Rapport Veileder i kriseplanlegging for kommunens kriseledelse 1
Innhold Forord......................................................... 3 HVORFOR LAGE EN KRISEPLAN?................................ 4 Hva er en krise?................................................ 4 Hva er suksesskriteriene for krisehåndtering?.................... 4 HVA BØR KRISEPLANEN INNHOLDE?............................ 5 Lederrollen.................................................... 5 Ansvar og roller................................................ 5 Praktisk tilrettelegging som må avklares i kriseplanen............ 5 Informasjonsstrategi........................................... 6 Varslingsrutiner................................................ 6 Omsorg for rammede og berørte................................ 7 Koordinering................................................... 7 Fullmakter og budsjett.......................................... 7 HVORDAN UTARBEIDE EN KRISEPLAN?.......................... 8 HVORDAN HOLDE KRISEPLANEN LEVENDE?..................... 8 SUKSESSKRITERIENE FOR KRISEHÅNDTERING.................. 9 Lederrollen..................................................... 9 Ansvar og roller................................................ 9 Informasjonsstrategi........................................... 9 Varslingsrutiner................................................ 9 Omsorg for rammede og berørte............................... 9 Koordinering................................................... 9 Fullmakter og budsjett.......................................... 9 Overgang til normalsituasjon.................................... 9 2
FORORD En krise kommer alltid overraskende, da er det for sent å tenke på hva som skulle vært gjort i forkant av krisen. Kriseplanen er derfor et viktig grunnlag for kommunens krisehåndteringsevne. Beredskap er et lederansvar. Kriseplanen bør være en del av kommunens arbeid med samfunnssikkerhet, sammen med risiko og sårbarhetsanalyser (ROS), øvelser og evalueringer. Det er viktig å se sammenhengen mellom disse for å skape en helhetlig beredskapsprosess. Alle ansatte i kommunen bør bruke kriseplanen som en innføring i kommunens beredskapsarbeid. Kriseplanen skal være oversiktelig og tilgjengelig for hele kommunen. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har utviklet denne veilederen, som beskriver hvordan en kriseplan utarbeides og hva den bør inneholde. Veilederen gir en innføring i kriseplanlegging for kommunens kriseledelse. Det betyr at kommunens øvrige planverk som for eksempel smittevernplaner, planer for akuttforurensning skolens planverk og brannvesenets planer, er planer som kommer i tillegg til kommuneledelsens kriseplan. Vi ønsker lykke til med kriseplanleggingen 3
HVORFOR LAGE EN KRISEPLAN? Hensikten med å lage en kriseplan er å gjøre organisasjonen bedre i stand til å takle kriser. Kriseplanen skal sikre at beste avgjørelse fattes, viktige beslutninger ikke uteblir og at ressurser og personell innkalles og tas i bruk i tide. Det er viktig at hele organisasjonen deltar i arbeidet med kriseplanen og at kommuneledelsen gir uttrykk for at arbeidet med kriseplanen er viktig. Kriseplanen skal være et verktøy som brukes ved enhver krise eller hendelse slik at tap og skader på mennesker, miljø og materiell unngås eller reduseres. For å kunne lage en god kriseplan må man kartlegge hvilke funksjoner kommunen utfører, hvilke av disse det er viktig at utføres til en hver tid, og hvilke funksjoner som eventuelt kan tåle et avbrudd. Kartleggingen bør inneholde en vurdering av hvilke risikoer kommunen kan akseptere. Hva er en krise? Det finnes en rekke definisjoner på en krise. Det aller viktigste er imidlertid at hver enkelt virksomhet selv tenker gjennom hva som vil være en krise og forbereder seg deretter. Direktoratet har valgt å arbeide med utgangspunkt i at en krise er en situasjon som truer eller kan true en virksomhets kjernevirksomhet og/eller troverdighet. Norske myndigheter skal håndtere kriser etter tre hovedprinsipper: 1. Ansvarsprinsippet, som betyr at den myndighet som har det daglige ansvaret, har ansvaret også i en krise. 2. Likhetsprinsippet, som betyr at organiseringen i en krise skal være mest mulig lik den daglige organiseringen. 3. Nærhetsprinsippet, som betyr at en krise skal håndteres på et lavest mulig nivå. Dermed blir krisehåndtering summen av tiltak som iverksettes for å begrense en skade, og bringe krisen til opphør. En krise gir også store kommunikasjonsutfordringer. Erfaringer viser at om lag 70 prosent av all krisehåndtering handler om kommunikasjon i en eller annen form. Krisekommunikasjon beskrives som all utveksling av informasjon som skjer internt og eksternt med andre virksomheter, media, organisasjoner eller publikum i en krise. Hva er suksesskriteriene for krisehåndtering? Suksesskriteriene for krisehåndtering er de grunnleggende forutsetninger som må ligge i bunn for å kunne håndtere enhver krise og dermed planleggingen av en kriseplan. Disse kriteriene er lederrollen, ansvar og rollen, informasjonsstrategi, varslingsrutiner, omsorg for rammede og berørte, koordinering og fullmakter og budsjett. Suksesskriteriene er det verktøyet som enhver kriseledelse bør kunne for håndtere en krise. Kriteriene er universelle og vil være tilstede i større eller mindre grad i enhver krise. Den eneste variabelen i en krise vil være hvor mye ressurser man setter inn. 4
HVA BØR KRISEPLANEN INNHOLDE? Ved utarbeidelsen av en kriseplan bør en ta utgangspunkt i suksesskriteriene for krisehåndtering. En kriseplan som bygger på disse kriteriene vil gi kommunen en plan som gjør at ledelsen er godt forberedt til å håndtere kriser. Ikke alle hendelser/kriser er like aktuelle for alle. Uansett krise vil kravene for å håndtere de forskjellige krisene i stor grad være like, spesielt for ledelsen. For å få til en hensiktsmessig inndeling av kriseplanen bør den bygges opp etter suksesskriteriene for krisehåndtering. Disse kriteriene er lederrollen, ansvar og roller, informasjonsstrategi, varslingsrutiner, omsorg for rammede og berørte, koordinering og fullmakter og budsjett. Nedenfor er det en gjennomgang av suksesskriteriene for krisehåndtering og hvordan disse kan brukes for å lage en kriseplan. Lederrollen Det bør i utgangspunktet være organisasjonens ordinære ledelse som også fungerer som kriseledelse. I en krise må det ikke herske tvil om hvem som er lederen. Det er to viktige funksjoner som må avklares uansett organisering av kriseledelsen. Leder av kriseledelsen Det vil være hensiktsmessig at ordføreren og rådmannen avklarer seg i mellom hvem av dem som skal lede kriseledelsen og hvem som skal være talsperson i forhold til mediene. Erfaring har vist at det vil være krevende for en person å håndtere begge funksjonene. Talsperson for kriseledelsen Publikum og media forventer at øverste leder står frem og gir krisen et ansikt. I en kommune er det naturlig at ordføreren tar denne rollen. Ansvar og roller Alle som er tiltenkt en rolle i en krisehåndtering må ha kjennskap til kriseplanen og dens innhold. Det betyr at alle i kommunen må være sin rolle og sitt ansvar bevisst. Ingen hendelser må falle mellom to stoler fordi ansvarsforholdet er uklart. Ansvarsfordelingen mellom kommunale etater må være avklart. Dersom ansvaret er uklart, kan en risikere at det utføres dobbeltarbeid, eller at det ikke blir gjort i det hele tatt. I kriseplanen bør det utpekes stedfortredere for alle som er tiltenkt en rolle i krisehåndteringen. Det bør tas høyde for at folk kan bli syke, er bortreist og trenger hvile dersom krisen varer over lengre tid. Kriseledelsen kan velge å oppnevne en krisestab. Hovedoppgaven til krisestaben er å sørge for at ledelsen til enhver tid har et så oppdatert og nøyaktig situasjonsbilde som mulig, samt sørge for at ledelsens beslutninger blir formidlet videre til rette mottager. Krisestaben skal ta i mot meldinger og informasjon, loggføre, systematisere og videresende disse. Tips: Kriseledelsen bør alltid stille seg spørsmålet: Hvem eier krisen til enhver tid? Praktisk tilrettelegging som må avklares i kriseplanen Kriseledelsen trenger et rom hvor de kan møtes uforstyrret. Dette bør ligge atskilt fra krisestabens rom. I kriserommene bør det være tilgang til telefon, faks, pc og muligheter for loggføring. Kriseplanen må også ta 5
høyde for at organisasjonens ordinære lokaler og planlagte kriserom kan være satt ut av drift av forskjellige årsaker for eksempel brann, vannlekkasjer, flom, strømbrudd eller kriminelle/terrorhandlinger. Derfor kan det være hensiktsmessig å planlegge alternative kriserom i kommunen, dersom for eksempel rådhuset må evakueres. Informasjonsstrategi I en krise vil behovet for informasjon være stort. Det vil være en stor utfordring å holde oversikt over informasjonsstrømmen inn og ut av kommunen. Media vil også være raskt ute med å fokusere på årsak og skyld, og sette spørsmålstegn ved krisehåndteringen. I kriseledelsen må det være klare rutiner for hvem som har ansvar for å informere sentralbordet, egne ansatte, publikum, media og pårørende. Kommunens sentralbord og publikumstjenester er blant de første som vil merke at en krise har oppstått. Pågangen kommunen kan oppleve ved kriser må ikke undervurderes, og enhver kommune bør derfor ha planer for forsterkning av publikumstjenesten. Å ha forberedt et eget nødinformasjonsnummer med tilstrekkelig bemanning til å kunne svare på alle henvendelser er et svært nyttig hjelpemiddel for å lette presset mot selve kriseledelsen. I kriseplanen bør metodene for å nå ut med informasjon beskrives grundig med tanke på muligheten for å nå frem til målgruppen. Dette kan være bruk av Internett, SMS, annonsering, dør til dør aksjon og bruk av lokal media. I kriseplanen bør en også ta for seg lokaler for pressekonferanse og et pressesenter hvor journalister kan oppholde seg og motta informasjon. Det er svært viktig å legge arbeidsforholdene til rette for mediene. Media er en ressurs i krisehåndtering og vil formidle viktig informasjon til publikum. Tips: Det er viktig at ledelsen er bevisst sitt ansvar med å utforme et budskap som skal nå forskjellige målgrupper, og hvordan man kan nå disse målgruppene med budskapet. Varslingsrutiner Kriseplanen må inneholde rutiner som sikrer at kommunens kriseledelse raskest mulig får beskjed når en krise oppstår. Alle ansatte i kommunen må vite hvem de skal kontakte hvis en krise oppstår. Som regel vil dette være nærmeste overordnede. Men det må sikres at varselet går videre når han/hun ikke er tilgjengelig. I tillegg trenger kriseledelsen oversikt over hverandre, personalet i krisestaben, personer med adgang til ressurser som er tenkt brukt, samt eksterne samarbeidspartnere som Politi, Fylkesmann, Sivilforsvar etc. Tips: Det anbefales at kriseledelsen lager små laminerte plastkort med de viktigste telefonnumrene. Å bruke mobiltelefonen som telefonbok er en svært upålitelig løsning. Det er viktig å knytte kommunens kriseplan opp mot planverk i andre kommunale sektorer som helse og teknisk. Det bør være et klart samarbeid som beskriver rutiner og ansvarsfordelinger mellom kommunens helsetjeneste, teknisk etat og kriseteam. 6
Omsorg for rammede og berørte Det vil være forskjellige grupper innenfor rammede og berørte som vil trenge ulik informasjon og oppfølging. Under gruppen direkte berørte kan det være både savnede, levende - uskadet, levende - skadet og døde. Under gruppen indirekte berørte kan det være både de personer som den berørte oppgir som pårørende og familie som er en udefinert gruppe som kan bestå av alt fra nærmeste familie til venner og bekjente. En person kan ha opptil 20 30 personer som omfattes av familiebegrepet. Det er derfor viktig å planlegge i forhold til kapasitet med hensyn til informasjon, kriseteam og lokaler. Hvor berørte og pårørende kan møtes og samles, må beskrives i kriseplanen. Det er viktig at det er et sted som kan skjermes mot media, slik at berørte og pårørende får den roen de trenger. Ledelsen har en plikt til å sørge for at berørte og pårørende blir tatt hånd om etter beste evne. Informasjon til denne gruppen må komme direkte fra ledelsen og informasjonen må komme hyppig. Koordinering En av de viktigste funksjonene til kriseplanen er å sørge for at kriseledelsen tar i bruk alle tilgjengelige ressurser. Det er derfor nødvendig å kartlegge disse på forhånd. En god kriseplan er avhengig av en så komplett oversikt som mulig over hvilke ressurser kommunen har til rådighet ved kriser, det være seg personell eller materiell. Kriseplanen må derfor vise hvor ressurser kan hentes. En ressursoversikt kan bygges etter kriteriene kunnskap, personell og materiell. Det er viktig at kommunen initierer et samarbeid med andre kommuner for felles utnyttelse av ressurser. Dette interkommunale samarbeidet bør avtalefestes. Fullmakter og budsjett De færreste har budsjett til å takle store og uventede kostnader ved kriser. Derfor bør en kriseplan være politisk behandlet, slik at det er fattet vedtak om økonomiske fullmakter i en situasjon hvor det kreves rask budsjettbehandling. Hvem som har fullmaktene, bør beskrives i kriseplanen. 7
HVORDAN UTARBEIDE EN KRISEPLAN? Når kriseplanen er ferdig, anbefales det å legge den frem for kommunestyret, både for å forankre den hos kommunens øverste ledelse og for å gjøre kriseplanen bedre kjent. Kriseplanen bør lages av en tverrfaglig arbeidsgruppe der deltakerne har god kjennskap til kommunens organisering. Kommuneledelsen bør velge ut en arbeidsgruppe som må få et klart mandat. Alle avdelinger og seksjoner må trekkes med i arbeidet med kriseplanen. Den viktigste suksessfaktoren for arbeidet med kriseplanen er ledelsens holdninger. Ledelsen må vise hele organisasjonen at arbeidet med kriseplanen er viktig. Kriseplanen bør baseres på en risiko- og sårbarhetsanalyse. Hvordan en utarbeider en slik analyse, er nærmere beskrevet i en egen veileder i bruk av risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser ) utgitt av direktoratet. Analysen bør ta for seg de verst tenkelig hendelsene som kan skje i kommunen. Dette kan omfatte alt fra naturkatastrofer, farlig gods og bedrifter i nærmiljøet til menneske skapte kriser. Kriseplanen skal være et verktøy som skal kunne brukes til å håndtere alle disse forskjellige hendelsene. I sitt arbeid bør arbeidsgruppen samarbeide med det kommunale beredskapsrådet. Arbeidsgruppen må påse at kriseplanen er i overensstemmelse med andre kommunale kriseplaner og planverk. HVORDAN HOLDE KRISEPLANEN LEVENDE? Kriseplanen er et levende dokument, det vil si at den bør revideres kontinuerlig. Skal den være til nytte i krisehåndteringen må den være oppdatert, lett tilgjengelig og anses som nyttig for kommunen. Arbeidsgruppen som har ansvaret for å utarbeide kriseplanen, har som oppgave å gjøre kriseplanen kjent i organisasjonen. Planen bør presenteres på intranett, i allmøter, avdelinger og seksjoner. Arbeidsgruppen må også ta for seg revidering av kriseplanen. Det anbefales å oppdatere kriseplanen hvert halvår. Det er ordfører som øverste politiske leder, og rådmann som har ansvar for at kriseplanen følges opp og godkjennes politisk. Kriseplanen bør testes ut gjennom øvelser. Øvelsene viser hvor viktig det er med en god kriseplan, samtidig som den avdekker forbedringspunkter. Direktoratet for samfunnssikkerhet har utviklet en egen øvelsesveileder Øvelsesmodell i krisehåndtering for strategisk ledelse. Denne veilederen viser hvordan planlegge, gjennomføre og evaluere øvelser. Tips: Arbeidet med å utarbeide og holde kommunens kriseplan levende kan settes opp punktvis: 1. Arbeidsgruppe utpekes 2. Gjennomgang av kommunens kjernefunksjoner 3. Gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyse 4. Bygge kriseplanen på suksesskriterier for krisehåndtering 5. Gjøre kriseplanen kjent for organisasjonen 6. Evaluere og teste kriseplanen, blant annet ved hjelp av øvelser 7. Begynne på nytt ig jen 8
SUKSESSKRITERIENE FOR KRISEHÅNDTERING Disse universelle kriteriene er tilstede i enhver krise. En kriseplan som er basert på disse kriteriene dekker alle typer kriser. Planen må imidlertid øves slik at kommunens ledelse vil være bedre i stand til å håndtere krisene. Lederrollen En kriseleders oppgave er å få kriseledelsen til å fungere som et team og ta riktige beslutninger. Ofte er det vanskelig å ta beslutninger i det hele tatt, fordi informasjonsgrunnlaget ikke er godt nok. Da gjelder det å skaffe seg best mulig oversikt og få gruppa til å arbeide sammen ut ifra det. En krise er også en mulighet til å demonstrere lederskap. Dette forutsetter at kriseledelsen kan tenke både kortsiktig og langsiktig: hva må gjøres nå, hva kan vente til i morgen eller til neste uke? Og ikke minst: hva er Worst Case scenario! Ansvar og roller I kriser er det nesten alltid flere aktører involvert. Rask og effektiv krisehåndtering forutsetter at kriseledelsen er sitt ansvar bevisst og kjenner sin rolle. Kriseledelsen bør alltid stille seg spørsmålet: Hvem eier krisen til enhver tid? Informasjonsstrategi Det oppstår raskt et stort informasjonsbehov i kriser, både internt og eksternt. Effektiv krisehåndtering krever en informasjonsstrategi for hvordan virksomheten skal kommunisere internt og eksternt: Hva er budskapet, hvem er målgruppen og hvordan skal man nå disse med sitt budskap? Varslingsrutiner Dersom man ikke har gode varslingsrutiner, får man ikke håndtert krisen på en skikkelig måte. Kriseleder eller den som er delegert myndighet (stedfortreder) må alltid kunne nåes på telefon, og andre sentrale personer i kriseorganisasjon må ha kopi av varslingslisten, gjerne i lommeformat. Omsorg for rammede og berørte Selv om den strategiske ledelsen sjelden er direkte involvert i redning av liv og helse, vil deres beslutninger ofte ha betydning for dem som er berørt. En person kan ha 20-30 personer i sin nærfamilie, noe som stiller store krav til ledelsens evne til å ta seg av de pårørende og vise medfølelse for de som er berørt av krisen. Koordinering De aller fleste kriser krever koordinering av ressurser. Samarbeid med andre virksomheter må være planlagt på forhånd og inngå som en del av kriseplanen. Fullmakter og budsjett De færreste har budsjett til å takle store og uventede kostnader ved kriser. Derfor bør en kriseplan være politisk behandlet, slik at det er fattet vedtak om økonomiske fullmakter i en situasjon hvor det kreves rask budsjettbehandling. Overgang til normalsituasjon Alle virksomheter bør ha tenkt gjennom hvordan den skal komme tilbake til normalsituasjon. Det er viktig at det settes av tid til de ansatte for å bearbeide hendelser de har vært utsatt for. 9