1 ENDELIG TILSYNSRAPPORT Tilsyn med Røyrvik kommune som barnehagemyndighet - 2014
2 Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 1 Innledning... 4 2 Om tilsynet med Røyrvik kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 4 2.2 Tema for tilsyn... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 5 2.4 Om tilsynsrapporten... 5 3 Kommunens ansvar... 6 3.1 Rettslig krav i henhold til 8, 1. ledd kommunens ansvar... 6 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 6 3.4 Fylkesmannens konklusjon... 8 4 Norm for pedagogisk bemanning... 8 4.1 Rettslig krav i henhold til forskrift om pedagogisk bemanning 1 og 3... 8 4.2 Fylkesmannens undersøkelser... 9 4.3 Fylkesmannens vurderinger... 9 4.4 Fylkesmannens konklusjon... 9 5 Opplysningsplikt til barneverntjenesten... 9 5.1 Rettslig krav i henhold til 22 Opplysningsplikt til barneverntjenesten... 10 5.2 Fylkesmannens undersøkelser... 10 5.3 Fylkesmannens vurderinger... 10
3 Sammendrag Fylkesmannen i Nord-Trøndelag gjennomførte tilsyn med Røyrvik kommune som barnehagemyndighet i juni 2014. Temaet for tilsynet var barnehagemyndighetens ansvar, jf. barnehageloven 8 første ledd. Hovedpunkter i tilsynet var: Pedagognorm jf. barnehageloven 18 første og andre ledd samt forskrift om pedagogisk bemanning Opplysningsplikten til barnevernet jf. barnehageloven 22 Det overordnede målet med tilsynet var å ivareta kvalitet i barnehagen gjennom regeletterlevelse. Gjennom kontroll med kommunen som barnehagemyndighet sin overholdelse av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Tilsyn med Røyrvik kommune ble åpnet gjennom brev av 29.04.14. Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Det ble gjennomført stedlig tilsyn 18.06.14. I denne rapporten blir begrepet «kommunen» benyttet når det er snakk om kommunen som barnehagemyndighet. Er det snakk om barnehageeier vil begrepet «eier» brukes. Dette er i samsvar med hvordan begrepene blir brukt i Lov om barnehager. Foreløpig tilsynsrapport ble sendt til Røyrvik kommune 08.07.14. Kommunen fikk anledning til å uttale seg om innholdet i foreløpig tilsynsrapport innen 11.09.14. I brev av 15.07.14 gir Røyrvik kommune sine kommentarer til foreløpig tilsynsrapport. Fylkesmannens endelige konklusjon Fylkesmannen har ikke avdekket lovbrudd under tilsynet med Røyrvik kommune som barnehagemyndighet.
4 1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 29.04.14 til dags dato gjennomført tilsyn med temaet barnehagemyndighetens ansvar, jf. barnehageloven 8 første ledd, belyst gjennom pedagognorm jf. barnehageloven 18 første og andre ledd samt forskrift om pedagogisk bemanning og Opplysningsplikten til barnevernet jf. barnehageloven 22 i Røyrvik kommune. 2 Om tilsynet med Røyrvik kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er barnehagemyndighetens ansvar, jf. barnehageloven 8 første ledd. Kommunens ansvar vil bli belyst gjennom følgende bestemmelser: Pedagognorm jf. barnehageloven 18 første og andre ledd samt forskrift om pedagogisk bemanning Opplysningsplikten til barnevernet jf. barnehageloven 22 Formål med tilsynet er å ivareta kvalitet i barnehagen gjennom regeletterlevelse. Erfaringer fra tidligere tilsyn i fylket har vist at det er en utfordring i mange av kommunene å skille mellom rollen som barnehagemyndighet og rollen som barnehageeier. Dette er et tema som også er berørt i ulike forskningsrapporter, f.eks. Rambølls rapport fra 2012: «Undersøkelse om kommunen som barnehagemyndighet», som omhandler de lokale barnehagemyndighetenes dilemmaer når de kan være både barnehagemyndighet og barnehageeier. Dette temaet er også tatt opp i spørreskjema til kommunene, i rapporter og samlinger med barnehagemyndighetene i Nord-Trøndelag. At dette er et kjent og vanskelig tema for kommunene er begrunnelsen for valg av tilsynstemaet «Kommunens ansvar som barnehagemyndighet», jf. barnehageloven 8 første ledd. Fylkesmannen er også kjent med at norm for pedagogisk bemanning er forstått ulikt i kommunene, og dette er begrunnelsen for tilsyn med forskriften om pedagogisk bemanning 1 og 3. Opplysningsplikt til barneverntjenesten er et viktig tema for alle kommunene, og dette er en lovparagraf vi har hatt tilsyn med i flere år. Ved utgangen av dette året vil alle kommunene ha hatt tilsyn med dette temaet.
5 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Røyrvik kommune ble åpnet gjennom brev av 29.04.14. Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fra Fylkesmannen deltok følgende: Cecilie Halland Aamot tilsynsleder Aud Eli Kristoffersen revisor Tore Haugnes - jurist Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Følgende dokumenter inngår som dokumentasjonsgrunnlag for tilsynet: Redegjørelse fra Røyrvik kommune Delegasjonsreglement for Røyrvik kommune. Røyrvik kommunes organisasjonskart. Siste årsmelding for Røyrvik kommune Årsplan fra Maurtua barnehage. Årsrapport fra Maurtua barnehage Vedtekter for kommunale barnehager. Dokumentasjon på kommunens saksbehandling av dispensasjon fra utdanningskravet Tilsynsskjemaer som Røyrvik kommune bruker ved sine tilsyn I tillegg har Fylkesmannen innhentet opplysninger fra BASIL og fra kommunens hjemmeside. Det ble gjennomført stedlig tilsyn 18.06.14. Det ble avholdt intervju med: Rådmann Ole Jørgen Rødøy Styrer Anna-Lisa Persson Avdelingsleder oppvekst har svart på intervjuspørsmål via mail. I endelig tilsynsrapport har også Fylkesmannen benyttet opplysninger gitt av Røyrvik kommune i deres tilbakemelding på foreløpig rapport. 2.4 Om tilsynsrapporten Røyrvik kommune mottok i juli foreløpig tilsynsrapport etter Fylkesmannens tilsyn med Røyrvik kommune som barnehagemyndighet 18.06.2014. I foreløpig tilsynsrapport, datert 08.07.14, konkluderer Fylkesmannen med avdekket lovbrudd under tilsynet med Røyrvik kommune som barnehagemyndighet sett i forhold til barnehageloven 8 første ledd og forskrift om norm for pedagogisk bemanning 3. Etter mottatt foreløpig tilsynsrapport har Røyrvik kommune kommentert de konklusjonene Fylkesmannen hadde beskrevet i foreløpig tilsynsrapport.
6 Tilsynsrapporten er endelig da Fylkesmannen har tatt tilbakemeldingene fra Røyrvik kommune til etterretning. 3 Kommunens ansvar Kommunen har fått nye store oppgaver i sektoren de senere år, og kommunenes myndighetsrolle er betydelig styrket. I et flertall av kommunene skal barnehagemyndigheten, dvs. kommunen selv, forholde seg både til barnehager som de selv eier og til barnehager som eies av private. I enkelte situasjoner vil kommunen derfor være i en dobbeltrolle der den både er godkjennings- og tilsynsmyndighet for egne barnehager. Klargjøring av myndighetsrollen skal bidra til å forebygge en eventuell konflikt mellom myndighetsansvaret og eierinteressene. 3.1 Rettslig krav i henhold til 8, 1. ledd kommunens ansvar «Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.» Bestemmelsen fastslår at kommunen er barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Bestemmelsen presiserer kommunens overordnede ansvar for å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Kommunen skal ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med tilhørende forskrifter. Aktiv og god veiledning er et viktig virkemiddel for å oppnå gode barnehager og effektiv etablering og drift. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Under intervju blir det informert om at daglig drift av myndighetsoppgaver er delegert til rådmann. Rådmannen har delegert videre til avdelingsleder oppvekst som videre delegerer til barnehageleder (styrer). Samtidig informeres det om at i stillingsbeskrivelsene beskrives delegeringene nærmere. Ved sykdom hos avdelingsleder delegeres myndigheten opp i systemet. Rådmann blir da sittende med ansvaret, men fordeler oppgaver. Det blir i intervju sagt at det er jevnlige møter mellom rådmann og avdelingsleder oppvekst. På disse møtene tar man blant annet for seg endringer fra Lovdata og rundskriv fra KS. Videre blir det på spørsmål om det finnes et system på å oppdage for lite bemanning svart at samtalene man har i møter, fanger opp spørsmål som dette. Da ser man på lovkravene. I redegjørelsen blir det informert at kommunen fra 2014 skal gjennomføre tilsyn med barnehagen hvert andre år. I tillegg beskrives det en rutine hvor styrer og oppvekstleder, i tillegg evt. rådmann har ukentlige samtaler vedrørende barnehagedriften. Det informeres om at kommunen forholder seg til departementets lover og forskrifter. I begge tilsynsskjemaene Fylkesmannen har fått tilsendt, blir det spurt om det er søkt om dispensasjon fra utdanningskravet jf. 18, mens det spørres ikke etter om det er søkt/har vært behov for å søke dispensasjon fra pedagognormen.
7 I redegjørelsen blir det informert om at det ble gitt muntlig dispensasjon for en 50 % pedagogisk leder i barnehageåret 2013/14. I tillegg opplyses det om at det er innvilget dispensasjon for deler av barnehageåret 2014/15, og da er det snakk om dispensasjon fra utdanningskrav. Fylkesmannen ba om å få tilsendt evt. vedtak på dispensasjoner fra normen for pedagogisk bemanning. Fylkesmannen fikk da tilsendt et vedtak på dispensasjon fra utdanningskravet. Rådmannen fortalte at kommunen ikke har hatt dispensasjon fra pedagogisk bemanning, men har for tiden dispensasjon fra utdanningskravet. Under intervju kom det frem at styrer ikke kjente til forskjellen mellom dispensasjonsbestemmelsene. Fylkesmannen tar til etterretning at dette var en misforståelse fra Fylkesmannens side. I tilbakemeldingen fra kommunen etter at foreløpig tilsynsrapport ble utsendt, beklager kommunen at oppvekstsjefen ikke hadde anledning til å være til stede under intervjuet. Kommunen forteller at hvis det er noe de har fokus på, så er det pedagogisk bemanning og utdanningskrav i barnehagen. I dispensasjoner har de ikke nevnt pedagogisk bemanning, men tatt det for gitt at når det gis dispensasjon fra utdanningskrav, skal selvfølgelig kravet til pedagogisk bemanning ivaretas. Røyrvik kommune tar dette til etterretning. I de kommunale tilsynsskjemaene vil det bli tatt inn et punkt der det etterspørres om den pedagogiske bemanningen blir ivaretatt. Dette står imidlertid klart i våre vedtekter. Fylkesmannen har fått informasjon i intervju om at et omfattende samarbeid mellom myndigheter og barnehager i Indre Namdal bidrar til et fagmiljø som er veldig verdifullt for utviklingen i barnehagene. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Det informeres om at det er en rutine med ukentlige samtaler mellom avdelingsleder og styrer, og at det i disse møtene tas opp saker som gjelder barnehagedriften. Opplysninger gitt i intervju gir Fylkesmannen grunn til å anta at barnehagen er en stor bidragsyter på initiering av oppgaver som skal utføres, dette gjelder også å sette i gang myndighetsoppgaver. Barnehageloven 8, første ledd angir kommunens ansvar for å veilede og påse at barnehagene følger regelverket. Det å påse at regelverket følges, kan gjøres gjennom aktiv veiledning. Dette innebærer at kommunen må ha et visst system som sikrer at alle ledd i organisasjonen er kjent med lovbestemmelsene man skal drive etter. Røyrvik kommune er en liten kommune når det gjelder antall innbyggere og har kun 1 barnehage, som er kommunal. Små forhold som dette kan gi utfordringer på å skille på myndighetsoppgaver og eierrollen. Det kan synes hensiktsmessig at oppgavene ikke skilles for å få en mest mulig effektiv drift. Fylkesmannen registrerer også at det til tider ved sykdom vil være styrer som tar oppgaver som er tillagt myndigheten. I slike situasjoner blir det viktig å ha systemer som gir oversikt over hvilke lovkrav man skal påse regelverket etter. I tilbakemeldingen fra kommunen etter at foreløpig tilsynsrapport ble utsendt, redegjorde kommunen om rutiner vedr. pedagogisk bemanning og utdanningskrav i barnehagen. I de kommunale tilsynsskjemaene vil det bli tatt inn et punkt der det etterspørres om
8 den pedagogiske bemanning blir ivaretatt. Fylkesmannen registrerer at samarbeidet som kommunen og barnehagen har med andre kommuner og barnehager i indre Namdalen gir et faglig miljø. Fylkesmannen vil oppfordre til å holde fast ved dette samarbeidet. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Røyrvik kommune som barnehagemyndighet har oversikt over lovkrav jf. forskrift om pedagogisk bemanning 3 som sikrer riktig veiledning og det å påse regeletterlevelse jf. barnehageloven 8 første ledd. 4 Norm for pedagogisk bemanning Hensikten med hovedregelen om pedagognorm er å sikre at det finnes tilstrekkelig personale med pedagogisk kompetanse til å ivareta barns behov for omsorg, lek og læring, sosial tilhørighet og utviklingsstøtte, jf. barnehageloven 2 om innhold i barnehagen og barns rett til medvirkning, 3. Videre skal regelen bidra til å sikre et godt og nært samarbeid mellom foreldre og personale til barns beste, jf. barnehageloven 1, 2 og 4. 4.1 Rettslig krav i henhold til forskrift om pedagogisk bemanning 1 og 3 Forskrift om pedagogisk bemanning 1 fastslår at det skal være minimum én pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder. 3 fastslår at eier kan søke kommunen om midlertidig dispensasjon fra denne forskrift 1. Uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg skal legges ved søknaden. Kommunen kan innvilge midlertidig dispensasjon fra denne forskrift 1 for inntil ett år av gangen når særlige hensyn tilsier det. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Normen er ikke en norm for gruppestørrelser. Det kan organiseres både større og mindre grupper hele eller deler av dagen eller uken. Normen skal være oppfylt for barnehagen totalt. Det kan også være barn over og under tre år i samme gruppe. Et barn anses for å være tre år fra det året det fyller tre år. Eier har ansvar for at barnehagens bemanning og samlede kompetanse er tilstrekkelig til at lovens og rammeplanens krav blir oppfylt. Kommunen som barnehagemyndighet har som godkjennings- og tilsynsmyndighet ansvar for å påse at barn får gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i barnehagen. Pedagognormen må først og fremst betraktes som en sikringsbestemmelse knyttet til barns behov for og rett til gode utviklings- og aktivitetsmuligheter, jf. lovens kapitel I. Små kommuner er særlig sårbare for svingninger i etterspørselen etter barnehageplasser, og i en fullt utbygd sektor kan det fra tid til annen oppstå situasjoner der et fåtall barn i lokalsamfunnet mangler barnehageplass. Eier kan søke om dispensasjon fra normen om pedagogisk bemanning. For å sikre at saken blir tilstrekkelig belyst og brukernes rett til medbestemmelse ivaretas, skal uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg legges ved eiers søknad om dispensasjon fra pedagognormen.
9 Kommunen må foreta en konkret vurdering av barnegruppenes sammensetning og behov, barnehagens fysiske miljø (ute- og innearealer), barnehagens totalbemanning og personalets samlede kompetanse. Departementet vil presisere at dispensasjonsadgangen kun skal benyttes unntaksvis. Normen for pedagogisk bemanning er i utgangspunktet fleksibel og gir eier rom for en konkret vurdering av hvor mange barn hver enkelt pedagogisk leder kan ha ansvar for. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser I redegjørelse og under intervju blir det henvist til ukentlige samtaler mellom avdelingsleder og styrer. Møtene blir blant annet brukt til å gå gjennom barnetall opp mot bemanning. I tillegg blir det vist til at vedtektene for den kommunale barnehagen informerer om lovkravet til antall pedagoger pr. barn. I spørsmålet om det har vært behov for dispensasjon fra pedagognormen, blir det svart i redegjørelsen at man har gitt dispensasjon fra utdanningskravet i fjor, samt at det er innvilget en dispensasjon i år. I tilsendt dokumentasjon finner Fylkesmannen vedtak på dispensasjon fra utdanningskravet. Informasjon gitt under intervju ble tolket slik at kommunen ikke var klar over at dispensasjon fra pedagognorm og dispensasjon fra utdanningskrav er to ulike bestemmelser. 4.3 Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen ser at kommunen har flere rutiner som skal sikre at barnehagene har oppfylt pedagognormen. Samtalene mellom avdelingsleder oppvekst og styrer i barnehagen bidrar til at man går igjennom tallene. Siden Røyrvik er en liten kommune, vil det være naturlig at oppgavene som kommunen har som eier og myndighet blir gjennomført samtidig. Dette krever imidlertid at kommunen har gode rutiner på å holde seg selv oppdatert på hva som er gjeldende lov. Fylkesmannen ser at det skjedde en misforståelse i forhold til dette under selve intervjuet, og ser nå at lovforståelsen i henhold til bestemmelsene om dispensasjoner er riktig og kjent av alle i organisasjonen. 4.4 Fylkesmannens konklusjon Røyrvik kommune som barnehagemyndighet har riktig lovforståelse til barnehageloven 18, jf. Forskrift om norm for pedagogisk bemanning 3, og oppfyller dermed lovkravene til de aktuelle bestemmelsene. 5 Opplysningsplikt til barneverntjenesten Gjennom sin daglige nære kontakt med barn er de ansatte i barnehagene i en sentral posisjon i forhold til å kunne observere og motta informasjon om barns omsorgs- og livssituasjon. For at barn i alvorlige situasjoner skal bli sett av barnevernet og få den hjelp de har behov for, er det derfor svært viktig at de ansatte i barnehagene oppfyller opplysningsplikten når den inntrer. En forutsetning for dette er at de ansatte har tilstrekkelige kunnskaper om opplysningsplikten og dens anvendelse.
10 5.1 Rettslig krav i henhold til 22 Opplysningsplikt til barneverntjenesten Barnehagepersonalet skal i sitt arbeid være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenestens side. Uten hinder av taushetsplikt skal barnehagepersonalet av eget tiltak gi opplysninger til barneverntjenesten, når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. lov om barneverntjenester 4-10, 4-11, 4-12, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige adferdsvansker, jf. samme lov 4-24. Også etter pålegg fra de organer som er ansvarlige for gjennomføringen av lov om barneverntjenester, plikter barnehagepersonalet å gi slike opplysninger. Opplysninger skal normalt gis av styrer. Barnevernets hovedoppgave er å sikre at barn som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. For at barnevernet skal kunne ivareta denne oppgaven overfor barn i alvorlige situasjoner, vil barnevernet ofte være avhengig av å motta opplysninger fra andre. Av denne grunn er alle ansatte i barnehager og skoler etter nærmere regler pålagt opplysningsplikt overfor barnevernet. Styreren er den som normalt skal gi slike opplysninger. Bestemmelsen om at opplysningene normalt skal gis av styrer er en saksbehandlingsregel og fritar ikke den enkelte ansatte fra dennes opplysningsplikt. Det er viktig at alle ansatte har kunnskap om følgende: At opplysningsplikten gjelder for alle ansatte i barnehager At opplysningsplikten innebærer en plikt til å gi opplysninger til barneverntjenesten uten hinder av taushetsplikten, samt at plikten gjelder både av eget tiltak og etter pålegg fra barneverntjenesten At opplysningsplikten inntrer i de alvorlige tilfellene; der det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet, eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt eller når et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker. 5.2 Fylkesmannens undersøkelser I redegjørelsen vises det til en halvårlig sjekkliste som presiserer at alle ansatte kjenner til sin individuelle plikt. I tillegg vises det til tilsynsskjemaene hvor det spørres om barnehagen har gode rutiner for melding til barnevernet og om hvordan barnehagen følger opp denne rutinen, altså det å melde opp til barnevernet. Sjekklisten spør om alle ansatte er kjent med plikten. Under intervju blir det beskrevet en praksis hvor det i møter mellom styrer og avdelingsleder oppvekst blir formidlet hvordan barnehagen overholder sin meldeplikt. 5.3 Fylkesmannens vurderinger Informasjon gitt under intervju og i redegjørelse bekrefter at det er tett dialog mellom kommuneleddet og styrer. I disse møtene formidler styrer om situasjonen i barnehagen, og Fylkesmannen ser av innsendt dokumentasjon at partene sitter med riktig lovforståelse til lovbestemmelsen. 5.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen har ikke avdekket lovbrudd under tilsynet med Røyrvik kommune som barnehagemyndighet sett i forhold til barnehageloven 22.
11