Ås kommune Gjennomgang og analyse av kommunens ressursbruk Sammenlikning ved hjelp av KOSTRAnøkkeltall
Ås kommune Gjennomgang og analyse av kommunens ressursbruk Sammenlikning ved hjelp av KOSTRA-nøkkeltall AGENDA Utredning & Utvikling AS Malmskrivervn 35 Postboks 542 132 Sandvika Tlf 67 57 57 Fax 67 57 57 1 Ref: R4814
Oppdragsgiver: AGENDA Utredning & Utvikling AS Postboks 542 131 Sandvika Tlf 67 57 57 Fax 67 57 57 1 Ås kommune Rapportnr.: R 4814 Rapportens tittel: Gjennomgang og analyse av kommunens ressursbruk Spesifikasjon: Rapporten gir oversikt over viktige nøkkeltall for kommunens økonomi og viser hvilke tjenesteområder som etter vår vurdering kan bidra til forbedring av kommunens økonomi både på kort og lang sikt. Tidsfrist: Uke 21 25 Iflg: avtale Ansvarlig: Odd Helgesen Kvalitetssikring: Kaare Granheim Verifisert: (dato) (sign)
Forord Denne rapporten er utarbeidet med utgangspunkt i KOSTRA-nøkkeltall for år 2. Hensikten med arbeidet har vært å gi Ås kommune oppdatert oversikt over hvordan kommunen anvender sine ressurser i sammenlikning med andre kommuner som det er naturlig å sammenlikne seg med. Rapporten er ment å gi viktig bakgrunnsstoff for justering av årets drift og for planlegging av handlingsprogrammet for år 26. Rapporten er utarbeidet av Odd Helgesen og Kaare Granheim. Sistnevnte har vært ansvarlig for arbeidet. Sandvika, 3. mai 25 AGENDA Utredning & Utvikling AS R4814
Innhold 1 INNLEDNING 9 1.1 Bakgrunn 9 1.2 Metode 9 1.3 Leserveiledning 9 2 NØKKELTALL 11 2.1 Kommunens utgiftsbehov 11 2.2 Driftsinntektene og driftsutgiftene 12 2.3 Driftsresultat 14 2.4 Lånedekningsgrad 16 2.5 Behov for innsparinger? 17 3 ADMINISTRASJON, STYRING OG FELLESUTGIFTER 18 3.1 Definisjon og avgrensing 18 3.2 Analyse av kommunens administrasjonsutgifter 2 4 GRUNNSKOLESEKTOREN 29 4.1 Netto utgifter pr elev grunnskole og SFO 29 4.2 Netto utgifter pr innbygger - grunnskoleopplæring for voksne 3 4.3 Kostnadsforskjellene 31 4.4 Undervisning og spesialskoler 33 4.5 Skolelokaler 41 4.6 Skoleskyss 41 4.7 Kommunale kulturskoler 43 4.8 SFO 45 4.9 Undervisning - samlet oppsummering 49 R4814
6 5 BARNEHAGER 51 5.1 Netto driftsutgifter pr innbygger 1-5 år til barnehageformål 51 5.2 Nærmere analyse av barnehagesektoren 52 6 HELSE 6 6.1 Kommunenes behov for helsetjenester 6 6.2 Prioritering 61 6.3 Årsverk kommunehelsetjenesten 62 6.4 Driftsutgiftene fordelt på ulike tjenesteområder 64 7 PLEIE- OG OMSORG 65 7.1 Nøkkeltallsanalyse av pleie- og omsorgstjenestene samlet sett 65 7.2 Institusjonstjenesten 69 7.3 De hjemmebaserte tjenestene 75 7.4 Oppsummering av pleie- og omsorgstjenestene 79 8 SOSIALE TJENESTER 81 8.1 Kommunenes behov for sosiale tjenester 81 8.2 Netto utgifter 82 8.3 Produktivitet 84 8.4 Andel innbyggere som mottar sosialhjelp 86 8.5 Utbetalingsnivå og stønadsperiode 87 8.6 Satser for økonomisk sosialhjelp 88 8.7 Oppsummering 89 9 BARNEVERN 9 9.1 Kommunenes behov for barneverntjenester 9 9.2 Prioriteringer netto driftsutgifter 91 9.3 Produktivitet 95 9.4 Dekningsgrader 97 9.5 Oppsummering 1 1 KULTUR 11
11 KIRKE 13 12 KULTURMINNE, NATUR- OG NÆRMILJØ 16 13 VANN, AVLØP OG RENOVASJON 11 14 BRANN- OG ULYKKESVERN 111 15 SAMFERDSEL 113 15.1 Prioriteringer 113 15.2 Produktivitet 114 15.3 Kostnader per meter vei korrigert for innbyggere per meter vei 115 15.4 Oppsummering 116 16 BOLIG 117 17 TILRETTELEGGING OG BISTAND TIL NÆRINGSLIVET 119 18 OPPSUMMERING OG VURDERING 12 18.1 Oppsummering av hovedfunn 12 18.2 Effekt tilpasning til de andre kommunenes kostnadsnivå 122 R4814
Gjennomgang og analyse av kommunens ressursbruk 9 1 Innledning 1.1 Bakgrunn Ås kommune har hatt behov for en uavhengig analyse både av kommunens prioriteringer og av effektiviteten i den kommunale tjenesteproduksjon, administrasjon og forvaltning. Resultatet av arbeidet skal gi administrasjonen og politikerne bakgrunnsmateriale for gjennomføring av eventuelle kostnadstilpasninger innenfor de ulike tjenesteområdene. 1.2 Metode Vurderingen av mulige forbedringer i driften av den kommunale virksomheten i Ås kommune er basert på sammenlikninger med andre kommuner i år 2. Sammenlikningstallene er i all hovedsak hentet fra KOSTRAnøkkeltall for år 2. Vi har imidlertid tilført sammenlikningstallene en tilleggsverdi ved at vi også tar hensyn til at kommunene har ulikt behov for kommunale tjenester. Dette er i mange tilfeller svært avgjørende for å kunne sammenlikne kommunene på likt grunnlag. Etter avtale med oppdragsgiver er det gjennomført sammenlikninger med kommuner i samme region, og med kommuner med lignende størrelse og rolle i sin region. Følgende kommuner er valgt ut som sammenlikningskommuner: Nesodden Ski Frogn Vestby Oppegård Rælingen Sørum Som vi ser er flere av Ås` nabokommuner valgt som sammenlikningsgrunnlag. Sørum er tatt med bl a fordi kommunen har klart å finne kostnadseffektive tilpasninger innenfor undervisningsområdet. 1.3 Leserveiledning Kostnadsforskjeller mellom kommunene på et gitt tjenesteområde kan i hovedsak spores tilbake til: Ulikheter i kommunenes prioriteringer Forskjeller i hvor produktive kommunene er til å utføre tjenestene eller de administrative gjøremålene R4814
1 Kombinasjoner av disse forholdene Kommunenes prioriteringer uttrykkes vanligvis ved hjelp av netto driftsutgifter pr innbygger eller pr innbygger i målgruppen, eksempelvis netto driftsutgifter til undervisning pr innbygger 6 15 år eller netto driftsutgifter til sosiale tjenester pr innbygger 2-66 år. Netto driftsutgifter påvirkes av slike forhold som dekningsgrader, standard på tjenesten og omfanget av brukerbetaling. Produktiviteten måles gjennom brutto driftsutgifter pr bruker, eksempelvis pr SFO-bruker eller pr barn i kommunal barnehage. Indikatorer slik som antall brukere pr årsverk, eller antall undersøkelser pr årsverk benyttes også som målestokk for produktiviteten. I rapporten har vi søkt å gjøre rede for hvilke av de ovennevnte forholdene som er årsakene til at kostnadsnivået i Ås atskiller seg fra de andre sammenlikningskommunene. Dette er viktig informasjon å ha med seg når anbefalingene i rapporten skal settes ut i livet. Som nevnt i pkt 1.2 er analysene basert på kommunenes innrapportering av KOSTRA-tall for 2. Erfaringsmessig vil det være noe ulik praksis i kommunenes innrapporteringspraksis, bl a med hensyn til hvilke funksjoner utgiftene er rapportert inn under. Kvaliteten på det innrapporterte materialet er etter vår vurdering tilstrekkelig god til å indikere om kostnadsnivået i den kommunen som studeres, bør heves eller reduseres. Erfaringsmessig vet vi at mange lesere etterlyser informasjon om kvaliteten på tjenestene både i den kommunen som er gjenstand for analyse og i sammenlikningskommunene. Denne analysen er ikke koblet opp mot tall for kvaliteten på de kommunale tjenestene bla fordi det ikke finnes gjennomgående informasjon om kvaliteten i tjenesteproduksjonen i kommunene. Studier av ressursbruk og kvalitet i tjenesteproduksjonen har dessuten ofte vist at dette ikke er noen entydig sammenheng mellom disse størrelsene. Innføring av kompensasjonsordningen for merverdiavgift har ført til visse problemer med hensyn til sammenlikning av driftsutgifter mellom kommune på likt grunnlag. I de innrapporterte KOSTRA-tallene er nemlig mva-kompensasjon for investeringer ført til inntekt under de funksjonene der investeringene er foretatt. Denne inntekten kan ikke tilskrives driften og er korrigert bort i våre sammenlikninger.
Gjennomgang og analyse av kommunens ressursbruk 11 2 Nøkkeltall Hensikten med dette kapitlet er å gi en grov oversikt over nøkkeltall når det gjelder kommunens driftsutgifter og -inntekter, driftsresultat og finansielle stilling. 2.1 Kommunens utgiftsbehov Gjennom kommunenes inntektssystem beregnes hver enkelt kommunes utgiftsbehov i forhold til gjennomsnittskommunen. Utgiftsbehovet i den enkelte kommune er sterkt korrelert med alderssammensetning, levekårsindikatorer og andre kjennetegn ved befolkningen, slik som antall skilte og andel funksjonshemmede. I figuren nedenfor viser vi en sammenlikning av hvordan de viktigste kriteriene i kommunenes inntektssystem slår ut når det gjelder behov for tjenester i de valgte kommunene. Kriteriene som gjengis er befolkning 6-16 år, befolkning 16-66 år, befolkning 67-79 år, befolkning 8-89 år, antall skilte og antall PU-brukere over 16 år. Figuren viser andelen i disse gruppene i forhold til landsgjennomsnittet og beregnet tjenestebehov med alle utgiftsfaktorer for hver av kommunene. 14 % Kommunens andel av ulike "befolkningsgrupper" i forhold til kommunes andel av befolkningen totalt (kriteriene med størst vekt i inntektssystmet er tatt med) "Vektet behov" for tjenester per innbygger totalt ut fra kommuens andel av alle kriteriene. 12 % 1 % 8 % 92 % 91 % 87 % 92 % 88 % 88 % 84 % 94 % 6 % 4 % 2 % % Ås Nesodden Ski Frogn Vestby Oppegård Rælingen Sørum Befolkning 6-15 år Befolkning 16-66 år Befolkning 67-79 år Befolkning 8-89 år Befolkning 9 år og eldre Befolkning PU 16 år og over "Vektet behov" totalt Figur 2.1 Kommunenes behov for tjenester Figuren forteller oss at tjenestebehovet i alle sammenlikningskommunene ligger under landsgjennomsnittet. Ås` kommunes behov for kommunale tjenester er 92% av landsgjennomsnittet. I Rælingen som er den av kommunene med minst behov for kommunale tjenester, er behovet beregnet til 84% av landsgjennomsnittet. R4814
3 25 2 15 1 5 12 Dette betyr at vi kan forvente at de samlede driftsutgiftene pr innbygger (uten korreksjon for ulikt tjenestebehov) i alle sammenlikningskommunene skal være lavere enn det vi finner i en gjennomsnittskommune. I neste figur 2.2 viser vi kommunenes samlede driftutgifter pr innbygger før og etter korrigering for ulikhetene i tjenestebehov. Netto driftsutgifter per innbygger totalt Justeringen består i at antallet innbyggere er vektet ut fra behovskriteriene i inntektsystemet Disse tallene er ikke justert for MVA-komp investeringer Kroner Ås Nesodden Ski Frogn Vestby Oppegård Rælingen Sørum Pr innbygger 25496 2228 235 23751 219 24746 274 24869 Pr justerte innbygger 27712 24319 26388 25847 23837 28242 24799 26495 Figur 2.2 Driftsutgifter pr innbygger og driftsutgifter pr justert innbygger. Kommunenes samlede utgifter. Figur 2.2 viser at Ås kommune hadde de høyeste driftsutgiftene pr innbygger og de nest høyeste driftsutgiftene pr justert innbygger i 2. Det var bare Oppegård som hadde høyere driftsutgifter enn Ås pr justert innbygger. Mulighetene for gjennomføring av kostnadstilpasninger for Ås kommune synes derfor å være til stede. 2.2 Driftsinntektene og driftsutgiftene Med utgangspunkt i regnskapstallene for år 2 kan vi stille opp følgende oversikt over brutto driftsinntekter og driftsutgifter pr innbygger i Ås og de andre sammenlikningskommunene. Driftsinntektene består av skatter, rammetilskudd, andre overføringer fra staten, salgs- og leieinntekter, og andre inntekter. Finansinntekter og -utgifter er holdt utenfor sammenlikningen.
Gjennomgang og analyse av kommunens ressursbruk 13 Kroner Brutto driftsutgifter og driftsinntekter per innbygger Disse tallene er ikke justert for MVA-komp investeringer 45 4 35 3 25 2 15 1 5 Brutto driftsutgifter per innbygger Brutto driftsinntekter per innbygger Ås Nesodde n Ski Frogn Vestby Oppegår d Rælinge n Sørum 39766 34921 37142 35771 32836 38851 3867 3499 461 355 377 3686 3491 39679 31198 346 Figur 2.3 Brutto driftsutgifter og driftsinntekter pr innbygger Vi presiserer at tallene i figur 2.3 ikke er justert for mva-kompensasjon for investeringer. Oversikten viser at Ås kommune har høye brutto driftsutgifter og inntekter pr innbygger. Oppegård tilhører samme klasse. Bildet gjenspeiler for øvrig den anstrengte driftssituasjonen som gjelder i mange norske kommuner, med relativt små marginer mellom driftsinntekter og driftsutgifter. Blant sammenlikningskommunene synes Vestby å være best stilt. Driftssituasjonen i både Ås, Nesodden, Ski, Rælingen og Sørum er svært vanskelig. Figuren forteller imidlertid ikke hele sannheten om kommunens økonomiske situasjon fordi finansinntektene og utgiftene ikke inngår i sammenlikningsgrunnlaget. For oversiktens skyld synes vi at det er interessant å se litt nærmere på hvordan kommunenes inntekter er sammensatt, bl a for å vurdere om kommunen har noen uutnyttede inntektsmuligheter. Tallene som presenteres i etterfølgende figur 2.4 er beregnet ut fra opplysninger om driftsinntekter og over/underskudd og kan således være noe unøyaktige. R4814
14 45 Kommunens inntekter per innbygger 4 35 3 Kroner 25 2 15 1 5-5 Ås Nesodden Ski Frogn Vestby Oppegård Rælingen Sørum Andre driftsinntekter 8293 567 671 5963 6716 8214 5491 8478 Salgs- og leieinntekter 69 4836 6376 52 5284 619 3837 2872 Andre statlige tilskudd til driftsformål 3525 314 2298 2319 75 132 1123 381 Statlig rammeoverføring 3966 3259 1965 3165 3511 2222 1778 3772 Konsesjonskraftinntekter 69 Eiendomsskatt -35 311 Skatt på inntekt og formue 1838 18364 19758 2317 1783 21982 19 18686 Figur 2.4 De viktigste inntektene pr innbygger Felles for de fleste kommunene i Akershus er skatteinntektenes store andel av de frie inntektene og rammetilskuddenes relativt lave andel. For Ås` del legger vi merke til at andre driftsinntekter er forholdsvis store. Under andre driftsinntekter hører refusjon fra staten inklusiv sykelønnsrefusjon, refusjoner og overføringer fra fylkeskommunen, kommuner, egne særbedrifter og andre. 2.3 Driftsresultat Brutto driftsresultat uttrykker kommunens overskudd på driften, mens netto driftsresultat er resultatet etter at en har tatt hensyn til netto rente- og avdragsbelastning, og etter at en trukket fra verdien av de ordinære avskrivingene. Tabellarisk kan sammenhengen brutto og netto driftsresultat fremstilles på følgende måte: Tabell 2.1 Skissemessig fremstilling av forskjellen mellom brutto og netto driftsresultat Driftsinntekter Driftsutgifter Brutto driftsresultat Eksterne finansinntekter Eksterne finansutgifter Resultat eksterne finansieringstransaksjoner Motpost avskrivninger Netto driftsresultat B C D = B - C E F G = E - F H I = D+G-H
Gjennomgang og analyse av kommunens ressursbruk 15 I beregning av brutto driftsresultat har man belastet regnskapet for ordinære avskrivninger (ikke kalkulatoriske). Ved beregning av netto driftsresultat trekkes altså avskrivningene ut og erstattes med netto avdrag på lån. Siden avskrivningene vanligvis vil være større enn avdragene fordi ikke alle investeringene er lånefinansiert, vil ikke netto driftsresultat gi et fullverdig bilde av kommunens evne til å kunne drive i økonomisk balanse. Netto driftsresultat er likevel den primære faktoren for økonomisk balanse i kommunesektoren, selv om den ikke er perfekt for å gi et vurdere om kommunen klarer å ivareta det såkalte formuesbevaringsprinsippet. Sammenlikningene av kommunenes netto og brutto driftsresultat vises i figur 2.5 nedenfor. Vi har også vist resultatet etter korreksjon for momskompensasjon ved investeringene fordi denne kompensasjonen vil svinge med investeringene og bør holdes utenfor for å sammenlikne kommune på likt grunnlag. Brutto og netto driftsresultat i prosent av driftsinntektene 5 4 3 2 Prosent 1-1 -2-3 -4 Brutto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter,7,4 -,2 2,8 3,7 2,1 1,1-1,1 Netto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter,2,3 1,1 3,5 2,2 3,1 2, -,1 Brutto driftsresultat ekskl mva-refusjon påløpt i investeringsregnskapet, i % av brutto driftsinntekter Netto driftsresultat ekskl. mva-refusjon påløpt i investeringsregnskapet, i % av brutto driftsinntekter Akkumulert regnskapsresultat i prosent av driftsinntektene Ås Nesodden Ski Frogn Vestby Oppegård Rælingen Sørum -2,3 -,8-2,6-2,5 2,7 2,1-1,8-1,2-2,8 -,8-1,3-1,8 1,2 3,1 -,8 -,1 -,2 -,4,1 2,7-2,,9,4,1 Figur 2.5 Brutto og netto driftsresultat i prosent av driftsinntektene I en sunn kommuneøkonomi er det antatt at netto driftsresultat minst bør utgjøre 3 % av kommunens brutto driftsinntekter. Av oversikten ser vi at det kun var Oppegård som nådde denne målsettingen i 2 etter å ha korrigerer resultatet med effekten av mva-kompensasjon. Ås hadde et regnskapsmessig netto driftsresultat på,2%. Men når vi korrigerer for inntekter som har sammenheng mva-kompensasjonen ser vi at netto resultatet var på minus 2,8 prosent. Driftsresultatet lå altså langt under den normen som er omtalt ovenfor. R4814
16 2.4 Lånedekningsgrad Lånedekningsgraden er den langsiktige netto lånegjeld sett i forhold til sum driftsinntekter utenom renter, regnet i prosent. Lånedekningsgraden gir uttrykk for hvor byrdefull den langsiktige gjelden er for kommunen. Lånesituasjonen for de ulike kommunene er fremstilt i figur 2.6. I disse tallene er ikke fondsmidler trukket fra kommunenes lånegjeld. Lånedekningsgrad 2 % Langsiktig gjeld i prosent av driftsinntekter 15 % 1 % 5 % % -5 % Ås Nesodden Ski Frogn Vestby Oppegård Rælingen Sørum Pensjonsforpliktelse 96 % 79 % 88 % 76 % 78 % 86 % 19 % 89 % Annen langsiktig gjeld 93 % 63 % 72 % 95 % 62 % 61 % 63 % -5 % Figur 2.6 Lånedekningsgrad i 23 for alle kommunene med unntak for Malvik som ikke har gitt opplysninger om denne indikatoren i 23. Oversikten viser at mange av sammenlikningskommunene har høy lånedekningsgrad. Tidligere norm før pensjonsforpliktelsene ble ført opp i kommunens balanse var at den langsiktige gjelden ikke burde overstige 6% av kommunens driftsinntekter. Blant sammenlikningskommunene var det kun Sørum som tilsynelatende tilfredsstilte dette kraver. Vi skriver tilsynelatende fordi vi er usikre på om det er riktig at kommunen er netto långiver når pensjonsforpliktelsene holdes utenfor. For Ås` del utgjorde den langsiktige gjelden, ekskl pensjonsforpliktelsene 93% av driftsinntektene. Kommuner med høy lånegjeld vil måtte ha et høyere krav til brutto driftsresultat enn kommuner med lav lånegjeld for å tilfredsstille normen om netto driftsresultat på 3% av driftsinntektene. Lave lånerenter gjør selvsagt at byrden av høye lån er noe mindre nå enn tidligere. Dersom en trekker ut kommunenes fondsmidler i beregning av netto lånegjeld har mange sammenlikningskommunene en lånedekningsgrad mellom 5 og 6%. For Ås` vedkommende utgjør den 55,9%. Vestby og Ski har en tilsvarende lånedekningsgrad på 43,3 og 54,5%.
Gjennomgang og analyse av kommunens ressursbruk 17 2.5 Behov for innsparinger? Ås kommune hadde i 2 et regnskapsmessig driftsresultat på,2% av driftsinntektene. Når vi tar hensyn til inntekter fra momskompensasjonen ser vi imidlertid at driftsresultatet var minus 2,8% av driftsinntektene. Akkumulert driftsunderskudd pr 31.12.2 utgjorde,2% av driftsinntektene. Dette betyr at kommunen må gjennomføre store omlegginger for å skape grunnlag for en sunnere driftssituasjon. Sammenliknet med hva som ble resultatet i 2 vil det være behov for en resultatforbedring i størrelsesorden 32,5 mill kroner. Dette tilsvarer om lag kr 2.25 på innbygger. I dette regnestykket har vi lagt til grunn at kommunen hadde et netto driftsresultat på 1,2 mill kroner i 2 og at kravet var 33.6 mill kroner. Dette betyr at kommunen står overfor store omstillingsbehov i tiden som kommer dersom ikke rammebetingelsene i 25 og senere år, forandrer seg mye i Ås` favør. AGENDA har imidlertid erfaring for at det er mulig å gjennomføre kostnadstilpasninger i den størrelsesorden som det her er tale om. Det kreves imidlertid vilje og engasjement i den omstillingsprosessen som må komme. Det er sjelden at problemene løses av seg selv. R4814
18 3 Administrasjon, styring og fellesutgifter 3.1 Definisjon og avgrensing I vår analyse av kommunenes administrasjonsutgifter har vi tatt utgangspunkt i KOSTRA-definisjonene av administrasjon. Her føres utgifter til: Politisk styring og kontrollorganer (funksjon 1) Administrasjon (funksjon 12) Administrasjonslokaler (funksjon 13) Premieavvik (funksjon 17) Diverse fellesutgifter (funksjon 18) Tjenester utenfor ordinært kommunalt ansvarsområde (funksjon 285) 3.1.1 Politisk styring og kontrollorganer Denne funksjonen omfatter godtgjørelse til folkevalgte organer og til revisjon, inklusiv utgifter som følger med møteavvikling, representasjonsutgifter og befaringer/høringer med mer arrangert av folkevalgte organer, partistøtte og utgifter til valgavvikling. 3.1.2 Administrasjon Under funksjon 12 Administrasjon hører: Administrativ ledelse Støtte- og stabfunksjoner Fellesfunksjoner og fellesutgifter Administrativ ledelse Som administrative lederstillinger under funksjon 12 defineres lederstillinger som leder andre ledere og som har koordineringsoppgaver utover
Gjennomgang og analyse av kommunens ressursbruk 19 ren arbeidsledelse. Det betyr at laveste ledernivå (ledere av tjenestesteder) defineres som en del av de funksjonene som tjenestestedet ivaretar. Som administrative ledere defineres i denne sammenhengen stillinger med omfattende økonomiske og administrative fullmakter, men ikke arbeidsledere med koordinerings-, veilednings- og oppfølgingsoppgaver. Stabs- og støttefunksjoner Dette omfatter støttefunksjoner for styring og utvikling av hele kommunen slik som oppgaver knyttet til sekretariat for politisk ledelse, økonomiforvaltning, overordnede personalfunksjoner og organisasjonsutvikling. Planarbeid som er mer enn interne planer for den virksomhet det gjelder, inngår også her. Unntaket fra dette er arbeid med kommuneplan som henføres til funksjon 3: Fysisk tilrettelegging og planlegging. Faglige og merkantile støtte- og stabsfunksjoner som er knyttet til administrative ledere følger i utgangspunktet sin leder og plasseres på funksjon 12. Den andelen av arbeidstiden som er knyttet til støtte i forhold til bestemte tjenester og tjenestesteder, plasseres imidlertid på de respektive funksjonene som tjenestene/tjenestestedene ivaretar. Fellesfunksjoner og fellesutgifter Under fellesfunksjoner og fellesutgifter hører: Fellesfunksjoner for ledere/medarbeidere som er knyttet til funksjonene 1 og 12 Resepsjon, sentralbord, bedriftshelsetjeneste, kantine og andre velferdstiltak Felles regnskapsfunksjon Hustrykkeri Felles IKT-løsninger for hele kommunen Kontingent til KS I tillegg til dette føres det gjerne en del øvrige fellesutgifter på denne posten. For eksempel er det ført et tap på tidligere krav vedr refusjon fra folketrygden for svangerskapspermisjoner (det vil si forhold som skriver seg fra driften i 23) på ca 1 millioner kroner i 23 i Ås. 3.1.3 Administrasjonslokaler Denne funksjonen omfatter utgifter til drift og vedlikehold av lokaler som benyttes til oppgaver under funksjonene politisk styring/kontrollorganer og administrasjon. Dette betyr at utgifter til fellesbygg i henhold til KOSTRAdefinisjonen skal fordeles på de ulike kommunale funksjonene; styring/- kontrollorganer, administrasjon, tjenesteyting, forvaltning med mer som finner sted på rådhuset. R4814
2 3.1.4 Premieavvik Her inntektsføres/utgiftsføres beregnet premieavvik for året, samt beregnet arbeidsgiveravgift for premieavviket. Resultatføring av premieavvik fra tidligere år, samt beregnet arbeidsgiveravgift knyttes også til funksjon 17. 3.1.5 Diverse fellesutgifter Dette omfatter utgifter til f eks eldreråd, overformynderi, forliksråd, sivilforsvar, tilfluktsrom, politi og rettspleie og utgifter til AFP-pensjon. 3.1.6 Interne serviceenheter Funksjonen kan benyttes for samlet føring av utgifter og inntekter til forvaltnings-, drifts og vedlikeholdsavdelinger som betjener flere KOSTRAfunksjoner, samt materiallager og felles maskinpark. Det forutsettes at alle utgifter for serviceenheten blir fordelt på de funksjonene som betjenes av enheten. Dette betyr at funksjon 19 skal stå oppført med kr når regnskapsåret er avsluttet. 3.1.7 Tjenester utenfor ordinært kommunalt ansvarsområde Dette kan bl.a. gjelde utgifter til drift av asylmottak, inklusiv bistand fra kommunens sosialkontor til asylmottaket. Funksjonen kan også omfatte tjenester som ikke inngår i det ordinære kommunale ansvarsområdet eksempelvis dersom kommunen driver fylkeskommunale tiltak (barneverneller rusbrukerinstitusjoner, psykiatrisk 2. linjetjeneste med mer) etter avtale med fylkeskommunen eller andre. Normalt sett vil netto utgiftene være lave eller lik null pga refusjoner fra forvaltingsenheten. 3.2 Analyse av kommunens administrasjonsutgifter Når en skal sammenlikne hvor mye ressurser kommunene bruker til administrative gjøremål er det ikke tilstrekkelig å se dette i forhold til antall innbyggere i kommunen. En må i tillegg ta hensyn til kommunenes aktivitetsnivå og størrelse. (1) Forskjeller i kommunenes aktivitetsnivå. Når en skal sammenlikne kommunenes administrasjonsutgifter er det anerkjent at en sammenlikning basert på administrasjonsutgiftenes andel av de totale driftsutgiftene er best egnet som sammenlikningskriterium. Dette gjør vi i avsnitt 3.2.1 For å få operasjonalisert dette tar vi utgangspunkt i brutto driftsinntekter per innbygger. Kommunens aktivitetsnivå uttrykkes vanligvis gjennom brutto driftsutgifter per innbygger. Brutto driftsinntekter per innbygger er imidlertid et mer stabilt referansepunkt som ikke påvirkes av kostnadsreduksjoner innenfor kommunens øvrige tjenesteområder. Ved å uttrykke kommunens
Gjennomgang og analyse av kommunens ressursbruk 21 aktivitetsnivå på denne måten vil ikke kostnadsreduksjoner innenfor andre tjenesteområder påvirke beregningene av kommunenes administrative andeler. (2) Forskjeller i kommunestørrelse. Det er en allmenn oppfatning at kostnadene per innbygger gradvis avtar med kommunens størrelse, dvs at det finnes stordriftfordeler innenfor administrasjonen. Siden vi sammenlikner kommuner av noe ulik størrelse er det derfor nødvendig å korrigere for dette. Etter en gjennomgang av størrelsesorden på brutto og netto driftsutgifter og en etterfølgende korrigering for utgifter som kun er av finansiell karakter, blir det gjennomført en analyse basert på de hensynene som er redegjort for ovenfor. 3.2.1 Administrative andeler Administrative andeler sier hvor stor andel utgiftene til administrasjon utgjør av kommunens samlede driftsutgifter. I administrasjonsutgifter inngår utgifter innenfor alle de KOSTRA-funksjonene som er listet opp innledningsvis, med unntak for funksjon 285. Vi viser andeler som uttrykker brutto administrasjonsutgifter av brutto driftsutgifter, netto administrasjonsutgifter av netto driftsutgifter og lønnsutgifter til administrasjon av de samlede lønnsutgiftene. For Ås og de andre sammenlikningskommunene kan vi stille opp følgende figur. Prosent Andel av utgifter som går til administrasjon, styring og fellesutgifter 18 16 14 12 1 8 6 4 2 Andel av brutto driftsutgifter i prosent Andel av netto driftsutgifter i prosent Andel av lønnsutgifter i prosent Ås 9,1 12,8 1,6 Nesodden 7,1 9,9 8,3 Ski 5,7 7,8 13,3 Frogn 7,8 1,3 7, Vestby 8,9 12,8 1,2 Oppegård 9,5 15,8 11,6 Rælingen 1,5 13,3 11, Sørum 9,5 9,5 9,4 Figur 3.1 Administrasjonsandeler Figuren viser at det er store ulikheter mellom kommunene med hensyn til hvor stor andel av driftsutgiftene som brukes på administrasjon, både når vi sammenlikninger andel av brutto og netto driftsutgifter, og lønnsutgiftenes andel av kommunenes samlede lønnsutgifter. R4814
22 Ås hører med blant gruppen av sammenlikningskommuner med relativt høye administrasjonsandeler vurdert etter de kriteriene som er fremstilt i figur 3.1 ovenfor. Ski er den kommunen som har de laveste administrasjonsandelene når brutto og netto driftsutgifter til administrasjon legges til grunn som sammenlikningsgrunnlag. Ski har imidlertid rapportert å ha de høyeste andelene lønnsutgifter til administrasjon. En foreløpig hypotese basert på de sammenlikningene som er presentert ovenfor, er at kommunens administrasjon kan gjennomføres innenfor lavere budsjettrammer enn det som er tilfelle i dag. Nærmere analyser av om dette er mulig, blir presentert på de neste sidene. 3.2.2 Brutto administrasjonsutgifter per innbygger Med brutto administrasjonsutgifter per innbygger menes kommunens utgifter til alle de administrative funksjonene som er listet opp innledningsvis. En sammenlikning på dette grunnlaget blir etter vår vurdering feilaktig, fordi premieavvik inngår i beregningsgrunnlaget. Premieavviket har lite med administrasjon å gjøre og bør trekkes ut for å få et mer relevant sammenlikningsgrunnlag. Figuren nedenfor viser sammenlikningstall med og uten korreksjon for premieavvik. 4 Brutto adm utgifter per innbygger. Med og uten premieavvik 35 3 25 Kroner per innbygger 2 15 1 5 Brutto driftsutgifter pr. innb. i kr., adm., styring og fellesutgifter Ås Nesodden Ski Frogn Vestby Oppegård Rælingen Sørum 3 624 2 484 2 1 2 772 2 925 3 73 3 24 3 322 Brutto per innbygger eskl premieavvik 3632 2658 2213 3356 2997 3649 2954 3356 Figur 3.2 Brutto administrasjonsutgifter inkl og eksklusive premieavvik pr innbygger Blant sammenlikningskommunene er det altså Ås og Oppegård som har de høyeste brutto driftsutgifter pr innbygger til administrasjon, både før og etter korrigering for premieavvik. Forskjellen mellom Ås og Ski, som har de laveste brutto driftsutgiftene ekskl premieavvik pr innbygger, er på hele 1.419 kr pr innbygger. Nesodden, Vestby, Rælingen og Sørum har også klart lavere brutto administrasjonsutgifter enn Ås. I forbindelse med gjennomføring av denne analysen har vi imidlertid fremkommet at Ås
Gjennomgang og analyse av kommunens ressursbruk 23 kommune har overrapportert 1,8 stillinger i servicetorget som administrative. Tallene i figur 3.2 er ikke korrigert for dette. For å ha bedre grunnlag for å identifisere årsakene til kostnadsforskjellene mellom Ås og de andre kommunene har vi laget en oversikt over hvordan kommunenes brutto driftsutgifter til administrasjon er satt sammen. Oversikten er gjengitt i figur 3.3 nedenfor. 4 Utgifter per innbygger til administrative funksjoner 35 3 25 Kroner 2 15 1 5 w7-5 -1 Ås Nesodden Ski Frogn Vestby Oppegård Rælingen Interne serviceenheter 5 216 8 146 18 Diverse fellesutgifter 93 96-24 35 375 14 11 44 Premieavvik -8-174 -19-584 -72 54 286-34 Sørum Administrasjonslokaler 535 111 156 214 57 198 483 239 Administrativ styring og ledelse 2727 2259 1839 2566 1819 2975 2186 2513 Politisk styring og kontroll 277 192 192 325 288 191 256 561 Figur 3.3 Utgifter per innbygger til administrative funksjoner Vi legger merke til at Ski har lavere utgifter enn Ås både til administrasjonslokaler, administrativ styring og ledelse, og politisk styring og kontrollorganer. Forskjellene er store både for administrasjonslokaler og for administrativ styring og ledelse. Av erfaring vet vi at kvaliteten på innrapportering av utgifter til administrasjonslokaler varierer en god del mellom kommunene. De innrapporterte tallene for Ski bør derfor leses med noe forsiktighet. Vår tolkning av tallmaterialet som er presentert ovenfor er at Ås kommunen bør konsentrere seg om å se nærmere på de underliggende årsakene til at utgiftene til administrativ styring og ledelse, er høye. 3.2.3 Netto administrasjonsutgifter pr innbygger Det avgjørende for kommunens utgiftsnivå er imidlertid tjenesteområdets netto driftsutgifter. I neste figur viser vi derfor netto driftsutgifter pr innbygger til administrative funksjoner, inklusive og ekskl premieavvik. R4814
24 45 Netto driftsutgifter til adm, styring og fellesutgifter Med og uten premieavvik 4 35 Kr per innbygger 3 25 2 15 1 5 Netto driftsutgifter pr. innb. i kr., adm., styring og fellesutgifter Netto per innbygger ekskl premieavvik Ås Nesodde n Ski Frogn Vestby Oppegår d Rælingen Sørum 326 2219 1819 2467 2739 3915 2799 2368 3268 2393 1928 351 2811 3861 2513 242 Figur 3.4 Netto administrasjonsutgifter pr innbygger inkl og ekskl premieavvik Figur 3.4 gir oss samme svar som figur 3.2. Det er fortsatt Ski kommune som utmerker seg med å ha de laveste administrasjonsutgiftene pr innbygger etter korreksjon for premieavvik. 3.2.4 Sammenhengen mellom kommunestørrelse og netto driftsutgifter pr innbygger til administrasjon Det er velkjent at det er en viss sammenheng mellom kommunestørrelse og kommunenes driftsutgifter til administrasjon. Økt folketall gir inntil et visst nivå fallende enhetsutgifter til administrasjon. I neste figur er samtlige kommuner mellom 1. og 3. innbygger tegnet inn i diagrammet. Sammenlikningskommunenes plassering i forhold til trendlinjen/gjennomsnittsnivået er markert.
Gjennomgang og analyse av kommunens ressursbruk 25 Sammenheng mellom kommunestørrelse og netto driftstutgiftertil administrasjon pr innbygger 4 35 Ås Rælingen 3 Frogn Vestby Oppegård Sørum 25 Kr 2 Ski Nesodden 15 1 5 5 1 15 2 25 3 35 Innbyggere Figur 3.5 Sammenhengen mellom kommunestørrelse og netto driftsutgifter pr innbygger til administrasjon, 23-tall. Figur 3.5 som er basert på KOSTRA-tall for 23 viser at seks av sammenlikningskommunene plasserer seg over trendlinjen, altså at administrasjonsutgiftene er høyere enn det som kan forventes for kommuner på samme størrelse. Ås kommune hadde det største avviket til trendlinjen. Ski og Nesodden ligger begge under forventet gjennomsnittsnivå. 3.2.5 Netto driftsutgifter per innbygger justert for aktivitetsnivå og kommunestørrelse Avslutningsvis vil vi presentere en analyse som gjør det mulig å sammenlikne kommunens administrasjonsutgifter direkte med hverandre selv om de er av forskjellig størrelse og har ulikt aktivitetsnivå. Vi tar utgangspunkt i netto administrasjonsutgifter per innbygger eksklusiv premieavvik slik som vist tidligere. Deretter presenteres en graf som korrigerer de samme tallene for ulikheter i kommunestørrelse. Til slutt ender vi opp med en graf som i tillegg korrigerer for både ulikheter i kommunestørrelse og aktivitetsnivå. Ulikheter i kommunestørrelse er omregnet ved bruk av de samme kriteriene som ligger inne i kommunenes inntektssystem. Ulikhetene i aktivitetsnivå er tatt hensyn til gjennom korrigering for brutto driftsinntekt per innbygger. Resultatene vises i figur 3.6. R4814
Kroner 26 Netto driftsuttgifter til adm ekskl premieavvik Justeringen i forhold til kommunestørresle består i at 7,5 % av kostnadene forutsettes å være like. Justeringen i kommuens aktivitetsgrunnlag er ut fra forskjeller i brutto inntekt per innbygger 45 4 35 3 25 2 15 1 5 Ås Nesodden Ski Frogn Vestby Oppegård Rælingen Sørum Netto per innbygger ekskl premieavvik 3268 2393 1928 351 2811 3861 2513 242 Justert for kommunestørrelse 3334 2456 219 397 2849 427 2568 2434 Justert for kommunestørrelse og aktivitetsnivå 3334 288 2182 3371 3348 465 3297 2818 Figur 3.6 Netto driftsutgifter per innbygger til administrasjon ekskl premieavvik Når vi sammenlikner driftsutgiftene til administrasjon etter korrigering for ulikheter i kommunestørrelse og aktivitetsnivå finner vi at forskjellene mellom Ås og de andre kommunene blir mindre enn det vi har sett tidligere uten disse korreksjonene. Frogn, Vestby og Rælingen har etter disse korrigeringene omtrent samme nivå på administrasjonsutgiftene som Ås. Nesodden, Ski og Sørum driver fortsatt billigere. Ski ligger hele 1.152 kr lavere enn Ås. Som nevnt tidligere har Ås overrapportert 1,8 årsverk i servicetorget som administrative stillinger. Dette utgjør 6 65 kr pr innbygger. 3.2.6 Nærmere analyse av kommunens administrative bemanning AGENDA har gjennom tilsvarende analyser som dette innhentet opplysninger om administrative stillinger i en del andre kommuner. Nedenfor gjengis noen relevante sammenlikningstall. Vi viser først en sammenlikning av administrative andeler, dvs hvor stor andel de administrative stillingene utgjør av kommunens samlede stillingsmasse.
Gjennomgang og analyse av kommunens ressursbruk 27 Adminstrative andeler 8, 7, 6, 5, Prosent 4, 3, 2, 1,, Svelvik Hurum Jevnaker Osterøy Austevoll Lindås Radøy Ås Adminstrativ andel 5,8 5,1 7,1 6,5 6,8 5,6 4, 7,1 Figur 3.7 Sammenlikning av administrative andeler stillinger. De andre sammenlikningskommune er en god mindre enn Ås, bortsett fra Osterøy som har om lag 13. innbyggere. Tatt i betraktning av at administrasjonsandelene vanligvis er fallende med økt kommunestørrelse ville vi ha forventet at Ås kommune hadde en lavere administrasjonsandel. Årsaken til dette kan være at man ikke har klart å utnytte stordriftsfordeler knyttet til gjennomføring av en del viktige funksjoner, jfr neste figur. I denne figuren er administrative stillinger i servicetorget plassert under de funksjonene de utfører (post/arkiv, resepsjon/sentralbord). Årsverk pr 1. innbyggere - hovedfunksjoner 2,5 2, Årsverk pr 1. innbyggere 1,5 1,,5, Svelvik Hurum Jevnaker Osterøy Austevoll Lindås Radøy Ås Ledelse,78,34,66,77 1,23,38,19,42 Merkantil støtte,36,,6,,,19,,14 Stab- og støtte,73 1,6 1,31 1,28,56,76,69 1,2 Fellesfunksjoner 1,51 1,43 1,52 1,54 1, 1,7 2,13 1,83 Figur 3.8 Årsverk pr 1. innbyggere viktige administrative funksjoner R4814
28 Vi ser altså at flere av sammenlikningskommunene har en lavere bemanning til stab- og støttefunksjoner, og til fellesfunksjoner enn Ås. 3.2.7 Oppsummering og konklusjoner Etter vår vurdering har Ås kommune et uutnyttet effektiviseringspotensial når det gjelder gjennomføring av kommunens administrasjonsoppgaver. Analyse av både utgifter og administrative årsverk tilsier at det er mulig å senke utgiftsnivået.
Gjennomgang og analyse av kommunens ressursbruk 29 4 Grunnskolesektoren I dette kapitlet behandles spørsmål knyttet til prioritering og produktivitet i grunnskoleundervisning for barn, SFO og voksenopplæring. Vi ser først på kommunenes prioriteringer uttrykt ved netto driftsutgifter pr relevant innbygger, dvs innbyggere 6 15 år. 4.1 Netto utgifter pr elev grunnskole og SFO Ås kommune hadde i år 2 samlede netto utgifter på om lag kr 61. pr elev eller pr innbygger 6-15 år til grunnskoleopplæring. Tallene inkluderer utgifter til grunnskoleundervisning, spesialskole, SFO, skolelokaler og skyss, samt musikk- og kulturskole. Utgifter til voksenopplæring er altså ikke inkludert i tallene. Tallene er korrigert for effekten av merverdikompensasjonen for investeringer og for omfanget av privatskolelever 1. Kostnadstallene for både Ås og de andre kommunene er vist i tabellen nedenfor. Tabell 4.1 Netto driftsutgifter til grunnskoleopplæring pr innbygger 6-15 år. Kr Kommune Netto driftsutgifter pr innbygger 6-15 år Oppegård 53 541 Rælingen 53 9 Nesodden 55 339 Ski 56 363 Vestby 58 95 Sørum 59 728 Ås 6 717 Frogn 6 91 Vi ser altså at netto driftsutgifter per innbygger 6-15 år til grunnskoleopplæring er høye i Ås. Ås ligger sammen med Frogn høyest av sammenlikningskommunene. Disse kommune bruker ca 7 kroner mer enn Oppegård og Rælingen som bruker minst per innbygger. I figur 4.1 nedenfor viser vi hvordan disse utgiftene kan brytes ned på ulike formål eller delområder. 1 Siden kommunen slipper kostnadene til privatskoleelever blir de trukket i inntekter ved trekk i rammetidstilskuddet. For å få sammenliknbare tall per innbygger i alderen 6-15 år (som inkl de som går på privatskole) er et beløp tilsvarende trekket lagt til kostnaden. R4814
3 Netto driftsutgifter pr innbygger i aldersgruppen 6-15 år Tallene for undervisning inkl spesialundervisning, lokaler og SFO er justert for privatskoleelever 7 Kr pr innbyger i alderen 6-15 år 6 5 4 3 2 1 Ås Nesodden Ski Frogn Vestby Oppegård Rælingen Sørum Musikk- og kulturskole 2122 864 865 1138 1444 1179 847 175 SFO 1961 68 845 1189 573 599 1337 1362 Skyss 92 888 947 76 1367 586 615 1522 Lokaler 1124 1161 8868 13566 8111 7453 8596 13672 Undervisning inkl spesialskole 46 658 44 876 45 21 45 33 48 846 44 129 42 949 42 494 Figur 4.1 Netto driftsutgift per elev i grunnskolen For Ås kommunes del merker vi oss at utgiftene til både musikk- og kulturskole, SFO, lokaler og undervisning inklusiv spesialskole er høye. Utgifter til skoleskyss ligger på et middels høyt nivå. Førsteinntrykket basert på denne innledende oversikten er at Ås kommune har tilpasset seg et forholdsvis høyt kostnadsnivå når det gjelder grunnskoleundervisning. Årsakene til dette og hvilke tilpasningsmuligheter kommunen har, skal vi forsøke å belyse på de neste sidene. Aller først vil vi imidlertid se litt nærmere på kommunens utgifter til voksenopplæring. 4.2 Netto utgifter pr innbygger - grunnskoleopplæring for voksne Voksenopplæring omfatter utgifter til grunnskoleopplæring og spesialundervisning for voksne, samt norsk med samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Ved beregning av netto driftsutgifter er statens øremerkete tilskudd til norskopplæring av flyktninger og innvandrere trukket ut. En sammenlikning av kommunenes netto driftsutgifter til voksenopplæring fremgår av figur 4.2.
Gjennomgang og analyse av kommunens ressursbruk 31 Netto driftsutgifter pr innbygger, voksenopplæring 3 25 28 27 Kr pr innbygger 2 15 1 198 134 156 145 5 65 56 Ås Nesodden Ski Frogn Vestby Oppegård Rælingen Sørum Figur 4.2 Netto driftsutgifter til grunnskoleopplæring for voksne. Vi ser altså at Ås kommune har forholdsvis høye netto driftsutgifter til voksenopplæring. Da tilbudet som gis til innvandrere vanligvis går i balanse, har dette sannsynligvis en sammenheng med kostnadene på tilbudet (både omfang og kostnadsnivå) til voksne utviklingshemmede elever. 4.3 Kostnadsforskjellene Det kan være interessant å se hvor store utgiftsendringer Ås kommune ville hatt dersom en tilpasset seg kostnadsnivået i de andre kommunene for hele undervisningsområdet under ett, eksklusiv voksenopplæring. Deretter presenteres en oversikt over hvilke innsparinger som Ås kommune ville oppnå ved å tilpasse seg lavest registerte ressursbruk for de ulike tjenesteområdene; lokaler, skyssutgifter, musikk- og kulturskole, SFO og grunnskoleundervisning. Utgifter per relevant innbygger er hele tiden benyttet som grunnlag for beregningene. Relevant innbygger er innbyggere som kan benytte seg av tjenesten, dvs elever i grunnskolen og i SFO. 4.3.1 Sammenligning av kostnadsnivået i kommunene Tabell 4.2 viser at kostnadsnivået i Ås kommune ligger over kostnadsnivået i de andre kommunene. Tabell 4.2 Kostnadsendringer i Ås ved å kopierer kostnadsnivået i de andre kommunene Nesodden Ski Frogn Vestby Oppegård Rælingen Sørum -8,1-11,9-2,5-6, -17,3-19,4-7,3 R4814
32 Den beregnede utgiftsøkningen i forhold til de enkelte kommunene er satt sammen slik som vist i figur 4.3 nedenfor. Endring i netto kostnader totalt dersom kommunen har samme kostnadsnivå som sammenlikningskommunene per relevant innbygger. 1 5 Mill kr -5-1 -15-2 -25 Nesodden Ski Frogn Vestby Oppegård Rælingen Sørum Lokaler 2,1-2,8 7,7-4,5-6, -3,4 7,9 Musikk- og kulturskole -2,8-2,8-2,2-1,5-2,1-2,9-2,3 SFO -2,9-2,5-1,7-3,1-3, -1,5-1,2 Gr skole for voksne -,1-1,2-3,1-2,1-1,8-3,2-1,9 Skyss 1) -,4,7 -,2,3 1,3 -,2 -,4 Undervisning inkl spes -4, -3,3-3, 4,9-5,7-8,3-9,3 undervisning 1) Er beregnet ut fra tilpasning av kostnadsnivået til kommunale kostnader per elev som får skyss Figur 4.3 Endring i Ås kommunes netto kostnader til ulike undervisningsformål dersom kommunen hadde samme kostnadsnivå som sammenlikningskommunene. Sammenlikningen sier oss at Ås har muligheter til å redusere kommunens netto driftsutgifter innenfor alle formålene som er nevnt i figur 4.3. Ås har tilpasset seg et høyere kostnadsnivå enn alle de andre kommunene både når det gjelder musikk- og kulturskole, SFO og grunnskole for voksne. Når det gjelder skoleskyss ser vi at Ski, Vestby og Oppegård har høyere utgifter enn Ås. Det er kun Vestby som har høyere utgifter enn Ås til undervisning, inklusiv spesialundervisning. Utgiftene til skolelokaler varierer en god del fra kommune, noe avhengig av skolestruktur, skolebygningenes alder, avskrivningsperioder og utgifter til drift av lokalene. Dersom en skulle ha, den teoretisk sett billigste løsningen, må en velge tilpasninger for hvert enkelt formål. Det må altså foretas en sammenlikning tjeneste for tjeneste. En analyse av hva dette eventuelt ville kunne gi av gevinst for Ås er fremstilt i tabell 4.3. Vi minner om at tallene er basert på rene regnestykker med KOSTRA-tall som grunnlagsmateriale.
Gjennomgang og analyse av kommunens ressursbruk 33 Tabell 4.3 Netto reduksjon i kommunale driftskostnader, dersom kommunen bruker like lite per relevant innbygger som den av sammenlikningskommunene som bruker minst til formålet. Netto kost pr akt.innb. (1 k Kommune, Ås Innnsparing, bruker minst Ås Bruker minst bruker minst Antall akt innb. 2 Per innb (1Totalt (mill kr) Undervisning inkl spes undervisning 46,7 42,5 Sørum 2236 4,2 9,3 Skyss 1) 7,1 5,3 Sørum 237 1,8,4 Gr skole for voksne,28,6 Rælingen 14323,2 3,2 SFO 4,9 1,4 Vestby 9 3,5 3,1 Musikk- og kulturskole 2,1,8 Rælingen 2236 1,3 2,9 Lokaler 1,1 7,5 Oppegård 2236 2,7 6, Totalt 24,9 1) Det avstanden er avgjørende for hvor mange som trenger skyss, er her grunnlagetr barn som får skyss. 2) Antall brukere er beregnet ut fra totalt innbyggertall og andel av innbyggere/brukere i Kostra og kan derfor være unøyaktig Tabellen viser at Ås teoretisk sett har et innsparingspotensiale på 24,9 mill kroner hvis de billigste løsningene fra Sørum, Rælingen,Vestby og Oppegård ble lagt til grunn. 4.4 Undervisning og spesialskoler 4.4.1 Kostnadsnivå Netto kostnader per elev til undervisning og spesialskole per innbygger 6-15 år Vår erfaring er at det ikke alltid gjøres et klart skille i KOSTRArapporteringen mellom utgifter til grunnskoleundervisning og utgifter til spesialskoler. I figuren, som er ett utsnitt av hva som ble vist i figur 4.1 med differensiering av beregnede kostnader for privatskoleelever, har vi derfor valgt å se disse størrelsene under ett. Som tidligere omtalt må en kompensere for trekket i rammetilskuddet for privatskoleelever for å få et riktig sammenlikningsgrunnlag. R4814
34 Netto driftsutgifter til undervisning inkl spesund. per barn og undom i alderen 6-15 år 5 48 46 Kroner 44 42 4 38 Ås Nesodden Ski Frogn Vestby Oppegård Rælingen Sørum Beregnede kostnader for privatskoleelever 792 2 231 282 749 1 177 37 328 285 Kommunale kostnader 45866 42645 44919 44581 47669 43822 42621 4229 Figur 4.4 Netto driftsutgifter per innbygger 6-15 til undervisning og spesialskoler Fra figur 4.4 ser vi at det er relativt mange privatskoleelever fra Vestby og Nesodden i forhold til de øvrige sammenlikningskommunene, men at også Ås har noe høyere andel privatskoleelever. (og dermed større trekk og høyere beregnet kostnad) Som tidligere omtalt i kap 4.3 viser figuren at kommunenes netto driftsutgifter per innbygger i alderen 6-15 år (inkl beregnet kostnad til privatskoleelever) til undervisning og spesialskoler er lavest i Sørum og Rælingen. Utgiftene i disse kommunene ligger ca 4 kroner under nivået i Ås per innbygger. Årsaken til dette kan være flere; skolestruktur, antall elever per lærer, ulikheter i lønnsnivå og utgifter til materiell. Før vi ser på brutto driftsutgifter pr elev til undervisningsformål, ser vi på avviket mellom Ås kommune og sammenlikningskommunene når det gjelder netto driftsutgifter per innbygger mellom 6-15 år og brutto driftsutgifter per elev. Dette for å se i hvilken grad kostnadsnivået per elev forklarer forskjellen i netto driftsutgifter per innbygger i alderen 6-15 år som vi fant i foregående figur.
Gjennomgang og analyse av kommunens ressursbruk 35 Avvik i kostnadsnivå i sammenlikningskommunene for grunnskoleundervisning inkl spesialskole. Tall over angir at den aktuelle sammenlikningskommunen har høyere kostnadsnivå enn egen kommune 3 2 1 Mill kr -1-2 -3-4 -5-6 Netto driftsutgifter inkl ber kost privatskoleelver per innbygger i alderen 6-15 år Brutto driftsutgifter per elev i den kommunale skolen Nesodden Ski Frogn Vestby Oppegård Rælingen Sørum -1782-1458 -1329 2187-2529 -379-4164 6-1459 -58 198-1526 -3561-4849 Figur 4.5 Forskjell i kostnadsnivå mellom sammenlikningskommunene og Ås kommune for grunnskoleundervisning inkl spesialskole. Figuren skal forstås på følgende måte med Ski kommune som eksempel: Ski kommune bruker 1 458 kroner mindre enn Ås målt i netto driftsutgifter per innbygger i alderen 6-15 år. Dette utgjør forskjellen mellom nivået for Ski og Ås presentert i figur 4.5. Ski kommune bruker 1 459 kroner mindre i brutto driftsutgifter per elev i den kommunale skolen enn Ås. Figuren viser oss at det er noe forskjell om vi bruker driftsutgifter per elev eller netto driftsutgifter per innbygger i alderen 6-15 år, men at det likevel kan gi et forholdsvis entydig bilde: Sørum bruker klart minst til formålet og bruker ca 4 5 kroner mindre per elev/ per innbygger mellom 6-15 år enn Ås. Rælingen er den som bruker nest minst drøye 3 5 kroner mindre enn Ås Oppegård, Ski og Frogn bruker også klart mindre til formålet enn Ås (Henholdsvis ca 2 kr, ca 15 kroner og ca 1 kroner) Vestby bruker klart mer enn Ås; ca 2 kroner mer. Nesodden bruker klart mindre enn Ås målt i netto driftsutgifter per innbygger mellom 6-15 år (ca 175 kr), men omtrent som Ås målt i brutto driftsutgifter per elev. Her kan den høye andelen privatskoleelever spille inn. I figur 4.6 er kostnadene splittet ut fra tilgjengelig informasjon i KOSTRA om utgifter til spesialskoler, lønn- og andre driftsutgifter, undervisningsmateriell, samt inventar og utstyr. R4814
36 Brutto kostnader pr elev til undervisningsformål Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskoleundervisning pr elev For spesialskole brukes netto driftsutgifter fordi kommunene ofte samarbeider, slik at brutto kostander også kan inkl kostnader 6 for elever fra nabokommuene 5 4 Kr pr elev 3 2 1 Ås Nesodden Ski Frogn Vestby Oppegård Rælingen Sørum Spesialskole 141 181 2318 766 644 1423 876 1897 Lønn, andre driftsutgifter vanlig grunnskole 46845 46999 4365 45799 48864 44638 42918 481 Undervisningsmateriell, vanlig grunnskole 1251 1161 981 1152 943 784 946 98 Inventar og utstyr, vanlig grunnskole 557 459 971 569 251 423 493 587 Figur 4.6 Brutto driftsutgifter til undervisningsformål per elev Figuren viser ikke overraskende at det er nivået på lønns- og driftsutgiftene som i hovedsak forklarer forskjellene i kommunenes brutto driftsutgifter til grunnskoleundervisning pr elev. Utgiftene til spesialskole, undervisningsmateriell, samt inventar og utstyr varierer lite mellom kommunene. For å kunne gi en forklaring på hva som er årsaken til at utgiftene pr elev er forholdsvis høye i Ås, må vi se nærmere på de faktorene som påvirker disse utgiftene. Ås har forholdsvis høye lønns- og driftsutgifter bla annet på grunn av: Større andel av lærerne har topplønn. Kommunen bruker flere årsverk enn nødvendig for å dekke undervisningstimetallet pga følgende forhold: Lærere over 58 år har redusert leseplikt Ekstra ferieuke for alle over 6 år øker vikarutgiftene Kommunen kan ha fosterhjemsplasserte barn som ikke er medregnet i innbyggertallet Frikjøp av tillitsvalgte Lønnsutgiftene har igjen sammenheng med lønnsnivå og hvor mange lærere med mer som behøves i undervisningen. Vi starter med å se på lærertettheten, dvs. antall elever per årsverk i skolen.