Fræna kommune Arkiv: 611 Arkivsaksnr: 2014/2008-2 Sakshandsamar: Rune Iversen Saksframlegg Utval Utvalssak Møtedato Plan- og økonomiutvalet i Fræna kommune 102/2014 15.09.2014 Utbyggingsavtalar etter plbl 17 prinsippvedtak Grunnlag: Rundskriv H-5/02 Juridiske spørsmål vedrørende utbyggingsavtaler i tilknytning til plan- og byggesaskbehandlingen: www.regjeringen.no/nb/dep/kmd/dok/.../rundskriv-h-0502.html?id Saksopplysningar: I samband med handsaming av sak om privat utbygging av Lauvåsen kom spørsmål om kommunen har gjort prinsippvedtak om utbyggingsavtalar etter plan- og bygningsloven slik desse er heimla i plbl. Kap 17, opp. Tidlegare avtalar om utbygging av kommunaltekniske anlegg mm. har vore inngått og administrert av anleggsavdelinga i kommunen. Dei inngåtte avtalane har ikkje vore inngått med heimelsgrunnlag nedfelt i plan- og bygningsloven. I forslag til kommuneplanens arealdel er det skrive slik i 2 om utbyggingsavtalar: «Kommunen vurderer spørsmålet om utbyggingsavtale i samband med utbyggjar sin kontakt med planmyndigheita om planlegging/utbygging av eit område eller prosjekt. - utbyggingsavtalane skal sikre opprusting, etablering og drift av nødvendig infrastukturfelles service, inkludert friområde. Utbyggingsavtalane kan også omhandle tal bustadar, type og utforming av bustadar, tilrettelegging for miljøriktig energiforsyning, utbyggingstakt og andre tiltak som er nødvendig for at området skal fungere hensiktsmessig» Etter plan og bygningsloven har kommunane ulike verkemiddel for gjennomføring av utbyggingsprosjekt. Ein av dei er utbyggingsavtalar. Dei viktigaste rammene i loven er: Utbyggingsavtale er ein avtale mellom kommunen og grunneigar eller utbyggjar om utbygging av eit område som har sitt grunnlag i kommunens planmynde og gjelder gjennomføring av kommunal arealplan. Bruk av utbyggingsavtaler må forankrast i kommunestyrevedtak som klargjer når utbyggingsavtale er ein føresetnad for utbygging og kva type tiltak det kan være aktuelt å forhandle om i avtalene. Utbyggingsavtale kan omfatte teknisk infrastruktur og grøntområder, bustadpolitiske tiltak og andre tiltak som er naudsynte for gjennomføring av den konkrete arealplanen. Det er ikkje tillate
for utbyggjar å koste sosial infrastruktur (skole, sjukeheim, barnhage el tilsvarende tenester) gjennom utbyggingsavtale etter Forskrift om forbud mot vilkår om sosial infrastruktur i utbyggingsavtaler. Oppstart av forhandlingar om utbyggingsavtale skal kunngjerast, og forslag til avtale skal leggast ut til offentlig ettersyn i 30 dagar. Inngått avtale skal kunngjerast. Kunngjering og høring bør samordnast med planleggingen når dette er råd. Kommunen kan ikkje inngå bindande utbyggingsavtale før arealplan for det aktuelle området er vedteken. Utbyggingsavtale kan ikkje påklagast. Definisjonen av utbyggingsavtale etter plan- og bygningsloven finn ein i 17-1 der det står: «Med utbyggingsavtale menes en avtale mellom kommunen og grunneier eller utbygger om utbygging av et område, som har sitt grunnlag i kommunens planmyndighet etter denne lov og som gjelder gjennomføring av kommunal arealplan.» Partane i ein utbyggingsavtale er kommunen og utbyggjar eller grunneigar. Reglane gjeld berre avtalar som vert inngått med grunnlag i planmyndet i kommunen si forvaltning av plan- og bygningsloven. Avtalane vert inngått i samband med handsaming av planforslag eller byggesak. Avtalar som kommunen inngår som grunneigar er i utgangspunktet ikkje ein utbyggingsavtale etter plan- og bygningsloven sin definisjon. Det same gjeld offentleg/privat samarbeid såkalla OPSavtalar. Kommunen opptrer då som oppdragsgjevar. Ein utbyggingsavtale etter plan- og bygningsloven er å sjå på som ein privatrettsleg avtale mellom kommunen som planmynde og den einskilde utbyggjar eller grunneigar. Prinsippvedtak om utbyggingsavtalar skal fattast av kommunestyret og kan ikkje delegerast. Føresetnadar for bruk av utbyggingsavtalar er nedfelt i pbl 17-2: «Utbyggingsavtaler må ha grunnlag i kommunale vedtak fattet av kommunestyret selv som angir i hvilke tilfeller utbyggingsavtale er en forutsetning for utbygging, og som synliggjør kommunens forventninger til avtalen. Kommunen skal legge til rette for medvirkning av berørte grupper og interesser.» Målet med denne paragrafen er å synleggjere kva krav kommunen vil stille i samband med gjennomføring av ein reguleringsplan eller delar av denne slik at ein utbyggjar veit kva han vil møte i sitt arbeid med å sy saman prosjektet for utbygging. Vedtak etter denne paragrafen kan gjerast som ei planføresegn i tilknyting til kommuneplanens arealdel, men dette er ikkje ein føresetnad. Det er opp til kommunen å fastsette når og i kva samanheng eit slikt prinsippvedtak skal fattast. I vedtaket vert det føresett at det vert klargjort i kva tilfelle utbyggingsavtale er ein føresetnad for utbygging. Dette kan mellom anna gjerast ved knyte kravet om utbyggingsavtale til konkrete områder av kommunen eller om det skal gjelde heile kommunen. Avtalen kan også innehalde detaljar kring opparbeiding av kommunaltekniske anlegg. Målet med dette er at utbyggjar skal få eit inntrykk av kva element kommunen ventar seg at ein utbyggingsavtale skal innehalde. Innhaldet i ein utbyggingsavtale er lagt til 17-3: En utbyggingsavtale kan gjelde forhold som kommunen har gitt bestemmelser om i arealdelen til kommuneplan eller reguleringsplan. Avtalen kan også regulere antallet boliger i et område, største og minste boligstørrelse, og nærmere krav til bygningers utforming der det er hensiktsmessig. Avtalen kan også regulere at kommunen eller andre skal ha fortrinnsrett til å kjøpe en andel av boligene til markedspris. Avtalen kan også gå ut på at grunneier eller utbygger skal besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Slike tiltak må stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser
etter avtalen. Kostnadene som belastes utbygger eller grunneier til tiltaket, må stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen. Avtalen kan uansett gjelde forskuttering av kommunale tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak.» Dette er ramma for utbyggingsavtalen. Andre tilhøve kan ikkje inngå i avtalen. Med uttrykket «besørge eller helt eller delvis bekoste» gir loven partane høve til å velje om utbyggjar skal syte for gjennomføring av tiltaket i eigen regi eller om han vil gje økonomisk kompensasjon for at kommunen kan gjennomføre tiltaket. Kriteriet «nødvendig for gjennomføring av planvedtak» føreset at tiltaket må ha ein sakleg samanheng med gjennomføring av planen. Dette kan vere opparbeiding av kommunaltekniske anlegg eller sikring mot fare eller vesentleg ulempe. Sakshandsaming og i kor stor grad utbyggingsavtale skal gjerast offentleg er nedfelt i 17-4 der det står slik: «Kommunen skal kunngjøre oppstart av forhandlinger om utbyggingsavtale. Dersom fremforhandlet forslag til utbyggingsavtale bygger på kompetansen i 17-3 andre eller tredje ledd, skal forslaget legges ut til offentlig ettersyn med 30 dagers frist for merknader. Når utbyggingsavtale er inngått, skal denne kunngjøres. Reglene i første til tredje ledd gjelder tilsvarende ved eventuelle endringer i utbyggingsavtalen. Kommunen kan ikke inngå bindende utbyggingsavtale om et område før arealplanen for området er vedtatt.» Dette er reglar for inngåing av den einskilde utbyggingsavtale. Målet med at avtaleprosessen skal vere open er vist i 1. til 4. ledd medan 5. ledd tek sikte på å hindre at avtalen legg føringar for planprosessen. Igangsetting av forhandlingar om utbyggingsavtale etter loven skal alltid kunngjerast. Direkte rørte partar skal varslast direkte. Dersom avtalen går ut over det kommunen kan fastsette sjølv jf 2. og 3 ledd, skal avtaleforslaget leggjast ut til høyring i minst 30 dagar. Spørsmålet om klage på utbyggingsavtalar er nedfelt i 17-5 og er enkel: «Utbyggingsavtaler kan ikke påklages«departementet grunngir dette med at det er eit poeng i det å skilje utøving av mynde frå privatrettslege vurderingar i høve avtalevilkåra. Dette er vidare grunngjeve med at forvaltningsmyndet skal gå fram av forvaltningsvedtaket og at det difor ikkje skulle vere naudsynt med særskild høve til klage. Vurdering: Grunnlaget for denne saka er nedfelt i kap. 17 i plan og bygningsloven. Saka legg opp til å vurdere om utbyggingsavtalar skal nyttast i heile eller delar av kommunen. Viss utbyggingsavtalar, slik desse er definerte i plan- og bygningsloven, skal nyttast, må kommunestyret ha gjort eit vedtak om dette før ein konkret avtale vert forhandla fram. Kommunen bør vidare vurdere korleis sakshandsaminga skal skje og korleis sakshandsaminga i plan- og byggesak skal samordnast med saksbehandlinga i avtalane. Vedtaket skal gi ein peikepinn på kva utbyggingsavtalane skal gå ut på.
Plan- og bygningsloven gir kommunane ei viktig rolle som planmyndigheit. Kommunen skal drive sektorovergripande samfunnsplanlegging og arealplanlegging gjennom kommuneplan og reguleringsplan. Planane skal leggjast til grunn for planlegging, forvaltning og utbygging i kommunen. Ved å tilpasse eigne verkemiddel til reglar for arealplanlegging og gjennomføring, kan det etablerast føreseielege gjennomføringsprosessar som bidrar til at ulike prosjekt vert bygd ut og ferdigstilt etter intensjonane. Ein slik samanheng i bruken av verkemiddel vil også gje grunneigarar og næringslivet større kunnskap og viten om kostnadane for eigne strategiar og investeringar i utbyggingsprosjekt. Utbyggingsavtale inngår som eit av fleire verkemiddel kommunen kan nytte i utbyggingspolitikken. Fræna Kommune har inngått utbyggingsavtalar for å regulere kommunale tiltak innafor utbyggingsområde i privat regi. Desse avtalane er ikkje heimla i plan- og bygningsloven slik som føresett. Innhaldet i dei er elles i samsvar med det som er vanleg å ta med i utbyggingsavtalar når det gjeld kommunaltekniske anlegg. Ut over dette har ikkje utbyggingsavtalane regulert andre tilhøve slik loven gir høve til. Det er ein føresetnad i loven at kommunen følgjer dei spelereglane som gjeld til ei kvar tid og det er viktig at det vert inngått gode avtalar om fordeling av kostnadar og kvalitetssikring av kommunaltekniske anlegg internt og eksternt i felt og annan infrastruktur, grønstruktur og fellesareal. Rådmannen meiner at det er viktig at utbyggingsavtalane fangar så vidt som mogleg og ikkje slik sett verkar avgrensande i kommunen sitt arbeid med å styre utvikling og kostnadsdeling i dei ulike utbyggingsprosjekta. I sin diskusjon meiner rådmannen at følgjande verkemiddel kan innarbeidast i utbyggingsavtalane: - Utbyggingsavtale kan nyttast i heile kommunen. - Rådmannen får delegert mynde til å forhandle fram den einskilde utbyggingsavtale. Ein utbyggingsavtale skal ikkje framforhandlast før godkjent reguleringsplan ligg føre. Politiske føringar for avtalen kan/skal styrast gjennom planhandsaminga. - Utbyggingsavtalane skal byggje på arealbruk og prioriteringar gitt i kommunale planar vedtekne med heimel i plan- og bygningsloven og kravspesifikasjonane for kommunaltekniske anlegg. - Utbyggingsavtalane skal tilpassast kommunale budsjett/økonomiplanar. - Utbyggingsavtalar skal nyttast når eit eller fleire tilhøve slik desse er nemnt i 17-3, slår inn, det være seg naudsynt infrastruktur og eller bustadsosiale tiltak. - Fordeling av kostnadar for eksterne anlegg som samstundes løyser eksisterande kommunaltekniske utfordringar skal skje høvesvis. Det vert føreset at kostnadar for privat utbygging internt i eit utbyggingsområde skjer i tråd med kravspesifikasjonane for kommunaltekniske anlegg og vert overteke for vedlikehald og drift, vederlagsfritt.
Rådmannens tilråding: Fræna kommune vedtek med heimel i plan- og bygningsloven 17-2 og sende følgjande forslag til prinsippvedtak om bruk av utbyggingsavtalar i Fræna kommune ut på høyring til rørte grupper og interessentar: Prinsippvedtak om bruk av utbyggingsavtalar i Fræna kommune Jf. plan og bygningsloven 17-2 Ansvar - Kommunestyret delegerer mynde til rådmannen til å forhandle og inngå utbyggingsavtalar. Geografisk avgrensing: - Vedtak om bruk av utbyggingsavtalar gjeld heile kommunen. 2. Aktuelle kommunale dokument: - Følgjande kommunale dokument gir føringar for situasjon og prioriteringar i høve utbygging av kommunale tenester, skulekapasitet og infrastrukturtiltak som hovudvegar, hovudanlegg vatn og avlaup og grønstruktur: - Kommuneplannivået med samfunnsdel og arealdel - Reguleringsplanar - Økonomiplanar - Rammeplanar for vatn og avlaup - Kommunale tekniske standardar for infrastruktur Føresetnadar: - Kommunaltekniske anlegg Utbyggingsavtale vert føresett inngått der utbygging i vedteken arealplan (kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan) med tilhøyrande føresegner føreset bygging, oppgradering eller tilpassing av offentlig infrastruktur. Slik infrastruktur kan være vegar, turvegar, gang- og sykkelstiar, grøne areal, leikeplasser, vatn og avlaupsleidningar, kummar, skilting, lys, støyskjerm og kabelanlegg for el, fjernvarme, tele, data og tv. Utbyggingsavtale kan også innehalde avtale om infrastruktur som er direkte knytt til planlagt utbygging utafor planområdet. - Bustadsosiale tiltak: Utbyggingsavtale vert føresett inngått der kommunen ønskjer å leggje til rette for bygging av bustadar for vanskelegstilte. Det same gjeld der kommunen skal ha forkjøpsrett til ein del av bustadane. Fordeling av kostnadar av teknisk infrastruktur: - Interne anlegg Utbyggjar dekkjer alle planleggings- og utbyggingskostnader av teknisk infrastruktur. Infrastrukturen skal opparbeidast etter gjeldande kommunal standard eller etter krav gitt av den aktuelle etat. Utbyggjar dekkjer grunnerverv til alle anlegg som skal overtakast av kommunen eller andre offentlige organ, dette inkluderer heimelskostnadar. - Eksterne anlegg: Kostnadene til ekstern infrastruktur vert delt ut frå kor stor del av tiltaket den aktuelle utbyggingssaka har i det overordna tiltaket.
Behandling i Plan- og økonomiutvalet i Fræna kommune - 15.09.2014 Rådmannen si tilråding vart samrøystes vedteke. Vedtak: Fræna kommune vedtek med heimel i plan- og bygningsloven 17-2 og sende følgjande forslag til prinsippvedtak om bruk av utbyggingsavtalar i Fræna kommune ut på høyring til rørte grupper og interessentar: Prinsippvedtak om bruk av utbyggingsavtalar i Fræna kommune Jf. plan og bygningsloven 17-2 Ansvar - Kommunestyret delegerer mynde til rådmannen til å forhandle og inngå utbyggingsavtalar. Geografisk avgrensing: - Vedtak om bruk av utbyggingsavtalar gjeld heile kommunen. 2. Aktuelle kommunale dokument: - Følgjande kommunale dokument gir føringar for situasjon og prioriteringar i høve utbygging av kommunale tenester, skulekapasitet og infrastrukturtiltak som hovudvegar, hovudanlegg vatn og avlaup og grønstruktur: - Kommuneplannivået med samfunnsdel og arealdel - Reguleringsplanar - Økonomiplanar - Rammeplanar for vatn og avlaup - Kommunale tekniske standardar for infrastruktur Føresetnadar: - Kommunaltekniske anlegg Utbyggingsavtale vert føresett inngått der utbygging i vedteken arealplan (kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan) med tilhøyrande føresegner føreset bygging, oppgradering eller tilpassing av offentlig infrastruktur. Slik infrastruktur kan være vegar, turvegar, gang- og sykkelstiar, grøne areal, leikeplasser, vatn og avlaupsleidningar, kummar, skilting, lys, støyskjerm og kabelanlegg for el, fjernvarme, tele, data og tv. Utbyggingsavtale kan også innehalde avtale om infrastruktur som er direkte knytt til planlagt utbygging utafor planområdet. - Bustadsosiale tiltak: Utbyggingsavtale vert føresett inngått der kommunen ønskjer å leggje til rette for bygging av bustadar for vanskelegstilte. Det same gjeld der kommunen skal ha forkjøpsrett til ein del av bustadane. Fordeling av kostnadar av teknisk infrastruktur: - Interne anlegg Utbyggjar dekkjer alle planleggings- og utbyggingskostnader av teknisk infrastruktur. Infrastrukturen skal opparbeidast etter gjeldande kommunal standard eller etter krav gitt av den aktuelle etat. Utbyggjar dekkjer grunnerverv til alle anlegg som skal overtakast av kommunen eller andre offentlige organ, dette inkluderer heimelskostnadar. - Eksterne anlegg: Kostnadene til ekstern infrastruktur vert delt ut frå kor stor del av tiltaket den aktuelle utbyggingssaka har i det overordna tiltaket.