saksframlegg Dato: Referanse: Vår saksbehandlar: 13.11.2015 73411/2015 Stig Helle-Tautra Saksnr Utval Møtedato Samferdselsutvalet 07.12.2015 Fylkesutvalet 07.12.2015 Forvaltningsrevisjon av bruttoanbod i bussdrift - oppfølging Bakgrunn Fylkestinget handsama i T-48/15 Forvaltningsrevisjonsrapport nr 1/2015 Bruttoanbod i bussdrifta. I denne samanheng viser Fylkesrådmannen til vedtaket i saka: «Fylkestinget tar forvaltningsrevisjonsrapporten «Bruttoanbod i bussdrifta» til vitande. Fylkestinget har særleg merka seg den betydelege kostnadsauken overgangen til bruttoanbod har ført til. Det synes vidare å vere ein svak nedgang i passasjertalet. Det er bekymringsfullt at det er få leverandørar av transporttenester i marknaden.» Fylkesrådmannen vel også å vise til saksframlegget i T-48/15: I bestillinga frå fylkestinget var det formulert ei overordna problemstilling med slik ordlyd: Kva har fylkeskommunen oppnådd så langt med overgangen til bruttoanbod innan bussdrifta? Det vart i prosjektplanen skissert tre underproblemstillingar som oppdragstakaren skulle undersøke og konkludere på. Følgjande problemstillingar vart vald, med BDOs konklusjon: 1. Korleis er fylkeskommunen organisert for å handtere anbod og kontraktsadministrasjon? BDO: Samferdselsavdelinga auka bemanninga i eigen organisasjon frå 2008 for å handtere anbodsprosessen i forkant av den første konkurranseutsetjinga av bruttokontraktar. Marknadsaktivitetar og ruteplanlegging har ikkje gjeve den ønskte effekten, då det har vore nedgang i passasjertalet i den analyserte perioden. 2. Kva er forskjellen i kostnadsnivå mellom netto- og bruttokontraktane? BDO: Det har vore utgiftsauke på rutebilproduksjon i heile perioden der det har vore bruttokontraktar. Utgiftsveksten har vore større for dei rutene som har hatt bruttokontraktar enn ruter med netto-kontraktar. Nettoutgifta uttrykt i kroner per vognkilometer auka med 12,9% det året bruttokontraktane starta i 2012. Dei administrative utgiftene har auka med 75% i femårsperioden, og har samanheng med utvikling av bruttokontraktar, men utgifter til eit forlik med Nettbuss AS er også ei vesentleg forklaring. Andre nye driftsutgifter til ruteinformasjon, marknadsarbeid, kundesenter og billetteringssystem har vore på ca. 20 mill. årleg i perioden, medan investeringar i billetteringssystemet FARA har vore på 13,1 mill. i perioden.
3. I kva grad er måla med overgangen til anbod og bruttokontraktar nådde? BDO: Fylkeskommunen har ikkje nådd målet om auke i talet på reisande med kollektivtransport. Elles har fylkeskommunen fått eit betre billetterings-, informasjonsog merkevaresystem, som vi oppfattar som tilstrekkeleg for kravet i fylkesplanen. På bakgrunn i saksframlegget frå Kontrollsjefen og handsaming i Fylkestinget, vart det halde ei orientering i Samferdselsutvalet den 21. oktober 2015. Jfr. protokollen frå møtet blei saka teke til orientering og samferdselsutvalet konkluderte med at utvalet ønsker saka opp til ny drøfting. Fylkesrådmannen viser også til samrøystes vedtak i KO-44/15 Oppfølging av rapporten «Bruttoanbod i bussdrifta», oversending til samferdselsutvalet: Vurdering «Kontrollutvalet viser til vedtaket i sak T-48/15 til rapporten «Bruttoanbod i bussdrifta» og ber samferdselsutvalet gi tilbakemelding til kontrollutvalet om korleis vedtaket vil bli følgd opp. Kontrollutvalet ber om tilbakemelding innan 5. februar 2016.» Oppstartsmøte: Fylkesrådmannen var i oppstartsmøte med BDO (revisjonsselskap) opptatt av at revisjonsprosjektet var kompleks. Mykje informasjon må stillast saman og ein del informasjon er etter fylkesrådmannen si vurdering vanskeleg å konkludere på. Fylkesrådmannen nemner i denne samanheng at i nettokontraktar er det nytta vognkilometer mens det i bruttokontraktar er det nytta rutekilometer. Rutekilometer = kjørte kilometer i ruteproduksjon Vognkilometer = kjørte kilometer i ruteproduksjon + posisjonskjøring Fylkesrådmannen var med grunn i revisjonen sin kompleksitet opptatt av at informasjonen måtte analyserast og vurderast grundig av BDO. Fylkesrådmannen viste også til rettsforliket som var inngått med Nettbuss Møre AS i 2012 og påvirkning dette forliket har hatt for utvikling i kostnader på nettokontraktene. Saksgang: I revisjonsprosessen har det vore følgjande prosess: 11.12.2014 Oppstartsmøte med fylkesrevisjonen Vår 2015 Konkurranse BDO leverandør 10.06.2015 Oppstartsmøte BDO 19.06.2015 Stor mengde dokumentasjon sendt over til BDO frå 17.06 til 19.06.2015 03.07.2015 Første utkast til rapport 10.07.2015 Høyringsvar frå Møre og Romsdal fylkeskommune på nokre feil i rapporten 11.08.2015 Oppdatert rapport 18.08.2015 Omfattande høyringssvar 2 frå Møre og Romsdal fylkeskommune og ønske om utsatt ferdigstilling 18.08.2015 Oppdatert rapport frå BDO 24.08.2015 Høyringssvar 3 sendt før handsaming i Kontrollutvalet 26.08.2015 Handsaming i Kontrollutvalet Sept 2015 Rapport oppdatert av BDO 12.10.2015 Handsaming Fylkestinget
21.10.2015 Orientering i Samferdselsutvalet. Alle høyringssvar sendt ut til Samferdselsutvalet sine medlemmar. Fylkesrådmannen meiner at det omfattande høyringssvaret datert 18.08.2015 ikkje vart tilstrekkeleg vurdert av revisor. Fylkesrådmannen meiner også at det var uheldig at delar av hovudprosessen i revisjonen vart lagt til ferieperioden. Kostnadsutvikling bruttokontraktar: Det er inngått fem bruttoanbodskontraktar med følgjande prisnivå pr. rutekilometer: Anbodspakke 1: Ålesund, Giske og Sula. Ca 30 kr/km Anbodspakke 2: Kristiansund, Smøla, Aure og Averøy. Ca 31 kr/km Anbodspakke 3: Molde og Gjemnes. Ca 32 kr/km Anbodspakke 4: FRAM Ekspress Kristiansund-Ålesund, Ålesund-Åndalsnes + rutekøyring Haram, Skodje, Sandøy, Ørskog, Stordal, Nordal og Geiranger. Anbodspris: 24,1 kr/km Anbodspakke 5: FRAM Ekspress Volda-Ålesund + rutekøyring Hareid, Ulstein, Herøy, Sande, Vanylven, Volda, Ørsta, Sykkylven, Stranda med ruter mot Sogn og Fjordane/Bergen. Anbodspris: 29,13 kr/km Fylkesrådmannen kan her nemne nokre årsaker til ulike priser: Rutehastigheit på produksjonen. Høy snitthastigheit gir til dømes låg pris pr. rutekilometer. Optimale vognløp. Krav til materiell. Kostnadutviling ramme 64 Rutebil: BDO konkluderte i sin rapport at utgiftsveksten har vore større i dei rutene som har hatt bruttokontraktar enn dei rutene som har hatt nettokontraktar. Fylkesrådmannen vil her leggje fram ein utvida tabell av den tabellen som var presentert på side 17 i revisjonsrapporten:
Tabellen viser produksjonen til gamle Nettbuss Møre AS og Sula Rutelag AS. Som tabellen viser har totalt tilskot på denne produksjonen auka frå 131,6 mill. kroner i 2010 til 178,5 mill. kroner i 2014. Kostnad per vognkilometer for denne produksjonen har i same tidsrom auka frå 11,76 til 14,24, altså ei auke på 21,1%. Om vi ser på kostnadsutviklinga på kun nettokontraktane ser vi at kostnad pr. vognkilometer har auka frå 11,76 til 15,11 i same tidsrom, auke på 28,5%. Ut frå dette kan det sjå ut som kostnad per vognkilometer på nettokontrakar har hatt ei større auke enn bruttoproduksjonen i desse to rutebilselskapa. Om vi tek omsyn til alle busskontraktane, kan følgjande oppstilling utarbeidast ut frå talmaterialet i revisjonsrapporten: Tabellen viser at Rutebilramma har auka frå 249,3 mill. kroner i 2010 til 348,1 mill. kroner i 2014. Dette utgjer ei auke på 39,6%. Fordelinga mellom nettoproduksjon og bruttoproduksjon er vist i linjene under. Produksjonen er omtrent lik for alle åra, altså på om lag 20-21 mill. vognkilometer. Kostnad pr. vognkilometer for totalproduksjonen har auka med 36,88% frå 2010 til 2014, mens kostnad pr. vognkilometer på nettoproduksjonen har auka med 48,6% i tilsvarande periode. Kostnad pr. vognkilometer aukar frå 7 kroner i 2012 til 13,46 kroner i 2014. Årsaken til auken er at anbodspakke 1 har stor produksjon og høge inntekter, mens rutepakke 2 har vesentleg mindre inntekter sett i forhold til produksjon. Fylkesrådmannen konstaterer at utviklinga på totalnivå syner at kostnader på nettoproduksjonen har auka mest. Årsaka til vekst i nettokontraktane: - Rettsforlik med Nettbuss Møre AS i 2012. Forliket vart anslagspostert i 2011. - Auka kostnad i 2012 skuldast i hovudsak høgare tilskotsnivå på Nettbuss Møre AS samt kostnadsføring av tilrettelagt skuleskyss for åra 2011 og 2012. Dette var også ei binding i forliket. - Auka kostnader i 2013 skuldast nye avtalar/forlenga avtalar med dei andre rutebilselskapa. Rettsforliket danna grunnlag for høgare tilskotsnivå på nettoproduksjonen. Utifrå denne gjennomgangen går det fram at utgiftsauken har vært størst i nettokontraktane. Altså motsett konklusjon i høve til revisjonen. Dette vart spilt inn og ikkje teke omsyn til i endeleg revisjonsrapport. Fylkestinget fekk seg førelagt ein feil konklusjon på spørsmålet om kostnadsutvikling. Fylkesrådmannen vil også vise til budsjettframlegget for 2016 som viser ei rutebilramme på 343,7 mill. kroner, og det syner at rammenivået no har stabilisert seg sjølv med vesentleg auke i produksjon på bruttokontrakt.
Kostnadsauke administrasjon: BDO konstaterer at kostnaden til administrasjon har auka med 75% i analyseperioden. Fylkesrådmannen er samd i dei reelle tala men synes det kjem for lite fram at samferdselsavdelinga har hatt to store endringar: - Forvaltningsreforma, Møre og Romsdal fylkeskommune vart ein stor vegeigar og 16 nye ferjestrekningar. - Plikt til å anbodsutsette all kollektivtrafikk. Samferdsel sitt driftsbudsjett har auka frå 0,51 mrd i 2009 til 1,3 mrd i 2014. Dette utgjer ei auke på om lag 250%. Fylkesrådmannen syner også til endring i oppgåvefordeling mellom operatør og Møre og Romsdal fylkeskommune: Tabellen syner at Møre og Romsdal fylkeskommune tek over mange arbeidsoppgåver frå rutebilselskapa. Dette medfører at tal tilsette i desse selskapa blir redusert. Fylkesrådmannen meiner det er naturleg at tal tilsette i samferdselsavdelinga aukar for å bli ein profesjonell kontraktmotpart og på den måten levere ein mest mogeleg optimal rutebilproduksjon innanfor tildelte rammer. Kostnadsauke i ramme 69: Revisor viser til at det er stor vekst i ramme 69. I denne ramma vert det blant anna bokført driftsutgifter til ruteinformasjon, marknadsarbeid, kundesenter og billetteringssystem (FARA).
Fylkesrådmannen meiner det har vore ei moderat auke i tilskotet til FRAM kundesenter (tidligare Trafikanten). Kostnader til billetteringssystem har auka, men dette har ikkje nokon samanheng med val av anbodsform uansett. Møre og Romsdal fylkeskommune hadde mest sannsynleg hatt ansvaret for billetteringssystemet. Før FARA vart valt som system, betalte Møre og Romsdal fylkeskommune tilskot til rutebilselskapa for å ha eigne billetteringssystem. FRAM er Møre og Romsdal fylkeskommune sitt merkenamn på kollektivtrafikken. Det er viktig å drive marknadsarbeid og betre ruteinformasjonen for dei reisande. For å nå måla i fylkesplanen er det naudsynt å få fleire til å reise kollektivt og i den samanheng må det nyttast midlar til marknadsarbeid. Det skal bli enklare å reise kollektivt. Tal reisande på bruttokontrakt: Fylkesrådmannen er klar over at BDO ikkje hadde tilgang til denne reisestatistikken når revisjonen vart avslutta, men tal reisande er iallfall positiv i 2015 for områder der det er bruttokontraktar: Forklaring til tabell: - 241 Ålesund, Giske og Sula. Auke 4,1%. - 247 Kristiansund, Smøla, Aure og Averøy. Auke 3,6%. - 248 Molde og Gjemnes. Auke 2,9%. Fylkesrådmannen meiner det er positivt at tal reisande har auka for alle tre kontraktane og det er ønskeleg at trenden fortsett. Fylkesrådmannen håper at betre synleghet, ny merkevare, betre marknadsføring og gode bussar, har bedra innbyggarane sine reisevanar.
Brutto vs nettokontrakt: Fylkesrådmannen meiner at revisjonsrapporten medførte at Fylkestinget lett kunne forstå det slik at nettokontrakt er best. Fylkesrådmannen meiner at dette er tilbakevist i dette saksframlegget. For å gjere ting enda klarere er bruttokontrakt valt som anbodsform fordi: - Ønskje om opne dører. Ikkje parallelle ruter. - Lettare å optimalisere produksjonen og meir fleksible ruteendringsprosessar. Møre og Romsdal fylkeskommune har etter kvart kontroll på heile kollektivkjeda, frå båt til ferje til buss. - Reell takstmyndigheit. Da kan Møre og Romsdal fylkeskommune unngå å utbetale kompensasjon til operatør som følje av vedtak som virke på inntektsnivået til selskapa. Til dømes undomskortet. - Heilskapleg marknadstankegang der tilbodet kan sjåast under ett. Fylkesrådmannen sin konklusjon: Fylkesrådmannen meiner rapporten er misvisande og rapporten burde vore meir gjennomarbeidd. Ut frå samtalar med BDO under vegs i arbeidet hørtes det ut som om budsjettet for prosjektet var alt for lite. Dette resulterte i at BDO vegret seg for å ta fleire møter for å gjennomgå rapporten under vegs. Manglande budsjett var nok også årsaka til at handsaminga av høyringsvar nummer 2, ikkje blei tilstrekkeleg vurdert av revisor. Fylkesrådmannen meiner at bestillar av revisjonen burde tatt tak i dette. Fylkesrådmannen er vidare opptatt av at denne rapporten vart bestilt på eit for tidleg tidspunkt. Analyseperioden varer fram til 2014 og da var kun to av åtte bruttokontraktar lagt ut. I 2012 og 2013 var ei bruttokontrakt starta opp. Fylkesrådmannen meiner det har skjedd mykje positivt etter analyseperioden og Møre og Romsdal fylkeskommune oppnår ikkje alle effektane på anbodsomlegginga før all produksjon er anbodsutsett. Fylkesrådmannen vil påpeike at det var kjent og kommunisert at restproduksjonen på forhandla nettokontrakt kom til å bli kostnadskrevjande fram til all produksjonen er anbodsutsett. Dette er berekna til å skje frå 01.01.2017. Fylkesrådmannen meiner opplysningane om at bruttokontraktane er årsaka til kostnadsveksten er feil. Det er dei forhandla nettokontraktane som er kostnadskrevjande. Fylkesrådmannen vil også presisere at ansvar for billetteringssystem ikkje er påvirka av val av anbodsform. Revisor burde tatt denne informasjonen til vitande. Møre og Romsdal fylkeskommune er også avhengig av å byggje seg opp for å få eit godt fagmiljø som drifte og planleggje rutebilproduksjonen på ein god måte for å få mest mogeleg produksjon ut av bevilga ramme. Til slutt viser fylkesrådmannen til sluttkommentaren frå revisor på side 28 i rapporten, noko som underbyggjer at det må vere svakheiter i rapporten sidan høyringssvara påpeiker mange feil: «På noen stader gjer fylkeskommunen andre vurderingar enn revisor, og vi synes dette supplerer biletet som forvaltningsrevisjonen viser.»
Fylkesrådmannen meiner at alle desse forholda tilseier at rapporten burde vore avvist av Kontrollsjefen. Forslag til vedtak: Fylkesutvalet ser at forvaltningsrevisjonsrapporten om bruttoanbod i bussdrift har klåre forbetringspunkter. Ny forvaltningsrevisjon på området bør gjennomførast når all produksjon har vore på anbod i to år, altså i 2019. Ottar Brage Guttelvik fylkesrådmann Arild Fuglseth samferdselssjef