TILSYNSRAPPORT. Tema for tilsynet: Kommunens plikt til å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.

Transkript

1 TILSYNSRAPPORT Tema for tilsynet: Kommunens plikt til å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk Flatanger kommune

2 Sammendrag Fylkesmannen i Trøndelag har i perioden fra 12. mars 2018 til dags dato gjennomført tilsyn med Flatanger kommune etter barnehageloven 8 første ledd, og 16. Tema for tilsynet er kommunens ansvar som lokal barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 8 første ledd, som sier at kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, og 16 som omhandler at kommunen kan føre tilsyn med barnehagene. Formålet med tilsynet er å ivareta kvalitet i barnehagen gjennom regelverksetterlevelse. Erfaringer fra tidligere tilsyn i fylket har vist at det er en utfordring for flere kommuner å skille mellom rollen som barnehagemyndighet og rollen som barnehageeier. I en rapport utarbeidet for utdanningsdirektoratet «Undersøkelse om kommuner som barnehagemyndighet» (Rambøll 2012) blir temaet nærmere beskrevet, og den viser at det er samme utfordringer på landsbasis. Flatanger kommune har blitt forelagt en foreløpig tilsynsrapport, datert , og har hatt mulighet til å uttale seg. Kommunen har valgt å ikke uttale seg med bakgrunn i at de har hatt endringer i personalsituasjonen og sier at de derfor tar rapporten til etterretning og avventer endelig rapport med rettefrist. Denne rapporten gir kommunen en frist til å rette regelverksbruddet som er avdekket under tilsynet. Kommuneloven 60 d sier at kommunen skal få en rimelig frist til å rette før pålegg blir gitt. Frist for retting er Kommunen skal innen den gitte fristen sende erklæring om retting til Fylkesmannen. Dersom det er sannsynliggjort at regelverksbruddet er eller vil bli rettet med tiltak som kommunen har beskrevet, så avsluttes tilsynet. Hvis ikke vil det på det tidspunktet bli gitt pålegg om retting.

3 Innholdsfortegnelse 1 Innledning Kort om Flatanger kommune Om gjennomføringen av tilsynet Om tilsynsrapporten Risikovurderinger Rettslige krav Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner Har barnemyndigheten oversikt over barnehageeiers plikter etter barnehageloven? Har barnehagemyndigheten tilstrekkelig kunnskap om hvordan alle barnehageeierne oppfyller sine plikter etter barnehageloven? Bruker barnehagemyndigheten denne kunnskapen til å gjøre risikovurderinger for å vurdere behov for veiledning og tilsyn? Er barnehagemyndighetens risikovurderinger basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven? Gjennomfører kommunen tilsyn og veiledning i tråd med sine risikovurderinger? 11 3 Veiledning Rettslige krav Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner Er barnehagemyndighetens veiledning basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven? Tilsyn Rettslige krav Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner Bruker barnehagemyndigheten tilsyn som virkemiddel der dette er nødvendig for å påse regelverksetterlevelse etter barnehageloven hos barnehageeier? Er barnehagemyndighetens tilsyn basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven? Innhenter barnehagemyndigheten informasjon i tilsyn som gjør at den kan ta stilling til om barnehageeier oppfyller barnehageloven? Vurderer og konkluderer barnehagemyndigheten på om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven? Formidler barnehagemyndigheten sine vurderinger og konklusjoner skriftlig til barnehageeier?... 16

4 4.2.6 Følger barnehagemyndigheten opp at bruddene på barnehageloven har blir rettet? Sender barnehagemyndigheten forhåndsvarsel til barnehageeier i tilfeller hvor den skal vedta pålegg om retting eller stenging av barnehagen? Inneholder forhåndsvarselet opplysninger om det rettslige og faktiske grunnlaget for det varslede vedtaket, en beskrivelse av hva vedtaket innebærer for barnehageeier, og en frist for uttalelse? Gir barnehagemyndigheten pålegg om retting bare i tilfeller der den har konkludert med at et forhold er ulovlig eller uforsvarlig? Gir barnehagemyndigheten en frist for retting i sine pålegg om retting til barnehageeier? Vedtar barnehagemyndigheten stenging som reaksjon kun der barnehageeier ikke overholder fristen for å etterkomme pålegget, eller der forholdet ikke lar seg rette? Sender barnehagemyndigheten stengingsvedtak til fylkesmannen til orientering? Er pålegg om retting eller vedtak om stenging skriftlig? Inneholder pålegg om retting eller vedtak om stenging informasjon om: Frist for retting av brudd på regelverket Liste over dokumentasjon... 21

5 1 Innledning Vi fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 9 første ledd, jf. kommuneloven kapittel 10 A. I tilsyn kontrollerer vi om barnehagemyndigheten oppfyller barnehageloven med forskrifter. Dersom barnehagemyndigheten ikke følger regelverket, kan vi pålegge retting etter at kommunen har fått en frist for å rette. Våre tilsyn er offentlig myndighetsutøvelse, noe som innebærer at vi skal gjennomføre tilsynet i samsvar med reglene i forvaltningsretten og offentlighetsloven. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18 jf Kort om Flatanger kommune Flatanger kommune er en kystkommune ytterst ved Namdalskysten. Kommunen har 1111 innbyggere per 3. kvartal 2018 (SSB). Kommunen har to barnehager, og dette er Vangan barnehage på Lauvsnes, og Solbakken barnehage på Utvorda, som er en del av Utvorda oppvekstsenter. I følge BASIL pr var det 36 barn ved Vangan barnehage, 14 barn fra 0-3 år og 22 barn fra 3-6 år. Ved Solbakken barnehage var det 4 barn, 1 barn fra 0-3 år og 3 barn fra 3-6 år. Den som innehar rollen som barnehagemyndighet har tittel som oppvekstsjef, og er administrativ og pedagogisk leder for etaten «oppvekst og kultur», samt rektor for musikk- og kulturskolen. I august 2018 gikk daværende oppvekstsjef av med pensjon, og det ble ansatt en ny, så det har vært et skifte i løpet av tilsynsperioden. Fylkesmannen vil ivareta dette med ekstra veiledning i den grad det er behov for det. 1.2 Om gjennomføringen av tilsynet Fylkesmannen åpnet tilsyn med Flatanger kommune i brev av Kommunen ble samtidig bedt om å sende etterspurt dokumentasjon innen Dokumentene ble mottatt Det ble gjennomført stedlig tilsyn den 26. april 2018, med intervju med barnehagemyndighet, rådmann og styrerne. Fylkesmannen innledet tilsynsbesøket med et åpningsmøte der de rettslige kravene som følger av bestemmelsene vi fører tilsyn med ble gjennomgått. Kommunens ansvar som lokal barnehagemyndighet er temaet for tilsynet. Vi har kontrollert følgende undertemaer: 1. Risikovurderinger, jf. barnehageloven 8 første ledd og 16 første og andre ledd.

6 2. Veiledning, jf. barnehageloven 8 første ledd. 3. Gjennomføring av tilsyn, jf. barnehageloven 8 første og femte ledd, 16 første og andre ledd, forvaltningsloven 17 og de ulovfestede reglene om forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk. 4. Reaksjoner og vedtak i tilsyn, jf. barnehageloven 8 første og femte ledd, 16 første og andre ledd og forvaltningsloven kapittel IV V. Kommunen som barnehagemyndighet har et overordnet ansvar for å sikre at barn får et trygt og godt barnehagetilbud. Formålet med tilsynet er å bidra til etterlevelse av regelverket og derigjennom at barn får et barnehagetilbud som er i tråd med loven. Gjennom kontroll med kommunens etterlevelse av de rettslige kravene som følger av bestemmelsene vi fører tilsyn med skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Tilsynet vurderer kommunens oppfyllelse av lovkrav på et utvalgt område. Tilsynsrapporten omhandler forhold som gjelder tilsynets tema og som er avdekket under tilsynet. Vi har ikke sett på hvordan kommunen oppfyller andre krav i regelverket. Rapporten gir derfor ingen fullstendig vurdering av kommunens oppfyllelse av pliktene den er pålagt som barnehagemyndighet. Fylkesmannen sendte foreløpig tilsynsrapport til kommunen I den presenterte vi våre foreløpige vurderinger og konklusjoner. Kommunen har valgt å ikke komme med noen uttalelse på den foreløpige tilsynsrapporten, derfor vil det ikke være noen endringer i innholdet fra foreløpig rapport til denne rapporten. 1.3 Om tilsynsrapporten Våre vurderinger i denne rapporten baserer seg i hovedsak på opplysninger som kommer frem i: dokumentasjon som dere har sendt inn (se oversikt i vedlegg) informasjon fra våre egne systemer og offentlige registre informasjon på kommunens nettsted intervju med rådmann, oppvekstsjef, styrer i Vangan barnehage og styrer i Solbakken barnehage. Tilsynsrapporten inneholder informasjon om hvilke pålegg som er aktuelle å vedta etter at rettefristen etter kommuneloven 60 d er utløpt. Tilsynsrapportene er et offentlig dokument. Vi publiserer våre tilsynsrapporter på vår hjemmeside.

7 2 Risikovurderinger 2.1 Rettslige krav Barnehageloven 8 første ledd lyder slik: «Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk». Bestemmelsen presiserer kommunens overordnede ansvar for å sikre at alle barn får et forsvarlig barnehagetilbud. At kommunen som barnehagemyndighet skal påse regelverksetterlevelse innebærer at kommunen aktivt må gjennomføre risikovurderinger. Risikovurderingene skal ligge til grunn for barnehagemyndighetens valg av virkemiddel; veiledning og/eller tilsyn. Kommunen må da ha kunnskap om regelverket og om barnehagene i kommunen samt at kommunen må ha riktig forståelse av regelverket når den skal vurdere risikoen for brudd på regelverket. Til sist må kommunen aktivt bruke virkemidler så som veiledning og/eller tilsyn for å påse at barnehagene drives i tråd med barnehageloven med tilhørende forskrifter. Kommunen er et forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven 1. Dette innebærer at når kommunen utøver myndighet som barnehagemyndighet må det være i tråd med forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Dette inkluderer også kommunen som vedtaksmyndighet. Det er i dette henseende et krav om gyldig delegering, jf. kommuneloven 6 og Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner Har barnemyndigheten oversikt over barnehageeiers plikter etter barnehageloven? For at barnehagemyndigheten skal oppfylle sitt ansvar med å påse regelverksetterlevelse i barnehagene må kommunen som et minimum kjenne til alle barnehagene i kommunen, og om disse er kommunale eller private. Dette inkluderer også søknadspliktige barnehager som ikke er godkjent etter barnehageloven. Videre må kommunen som barnehagemyndighet kjenne til barnehageeiers plikter etter barnehageloven. Kommunen må derfor kunne skille på sine oppgaver som kommunal eier og barnehagemyndighet. Barnehagene i Flatanger kommune hører inn under en enhet som heter oppvekst og kultur. Oppvekstsjefen er administrativ og pedagogisk leder for etaten. Det vil si at barnehagemyndighet og barnehageeier er samme person, og har da i tillegg ansvar for to skoler, skolefritidsordning, voksenopplæring og kulturskolen. Fylkesmannen har mottatt dokumentasjon som viser at oppgaven som barnehagemyndighet er delegert til oppvekstsjefen i kommunen.

8 Flatanger kommune har to barnehager, som begge er kommunale. Kommunen organiserer seg slik at myndigheten har faste møter med Vangan barnehage en dag pr. måned. Møter med styrer ved Solbakken barnehage foregår når styrer likevel er på Lauvsnes, fordi det er store avstander. I tillegg har barnehagemyndigheten kontakt med styrerne på telefon eller pr. mail flere ganger i uka. Minst annenhver måned er det interne ledermøter i oppvekst. I møtene er det informasjon fra barnehagemyndigheten, og et eksempel som blir nevnt i den sammenheng er høring ang. nye regler for opptak. I dokumentasjonen fra kommunen blir det gitt eksempler på kommunen sin bevissthet rundt rollene som barnehageeier og barnehagemyndighet. Myndigheten påser at barnehagene drives i samsvar med lover og forskrifter. Eier sørger for at det legges inn nødvendige ressurser til videre- og etterutdanning. Eier som personalansvarlig får tilsendt kopi av kursbevis og vitnemål og ser hva som er gjennomført. Alle opptak behandles på kommunenivå, og myndigheten har dermed oversikt over at retten til plass ivaretas. Tilsettinger foretas på kommunenivå, og myndigheten har dermed oversikt over at pedagognormen og kravet om forsvarlig bemanning ivaretas. Det informeres om at barnehagemyndigheten er pådriver for kompetanseutvikling i kommunen. Fylkesmannen ser i dokumentasjonen at kommunen skiller mellom ansvaret som ligger til myndigheten ved at det er myndigheten som skal påse at barna får et pedagogisk og trygt barnehagetilbud i tråd med barnehageloven og rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. Det er som kommunen påpeker eier som skal sørge for at personalet har riktig og nødvendig kompetanse. Kommunen er liten og oppvekstsjefen har flere ulike ansvarsområder som betinger bred kunnskap. I intervjuene kommer det frem at kommunen tidligere har opplevd at det er vanskelig å skille mellom eier- og myndighetsrollen, f.eks. når oppvekstsjefen har veiledet barnehagene. Kommunen viser likevel, med de nevnte eksemplene ovenfor, hvordan det «sjongleres» mellom de ulike oppgavene som myndighet og eier. Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten har oversikt over barnehageeiers plikter etter barnehageloven, jf. barnehageloven 8 første ledd Har barnehagemyndigheten tilstrekkelig kunnskap om hvordan alle barnehageeierne oppfyller sine plikter etter barnehageloven? Kommunen må, for å kunne påse at regelverket etterleves, ha kunnskap om hvordan barnehageeier oppfyller sine plikter. Det vil da kreves at kommunen har treffpunkter og/eller dokumentasjon som kan gi kommunen denne oversikten. Vi ser av dokumentasjon og får høre i intervju at Flatanger kommune har jevnlige møter med styrerne i barnehagene. Det blir sagt at i disse møtene blir regelverket i

9 barnehageloven til tider drøftet. Det blir videre fortalt i intervjuer at styrerne kan ringe kommunen og spørre om ting de lurer på. Da får de alltid svar, enten ved at det blir sjekket opp i barnehagelov eller at kommunen tar kontakt med for eksempel Fylkesmannen. Det blir opplyst om at barnehagemyndigheten skaffer seg kunnskap gjennom årsplanene, program for interne planleggingsdager, referat fra møter, klager, avvik, samt fra BASIL og årsmeldinger. I intervjuene kommer det frem at det er tett kontakt mellom styrerne og myndigheten og at ting blir avklart med en gang. Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten har tilstrekkelig kunnskap om hvordan barnehageeier oppfyller sine plikter etter barnehageloven, jf. barnehageloven 8 første og femte ledd Bruker barnehagemyndigheten denne kunnskapen til å gjøre risikovurderinger for å vurdere behov for veiledning og tilsyn? En viktig del av det å ha kunnskap om barnehageeiers oppfyllelse av sine plikter etter barnehageloven er hvordan man bruker denne kunnskapen til å gjøre risikovurderinger, for å vurdere behov for veiledning og tilsyn. Risikovurderinger er løpende vurderinger av sannsynlighet for og konsekvensen av brudd på barnehageeiers plikter i barnehageloven med forskrifter, både på bakgrunn av informasjon om regelverksetterlevelse i den enkelte barnehage og samlet for alle barnehagene. Det blir sagt i intervju at det virkemiddelet kommunen bruker mest er veiledning. I dokumentasjonen og intervju kommer det frem at behovene for veiledning og tilsyn vurderes ut fra den informasjonen myndigheten får, jf. det som er nevnt i de to punktene over. I 2016 førte barnehagemyndigheten et dokumenttilsyn med begge barnehagene, med tema årsplan. I intervju fikk vi høre at barnehagemyndigheten ble kjent med at andre kommuner førte tilsyn med årsplaner, og det ble vurdert å være et behov for en gjennomgang av barnehagene i kommunen sine årsplaner. Under tema årsplan valgte myndigheten å føre tilsyn med kravet knyttet til barns medvirkning og vurdering av barnehagens arbeid. Gjennom tilsynet ble Fylkesmannen klar over at kommunen tidligere har trodd at det var et krav om å føre årlige/jevnlige tilsyn. Det kan innebære at kommunens tidligere tilsyn ikke nødvendigvis er gjennomført på bakgrunn av grundige risikovurderinger. Når det gjelder tilsynet i 2016 fant barnehagemyndigheten at barnehagene ikke oppfylte de nevnte kravene, noe som viser at det var behov for tilsyn (eller veiledning). Det blir videre sagt i intervju at dersom styrerne lurer på noe eller om noe er uklart, vil kommunen bistå med å sjekke lovverket for å få oppklart det uklare. Vi får høre at barnehagene tar kontakt med kommunen, enten via mail eller telefon. Det kan også

10 være at de bruker møtene til å gå gjennom saker og sjekke i barnehageloven om nødvendig. Intervjuene ga oss et inntrykk av at både møtene, og de mer uformelle treffpunktene med samtaler pr. telefon eller mail er viktig for barnehagene. Fylkesmannen ser at kommunen har en praksis for å følge opp barnehagene med veiledning, på møter, via mail eller telefon eller individuelle samtaler. Det er en blanding av aktiv veiledning, hvor kommunen tar initiativ basert på kunnskapsinnhentingen sin og passiv veiledning, hvor kommunen blir kontaktet av barnehagene. Fylkesmannen vil poengtere at spørsmål fra barnehagene som utløser passiv veiledning, kan være en indikator på hvilket område kommunen bør ta en mere aktiv rolle i sitt påseansvar. Spørsmålene kan være grunnlag for kommunens risikovurderinger for om det må gis mer veiledning, evt. til den andre barnehagen enn den som spurte eller om det må gjennomføres tilsyn. Det stilles ikke krav om at barnehagemyndighetens risikovurderinger er skriftlige. En systematisk og skriftlig oversikt kan likevel bidra til at kommunen i større grad blir bevisst på kunnskapen den har om barnehagene og om det er behov for veiledning eller tilsyn. Det kommer ikke frem om kommunen har et system for å vurdere risiko basert på kunnskapen om barnehagene. Imidlertid er det bare to barnehager i kommunen, og myndigheten har tett kontakt med disse. Dette gjør det enklere for myndigheten å vurdere behov for bruk av virkemidler. Det er når denne kunnskapen skal bringes videre til for eksempel nyansatt myndighet at det kunne vært en fordel med skriftliggjort kunnskap. Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten bruker kunnskapen til å gjøre risikovurderinger for å vurdere behov for veiledning og tilsyn, jf. barnehageloven 8 første og femte ledd Er barnehagemyndighetens risikovurderinger basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven? Kommunen skal basere sine risikovurderinger på oppdatert og gjeldende lovforståelse. Det kommer frem i intervju at myndigheten deltar på kurs hos Fylkesmannen, hvor det gis informasjon og nødvendig påfyll. Myndigheten informerer om at det abonneres på lovendringer på e-post og at det brukes nettsider som for eksempel udir.no. Dette viser at kommunen er opptatt av å holde seg oppdatert. I intervjuene kommer det frem at det er god kontakt mellom barnehagemyndighetene i fylket, og at de snakker mye sammen. De kan drøfte hvordan de tolker ulike områder i loven, og hvis de ser ting forskjellig bringer de det videre, for eksempel til Fylkesmannen. Fylkesmannen er kjent med at det er ført tilsyn med årsplan, herunder barns medvirkning og vurdering av barnehagens arbeid. Disse temaene stiller krav til barnehageeier og er således relevante å føre tilsyn med. Fylkesmannen vurderer at

11 barnehagemyndigheten har ivaretatt de aktuelle kravene i tråd med oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven. Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten baserer sine risikovurderinger på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven, jf. barnehageloven 8 første ledd Gjennomfører kommunen tilsyn og veiledning i tråd med sine risikovurderinger? Kommunen som barnehagemyndighet må bruke den kunnskapen og informasjonen de har til å vurdere bruk av veiledning eller tilsyn. I dokumentasjon og intervju kommer det frem at myndigheten bruker begge virkemidlene, og at det er veiledning som blir brukt mest. Myndigheten har jevnlig dialog og møtepunkt med barnehagene, og myndigheten sier selv at det blir gitt veiledning ved behov, noe som blir bekreftet av styrerne. I intervjuene kommer det frem at det blir tatt vurderinger men at dette ikke er skriftliggjort. Myndigheten spør mye, for så å vurdere om det er nok med veiledning. Det kommer frem at tilsyn blir valgt når det er nødvendig. Fylkesmannen ser ut fra dokumentasjon og intervju at kommunen for det meste bruker veiledning, og at tilsyn kun blir brukt der de anser det som nødvendig for å påse regelverksetterlevelse. Myndigheten har tilstrekkelig kunnskap om barnehagene, og vurderer på bakgrunn av kunnskapen om det er behov for veiledning og/eller tilsyn. Det kommer frem at det er tett dialog mellom styrerne og myndigheten, og slik ser det ut til at kommunen får et bilde av hvor regelverksetterlevelsen eventuelt er mangelfull. Myndigheten foretar risikovurderinger, og på bakgrunn av disse gjennomføres veiledning og tilsyn. Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten gjennomfører veiledning og tilsyn i tråd med sine risikovurderinger, jf. barnehageloven 8 første ledd og 16 første og andre ledd. 3 Veiledning 3.1 Rettslige krav Kravet etter 8 i barnehageloven er at kommunen skal gi veiledning. Veiledning innebærer at barnehagemyndigheten aktivt gir informasjon til barnehageeierne om eierpliktene i barnehageloven med forskrifter. Veiledningen skal være frivillig for

12 barnehageeier. Riktig forståelse betyr å anvende loven i tråd med gjeldende rett. Dette innebærer å bruke gyldige rettskilder og legge til grunn gjeldende fortolkning fra nasjonale myndigheter. Aktuelle kilder er lovteksten, forskrifter, forarbeider, rettseller forvaltningspraksis, rundskriv og veiledere. For å gjennomføre veiledning må barnehagemyndigheten vite hvilke rettslige krav regelverket stiller til barnehageeier. Det rettslige kravet følger ikke alltid direkte av lovteksten. For å finne frem til det rettslige kravet må barnehagemyndigheten klargjøre hva regelverket faktisk krever av barnehageeier. 3.2 Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner Er barnehagemyndighetens veiledning basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven? Fylkesmannen har sett at kommunen gir veiledning til barnehagene, og det blir gitt både passiv og aktiv veiledning. Det vil si at kommunen informerer på eget initiativ og når den blir spurt. Kommunen forteller at det ikke foreligger skriftlig dokumentasjon fra den veiledningen de gir. Det blir videre fortalt at kommunen og barnehageeiere kan se på regelverket sammen og vurdere praksis sammen. Et eksempel som ble nevnt i åpningsmøtet i tilsynet er den nye pedagognormen, og det kom fram at kommunen har riktig forståelse. Det vises også til tall i Barnehagefakta.no og BASIL pr , som viser at barnehagene i kommunen oppfylte tidligere pedagognorm. Barnehagemyndigheten deltar på møter arrangert av Fylkesmannen hvor det kommer oppdatering på regelverket, og dette blir informert videre til barnehagene ved behov. I tillegg drøftes forståelse av loven med andre myndigheter i fylket, og de henvender seg til Fylkesmannen eller bruker nettsider om det er uklarheter. Fylkesmannen får også informasjon om at myndigheten holder seg oppdatert og deltar på andre møter/samlinger der det kan skaffes nødvendig kunnskap. I kommunens egenvurdering i tilsynet opplyses det om at myndigheten holder seg oppdatert gjennom å følge med alle endringer i lover og forskrifter, lese høringssaker og begrunnelser for endringsforslag, samt følge med på Utdanningsdirektoratet og Fylkesmannen sine hjemmesider. Det opplyses om at de veileder når det er endringer i regelverket. De har diskutert ny rammeplan i ledermøte, og det kommer frem at myndigheten sammen med styrerne «bruker» hverandre begge veier, for å sikre at de har riktig forståelse. Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten gjennomfører veiledning basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven, jf. barnehageloven 8 første ledd.

13 4 Tilsyn 4.1 Rettslige krav Tilsyn etter 16 i barnehageloven er kontroll av om barnehageeier oppfyller eierpliktene i barnehageloven med forskrifter. Dette innebærer at barnehagemyndigheten ikke kan føre tilsyn med forhold som ikke er regulert i barnehageloven med forskrifter. Tilsyn er utøvelse av offentlig myndighet, og innebærer å undersøke praksis og pålegge endring av lovstridig praksis. I motsetning til veiledning kan barnehagemyndigheten gjennomføre tilsyn mot barnehageeiers vilje. Vurderingen av om det er nødvendig med tilsyn skal baseres på barnehagemyndighetens risikovurdering. Kommunen må ha riktig forståelse av de krav som stilles i regelverket. Dette innebærer å bruke gyldige rettskilder og legge til grunn gjeldende fortolkning fra nasjonale myndigheter. Barnehagemyndigheten må ha nok og egnet informasjon om barnehagens praksis til å kunne vurdere og konkludere på om barnehageeier oppfyller eierpliktene i barnehageloven med forskrifter. Det følger av forvaltningslovens saksbehandlingsregler at barnehagemyndigheten må opplyse saken så godt som mulig før den fatter vedtak. For å påse regelverksetterlevelse, må barnehagemyndigheten vurdere og konkludere på om praksis er i tråd med regelverket eller ikke innenfor temaene i tilsynet. Barnehagemyndigheten må formidle sine vurderinger og konklusjoner fra tilsynet skriftlig til barnehageeieren, uavhengig av om det er avdekket brudd på regelverket i tilsynet eller ikke. Kommunen kan fatte pålegg om retting ved regelverksbrudd. Pålegg om retting er et enkeltvedtak. Enkeltvedtak er en avgjørelse som fastsetter barnehageeiers rettigheter eller plikter, og må følge reglene i forvaltningsloven. Barnehagemyndigheten kan ikke gi pålegg om retting i andre tilfeller enn der dere har funnet at et forhold er i strid med barnehageloven med forskrifter, eller er uforsvarlig. Uforsvarlige forhold omfatter forhold som ikke er direkte regulert i barnehageloven med forskrifter, men som likevel kan føre til uforsvarlige forhold for barna. Kommunen må fastsette en frist for retting, noe som betyr at barnehagemyndigheten må gi barnehageeier en frist for å rette opp brudd på regelverket som ble avdekket i tilsynet. Fristen må tilpasses bruddets type og omfang. Fristen skal ikke være lengre enn det som er nødvendig for at barnehageeier skal kunne rette regelverksbruddet.

14 Videre må kommunen følge opp at barnehageeier korrigerer ulovlig praksis. Barnehagemyndigheten kan ikke avslutte tilsynet før barnehageeier har sannsynliggjort at brudd på regelverket er rettet. Kommunen som barnehagemyndighet kan vedta midlertidig eller varig stenging eller økonomiske reaksjoner om ikke barnehageeier følger opp de regelverksbrudd som er funnet. Vedtak om stenging skal sendes til Fylkesmannen for orientering. 4.2 Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner Bruker barnehagemyndigheten tilsyn som virkemiddel der dette er nødvendig for å påse regelverksetterlevelse etter barnehageloven hos barnehageeier? Vurderingen av om det er nødvendig med tilsyn, skal baseres på barnehagemyndighetens risikovurdering. I de tilfellene barnehagemyndigheten velger å bruke veiledning som virkemiddel, og dette ikke fører til regelverksetterlevelse så er det nødvendig å føre tilsyn. Det er imidlertid ikke en forutsetning for tilsyn at barnehagemyndigheten først har prøvd veiledning. Vi ser i dokumentasjonen at kommunen har ført tilsyn med barnehagene i 2012, 2013, 2014 og I intervju får vi høre at praksisen til kommunen, når det gjelder tilsyn, har endret seg i løpet av disse årene. Kommunen trodde tidligere at det var et krav om å føre årlige/jevnlige tilsyn, og uavhengig av om det var nødvendig for å påse regelverksetterlevelse. I tilsynet fra 2016 var tema årsplan, herunder barns medvirkning og vurdering av barnehagens arbeid. I tilsynet fant kommunen at barnehagene ikke oppfylte begge disse kravene, og det var derfor behov for å endre praksis. Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten bruker tilsyn som virkemiddel der dette er nødvendig for å påse regelverksetterlevelse, jf. barnehageloven 8 første ledd og 16 første og andre ledd Er barnehagemyndighetens tilsyn basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven? Barnehagemyndigheten må sikre at tilsynet er basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven, og myndigheten må derfor ha riktig og tilstrekkelig forståelse av hva det kan føres tilsyn med. Fylkesmannen ser ut fra mottatt dokumentasjon at barnehagemyndighetens tilsyn i 2016 var basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven. Kommunen har varslet tilsynet, jf. barnehageloven 16, og det føres tilsyn med

15 bestemmelser i barnehageloven og rammeplanen som regulerer barnehageeiers plikter. Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndighetens tilsyn er basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven, jf. barnehageloven 8 første og femte ledd og 16 første, andre og siste ledd Innhenter barnehagemyndigheten informasjon i tilsyn som gjør at den kan ta stilling til om barnehageeier oppfyller barnehageloven? Barnehagemyndigheten må sørge for at saken er godt nok opplyst, så det er viktig hvilke undersøkelser, knyttet til tilsynet, som gjøres for å kunne ta stilling til om barnehageeier oppfyller loven. Det må i tillegg være nok og relevant informasjon. Kommunens siste tilsyn omhandlet årsplanen til de to barnehagene, herunder to konkrete områder i årsplanen. Kommunen har innhentet årsplanene og snakket med styrerne og de pedagogiske lederne. Slik ble praksisen vurdert knyttet til det som konkret er omtalt i årsplanen. Myndigheten opplyser om at praksis var mer enn det som sto i årsplanen, og at myndigheten fikk mer innblikk i hvordan styrerne arbeider med å snakke med de ansatte. Fylkesmannen ser at myndigheten innhenter informasjon, og dokumentasjonen som er innhentet stemmer overens med hvilke tema myndigheten har varslet tilsyn med. Samlet gjør dette at myndigheten kan ta stilling til om barnehageeier oppfyller barnehageloven knyttet til det begrensede tema for tilsynet. Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten innhenter informasjon i tilsyn som gjør at den kan ta stilling til om barnehageeier oppfyller barnehageloven, jf. barnehageloven 8 første og femte ledd og 16 første, andre og siste ledd, jf. forvaltningsloven Vurderer og konkluderer barnehagemyndigheten på om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven? For å påse regelverksetterlevelse må barnehagemyndigheten vurdere og konkludere om praksis er i tråd med regelverket eller ikke innenfor temaene i tilsynet. For å kunne konkludere må barnehagemyndigheten vurdere barnehagens praksis opp mot de aktuelle kravene i loven. I intervju sier myndigheten at de vurderer. I tilsynsrapportene ser vi at myndigheten bruker overskriften Vurdering. I et av eksemplene ser vi at den konkrete «vurderingen» lyder som følger: «Barns rett til medvirkning er tatt inn i årsplanen side 4. Dette er tilfredsstillende, men kunne gjerne vært litt mer konkretisert».

16 Ut fra dette kan Fylkesmannen se at myndigheten tar stilling til oppfyllelsen av lovkravet, men dette er svært tynt. I intervju kommer det frem at myndigheten har snakket med både styrerne og pedagogene i forbindelse med tilsynet. Fylkesmannen er ikke kjent med hva som har kommet frem i samtaler/veiledning av barnehagene, men uansett kommer ikke de nærmere vurderingene av lovligheten, herunder hva som gjør at dette er «tilfredsstillende», fram i tilsynsrapporten. Videre i intervju kommer det frem at kommunen mener de konkluderer, og sier at deres sluttkommentarer/tiltak er en anbefaling, og ikke et lovbrudd. Kommunen viser i tilsynsrapporten til rammeplanen som sier at vurdering av barnehagens arbeid skal nedfelles i årsplanen. Fylkesmannen viser til det som fremkommer i rammeplanen om vurdering; det må fremkomme hva hensikten med vurderingen er, hva som skal vurderes, hvem som skal delta i vurderingsarbeidet, hvordan det skal vurderes og når det skal vurderes. I rapporten til kommunen kommer det frem at årsplanene ikke inneholder noe om vurdering. Kommunen skriver under tiltak at barnehagen bør legge inn et avsnitt om vurdering i årsplan for 2016/2017. Deretter skriver kommunen noe de kaller sluttkommentarer/tips. I og med at barnehagene ikke har med noe om vurderingsarbeid i årsplanen er dette et brudd på regelverket, og konklusjonen til kommunen i tilsynsrapporten er derfor upresis. I intervju informeres det om at myndigheten også snakket med barnehagene om temaene i tilsynet og fikk vite mer rundt praksisen til barnehagen. Fylkesmannen kan ikke se at dette er tatt med inn i rapporten. Spørsmålet er om det kun er årsplanen som mangler informasjon om hvordan barnehagen vurderer sitt arbeid, eller om barnehagen i praksis heller ikke arbeider med vurdering. Uansett er det et krav at praksis knyttet til barnehagens vurdering skal omtales i årsplanen. Når vurderingen ikke kommer frem skriftlig, så gir det ikke barnehagene noen mulighet til å avklare eventuelle misforståelser eller grunnlag for barnehagene å rette brudd på regelverket. Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten ikke har vurdert og konkludert om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven, jf. barnehageloven 8 første og femte ledd og 16 første, andre og siste ledd Formidler barnehagemyndigheten sine vurderinger og konklusjoner skriftlig til barnehageeier? Det er nødvendig med skriftliggjøring av barnehagemyndighetens vurderinger og konklusjoner for å sikre etterprøvbarhet og likebehandling. Flatanger kommune avdekket brudd på regelverket i tilsynet som ble utført i 2016, og det gis skriftlige tilbakemeldinger men de inneholder ikke vurderinger eller konklusjoner. De ulovfestede prinsippene om forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk tilsier

17 at barnehageeier har krav på å få vite hvilke vurderinger som er gjort i tilsynet, og hvilke konklusjoner myndigheten har kommet til. Barnehagene har fått en skriftlig tilbakemelding etter tilsynet, men myndighetens vurderinger og konklusjoner er ikke skriftliggjort i tilstrekkelig grad. Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten ikke formidler sine vurderinger og konklusjoner skriftlig til barnehageeier, jf. barnehageloven 8 og de ulovfestede prinsippene om forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk Følger barnehagemyndigheten opp at bruddene på barnehageloven har blir rettet? Barnehagemyndigheten må forsikre seg om at barnehageeier korrigerer ulovlig praksis slik at praksis blir i samsvar med barnehageloven med forskrifter. Det fremgår av merknadene til barnehageloven at barnehagemyndigheten har en valgfrihet knyttet til bruk av pålegg når den har avdekket ulovlige forhold i barnehagen. Barnehagemyndigheten har derimot ikke en valgfrihet knyttet til at barnehageeier faktisk må rette det ulovlige forholdet, jf. barnehageloven 8 første ledd. For å oppnå dette, må barnehagemyndigheten gi veiledning eller pålegg om retting, jf. barnehageloven 16 første og andre ledd. Dersom barnehagemyndigheten gir pålegg om retting, så må barnehagemyndigheten følge forvaltningslovens bestemmelser. Barnehagemyndigheten kan ikke avlutte tilsynet før barnehageeier har sannsynliggjort at brudd på regelverket er rettet. I tilsynet i 2016 avdekket kommunen brudd på regelverket. Barnehagene hadde ikke tatt inn noe om vurdering av barnehagens arbeid i sine årsplaner. Fylkesmannen har mottatt årsplaner for barnehageåret 2017/2018, og i en av disse ser vi at årsplanen fortsatt ikke oppfyller innholdskravet om vurdering. I intervju fortalte myndigheten at nye årsplaner må etterspørres, men at de siste årsplanene ikke var «finlest». Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten ikke har fulgt opp at bruddene på barnehageloven har blitt rettet, jf. barnehageloven 8 første ledd og 16 første og andre ledd Sender barnehagemyndigheten forhåndsvarsel til barnehageeier i tilfeller hvor den skal vedta pålegg om retting eller stenging av barnehagen? Forhåndsvarsel (varsel før enkeltvedtak) skal som hovedregel være skriftlig, jf. forvaltningsloven 16 andre ledd. Forhåndsvarslet skal forberede barnehageeier på det vedtaket som kan komme, og gi barnehageeier anledning til å uttale seg og ivareta sine interesser. Flatanger kommune fant brudd på regelverket i tilsynet i 2016, og det er skrevet en rapport etter tilsynet. Forhåndsvarsel om vedtak med pålegg om retting kan gis i

18 tilsynsrapporten. De tilsynsrapportene vi har mottatt, oppfyller ikke kravene til forhåndsvarsel og eventuelt forhåndsvarsel måtte derfor ha kommet i eget brev i tillegg til tilsynsrapporten. Fylkesmannen er ikke kjent med at dette er gjort i det aktuelle tilfellet. Kommunen har, som vi har omtalt tidligere, ikke vært tydelige på at det er konkludert med brudd på regelverket i sine tilsyn. Dette kan forklare at det heller ikke er gitt forhåndsvarsel om vedtak med pålegg om retting eller stenging av barnehagen. Fylkesmannen vurderer at det har vært grunnlag for å vurdere behov for å forhåndsvarsle. Da det ikke kommer fram at det har vært aktuelt for kommunen å benytte seg av hverken pålegg om retting eller stenging av barnehagen, så tar ikke Fylkesmannen stilling til om lovkravet er oppfylt i det aktuelle tilfellet Inneholder forhåndsvarselet opplysninger om det rettslige og faktiske grunnlaget for det varslede vedtaket, en beskrivelse av hva vedtaket innebærer for barnehageeier, og en frist for uttalelse? Flatanger kommune har, som beskrevet ovenfor, ikke gitt forhåndsvarsel. Det gjør at Fylkesmannen ikke kan vurdere om forhåndsvarslet inneholder opplysninger om det rettslige og faktiske grunnlaget for det varslede vedtaket, en beskrivelse av hva vedtaket innebærer for barnehageeier, eller en frist for uttalelse Gir barnehagemyndigheten pålegg om retting bare i tilfeller der den har konkludert med at et forhold er ulovlig eller uforsvarlig? Flatanger kommune har ikke fattet pålegg om retting, dermed er det ikke aktuelt å vurdere dette lovkravet Gir barnehagemyndigheten en frist for retting i sine pålegg om retting til barnehageeier? Flatanger kommune har ikke fattet pålegg om retting, dermed er det ikke aktuelt å vurdere dette lovkravet Vedtar barnehagemyndigheten stenging som reaksjon kun der barnehageeier ikke overholder fristen for å etterkomme pålegget, eller der forholdet ikke lar seg rette? Flatanger kommune har ikke fattet vedtak om stenging av barnehage, dermed er det ikke aktuelt å vurdere dette lovkravet.

19 Sender barnehagemyndigheten stengingsvedtak til fylkesmannen til orientering? Flatanger kommune har ikke fattet vedtak om stenging av barnehage, dermed er det ikke aktuelt å vurdere dette lovkravet Er pålegg om retting eller vedtak om stenging skriftlig? Flatanger kommune har ikke fattet pålegg om retting eller vedtak om stenging av barnehage, dermed er det ikke aktuelt å vurdere dette lovkravet Inneholder pålegg om retting eller vedtak om stenging informasjon om: a) De reglene vedtaket bygger på? b) De faktiske forholdene vedtaket bygger på? c) De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn? d) Klageadgang? e) Klagefrist? f) Klageinstans? g) Fremgangsmåten ved klage? h) Informasjon om retten til å se sakens dokumenter? i) Informasjon om retten til å be om utsatt iverksettelse? Flatanger kommune har ikke fattet pålegg om retting eller vedtak om stenging av barnehage, dermed er det ikke aktuelt å vurdere dette lovkravet. 5 Frist for retting av brudd på regelverket I kapittel 4 har vi konstatert at kommunen ikke oppfyller regelverket. Vi gir dere en frist til å rette regelverksbruddene, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er Før fristen må dere sende oss en erklæring om at forholdene er rettet og en redegjørelse for hvordan bruddene er rettet. Hvis dere ikke har rettet regelverksbruddene innen rettefristen, så vil vi vedta pålegg om retting. Et pålegg om retting er et vedtak som dere kan klage på, jf. forvaltningsloven kapittel VI.

20 Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen: Tilsyn 1. Flatanger kommune som barnehagemyndighet må gjennomføre tilsyn som er i tråd med kravene i barnehageloven 8 første og femte ledd og 16 første og andre ledd, jf. de ulovfestede prinsippene om forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk. Flatanger kommune må i den forbindelse se til at: a) Barnehagemyndigheten vurderer og konkluderer om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven. b) Barnehagemyndigheten formidler sine vurderinger og konklusjoner skriftlig til barnehageeier. c) Barnehagemyndigheten følger opp at bruddene på barnehageloven blir rettet.

21 Liste over dokumentasjon Tilbakemelding etter varsel om tilsyn, oversendelsesbrev, Delegasjonsreglement Organisasjonskart for Flatanger kommune Årsmelding fra barnehagene Årsplaner for begge barnehagene for 2017/2018 Vedtekter for barnehagene i Flatanger Diverse andre planer for barnehageområdet Årshjul Eksempel på innkalling og referat fra interne møter Eksempler på varsler om tilsyn, og tilsynsrapporter Godkjenning av barnehagene Infoskriv ang. redusert foreldrebetaling og gratis kjernetid, og eksempel på vedtak Eksempel på tilbud om plass i barnehage Kommunens egenvurdering i RefLex