Diplomoppgave våren 2003

FORORD Et problem med dagens organisering og finansiering av kollektivtransporten er at tilpasninger som er samfunnsøkonomisk lønnsomme ofte er bedriftsøkonomisk ulønnsomme for kollektivselskapene. Dagens rammebetingelser stiller strenge bedriftsøkonomiske krav til kollektivselskapene som både på kort og lang sikt gir samfunnsøkonomisk lite gunstige løsninger. Dette skyldes først og fremst at bedriftsøkonomisk tilpasning verken tar hensyn til forbedringer for dagens trafikk eller gevinster ved redusert trafikk, da gevinstene ikke reflekteres i selskapenes regnskap. Hensikten med denne rapporten er å forklare hvorfor, og i hvilke sammenhenger det oppstår konflikter mellom bedrifts- og samfunnsøkonomiske hensyn i kollektiv nærtrafikk. Å ha kjennskap til de ulike konfliktene er viktig for å kunne oppnå størst mulig samfunnsøkonomisk effektivitet i transportsystemet. Rapporten skal også bidra til å skape større kunnskap om samfunnsøkonomiske analyser. På grunn av problemer med å få problemstilling og datasett på plass i de to siste casene, har disse blitt mer generelle en forutsatt i hovedoppgavens oppgavetekst. Rapporten er en avsluttende hovedoppgave skrevet ved institutt for bygg, anlegg og transport. Professor Tore Sager har vært ansvarlig faglærer for oppgaven. Biveileder og kontakt ved TØI har vært forsker Bård Norheim. Foruten mine veiledere har Nils Fearnley, Edvin Frøysadal og Jon-Terje Bekken ved Transportøkonomisk institutt bistått meg i mitt arbeid. I tillegg har Tor H. Øi ved Transportbedriftenes landsforening og Olav Bonesmo ved Indre Namdal Trafikk AS kommet med nyttige innspill. Trondheim 27.juni 2003 Knut E. Sagen

SAMMENDRAG Konflikter mellom bedrifts- og samfunnsøkonomiske hensyn i kollektiv nærtrafikk Et problem med dagens organisering og finansiering av kollektivtransporten er at tilpasninger som er bedriftsøkonomisk lønnsomme for kollektivselskapene, ikke alltid er god samfunnsøkonomi. Bedriftsøkonomisk målsetning om størst mulig overskudd gir ofte en tilpasning ulik det som gir høyest velferd for samfunnet. Ulik lønnsomhet avhengig av om bedrifts- eller samfunnsøkonomiske lønnsomhetskriterier legges til grunn, gjør at det kan oppstå konflikter mellom kollektivselskapene og myndighetene. Konfliktene vil komme i forbindelse med både drift og investering. Konflikter i forhold til tilbudsutforming, prissetting og organisering er de viktigste typene av konflikter i forbindelse med drift. Hensikten med denne rapporten er å synliggjøre hvorfor, og i hvilke sammenhenger slike konflikter kan oppstå. Kunnskap om emnet er viktig for å unngå at konflikter oppstår, og for å kunne løse konfliktene på en best mulig måte. Ved å forklare forskjellen mellom bedrifts- og samfunnsøkonomiske analyser, kan rapporten også bidra til å skape forståelse for de samfunnsøkonomiske begrunnelsene for økte tilskudd til kollektivtransporten. Forskjellen på en bedrifts- og samfunnsøkonomisk analyse er at eksterne effekter inngår i den samfunnsøkonomiske analysen. Eksterne effekter er virkninger av en aktørs aktivitet som berører andre aktørers nytte, men som aktøren ikke tar hensyn til i sin tilpasning, da de eksterne virkningene ikke er reflektert i prisen. Innen kollektivtransport er positive eksterne effekter i forbindelse med økt trafikantnytte og redusert biltrafikk, hovedårsaken til at det oppstår konflikter i forhold til hva som er bedrifts- og hva som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Økt trafikantnytte for passasjerer som likevel ville reist kollektivt inngår bare i den samfunnsøkonomiske analysen, da effekten ikke vil reflekteres i det bedriftsøkonomiske regnskapet. På samme måte vil eksterne effekter i form av reduserte køkostnader, lavere miljø- og ulykkeskostnader som følge av økt kollektivandel bare inngå i den samfunnsøkonomiske analysen. Gevinstene forutsetter at kollektivandelen økes på bekostning av biltrafikken. Dersom en har et frikonkurransemarked med fullkommen konkurranse kan i teorien markedsøkonomien styre en effektiv produksjon av transporttjenester. Tilstedeværelsen av eksterne effekter, ufullkommen konkurranse og stordriftsfordeler vil imidlertid forstyrre en slik løsning innen kollektivtransport, og gir en form for markedssvikt. Med markedssvikt menes forhold som gjør at markedsøkonomien ikke fungerer så godt. Det er myndighetenes oppgave å bidra til at markedssvikten korrigeres. Markedssvikten kan avhjelpes gjennom inngripen fra myndighetene i form av offentlige markedstiltak som avgifter, tilskuddsordninger, takstreguleringer mm. Graden av inngripen må balanseres da en for sterk regulering vil kunne gi uønsket inneffektivitet i systemet. Full deregulering vil på en annen side ikke ivareta samfunnsøkonomiske gevinster som økt nytte for eksisterende brukere og gevinster ved redusert biltrafikk. Deregulering vil gi et fokus på kostnadseffektivisering som kan gi en lite samfunnsøkonomisk tilpasning. Myndighetenes utfordring er å ivareta politiske målsetninger om høyest mulig velferd, og samtidig ta hensyn til aktørenes profittmaksimerende målsetninger. Ved hjelp av minimumskrav til tilbudet eller I

incitamentsordninger kan myndighetene styre markedet i mot optimal samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Effektiviseringsgevinstene kommer gjennom trussel om konkurranse eller konkurranseutsetning av kontrakter. Foruten politiske argumenter knyttet til velferd, bosetning og miljø, finnes det rent transportøkonomiske begrunnelser for tilskudd. Stordriftsfordeler er et tradisjonelt økonomisk argument for å subsidiere en virksomhet, men dette behandles vanligvis fra produksjonssiden, uten at brukernes egeninnsats tas hensyn til. Innen kollektivtransport representerer egeninnsatsen en stor del av den totale kostnaden ved en reise og må derfor inngå i den samfunnsøkonomiske kostnaden. I tillegg er det slik at jo flere som reiser kollektivt, jo bedre tilbud blir det grunnlag for, og jo mindre blir trafikantenes gjennomsnittlige egeninnsats pr. reise. De to nevnte særtrekkene med kollektivtransporten gjør at det eksisterer betydelige stordriftsfordeler og rettferdiggjør en langt høyere tilskuddsandel enn det som er tilfellet i norsk kollektivtrafikk. Et problem er imidlertid at de samfunnsøkonomiske argumentene for økt tilskudd er lite tilgjengelige. Økt forståelse er derfor viktig. Det viktigste med tanke på tilskuddene er ikke at de er størst mulig, men at organisasjons- og finansieringsmodellene stimulerer til en mest mulig effektiv utnyttelse av ressursene. Incitamentsstrukturen på alle nivå og større frihet i forhold utforming av takster og tilbud er derfor viktig. Den ideelle organisering og finansiering av kollektivtrafikken er den som forener en samfunnsøkonomisk og bedriftsøkonomisk målsetning for driften. Det vil si at det gis mulighet for desentralisering av beslutninger på selskapsnivå uten at det går på bekostning av overordnede målsetninger for kollektivtrafikken. II

INNHOLD SAMMENDRAG Ι 1 INNLEDNING... 1 2 BEDRIFTSØKONOMI OG SAMFUNNSØKONOMI... 3 2.1 Bedriftsøkonomi... 3 2.2 Samfunnsøkonomi...3 2.3 Markedssvikt... 4 2.4 Samfunnsøkonomiske analyser... 5 2.5 Samfunnsøkonomisk effektivitet... 9 3 KOLLEKTIVTRAFIKKEN... 13 3.1 Status og utvikling... 13 3.2 Ansvarsforhold... 15 3.3 Organisasjonsformer... 17 3.4 Hvorfor er det viktig å satse på kollektivtransporten?... 19 4 HVORFOR TILSKUDD?... 22 4.1 Politiske begrunnelser...22 4.2 Transportøkonomiske begrunnelser for tilskudd... 22 4.3 Hvorfor får en da ikke tilskudd?... 24 5 HVORDAN TILSKUDDENE GIS... 25 5.1 Utvikling... 25 5.2 Tilskuddskontrakter...26 5.3 Ulike former for konkurranseutsetting... 32 6 CASE 1: INDRE NAMDAL TRAFIKK AS... 35 6.1 Bakgrunn... 36 6.2 Samordning... 39 6.3 Deregulering... 41 6.4 Konkurranseutsetting... 42 6.5 Oppsummering... 46 7 CASE 2: PRISSETTING... 48 7.1 Samfunnseffektiv utnyttelse av ressursene... 48 7.2 Marginalkostnad... 49 7.3 Frikonkurransemarkedet... 50 7.4 Stordriftsfordeler... 50 7.5 Riktig takstnivå... 54 7.6 Utforming av takstene... 55 7.7 Beregningseksempel... 57 7.8 Vurdering av casen...60 8 CASE 3: TILBUDSTILTAK... 62 8.1 Etterspørsel... 62 8.2 Trafikantenes verdsetting av tid... 63 8.3 Frekvens... 64 8.4 Beregningseksempel 1... 66 8.5 Beregningseksempel 2... 69 8.6 Vurdering av casen...72 9 OPPSUMMERING... 74 REFERANSER... 76

1 INNLEDNING At en høy andel av reiser foregår med kollektivtransport er viktig for å nå overordnede mål om en transportutvikling som ivaretar hensyn til miljø, trafikksikkerhet og fordelingspolitiske forhold. Miljøargumentene for økt kollektivtrafikk forutsetter at økningen skjer på bekostning av bilen. Bilkjøring er mer arealkrevende og miljøbelastende i form av støy, luftforurensning, ulykker og visuell forslumming. For å nå målene om økt kollektivtransport er det helt nødvendig at kollektivselskapene mottar tilskudd fra det offentlige. Tilskuddene til kollektivtrafikken gis ikke for å dekke underskudd på grunn av lite rasjonell drift, men for å få en best mulig utnyttelse av ressursene som allerede er investert i kollektivtransporten. Offentlige tilskudd er nødvendig for å kunne drive samfunnsøkonomisk rasjonelt. Et kollektivtilbud som skal tilfredsstille politiske målsetninger om spredt bosetning og et minstetilbud til alle, må også nødvendigvis delfinansieres med offentlige midler da tjenestene ikke kan drives på kommersiell basis. Et problem med dagens organisering og finansiering av kollektivtransporten er at det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt ofte er bedriftsøkonomisk ulønnsomt for kollektivselskapet. Både i forbindelse med investering og drift av kollektivtrafikken finnes det flere mulige konflikter mellom bedrifts- og samfunnsøkonomiske hensyn. Det vil si konflikter i forhold til hva som er best rent økonomisk for kollektivselskapet, og hva som gir høyest velferd for samfunnet. Motsetningen mellom hva som er bedriftsøkonomisk lønnsomt og hva som er samfunnsøkonomisk lønnsomt skyldes først og fremst at bedriftsøkonomisk tilpasning verken tar hensyn til forbedringer for dagens trafikk eller gevinster ved redusert trafikk. For å få trafikkselskapene til å agere samfunnsøkonomisk kan myndighetene gripe inn direkte gjennom pålegg som sikrer at samfunnsøkonomisk lønnsomhet ivaretas. Myndighetene kan alternativt styre mer indirekte ved å gi incentiver som gjør at transportselskapene ser seg tjent med å handle i samsvar med myndighetenes mål om samfunnsøkonomisk lønnsomhet. I denne rapporten presenteres viktige typer av konflikter mellom bedrifts- og samfunnsøkonomiske hensyn i kollektiv nærtrafikk. Ved hjelp av en grundig gjennomgang av generell transportøkonomi og kollektivtransportens rammebetingelser, er årsakene til de ulike typene konflikter forklart og løsninger skissert. Konflikter i forhold til organisering, prissetting og tilbudsutforming er drøftet spesielt med utgangspunkt i tre casestudier. Å vite hvor og hvorfor en får konflikt er viktig i forhold til å finne gode løsninger som i størst mulig grad forener bedrifts- og samfunnsøkonomiske målsetninger for kollektivtrafikken. Ved å synliggjøre forskjellen mellom bedrifts- og samfunnsøkonomiske analyser, kan rapporten også bidra til å skape forståelse for de samfunnsøkonomiske begrunnelsene for økte tilskudd til kollektivtransporten. Å sørge for økt forståelse er nødvendig, da samfunnsøkonomiske analyser kan bli noe teoretiske, og argumentene med det ofte lite tilgjengelige. Oppgaven vil i den første delen presentere norsk kollektivtrafikk med hovedvekt på nærtrafikk. Både status, utvikling, organisering og finansiering blir behandlet. I tillegg presenteres økonomisk teori for å synliggjøre forskjellene mellom bedrifts- og samfunnsøkonomiske analyser. Å kjenne kollektivtrafikkens rammebetingelser og det å ha et økonomisk teorigrunnlag er nødvendig for å forstå årsakene til konflikt. 1

I den andre delen belyses tre ulike former for konflikt mellom bedrifts- og samfunnsøkonomiske hensyn i kollektiv nærtrafikk ved hjelp av tre casestudier. I casene blir konfliktene belyst og drøftet. Det er også foretatt enkle beregninger ved hjelp av selskapsdata i to av casene. Beregningene er tatt med for å ved hjelp av selskapsdata illustrere teorien i casestudiene. Den første casen viser hvordan ny organisering og deregulering kan skape konflikter i forhold til myndighetenes og transportselskapenes målsetning. Problemstillingen er hentet fra Nord- Trøndelag hvor administrasjonsselskapet Indre Namdal Trafikk AS ble opprettet for å koordinere fylkeskommunens kjøp av transporttjenester. I den andre casen behandles den konflikten som oppstår i forbindelse med prissetting av kollektive transporttjenester. Betydelige stordriftsfordeler innen kollektivtransport gjør at samfunnsøkonomisk optimal prissetting ikke gir full kostnadsdekning for kollektivselskapene. Avviket mellom takstene og marginalkostnaden for et busselskap er vist ved hjelp av et enkelt beregningseksempel. Den tredje casen viser konflikter i forbindelse med tilbudsforbedringer i kollektivtrafikken. Casen belyser hvordan ulike tilbudstiltak gir ulik grad av måloppnåelse avhengig av om en legger bedrifts- eller samfunnsøkonomisk lønnsomhet til grunn. I tillegg til drøftingen, er konflikten også i den tredje casen eksemplifisert ved hjelp av enkle beregninger på datasett. 2

2 BEDRIFTSØKONOMI OG SAMFUNNSØKONOMI Myndighetene skal ideelt handle ut i fra samfunnsøkonomisk tankegang for å oppnå mest mulig effektiv utnyttelse av ressursene. En vil søke å oppnå en økning i velferd i samfunnet. Den enkelte bedrift vil på sin side legge bedriftsøkonomisk målsetning om størst mulig overskudd til grunn for sine handlinger. Forskjellen i målsetning vil gi konflikter i forhold til hva som bør gjøres i kollektivtrafikken. Tiltak tråd med myndighetens mål om samfunnsøkonomisk optimal ressursutnyttelse er ikke alltid forenelig med de mest gunstige tiltakene for bedriftene. 2.1 Bedriftsøkonomi Bedriftsøkonomi defineres som læren om en bedrifts økonomi, organisasjon og virksomhet, sett fra bedriftens synspunkt (http://www.caplex.no). Den typiske bedrift ledes med sikte på å gjøre overskuddet størst mulig. En slik bedriftsstrategi kalles ofte profittmaksimering. For de fleste private bedrifter er overskudd eller fortjeneste en livsbetingelse. Overskudd defineres som differansen mellom bedriftens salgsinntekter og kostnader. Bedriftsstrategien passer kanskje best til små, private selskap der lederfunksjonen og eierfunksjonen ofte er sammenfallende. I større selskap der lederfunksjonen og eierfunksjonen er atskilt kan ofte lederne ha som hovedmålsetning å øke produksjonen for å vise driftig ledelse. I offentlige selskap kan det være for eksempel målsetninger om distriktspolitikk og andre politiske innstillinger. Sammenliknet med samfunnsøkonomi har bedriftsøkonomi sitt fokus mer på mikro enn makroplanet, og vil derfor være mer praktisk enn teoretisk rettet. Dette kan begrunnes ut ifra at man i samfunnsøkonomiske betraktninger tar hensyn til alle former for gevinster og kostnader som rimeligvis kan prissettes. Til sammenligning er man i en bedriftsøkonomisk analyse bare opptatt av pengestrømmen inn og ut av bedriften, og det blir mer praktisk enn teoretisk rettet (Ytterhus et al., 1995b). 2.2 Samfunnsøkonomi Samfunnsøkonomi kan defineres som læren om forvaltning av begrensede ressurser i samfunnet som helhet (http://www.caplex.no). De samfunnsøkonomiske kostnadene ved trafikkavviklingen er summen av privatøkonomiske kostnader og eksterne kostnader. Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av et tiltak blir da differansen mellom den nytten det gir samfunnet og de total kostnadene samfunnet blir påført. Lønnsomheten blir lik velferdsøkningen i samfunnet som helhet. Forskjellen på bedrifts og samfunnsøkonomiske analyser er at også eksterne effekter inngår i en samfunnsøkonomisk analyse. Eksterne effekter trenger ikke være kostnader. Det eksisterer også positive eksterne effekter. Forbedret situasjon for eksiterende trafikk er et eksempel på en positiv ekstern effekt ved økt kollektivandel. Eksterne effekter defineres som virkninger som berører andre formål, bedrifter, institusjoner mv. enn de som tiltaket primært er rettet mot, og som ikke er gjenstand for omsetning, eller som det ikke på annen måte kompenseres for. Alternativt kan det defineres som virkninger av en aktørs aktivitet som berører andre aktørers nytte og/eller produksjon, og som aktøren ikke tar hensyn til i sin tilpasning fordi de eksterne virkningene ikke er reflektert i prisen (Grøvdal og Hjelle, 1998). Som regel vil hver enkelt handling som skaper eksterne effekter, spille liten rolle for samfunnet som helhet. Men fordi antallet handlinger med eksterne effekter kan bli veldig 3

stort, vil totalvirkningene spille en vesentlig rolle for samfunnet som helhet. Massebilismen i storbyer er et klassisk eksempel på dette. Ved stor trafikktetthet medfører en trafikkøkning at hele trafikkavviklingen går saktere. Alle trafikanter får økt reisetid ved at det kommer en ekstra trafikant inn i systemet. Også miljø- og ulykkeskostnader er eksempel på eksterne effekter. Ved at eksterne effekter bare inngår i samfunnsøkonomiske analyser får en et avvik mellom privat- og bedriftsøkonomiske hensyn på den ene siden og samfunnsøkonomiske hensyn på den andre siden. En bedrift vil på samme måte som en privatperson ikke ta hensyn til eksterne effekter ved sin tilpasning dersom effektene ikke er internalisert ved hjelp av for eksempel avgifter. Å internalisere eksterne effekter betyr at hver enkelt konsument blir tvunget til å ta hensyn til at bruken av et gode medfører ubehag for andre enn seg selv. Både avgifter og subsidiering er en måte å internalisere eksterne effekter. Dette skal i teorien dekke differansen mellom samfunnsøkonomiske og privatøkonomiske marginalkostnader. Innkrevingen i form av skatter har også en kostnad, så avgjørelsen om en skal innkreve slike avgifter avhenger av om gevinsten er større enn kostnaden. 2.3 Markedssvikt Prinsipielt kunne en tenke seg at alt som har med transport å gjøre ble overlatt til private løsninger bestemt av markedet. En ville da hatt private kollektivselskap drevet etter bedriftsøkonomiske kriterier uten tilskudd, og med et ønske om størst mulig profitt. En viktig grunn til at en slik løsning ikke ville blitt særlig god for samfunnet som helhet er først og fremst at kollektivselskapet ikke ville tatt hensyn til trafikantenes tidsverdi. Private selskaper som ikke er pålagt noen restriksjoner eller reguleringer, har ikke tilstrekkelig insentiv til å ta hensyn til trafikantenes tidskostnader. Om trafikantene får en gevinst som følge redusert ventetid eller reisetid er irrelevant for transportselskapene så lenge det ikke påvirker etterspørselen og da billettinntekten. Myndighetens målsetning om økt velferd og bedriftenes målsetning om profittmaksimering vil med det ikke alltid være sammenfallende. Tilfellet kan illustreres ved hjelp av et klassisk eksempel. Når etterspørselen etter kollektivreiser på en strekning øker, vil det for kollektivselskapet være mest profitabelt å møte behovet for økt kapasitet med å øke vognstørrelsen. Kollektivselskapet ville nok også se seg tjent å øke antall avganger, men langt i fra i samme takt som etterspørselsøkningen. Hvor stor økning bedriften ville ønsket er avhengig av hvor stor økningen i billettinntekter ville vært. Bedriftene ønsker ikke å opprette tiltak som gir større kostnader enn inntekter. Trafikantene ville sett seg tjent med at kollektivselskapet møtte det økende behovet med en økning i antall avganger med samme busstørrelse. Ventetiden mellom avgangene ville med det blitt redusert for trafikantene. Den samfunnsøkonomisk beste løsningen, som både tar hensyn til trafikantenes tid og kollektivselskapenes kostnader, ville ligge et sted mellom disse ytterpunktene. Eksemplet illustrerer hvordan eksistensen av ventetidskostnader gjør at den bedriftsøkonomisk beste løsningen ikke alltid faller sammen med den samfunnsøkonomisk beste løsningen. At kollektivselskap ikke fullt ut tar inn over seg de ventetidskostnadene det påfører trafikantene, er et eksempel på det som i økonomien kalles markedssvikt. Det vil si at det er forhold som gjør at ikke markedsøkonomien ikke fungerer godt. Når det oppstår markedssvikt, betyr det at velferden i samfunnet kunne blitt høyere dersom produksjonen hadde foregått på en annen måte (Ytterhus et al., 1995b). I transportsektoren finnes det også andre eksempler på markedssvikt enn det som ble illustrert i eksemplet. Bilistene betaler 4

verken de køkostnadene de påfører andre trafikanter eller de miljøkostnadene de påfører samfunnet. Uregulerte kollektivselskap som utnytter sin monopolstilling til å ta en for høy pris er også en form for markedssvikt. Markedssvikten kan avhjelpes gjennom inngripen fra myndighetene i form av offentlige markedstiltak som avgifter, tilskuddsordninger, takstreguleringer m.m. (Minken et al., 2001). 2.4 Samfunnsøkonomiske analyser Ofte vil det offentlige opprette tilbud der ingen private finner det bedriftsøkonomisk lønnsomt å gjøre det, eller alternativt bygge og drive den infrastrukturen som er nødvendig for at privat drift skal bli lønnsomt. Uansett tiltak er det viktig å vite hvor samfunnsøkonomisk lønnsomt tiltaket er. Til dette benyttes en samfunnsøkonomisk analyse. Samfunnsøkonomisk analyse omtales ofte som nyttekostnadsanalyse. Analysen skal gi svar på om kostnadene ved et tiltak er større eller mindre enn gevinstene for samfunnet som helhet. Analysen tar hensyn til alle former for kostnader og gevinster som kan prissettes, uavhengig av hvem i samfunnet som får gevinstene eller kostnadene. I vurderingen av hvorvidt et prosjekt skal gjennomføres eller ikke, ligger det ikke en forutsetning om at prosjektet må gi positiv profitt til en spesiell eier eller eiergruppe, men at det er den samlede nytte som prosjektet gir, vurdert opp mot kostnadene som er det avgjørende. Til sammenligning er man bare opptatt av pengestrømmen til og fra bedriften i en bedriftsøkonomisk analyse. Offentlige ressurser er knappe, og mange gode formål konkurrerer om tilgjengelige midler. Det er derfor viktig at prioriteringer mellom ulike formål skjer på bakgrunn av en systematisk og godt dokumentert analyse av alternativene. Det å kartlegge og synliggjøre konsekvensene av alternative tiltak før beslutningen tas, er hovedformålet med samfunnsøkonomiske analyser. Den samfunnsøkonomiske kostnaden ved bruk av en ressurs kan defineres som det denne ressursen ville vært verd i beste alternative anvendelse. Ved å legge beslag på en ressurs i et prosjekt, forhindrer man andre å bruke den til noe annet. Det disse andre maksimalt ville vært villige til å betale for å bruke den selv blir derfor ressursens verdi i samfunnsøkonomisk forstand. Den vil med det ikke alltid samsvare med den opplevde verdien hos den enkelte. Når trafikantnytten av et tiltak skal beregnes tas det utgangspunkt i etterspørselsfunksjonen. Ved synkende kostnader øker etterspørselen. Antallet kollektivreiser kan øke ganske mye når kostnadene går ned siden det er relativt få i utgangspunktet, og det finnes et stort potensial av bilreisende å hente kollektivtrafikanter fra. Ved nyttekostnadsanalyse av et vegtiltak er det realistisk å regne med at tiltaket ikke gir flere bilister, da det er få kollektivreisende å lokke over til privatbil. Denne forskjellen gjør at nyttekostnadsanalyse av kollektivtiltak skiller seg fra nyttekostnadsanalyse av vegtiltak (Minken et al., 2001). 5

Etterspørselfunksjonen framkommer ved å rangere individene etter hvor ivrige de er etter å foreta reisen eller benytte tjenesten. Grafisk kan en slik rangering framstilles som vist i Figur 2-1. Pris Så mye er individ 1 villig til å betale for reisen Så mye er individ n villig til å betale for reisen Reiser Figur 2-1: Rangering av trafikantene etter deres maksimale betalingsvillighet (Odeck, 2003). Dersom en ser litt større på det og tenker seg at en kan få samtlige trafikanter inn i et slikt diagram og forbinder punktene for den maksimale betalingsvilligheten med en linje, framkommer Figur 2-2. Arealet under kurven vil da representere alle trafikantenes betalingsvillighet for en gitt tjeneste. Det er to forhold som bestemmer størrelsen på den maksimale betalingsvilligheten for en tjeneste. De to forholdene er konsumentenes preferanser og hvor store inntekter de har (Grøvdal og Hjelle, 1998). Pris Etterspørselskurve Betalingsvillighet Figur 2-2: Betalingsvillighet (Odeck, 2003). Reiser 6

Konsumentoverskuddet framkommer som konsumentenes samlede betalingsvillighet fratrukket det de betaler for reisen. Ved et tiltak er det endringen i konsumentoverskuddet som gir trafikantnytten. Endring i konsumentoverskudd er vist i Figur 2-3. Pris Konsumentoverskudd (KO) - førsituasjonen A B = Økning i KO for eks. trafikk P 1 P 2 B C C = KO for nyskapt trafikk X 1 X2 Trafikk Figur 2-3: Endring i konsumentoverskudd gir nytte B og C (Odeck, 2003). Kostnaden langs y-aksen representerer den generaliserte reisekostnaden, som er summen av det reisen koster i penger og tidskostnad. Hver reisetidskomponent har sin egen tidsverdi, som vektes og adderes for å komme fram til samlet tidsverdi. Ved vekting av reisetidskomponentene vil typisk forsinkelse ha en høyere tidsverdi enn for eksempel reisetiden ombord. De generaliserte reisekostnadene defineres som reisemotstand, eller de kostnadene som legges til grunn for om en reise skal finne sted eller ikke (Kjerkreit og Odeck, 1998). Den samlede trafikantnytten av et tiltak framkommer ved å summere trafikantnytten over alle reisemarkedene det skjer en kostnadsendring. For å avgjøre om et tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt neddiskonteres alle kostnader og gevinster i løpet av levetiden til et felles sammenligningsår. Nyttekostnadsartene: endring i konsumentoverskudd (trafikantnytte), endring i bedriftenes overskudd, endring i det offentliges finansieringsbehov og endring i ulykkes- og miljøkostnader vil da inngå i regnestykket. Differansen mellom de samlede kostnadene og gevinstene betegnes som prosjektets netto nytte. Positiv netto nytte betyr at prosjektet i samfunnsøkonomisk forstand er lønnsomt, og i utgangspunktet bør realiseres. Ved en nyttekostnadsanalyse er det slik at gevinstene og kostnadene tilfaller mange forskjellige aktører. I presentasjonen er det derfor behov for å presentere resultatene på en oversiktlig måte, slik at det fremkommer hvem som tjener og hvem som taper på tiltaket. En organiserer da partene i fire klasser: trafikanter, operatører, det offentlige og tredjepart. Hovedklassen tredjepart er ment å omfatte de partene som blir påført eksterne virkninger. Aktørene blir satt i fire kolonner og i linjene blir de fire nyttekostnadsartene: tidskostnader, monetære kostnader, ulykkeskostnader og miljøkostnader satt. I en nyttekostnadsanalyse skal ikke rene overføringer fra den ene til den andre gruppa tas med, men ved å ta med overføringer to ganger, en gang som kostnad for den ene gruppa, og en gang som inntekt for den andre gruppa, blir ikke nettoverdien forandret. En slik føring gjør at en kan lese ut bedriftsøkonomisk resultat for hver gruppe av en samfunnsøkonomisk analyse. 7

Metoden tar et langt steg i retning av å kunne anslå den bedriftsøkonomiske virkningen av et tiltak for operatørene. Det er imidlertid to forhold som skiller de samfunnsøkonomiske virkningene for en enkelt operatør spesifisert i tabellen fra de bedriftsøkonomiske virkningene. For det første kan kapitalkostnadene for operatøren avvike fra de samfunnsøkonomisk beregnede kapitalkostnadene fordi operatøren står overfor andre brukerkostnader enn de som den samfunnsøkonomiske kalkulasjonsrenta tilsier. For det andre blir ikke bedriftsskattene inkludert. Uansett kan tabellen gi en grov oversikt over den bedriftsøkonomiske virkningen av prosjektet for operatøren, mens den samlede nåverdien av prosjektet gir den samfunnsøkonomiske virkningen. En forenklet presentasjon av nyttekostnadsanalysen i en tabell er vist i Tabell 2-1. Tabell 2-1: Presentasjon av en nyttekostnadsanalyse (Minken et al., 2001). Trafikanter Operatører Det offentlige Tredjepart Investering Nytte av pengekostnadsendringer Nytte av tidskostadsendringer Bil Bane Buss Bil Bane Buss Ulykkesreduksjon/økning Miljø- gevinst/- kostnad Kolonnesum Nåverdi I tabellen framkommer den samfunnsøkonomiske lønnsomheten ved tiltaket av nåverdien i den nederste raden. Nåverdien er neddiskontert netto nytte. I tillegg framkommer de ulike aktørenes resultat. Aktørene kan eventuelt konkretiseres ytterligere i forhold til det som er gjort i tabellen. Den bedriftsøkonomiske lønnsomheten for et busselskap framkommer i linjen Kolonnesum under Operatører. Dersom tiltaket finansieres av det offentlige vil bare Nytte av pengekostnadsendring for buss inngå (illustrert ved det grå feltet). Dersom busselskapet selv finansierer tiltaket vil også Investering inngå i det bedriftsøkonomiske regnskapet. Dette viser forskjellen på bedriftsøkonomi og samfunnsøkonomi ved at også kostnadsartene: nytte av tidskostnads endringer, Ulykkes reduksjon/økning, miljøgevinst- /kostnad og nytte av pengekostnadsendringer for bil og bane inngår i det samfunnsøkonomiske regnskapet. 8

På grunn av budsjettbeskrankninger er det ikke slik at alle prosjekt med positiv netto nytte kan gjennomføres. For å rangere prosjekt etter lønnsomhet brukes nyttekostnadsbrøken. Mens netto nytte er et mål på absolutt lønnsomhet, er nyttekostnadsbrøken et mål på relativ lønnsomhet. Nyttekostnadsbrøken defineres som netto nytte dividert på kostnader over det offentlige budsjett, og uttrykker med det hva man får igjen for hver krone investert over det offentlige budsjett. Nyttekostnadsanalyser brukes i forbindelse med konsekvensutredninger av tiltak. Nyttekostnadsanalysen behandler bare de prissatte konsekvensene og må derfor kun ses på som en del av den fullstendige konsekvensanalysen som behandler både prissatte og ikkeprissatte konsekvenser. Ikke-prissatte konsekvenser kan for eksempel være barriereeffekter og inngrep i natur- eller kulturlandskap. Også det forhold at beslutningstakere ikke alltid bare er interessert i samlet netto nytte for et tiltak, men også hvordan virkningene blir fordelt i befolkningen, gjør at nyttekostnadsanalysen bare må brukes som et hjelpemiddel i den fullstendige konsekvensanalysen (Minken et al., 2001). 2.5 Samfunnsøkonomisk effektivitet For å forklare uttrykket samfunnsøkonomisk riktig tilbud og pris må man ta utgangspunkt i begrepene konsumentoverskudd, produsentoverskudd og samfunnsøkonomisk overskudd. Konsumentoversuddet ble tidligere definert som summen av trafikantenes maksimale betalingsvillighet, fratrukket det de faktisk betaler. Målt i penger kan dette betraktes som trafikantnytten. Produsentoverskuddet defineres som produsentenes profitt, dvs. salgsinntektene fratrukket hva det koster å produsere tjenesten. Det samfunnsøkonomiske overskuddet er summen av konsument- og produsentoverskuddet. Samfunnsøkonomisk gunstige tiltak er tiltak som i sum gir større nytte enn kostnad for samfunnet som helhet. Det å maksimere det samfunnsøkonomiske overskuddet betyr å finne den løsningen som gir den høyeste summen av produsentoverskudd og konsumentoverskudd. For å komme fram til det produksjonsomfang som maksimerer det samfunnsøkonomiske overskuddet, må prisene settes lik marginalkostnaden. Marginalkostnaden uttrykker hva det koster å framstille en ekstra enhet av tjenesten. Å sette pris lik marginalkostnad kalles i økonomisk teori marginalkostnadsprising. Konsumentoverskudd, produsentoverskudd og optimum løsning ved marginalkostnadsprising er vist i Figur 2-4. 9

P,C Etterspørselskurve Tilbudskurve p* Konsumentoverskudd Produsentoverskudd Optimum løsning X* X Figur 2-4: Optimum løsning (Odeck, 2003). Som nevnt i kap. 2.4 bestemmes hvert enkelt individs betalingsvillighet av deres preferanser og størrelsen på disponibel inntekt. Hvordan inntektene er fordelt i samfunnet er med på å bestemme betalingsvillligheten og dermed også konsumentoverskuddet og produsentoverskuddet for en transporttjeneste. Ulike inntektsfordelinger skaper med det ulike konsumentoverskudd, produsentoverskudd og samfunnsøkonomisk overskudd ved produksjon av en tjeneste. Hvordan inntektsfordelingen i samfunnet bør være er imidlertid et politisk spørsmål. Samfunnsøkonomisk effektivitet handler om å gjøre det beste ut av en situasjon med gitt inntektsfordeling. I forbindelse med samfunnsøkonomisk sett riktige priser er det Kaldor-Hicks-kriteriene som legges til grunn. Kriteriene går ut på at en ny økonomisk tilpasning er bedre enn tidligere tilpasning, dersom de som oppnår en forbedring ved den nye tilpasningen, minst kan kompensere de som har tapt ved den nye tilpasningen, og fremdeles ha et visst overskudd. Hvorvidt en slik kompensasjon finner sted, og i hvilken form, er et inntektsfordelingsspørsmål som tilhører den politiske sfære. Dersom man setter en pris som er høyere enn marginalkostnaden, vil man fortrenge etterspørsel som har høyere betalingsvillighet for tjenesten enn de faktiske kostnadene med å produsere den. Prisingen vil gi et samfunnsøkonomisk tap. I motsatt tilfelle, dvs. med en pris som er lavere enn marginalkostnaden, vil det også oppstå et samfunnsøkonomisk tap. Dette kan forklares ved at man realiserer en etterspørsel som ikke har betalingsvilje til å forsvare kostnadene (Grøvdal og Hjelle, 1998). Samfunnsøkonomisk tap ved prising som avviker fra marginalpris er illustrert i Figur 2-5. 10

Figur 2-5: Tap av velferd. Figur 2-5 viser samfunnsøkonomisk tap ved prising over marginalkostnaden uttrykt ved arealet A. Samfunnsøkonomisk tap ved prising under marginalkostnaden er uttrykt ved arealet B. Med uttrykket samfunnsøkonomisk tap menes da tap i forhold til marginalprising som gir optimal ressursutnyttelse. Også inngrep fra myndighetene i form av for eksempel skatter vil gi et samfunnsøkonomisk tap. Effektivitetstap ved skattefinansiering kan tolkes som samfunnsøkonomiske finansieringskostnader ved skattefinansiert ressursbruk (Odeck, 2003). Effektivitetstapet ved myndighetenes inngrep i frikonkurransemarkedet er vist i Figur 2-6. Pris T Skatt p k P p t A C B D E R* R Reiser Figur 2-6: Effektivitetstap ved myndighetenes inngripen (Odeck, 2003). I figuren gir arealet A + C myndighetenes inntekt ved skattefinansiering. Det tapet det gir i konsumentoverskuddet og produsentoverskuddet er gitt av henholdsvis areal A + B og areal C + D. Arealet B + D uttrykker effektivitetstapet. 11

Kravet om samfunnsøkonomisk effektivitet innebærer at det undersøkes om det finnes en finansieringsmodell som maksimerer det sosiale overskuddet av de midlene som overføres til kollektivtransporten, det vil som på marginen gir like stor nytte som kostnad. Krav om samfunnsøkonomisk effektiv allokering av ressursene er et viktig kriterium for å unngå at det sløses med offentlige midler overført til kollektivtransporten. Det er også et viktig kriterium med tanke på avveining mellom takster og rutetilbud (Johansen og Norheim, 2000). 12

3 KOLLEKTIVTRAFIKKEN For å ha et grunnlag for å forstå hvorfor det bør satses på kollektivtrafikk og forstå ulike prioriteringer, er det nødvendig med en kort gjennomgang av norsk kollektivtrafikk. Hovedvekten er lagt på kollektiv nærtrafikk. 3.1 Status og utvikling Kollektivtrafikken har siden tidlig på åttitallet hatt problemer med å opprettholde markedsandelene i de ti største byene. Den negative utviklingen skyldes bl.a. forhold som økt tilgang til bil, endret prisforhold mellom bil og kollektiv, spredt utbygging, økonomisk vekst og endret reisemønster i befolkningen. Også i andre vestlige land er trenden fortsatt økt bilbruk (Stangeby og Norheim, 1995). En analyse av kollektivtransporten i de sju største byene i Norge viste at mellom 1986 og 1992 sank antall kollektivreiser pr. person med 10 %. I den påfølgende perioden fram til 1999 steg etterspørselen med 5 %. Samlet har det med det vært en nedgang på 5 % i reiser foretatt med kollektivtransport i perioden 1986-1999. I den samme 13-årsperioden har biltrafikken hatt en vekst på 20,2 % på landsbasis. Selv om det ikke foreligger tall fra de enkelte byene er det ingen tvil om at kollektivtrafikken har tapt markedsandeler til biltrafikken (Fearnley og Carlquist, 2001). Analyser av kollektivtransportens utvikling viser at kollektivtakster, rutetilbud og bensinpriser kan forklare mye av den negative utviklingen for kollektivtrafikken. Fram til i dag har prisen på kollektivreiser økt relativt sett langt mer enn konsumprisindeksen og prisindeksen for bilkjøp og bensin (Stangeby og Norheim, 1995). De reduserte tilskuddene til kollektivtrafikken er i stor grad finansiert gjennom en takstøkning. Kollektivandelen i de største norske byene ligger mellom 10 og 15 %. Dette er noe lavere enn våre naboland og betydelig lavere europeiske land med høy kollektivandel. Figur 3-1 viser kollektivandelen i noen europeiske byer. I Norge faller kollektivandelen drastisk i det man bever seg utenfor byområdene. Både det forhold at kollektivandelen er lavere i norske byer og at den i Norge er betydelig høyere i byområdene enn utenfor, henger sammen med at en høy kollektivandel er lettere å oppnå der det er befolkningsgrunnlag for det (Stangeby og Norheim, 1995). 13

Kollektivandel 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % Zürich Helsingfors Vest Berlin Leipzig München Stockholm Stuttgart Amsterdam Hannover Nürnberg København Gøt eborg Oslo Malmø Bergen Kristiansand Tromsø Trondheim Grenland Figur 3-1: Kollektivandel i noen europeiske byer (Stangeby og Norheim, 1995). Den relativt lave kollektivandelen i Norge har også sammenheng med at tilskuddsandelen til kollektivtrafikk ligger betydelig under nivået i en del andre land. Tilskuddsandelen i noen Europeiske land er vist i Figur 3-2. Tilskuddsandel 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Frankrike Benelux Italia og Hellas Tyskland og Østerrike Portugal Spania Britiske øyer Norden Norge Gjennomsnitt Figur 3-2: Tilskuddsandeler for kollektivtransporten i ulike deler av Europa 1995. Bussbaserte rutetilbud (Johansen og Norheim, 1999). 14

En sammenligning av tilskuddsandelene i Norge i forhold til resten av Europa viser at det økonomiske handlingsrommet er relativt stramt i Norge. En undersøkelse med et utvalg på 140 europeiske byer viste at den gjennomsnittlige tilskuddsandelen til busstransport var på 49 %. For bane lå tilsvarende andel på 63 %. Tilskuddsandelen til busstransport i Norge ligger til sammenligning på bare 25 %. Dette er i europeisk målestokk svært lavt. Land som Frankrike, Italia, Hellas, Tyskland, Østerrike og Benelux-landene har en tilskuddsandel på rundt 70 %. Norge er likevel ikke det landet med lavest tilskuddsandel, da både Spania og Storbritannia har lavere (Johansen og Norheim, 1999). Tilskuddsandelen på 25 % i Norge er et gjennomsnitt for hele landet. Tilskuddsandelene for bytransport ligger i de fleste tilfeller lavere enn for kollektivtransport på landsbygda. I Trondheim var for eksempel tilskuddsandelen i 1997 på bare 4 % og i Bergen var den samme år på 8 %. Tallene fra den europeiske undersøkelsen bygger kun på tall fra bytransport i europeiske byer. Dette viser at tilskuddsandelen til norsk kollektivtransport i by, som det er relevant å sammenligne med, ligger betydelig under gjennomsnittet i Europa (Johansen og Norheim, 1999). I de sju største norske byene er de årlige tilskuddene redusert med 39 % i reelle priser i perioden 1986-1999. Det har vært en økning i tilskuddene siden 1997. Til tross for tilskuddskuttene siden 1986, har ruteproduksjonen målt i vognkilometer økt med 23 %. Vognkilometer pr. innbygger har imidlertid holdt seg stabil, da innbyggertallet i byene har økt tilsvarende i samme tidsrom (Fearnley og Carlquist, 2001). Tilbudet og passasjertallene er så godt som uforandret til tross for tilskuddskuttene, noe som kan tyde på effektivisering hos kollektivselskapene og lav prisfølsomhet hos brukerne. Utviklingen kan tyde på at kostnadene er skjøvet over på brukerne. For mens kollektivselskapene har redusert sine kostnader, har trafikantene fått økte takster (Norheim og Carlquist, 1999). Kuttene i tilskuddene har vært drastiske, men etter mye kritikk og signaler om sterkere satsing på kollektivtrafikk i byene gjennom NTP, er det mest sannsynlig at denne negative utviklingen ikke fortsetter (Furu, 2000). Driftsresultatgraden er et uttrykk for lønnsomheten i selskapene. I de sju største norske byene har den sunket jevnt fram til 1996, for så å stige litt fram til 1999. Driftsresultatsgraden er imidlertid fremdeles negativ, dvs. at selskapene taper på driften selv med tilskudd (Fearnley og Carlquist, 2001). 3.2 Ansvarsforhold Ansvaret for å gi konsesjoner og subsidier til lokal kollektivtrafikk ligger hos fylkeskommunen. Fylkeskommunen får midlene gjennom årlige rammeoverføringer fra Kommunaldepartementet. Rammeoverføringene til hvert enkelt fylke er bestemt av flere faktorer som skal ivareta den overordnede målsetningen om å utjevne forskjeller, slik at alle fylkeskommuner skal være i stand til å gi sine innbyggerer et mest mulig likeverdig tjenestetilbud. Fylkeskommunen står fritt til å velge hvor stor del av rammeoverføringene som skal gå til deres ulike ansvarsområder. Fylkeskommunens handlefrihet er imidlertid begrenset av at utdanning og helse har lovbestemte minstekrav. Når de andre lovbestemte forpliktelsene er oppfylt er det ofte lite igjen til å bruke på kollektivtrafikken. Finansiering av kollektivtrafikk kan nedprioriteres i flere ledd. Først gjennom totalbeløpet for 15

fylkeskommunal rammeoverføring, deretter gjennom fylkesfordelingen og til slutt i den fylkeskommunale budsjettprosessen. Nedprioriteringen i flere ledd gjør at det er vanskelig å finne midler til økt satsing på kollektivtrafikk. Det er forskjellig syn på fylkeskommunen i sin nåværende form. Enkelte anser den som et unødvendig ledd, mens andre tar til orde for en bred forvaltningsreform på regionalt nivå. En kan uansett si at det er nødvendig med en forvaltning med regionalt ansvar mellom det kommunale og det nasjonale. Innenfor kollektivtrafikken, hvor de fleste reiser foregår innenfor regionen, men ofte over kommunegrensene, er kommunen en for liten enhet til å styre offentlig samferdsel. Også i Europa er det sterkt fokus på det regionale nivå i forvaltningen, og ut i fra subsidiaritetsprinsippet, som ble en del av traktaten om Den europeiske union i Maastricht i 1991, skal avgjørelser ikke treffes på et forvaltningsnivå høyere enn nødvendig (Samferdselsgruppa i KS, 1999b). Det må legges til at fylkeskommunen har fått ufortjent mye kritikk for sin kollektivtrafikkprioritering. Etter at staten i 1995 åpnet for anbud, har rammetilskuddene til fylkeskommunen blitt kraftigere kuttet enn tilskuddene fra fylkeskommunen til kollektivtransporten (Aas, 2002). Det er ikke gitt at fylkeskommunen alltid agerer samfunnsøkonomisk til tross for at det er en offentlig instans. Fylkeskommunen vil være opptatt av beholdningen i den fylkeskommunale kassa, og til dels prioritere ut fra det. Det er derfor viktig å gi fylkeskommunene incentiver til å handle samfunnsøkonomisk. I St. meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport går Regjeringen inn for at det opprettes en incentivordning på Samferdselsdepartementets budsjett som skal sørge for å stimulere fylkeskommunene til å satse på lokal kollektivtransport gjennom resultatbaserte tilskudd. Ordningen skal i første omgang premiere byområder som gjennomfører tiltak for å fremme en overgang fra personbil til kollektivtransport. Etter hvert skal premieringen i større grad knyttes opp mot oppnådde resultater og premiere byområder som kan dokumentere at kollektivsatsningen har redusert veksten i personbiltrafikken (Bergan og Brendemoen, 2003). Forslaget om incitamentbaserte statlige finansieringsordninger kan være et viktig hjelpemiddel til å få en mer samfunnsøkonomisk prioritering av kollektivtrafikken i fylkene. Ordningen forutsetter godt samarbeid mellom kommune og fylkeskommune da de transport- og arealpolistiske virkemidlene er delt mellom de to etatene. Virkemidlene for å gjøre kollektivtrafikken mer attraktiv ligger i utgangspunktet hos fylkeskommunen, mens virkemidlene for å gjøre bil mindre attraktiv ligger hos kommunen. Foruten fylkeskommunene som har den mest direkte påvirkningen har også kommunene og staten en viktig rolle i forhold til kollektivtrafikkens rammebetingelser. Staten har som nevnt ansvar for rammeoverføringene til fylkeskommunene, men kan også påvirke bl.a. gjennom avgifter på bilhold og bilkjøring, samt mindre overføringer til vegbygging. Forslaget om incitamentbaserte statlige finansieringsordninger er et viktig statlig bidrag til økt satsing på kollektivtrafikken. Kommunene på sin side kan påvirke gjennom en hensiktsmessig arealplanlegging. Ved å tilrettelegge for utbygging langs kollektivkorridorene og unngå videre byspredning kan kommunene legge forholdene mer tilrette for kollektiv nærtrafikk. Også parkeringsrestriksjoner og kollektivprioriteringer i trafikken er kommunale virkemidler som kan bidra til å gjøre kollektivtransport mer attraktivt. I og med at kommunen, fylkeskommunen og staten alle har et ansvar for å legge til rette for en samfunnsøkonomisk kollektivtrafikk, er god samordning mellom offentlige nivå en viktig forutsetining for å sikre kollektivtrafikken gode rammebetingelse. Stadig dragning mellom nivåene for å få en størst mulig bit av kaka, vanskeliggjør imidlertid en god samordning. Den 16

uoversiktlige ansvarsfordelingen gjør at kan oppstå spillsituasjoner kollektivtransporten vil være skadelidende av. Den beste løsningen kan være å i størst mulig grad samle mest mulig ansvar for kollektivtrafikken på ett nivå. I Trondheim er det nå åpnet for en forsøksordning der kommunen har overtatt ansvaret for kollektivtrafikken i byområdet. Ansvaret for driften og pengene som skal finansiere denne driften, blir overført fra fylkeskommunen til Trondheim kommune. Kommunen vil også få et større ansvar for veinettet innenfor kommunegrensene. Det er forventet at forsøksordningen vil gi en bedre kollektivtrafikk ved at ansvaret for planlegging, investering og drift av byens transportsystem vil ligge hos én enhet. Overføring av ansvaret for kollektivtrafikken til kommunen kan være en god løsning i bykommuner. 3.3 Organisasjonsformer Kollektivtransportens organisering varierer både fra fylke til fylke og fra land til land. I noen områder har det offentlige ansvaret for planlegging og gjennomføring, mens i andre områder er det åpnet for større grad av konkurranse og deregulering. Den økende bruken av anbud i Norge har medført en fremvekst av administrasjonsselskap. Denne fremveksten er begrunnet i behovet for å ivareta det offentliges interesser og forholdet til operatørene i forbindelse med kjøp av transporttjenester. Ansvaret for organiseringen av kollektivtransporten kan være plassert i markedet eller hos myndighetene. Dersom initiativet ligger i markedet er enten virksomheten deregulert slik at det er fritt fram å starte ruter, eller så har myndighetene gitt selskap løyve til å drive transport på kommersielt grunnlag. Markedsinitiativ kan med det innebære både konkurranse i og om markedet. Konkurranse om markedet er imidlertid den vanligste formen. Når ansvaret ligger hos myndighetene har de det formelle og overordnede ansvaret for å utforme rutetilbudet. Dette kan organiseres gjennom privat eierskap, enten som franchising eller sentral planlegging med anbud, eller ved offentlig eierskap. Den mest vanlige formen for organisering av lokal kollektivtransport er en form for sentralisert planlegging, der organiserende myndighet planlegger tilbudet og legger driften ut på anbud. En oversikt over former for organisering er vist i Figur 3-3. Organisasjonsformer for kollektivtransporten Myndighetsinitiativ Markedsinitiativ Privat eierskap og/eller leasing Offentlig eierskap Løyvesystem Fri konkurranse Franchisingsystem Delegert management Dominert av private selskap Sentr alisert plan- Legging/anbud Produksjon i regi av Offentlig eierskap Dominert av offentlig selskap Figur 3-3: Organisasjonsformer for kollektivtransporten (Carlquist et al., 2002). 17

Det er prinsipielt tre reguleringsregimer for kollektivtransport: regulert løsning, deregulert løsning og kontrollert konkurranse. Et regulert system vil kunne sikre integrerte og stabile løsninger, da transporttilbudet utformes av et myndighetsorgan. Bakdelen er imidlertid at regulerte system har en tendens til å være preget av høye produksjonskostnader, mangel på kostnadseffektivitet og dårlig markedstilpasning. Et deregulert system vil på en annen side produsere kostnadseffektivt. Problemet med systemet er at løsningene verken bli særlig integrerte eller stabile, da fordelene med slike tilbud i liten grad reflekteres i billettinntektene. En får dermed ikke de naturlige incitamentene som trengs for at operatørene skal utvikle slike tilbud. I et deregulert system vil ikke samfunnsøkonomiske gevinster som økt nytte for eksisterende brukere og gevinsten ved redusert biltrafikk bli ivaretatt. Kontrollert konkurranse blir på en måte et kompromiss mellom de to ytterpunktene. Ved hjelp av minimumskrav til tilbudet eller incitamentsordninger kan myndighetene styre markedet mot optimal samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Effektiviseringsgevinstene kommer gjennom trussel om konkurranse eller konkurranseutsetning av kontrakter. Utfordringen med systemet er å anvende organisasjonsmodeller som ivaretar politiske målsetninger om velferdsmaksimering og aktørenes profittmaksimerende målsetninger. Kontrollert konkurranse er en krevende løsning både for myndighetene og operatørene (Carlquist et al., 2002). 3.3.1 Norge I Norge brukes en rekke ulike organisasjonsmodeller. I de fleste norske fylkene er det fylkeskommunene som definerer rutetilbud og takster. Incitamentsordninger brukes i stadig større grad for å sikre markedstilpasning og samfunnsøkonomisk gode løsninger. Med tanke på forvaltningsmodell går det et skille mellom de fylkene som har opprettet et eget administrasjonsselskap, og de fylkene der plan- og kjøpsansvaret ligger innenfor fylkeskommunal forvaltning. De vanligste organisasjonsformene i Norge er administrasjonsselskap i form av fylkeskommunalt foretak, selvstendig etat fristilt fra samferdselsetaten, fylkeskommunal forvaltning som del av sentraladministrasjon og administrasjonsselskap i form av aksjeselskap (Carlquist et al., 2002). Den ideelle organisering og finansiering av kollektivtrafikken er den som forener en bedrifts- og samfunnsøkonomisk målsetning for driften. Det vil si at det gis mulighet for desentralisering av beslutninger på selskapsnivå uten at det går på bekostning av overordnede målsetninger for kollektivtrafikken (Johansen og Norheim, 1999). 18