Dato: 5. oktober 2010 BEBY /10 Bergen bystyre Evaluering av bydelsstyreordningen - oppsummering og anbefaling RKR BYST-0220-201001405-38 Hva saken gjelder: Denne saken er en oppfølging av bestilling i B-sak 138-09 hvor det ble fattet følgende vedtak: "Bystyret ber Bystyrets kontor fremlegge en evaluering av bydelsstyreordningen i løpet av siste kvartal 2010." Selv om bydelsstyrene i byrådets forslag til budsjett for 2011 er foreslått avviklet fra 1. januar 2011, vil bystyredirektøren i denne saken holde på det som var utgangspunktet for bystyrets bestilling av en evaluering av bydelsstyreordningen, nemlig om ordningen har svart til forventningene eller ikke. Anbefalingene om fremtidig ordning er basert på erfaringene med ordningen. I og med at det foreligger et forslag fra byrådet om å avvikle bydelsstyrene fra 1.1.2011, er det også lagt inn en diskusjon og foretatt en vurdering av om en skal ha alternative ordninger eller ikke. Resultatene fra evalueringen viser at bydelsstyrene har tverrpolitisk høy oppslutning i egne rekker og i bystyregruppene til opposisjonen. I bystyregruppene til de tre byrådspartiene er oppslutningen om bydelsstyrene lav. Et stort flertall av politikerne som er positive til bydelsstyrene vil ha en annen ordning enn dagens. En stor andel av byens innbyggere kjenner til bydelsstyrene og har en positiv oppfatning av bydelsstyrene. Mange sier at de har vært i kontakt med bydelsstyrene. Bydelsstyrene har lyktes godt med å ivareta sin rolle som ombud og lokalt talerør for egen bydel. De har bidratt til å styrke det lokale engasjementet og gi bydelene en identitet. De sentrumsnære bydelene har ikke lyktes så godt som de øvrige. I sum innfrir ordningen forventningene om at bydelspolitikerne skal være ombud og talerør for sin bydel. Bydelsstyrene har langt på vei har fungert etter intensjonene ute i bydelene, men de har hatt problemer med å få synliggjort seg selv inn i det sentrale systemet og å få gjennomslag i komiteer, bystyret og i byrådsavdelingene. 1
Bystyredirektøren vil med utgangspunkt i evalueringen og de oppsummeringer som er gjort, anbefale at dagens bydelsstyreordning videreføres men at det foretas noen helt nødvendige endringer og tilpasninger. Bydelsstyrenes rolle som uttaleorgan, ombud og lokalt talerør bør styrkes og videreutvikles. Bydelsstyrene bør i større grad bli konsultative organer for komiteer og bystyret. Ved å gi bydelsstyrene en tydeligere rolle, kan deres legitimitet i det parlamentariske systemet øke. Bydelsstyrene kan også bidra til å styrke legitimiteten til det politiske systemet. Opprinnelig var bydelsstyrene tiltenkt en rolle som tilsynsorganer for virksomhet ute i bydelene. Denne rollen ble imidlertid lagt død ved revisjonen av reglementer og fullmakter i 2010. På grunnlag av den pågående gjennomgangen av tilsyns- og kontrolloppgavene i kommunen, bør bydelsstyrene inngå i det samlede tilsyns- og kontrollsystemet. Bydelsstyreordningen sies å være kostnadskrevende og med en for stor administrasjon. Pr. i dag koster ordningen 10,0 mill og det er ca 2,5 mill mindre enn det som ble lagt til grunn ved etableringen av ordningen. Kostnadene pr. bydelsstyre er ca 1,25 mill. Det er anslått at bydelene beslaglegger ca 6 årsverk på bystyresiden, slik at kostnadene for bystyrets organer med bydelsstyreordningen i realiteten er nærmere 9 enn 10 mill. I tillegg har byrådsavdelingene en del ekstrautgifter for å betjene bydelsstyrene. Hvis kostnadene skal reduseres kan dette gjøres ved å redusere antall medlemmer i bydelsstyrene eller ha færre bydelsstyrer. Samtidig er det viktig å understreke at det er en viss sammenheng mellom ressursbruk og resultat. Forslag til innstilling til bystyret: 1. Bydelsstyreordningen videreføres med følgende endringer: 2. Endringene trer i kraft fra 1.11.2011 Roar Kristiansen bystyredirektør Vedlegg 1. Arbeidsnotat nr. 1: Bydelsstyreordningen - en vurdering av måloppnåelse og beskrivelse av aktiviteter 2. Arbeidsnotat nr. 2: Oppsummering av spørreundersøkelser 3. Arbeidsnotat nr. 3: Oppsummering av bydelsstyreordningen februar 2008 - juni 2010 4. Spørreundersøkelse blant bystyremedlemmer 5. Spørreundersøkelse blant bydelsstyrene. 6. Spørreundersøkelse blant befolkningen 7. Tilbakemeldinger fra byrådsavdelingene 8. Tilbakemeldinger fra lokalavisene 9. Rapport 2009 - oppsummering og vurdering av bydelsstyreordningen i Bergen kommune januar 2008 - april 2009 10. Referat fra møte i politisk referansegruppe 26.10.10 11. Oppsummering av arbeidet til politisk referansegruppe. 2
Saksutredning: 1. Bakgrunn Bystyret vedtok i sak 138-09 at dagens bydelsstyreordning skulle evalueres. I vedtakspunkt 4 heter det at: "Bystyret ber Bystyrets kontor fremlegge en evaluering av bydelsstyreordningen i løpet av siste kvartal 2010." På grunnlag av dette vedtaket ble det utarbeidet et mer detaljert opplegg for evaluering av bydelsstyreordningen og hvordan denne skulle gjennomføres. Dette opplegget behandlet forretningsutvalget i desember 2009 (sak 297-09). Evalueringen av ordningen har bestått av følgende elementer: a. en spørreundersøkelse blant bydelspolitikere og bystyrepolitikere b. en spørreundersøkelse blant befolkningen i bydelene c. innspill fra byrådsavdelingene på hvordan bydelsstyreordningen har fungert på de områdene de har ansvar for d. en systematisering og vurdering av oppgaver, aktiviteter og ansvar e. en vurdering av mål- og resultatoppnåelse i forhold til det som var utgangspunktet Utgangspunktet for alle sidene av evalueringen har vært målsetningene for bydelsstyrene slik de framgår av vedtak i bystyret og reglement for bydelsstyrene. I denne saken foretas det en kort oppsummering av resultatene fra den gjennomførte evalueringen. På grunnlag av disse resultatene diskuteres det hva som taler for og imot å fortsatt ha bydelsstyrer og hvordan bydelsstyrene skal være hvis de videreføres. Selv om bydelsstyrene i byrådets forslag til budsjett for 2011 er foreslått avviklet fra 1. januar 2011, vil bystyredirektøren i denne saken forholde til det som var utgangspunktet for bystyrets bestilling av en evaluering av bydelsstyreordningen, nemlig om ordningen har svart til forventningene eller ikke. Anbefalingene om fremtidig ordning er basert på erfaringene med ordningen. I og med at det foreligger et forslag fra byrådet om å avvikle bydelsstyrene fra 1.1.2011, er det også lagt inn en diskusjon og foretatt en vurdering av om en skal ha alternative ordninger eller ikke. 2. Har bydelsstyreordningen innfridd forventningene? Spørreundersøkelsene viser at bydelsstyrene har en stor tverrpolitisk oppslutning blant bydelsstyrerepresentantene og i bystyregruppene til opposisjonen. I bystyregruppene til de tre byrådspartiene er oppslutningen om bydelsstyrene lav. Befolkningsundersøkelsen viser at en stor andel av byens innbyggere kjenner til bydelsstyrene og har en positiv oppfatning av bydelsstyrene. Det er også mange som sier at de har vært i kontakt med bydelsstyrene og mange mener at de har en berettigelse. Ut i fra registreringer av deltakere i den åpne halvtimen, muntlige innlegg og tilhørere i møtene og spørreundersøkelsene har de fleste bydelsstyrene en stor og bred kontaktflate ute i 3
bydelene. Bydelsstyrene har også mobilisert mange på temamøter, orienteringsmøter og andre åpne møter. mange har vært i kontakt med bydelsstyrene Med støtte i spørreundersøkelsene og kartleggingene av aktiviteter har bydelsstyrene vært flinke til å ha kontakt med egne innbyggere og lokale interesser. De har også lyktes godt med å styrke det lokale engasjementet og gi bydelene en identitet, med unntak av de sentrumsnære bydelene Bergenhus og Årstad. Bydelsstyrepolitikerne har i store trekk innfridd forventningene om å være ombud og talerør for egen bydel. Bydelsstyrene har fått mindre ansvar og færre oppgaver enn det som opprinnelig ble besluttet av bystyret, eksempelvis ansvar for tverrsektorielle prosjektmidler og tilsyns- og kontrolloppgaver. De har hatt problemer med å få synliggjort seg selv inn i det sentrale systemet og å få gjennomslag i komiteer, bystyret og i byrådsavdelingene. Bydelsstyrenes formelle beslutningsmyndighet er i stor grad knyttet til relativt avgrensede saksområder. Bydelsstyrenes uttalerett og initiativrett er bredere definert og bydelsstyrene har vært aktive og offensive i sin bruk av disse ordningene. Bydelsstyrene har i begrenset grad fått gjennomslag for de innspill og initiativ de har tatt og slik sett har de ikke innfridd forventningene. De har ikke blitt den integrerte delen av det parlamentariske styringssystemet som bystyret la opp til da ordningen ble vedtatt. Oppgavene knyttet til tilsyn og kontroll er tatt vekk og bydelsstyrenes innspill blir ikke alltid tatt like mye hensyn til. Selv om det er et stort politisk flertall for bydelsstyrer, vil et flertall ha en annen ordning enn dagens. Mange peker på at bydelsstyrenes mulighet til å påvirke kommunens virksomhet og tjenestetilbud i bydelen, må bli større. Hvis bydelsstyrene skal videreføres, mener mange at de må få flere oppgaver og et større ansvar. Beslutningsmyndigheten i mindre klagesaker, enkelte tilskuddssaker og navnesaker gir liten politisk innflytelse. Slike saker er heller ikke avgjørende for å vitalisere lokaldemokratiet i bydelene. Bydelsstyrenes nåværende oppgaver og ansvar kan derfor ikke i seg selv forsvare en videreføring av ordningen, og i dette spørsmålet er både tilhengere og motstandere enige, selv om de trekker ulike konklusjoner. 3. Om kostnadene med bydelsstyreordningen Det har i diskusjonen om en eventuell avvikling av ordningen vært et sterkt fokus på kostnader. Bystyredirektøren vil derfor gi en kort oversikt over hva ordningen har kostet. Pr. i dag koster bydelsstyreordningen 10, 0 mill og det er ca 2,5 mill mindre enn det som ble lagt til grunn ved etableringen av ordningen. Kostnadene pr. bydel er i underkant av 1,3 mill. Hvert bydelsstyre har blitt tildelt 1 årsverk fordelt på ½ konsulent og ½ rådgiver. I realiteten har ordningen beslaglagt omtrent 6 årsverk. De 8 ansatte bruker ca ¾ på oppgaver knyttet til bydelene, den siste ¼ brukes på oppgaver som ikke er bydelsrelaterte. Dette er oppgaver knyttet til sentrale utvalg og støttefunksjoner (arkiv, informasjon, økonomi, sentralbord). Andre ansatte ved bystyrets kontor bruker ca ½ årsverk på bydelsrelaterte oppgaver. Bydelsstyrene er betydelig billigere i drift enn komiteene. Å drifte en bystyrekomite koster det samme som 4 bydelsstyrer. Bemanningsfaktoren for bydelsstyrene er ca 0,8, mens den for komiteenes vedkommende er ca det dobbelte. 4
Det er sagt at bydelsstyreordningen er kostnadskrevende og har en for stor administrasjon. Alle politiske ordninger har en pris, om 10 mill er en høy pris for å ha politiske utvalg i 8 bydeler med et innbyggertall som varierer fra 11 000 til 45 000, blir en politisk avveining. Det er imidlertid tvilsomt om det er mulig å lage en alternativ nærdemokratiordning til en vesentlig lavere kostnad hvis den skal ha et innhold og et aktivitetsnivå utad som er sammenlignbart med dagens bydelsstyreordning. 4. Begrunnelsene for å avvikle bydelsstyrene sett i lys av evalueringen Byrådets begrunner avviklingen av bydelsstyreordningen slik: "En anstrengt kommuneøkonomi gjør det nødvendig å gjennomgå hvordan de demokratiske organer i Bergen kommune er organisert og fungerer. Bydelsstyreordningen ble innført som tiltak for å styrke nærdemokratiet og bidra til at avstanden mellom befolkningen og deres folkevalgte ble kortere. Effekten av ordningen har ikke blitt som forventet, behandling av viktige saker i bystyret blir ytterligere forsinket og kostnadene til styringssystemet er høye. Byrådet opplever at komiteenes deputasjonsinstitutt i stor grad svarer på utfordringene som bydelsstyrene skulle løse. Byrådet har derfor besluttet å foreslå avvikling av bydelsstyreordningen for blant annet å sikre innbyggerne en effektiv og raskest mulig behandling av saker som vedrører deres hverdag". Evalueringen som er foretatt støtter ikke opp under de argumenter som fremsettes i budsjettforslaget. Det pekes her på at bydelsstyrene forsinker behandlingen av viktige saker i bystyret. Ut i fra den systematiske gjennomgang av saker som bydelsstyrene har behandlet i perioden 2008-2010 (1.9) er det ikke snakk om mange saker og store forsinkelser. I snitt er 4-6 saker pr. år blitt utsatt med 1 måned fordi de har blitt behandlet i et eller flere bydelsstyrer. Eksempler på slike saker er trafikksikkerhetsplan (B-sak 100/10), sykkelstrategi (B-sak 101/10), kommunedelplan Puddefjorden-Damsgårdssundet (131/10) og Ikea-Nyborg (B-sak 127-08). Selv uten bydelsstyrer er det rimelig å anta at det ville vært behov for en eller annen form for lokale prosesser i slike saker. I noen enkeltsaker har behandlingstiden blitt 1 måned lengre, men det ikke lett å finne støtte for en gjennomgående lengre behandlingstid hvis en ser på alle saker som har gått via et bydelsstyre. Bydelsstyrene har gitt et merarbeid og gjort saksbehandlingstiden lengre de saker som bydelene har til beslutning (klagesaker, tilskuddsmidler og navnesetting). At komiteenes deputasjonsordning kan erstatte bydelsstyrenes kontakt med lokale interesser, er det ikke mulig å finne støtte for i den systematiserte gjennomgang av aktiviteter og deltakelse. Bydelsstyrene har mobilisert og aktivisert langt flere enn komiteene har. Spesielt gjennom åpen halvtime (292 innlegg i perioden), partsinnlegg i saker til behandling (100 i perioden) og tema og folkemøter (24 i perioden), men også som tilhørere i enkeltsaker (4-500 pr. år) og gjennom direkte henvendelser, har bydelsstyrene hatt en stor kontaktflate. Det vil være vanskelig for sentrale politiske utvalg å opprettholde en slik kontakt i bydelene. Komite for miljø og byutvikling har egne deputasjonsmøter. På årsbasis er komiteen nå oppe i over 100 deputasjoner (111 i 2009 og 107 så langt i år). Dette er imidlertid kun partsinnlegg til saker på sakskartet, og ikke en mulighet til å ta opp andre saker som i bydelenes åpne halvtimer. 5
I de øvrige komiteene har en i løpet av et år 1-5 deputasjoner, hvis en ser bort fra deputasjonene i tilknytning til budsjettbehandlingen. De som bruker komiteenes deputasjonsordninger er ofte andre enn de som er i kontakt med bydelsstyrene. Også antall tilhørere er i snitt betydelig lavere på komitemøtene enn det som er tilfelle på bydelsstyremøter. 5. Hva er alternativene? Det har så langt ikke kommet frem mange alternative forslag til bydelsstyreordningen og hvordan lokaldemokratiet i bydelene kan styrkes på andre måter. Evalueringen viser at vesentlige deler av målsettingene med bydelsstyreordningen er innfridd. Det viktigste argumentet mot ordningen er kostnadene, men det er som tidligere nevnt vanskelig å tenke seg reelle alternativer som koster vesentlig mindre. Mulige måter å redusere kostnadene på, kan være å ha bydelsstyrer med færre medlemmer og/eller færre bydelsstyrer og færre ansatte. Hvis en politisk ønsker å ha en nærdemokratiordning i en eller annen variant, vil det være fornuftig og kostnadsbesparende å bygge på det som allerede er. Det er allerede investert mye tid og ressurser og bygd opp kompetanse så vel politisk som administrativt. Hvis ordningen skal fortsette bør bydelsstyrenes roller som uttaleorgan, ombud og lokalt talerør styrkes. Bydelsstyrene bør i større grad bli konsultative organer for komiteer og bystyret. Ved å gi bydelsstyrene en tydeligere forankring i styringssystemet, kan deres legitimitet i det parlamentariske systemet øke. Bydelsstyrene bør få ansvar for noen andre typer saker hvis de skal ha noe å beslutte i, og da helst saker som gir mer innflytelse. Eksempler på slike saker er de tverrsektorielle tilskuddene som lå inne i fullmaktene og noen av klagesakene som i dag ligger i komite for miljø og byutvikling. Opprinnelig var bydelsstyrene tiltenkt en rolle som tilsynsorganer for virksomheten ute i bydelene. Tilsyns- og kontrolloppgavene ble imidlertid tatt ut ved revisjonen av reglementer og fullmakter i 2010. På grunnlag av den pågående gjennomgangen av tilsyns- og kontrolloppgavene i kommunen, bør bydelsstyrene, hvis de videreføres, inngå i det samlede tilsyns- og kontrollsystemet i neste valgperiode. Bystyrekomiteene kan på noen områder utvide sine aktiviteter og åpne opp for mer kontakt og større involvering, men også dette krever mer ressurser. Det er også vanskelig å tenke seg at bystyrekomiteer kan gå inn og ivareta rollen som ombud for lokale interesser i bydelene. Bystyrekomiteene kan ha en mer aktiv og utadrettet rolle enn i dag, men de vil uansett ikke ha kapasitet og mulighet til å fungere som ombud og lokale talerør og fange opp lokale interesser på samme måte som et bydelsstyre eller et annet lokalt utvalg. 6. Oppsummering og anbefalinger Erfaringene fra denne perioden er at bydelsstyrene langt på vei har fungert etter intensjonene ute i bydelene, men at de har hatt problemer med å få synliggjort seg selv sentralt og få gjennomslag i komiteer og bystyret. Bydelsstyrenes forankring i det politiske systemet sentralt har ikke vært så god som forventet. 6
Det tar tid å etablere og få slike ordninger til å fungere, men evalueringen viser at bydelsstyrene har markert seg sterkt i bydelene på kort tid og blitt et knutepunkt i mange bydeler. Bystyret vedtok i 2007 å opprette bydelsstyrer med utgangspunkt i noen konkrete mål og en budsjettramme på 12 mill. Evalueringen viser at bydelsstyreordningen langt på vei innfrir mange av de målsettingene bystyret hadde og at den også har blitt noe billigere enn først antatt. Evalueringen gir ingen sterke argumenter for å avvikle bydelsstyreordningen. Bystyredirektøren vil med utgangspunkt i evalueringen og de oppsummeringer som er gjort, anbefale at dagens bydelsstyreordning videreføres men at det foretas noen endringer og tilpasninger. Hvis en avvikler en ordning som på mange måter har innfridd forventningene, må begrunnelsene være at forventningene har endret seg eller at det ikke lenger er økonomisk rom for en lokaldemokratiordning av denne type og det omfang som en har hatt i denne valgperioden. Både spørreundersøkelsene og den øvrige gjennomgang viser at en har fått mye ut av ordningen. De fleste representantene i bydelsstyrene vurderer ordningen positivt og ønsker at det i fremtiden skal være et politisk organ i bydelene. Kartleggingen av aktivitetene i de enkelte bydelene viser at bydelspolitikerne har en bred kontaktflate og dialog med egen befolkning og bidrar til å fokusere positivt på egen bydel. Bydelsstyreordningen har også gjennom lokalpressen bidratt til å sette lokale saker på dagsorden på en måte som ellers ville vært vanskelig å oppnå. Avvikling av bydelsstyreordningen vil forskyve balansen i det parlamentariske systemet i Bergen. Det vil forsvinne 262 politiske verv (82 medlemmer og 180 varamedlemmer) og bystyresiden vil bli vesentlig svekket og vil ha en dårligere politisk kapasitet, ikke minst med tanke på kontakt og dialog med byens innbyggere. ***** 7