blir premissgiver for den videre utviklingen av området og for å unngå at gode fellesløsninger til beste for samfunnet ikke lar seg realisere. 3: Det bør jobbes videre med en overordnet plan for området og trafikkløsninger mellom Strandtorget og sentrum. Både for kollektiv, gående- og syklister og biltrafikk. Dette kan gjøres enten gjennom føringer i kommuneplan eller videreføring av arbeidet med områdereguleringsplanen. 4

Forbindelse sentrum Strandtorget/Strandparken Mjøsa I vedlagt steds- og tilgjengelighetsanalyse skisseres det ulike ideer for forbindelse mellom Strandtorget/Strandparken og sentrum. Det er fornuftig å avklare hvordan en mer brukervennlig, effektiv og attraktiv forbindelse mellom sentrum og Strandtorget/Strandparken skal etableres. Vedlagte analyser er imidlertid såpass overordnet at de ikke gir noen føringer for dette planforslaget. Fylkesmannen mener Strandparken kan spille en viktig rolle dersom det skal realiseres en god forbindelse til sentrum. Strandparken ligger nært sentrum og det er derfor naturlig at denne forbindelsen kobles til bebyggelsen/planområdet så nært sentrum som mulig. Dersom det skal rives eller gjøres større ombygninger av bygningsmassen i planområdet må det ses på løsninger for å åpne opp bygningsmassen og etablere et adkomstpunkt som ligger nært til byen. Fylkesmannen ser at planforslaget inneholder kvalitetselementer som torg, parkeringshus og krav om utomhusplan, men når dette ikke ses i sammenheng med områdene rundt vil det være fare for at videre planlegging må tilpasse seg en løsning som, ut i fra en mer overordnet tilnærming, ikke nødvendigvis er den beste. Fylkesmannen anbefaler at kommunen først ser på hvordan ulike forbindelseslinjer gjennom området kan tas vare på og utvikles og viser til Regional plan for attraktive byer og tettsteder. - I sterkt trafikkerte sentrumsområder bør det etableres egne sykkelfelt eller sykkelveg med fortau. - Arkitektur, kulturminner, landskapsverdier, vann og grønne elementer tas aktivt i bruk som ressurser i sentrumsutviklingen. 4 Hva med å etablere en promenade fra sentrum via Strandparken og videre til Mjøsa? 5

Gang- og sykkelveiforbindelse Slik Fylkesmannen tolker planforslaget vil det i all hovedsak bli et bilbasert handelssenter. Selv om den største delen er satt av til storvarehandel mener vi at området har en sentral plassering for å kunne realisere en god ferdselsforbindelse opp mot sentrum fra Strandtorget. Planforslaget burde i større grad se på muligheten for å bidra til en mer effektiv gang- og sykkelveiforbindelse opp til sentrum. Planlagt virksomhet vil ha en funksjon utover det å være lokalt handelssenter, men med de funksjonene som planforslaget legger opp til mener fylkesmannen at området også i stor grad vil være rettet mot lokale brukere. Kommunen må utvide planområdet og regulere inn gang- og sykkelvei både til sentrum og til skysstasjonen. Det må gjøres alternativvurderinger av hvor de beste traseene for dette er. Fylkesmannen har innsigelse til planforslaget på grunn av at planforslaget i for liten grad sikrer muligheten for gang- og sykkelveiforbindelse til sentrum og skysstasjonen. Planen legger opp til et transportsystem som ikke fremmer kompakte byer og tettsteder med korte avstander mellom ulike gjøremål. 5 Forbindelsene mellom sentrum/skysstasjon er rotete og dårlig skiltet. Fylkesmannen kan ikke se at dette planforslaget bidrar til å løse situasjonen. Innsigelsesgrunnlaget er Statlig planretningslinje for bolig, areal og transportplanlegging. 6

Lokalisering av varehandel Det skal legges til rette for at handelsvirksomhet og andre publikumsrettede private og offentlige tjenestetilbud kan lokaliseres ut fra en regional helhetsvurdering tilpasset eksisterende og planlagt senterstruktur og kollektivknutepunkter(spr-bat). I kommuneplanens arealdel er det gitt følgende føringer for varehandel i området rundt Strandtorget: «Samlet varehandelsareal skal begrenses til 60 000 m2. Av dette kan maksimalt 28 000 m2 benyttes til handel med lette varegrupper (som er dagens nivå for lette varegrupper pr 01.06.11). Enhver utvidelse av det totale handelsarealet på Strandtorget utover dagens nivå, dvs. samlet både for lette og tunge varegrupper, kan ikke skje før det er foretatt en analyse av de trafikale virkningene av utvidelsen på tilstøtende vegnett og sentrum, og en analyse av tiltak for bedre tilgjengelighet for kollektivtrafikk, gående og syklende. Eventuelle tiltak som analysene viser behov skal være gjennomført før enhver utvidelse av handelsarealet. I tillegg skal det gjennomføres en vurdering av konsekvenser for handelsbalansen mellom sentrum og Strandtorget ved enhver utvidelse av handelsarealet her» (Fylkesmannens utheving). Fylkesmannen mener planbeskrivelsen ikke i tilstrekkelig grad har vurdert hvordan planforslaget evt. vil påvirke denne handelsbalansen. Regional plan for attraktive byer og tettsteder bygger på utredninger fra Transport Økonomisk Institutt som viser at «..Handel utenom kjøpesentrene, dvs. omsetningsvekst i plasskrevende handel og nye handelsformater, som for eksempel samlokalisering av storbutikker i handelsparker eller åpning av mer frittliggende stormarkeder, har hatt vesentlig betydning og satt sentrumshandelen under press...» Lillehammer var en av byene som TØI bygget sin utredning på. Planforslaget legger opp til å omfatte såkalte BigBoxes. Konseptet trenger ikke nødvendigvis ligge utenfor sentrum byggene kan utformes i flere etasjer med åpne fasader i første etasje og integreres i en bystruktur. Dette gjelder også noen typer storvarehandel. Også lokaliseringen av tilveksten i arbeidsplasser har gjort at sentrums andel av arbeidsplassene er redusert fra 2008 til 2012. I planbeskrivelsen står det at det vil kunne være 200-300 arbeidsplasser innenfor planlagt virksomhet i planområdet. Dette er også et forhold som bør omtales nærmere. Fylkesmannen ber kommunen beskrive hvor stort areal som vil være godkjent for detaljhandel sett i forhold til de arealgrensene som er satt i kommuneplanens arealdel dersom planforslaget gjennomføres. Vi ber også kommunen vurdere hvordan planforslaget vil påvirke handelsbalansen mellom sentrum og Strandtorget. 7

Gode byrom I bestemmelse 7.1 om byggeskikk og estetikk er det gitt føringer om utforming. Innholdet her er bra, men vi stiller spørsmålstegn ved om bestemmelsene er konkrete nok. Fylkesmannen ber om at kommunen i større grad avklarer hvilke kvaliteter utbyggingen skal bidra med i byutviklingen. Til gang og sykkelveien må en f. eks. i dag rundt hele bebyggelsen før en finner veien mot sentrum. Kommunen bør vurdere å regulere inn et adkomstpunkt som ligger nærmest sentrum. De foreløpige skissene til plassering av parkeringshus medfører at kjøpesenteret blir liggende med «ryggen mot sentrum». Kommunen bør se på løsninger for å lage passasje gjennom bebyggelsen. Fylkesmannen har innsigelse til mangelfulle bestemmelser om kvalitet i utforming av bebyggelsen og til hvordan bebyggelsen forholder seg til omgivelsene. Grunnlag er Regional plan for attraktive byer og tettsteder i Oppland: Kjøpesenter som skal bidra til å styrke by-, tettsteds-, og bydelssentre, må sette bylivet i sentrum og samspille med omgivelsene. Det er viktig at kjøpesenter er imøtekommende og åpne ved for eksempel å ha aktive fasader med store vinduer og butikker med innganger som vender ut mot gaten. 6 Bilde av gammelt marked i London og Hamar kulturhus. Dersom man skal bygge nytt skal det være med god arkitektur og kvalitet. (Foto: Wikipedia). 8

Utnytte eksisterende verdier i byutviklingen «I planleggingen skal det tas hensyn til kulturhistoriske verdier og estetiske kvaliteter. Kulturminner og kulturmiljøer bør tas aktivt i bruk som ressurser i by- og tettstedsutviklingen» (SPR-BAT). Fylkesmannen har ikke et spesielt ansvar for å ivareta hensynet til kulturminner, men minner om at fortetting og transformasjon ikke nødvendigvis innebærer å rive for å bygge nytt. Det er mange eksempler på at gammel industribebyggelse er bygd om til å ha andre funksjoner. Bygningsmiljø med kulturhistorie er et viktig element for å skape identitet og et særpreg i stedsutviklingen. Bevaring av bebyggelse kan også gi en klimagevinst ved å unngå å bygge nytt. Landskap er et viktig hensyn i arealplanleggingen. Bebyggelsen er tillatt oppført i høyde opptil 25 meter. Det er gitt beskrivelser av disse virkningene, men ikke vist med illustrasjoner. Fylkesmannen mener dette er en mangel ved planforslaget. Det bør lages illustrasjoner som viser nær og fjernvirkning av tiltaket. Sett fra relevante ståsteder på bakkenivå rundt planområdet. Fylkesmannen anbefaler at kommunen ser nærmere på om deler av bygningsmassen i planområdet kan tas i bruk som ressurs i byutviklingen. Dette bør utredes nærmere i planforslaget. Det må også gjøres bedre visualisering av landskapsvirkninger. 7Gammel og delvis forfallen bebyggelse i planområdet. Det bør likevel vurderes om dette kan brukes som en ressurs ved utbygging av området. (Foto: FM) 9

Bestemmelser og plankart I bestemmelser og plankart er det listet opp og tegnet utbyggingsformål til forretninger og parkering. Senere i bestemmelsene åpnes det også for kontor/tjenesteyting. Dette er formål som det ikke er avsatt areal til. Fylkesmannen ber om at det klargjøres i kart og bestemmelser hva som kan bygges ut. Parkering Bestemmelsene skal være entydige og gi minst mulig rom for tolkning og skjønn. Oppfølging av kommuneplanens arealdel er greit som et utgangspunkt. I reguleringsplanen bør det imidlertid ses konkret på parkeringsbehovet. I bestemmelsene må det konkretiseres og innarbeides krav til parkeringsdekning. Det bør settes maksimumsgrenser for parkering. Ladestasjon bør settes som krav og i planbeskrivelsen bør det gjøres en vurdering av hva som er behovet. Sykkelparkering og norm for dette må være i «skal» form. Formulering i bestemmelsen 7.4.6 må endres fra «kan» til «skal». Infrastruktur Formulering om «lavest mulig energiforbruk» i 7.6.2 er vanskelig å følge opp. Bestemmelsene må konkretisere om det er krav utover teknisk forskrift som skal gjøres gjeldene. Kommune bør vurdere å ta inn bestemmelser som omhandler energi og klima f. eks: o bruk av tre o krav til klimagass utslipp o gjenbruk av eksisterende bygningsmasse o Parkeringshus i massivtre Overflatevann Fylkesmannen mener det er problematisk at bestemmelse 7.8.2 legger opp til mulig bruk av tilliggende arealer for fordrøying. Dette er forhold som må avklares i reguleringsplanen hvordan en lokal overvannshåndtering skal sikres. Grunnforurensning Deler av området har forurenset grunn. I bestemmelsene er det krav om at det utarbeides tiltaksplan iht. forurensningsforskriften dersom det skal gjøres tiltak i grunnen. Dette er bra, men dette må også sikres i plankart. Fylkesmannen har med bakgrunn i rundskriv T-2/16 om Nasjonale og vesentlige interesser på miljøområdet klargjøring av miljøforvaltningens innsigelsespraksis innsigelse til manglede hensynssone til forurenset grunn. 10

Oppsummering Fylkesmannen fremmer følgende innsigelser: Formål som ikke er i tråd med kommuneplanen uten at konsekvensene av dette er tilstrekkelig utredet. Planen legger opp til et transportsystem som ikke fremmer kompakte byer og tettsteder med korte avstander mellom ulike gjøremål. Mangelfulle bestemmelser om utforming og kvalitet i bebyggelsen for å sikre et godt samspill med omgivelsene. Manglende hensynssone til forurenset grunn. Fylkesmannen har følgende faglige råd Sluttføre en områderegulering før det gjennomføres detaljreguleringer Utrede hvordan det kan etableres gode forbindelseslinjer i aksen sentrum Strandtorget Mjøsa. Avklare hvor store arealer som samlet sett for Strandtorget/Strandparken setts av til detaljvarehandel. Se på muligheten for å gjenbruke deler av bebyggelsen som identitetsskapende elementer. Bearbeide bestemmelser for å gi bedre føringer for byutvikling. Med hilsen Eli Blakstad e.f. fung. fylkesmann Terje Abrahamsen fung. fagdirektør Etter våre rutiner er dette brevet godkjent og sendt uten underskrift. Kopi til: Oppland fylkeskommune Postboks 988 2626 Lillehammer Statens vegvesen Region Øst Postboks 1010 2605 Lillehammer NVE Region Øst Postboks 4223 2307 Hamar 11