Byrådssak 1171 /17 Byrådets fullmakter - fastlegging av hvilken myndighet som skal ligge til byrådet som kollegialt organ, samt delegasjon av myndighet til den enkelte fagbyråd BJOL ESARK-0352-201535471-29 Hva saken gjelder: Bystyret fattet i møte 21.09.16 b.sak 236/16 - vedtak om revisjon og fornyelse av byrådets fullmakter. Med utgangspunkt i dette vedtaket dreier denne saken seg om å konkretisere hvilken myndighet som skal ligge til byrådet som kollegialt organ, og hvilken myndighet som skal videredelegeres til den enkelte fagbyråd. Bystyret fattet 21.09.16 slikt vedtak: 1. Bystyret delegerer byrådet den myndighet som fremgår av saksutredningens forslag til Byrådets fullmakter, side 10 20 i denne sak, med følgende endringer: 6 Konkurranseutsetting endres til: Byrådet selv kan innføre og avvikle ulike former for konkurranse, herunder konkurranseutsetting, og fritt brukervalg. Dette gjelder på alle områder av kommunens virksomhet som er underlagt byrådet. 2. 4.2 Endringer i kommunens organisasjonsstruktur: Bestemmelsen i 4.2 i byrådets fullmakter opprettholdes. Bestemmelsen i punkt 4.3 i «Oppgaver for Bergen bystyre 2015-2019» erstattes med følgende formulering fra byrådets fullmakter: «Nedleggelse av fagetat for overføring av oppgaver og fullmakter til byrådet som politisk organ, skal fremlegges for bystyret til avgjørelse» 3. Bystyret ber om at det foretas en ny og mer grundig gjennomgang av fullmaktsbestemmelsene i forkant av innføring av en lokaldemokratireform i Bergen. Effektiv oppgaveløsning forutsetter at deler av byrådets kompetanse kan delegeres videre til den enkelte fagbyråd og videre ut i kommunens organisasjon. Når slik delegasjon skjer, er det viktig å presisere hva som skal være byrådets enekompetanse. I fullmaktsdokumentet som lå til grunn for bystyrets behandling og i bystyrets vedtak, er det ved bruk av formuleringen byrådet selv foretatt avgrensninger i hva som kan delegeres videre til fagbyråder og videre ut i kommunens organisasjon. Bystyret har ved delegasjon av fullmakter til byrådet lagt til grunn en negativ avgrensning av den myndighet som legges til byrådet. Konkret innebærer dette at bystyret har tatt stilling til hva som skal være bystyrets enekompetanse. Øvrig myndighetsutøvelse på de ulike oppgaveområdene er i prinsippet lagt til byrådet. For å gi en viss oversikt til bystyret om omfanget av den myndighet som derved er gitt byrådet, er det laget et fullmaktsdokument hvor det gis en ikke uttømmende oversikt over den myndighet byrådet er tillagt. Samme prinsipp negativ avgrensning vil bli lagt til grunn i denne sak når byrådet delegerer deler av sine fullmakter videre til den enkelte fagbyråd og videre ut i kommunens 1
administrasjon og fagapparat. Dette innebærer at byrådet i denne sak skal ta stilling til hvilke deler av byrådets myndighet som byrådet selv skal utøve, mens utøvelse av øvrig myndighet på de ulike oppgaveområdene i prinsippet delegeres til de aktuelle byråder. Når det gjelder delegasjon av myndighet videre fra den enkelte byråd og ut i kommunens organisasjon, legger en til grunn at delegasjonslinjen følger styringslinjen. Delegasjon ut i organisasjonen må skje gjennom kommunaldirektør slik at alle administrative ledd nedover/oppover i styringslinjen, er ansvarliggjort når en etatsleder eller resultatenhetsleder gis myndighet på et avgrenset område. Når byrådet delegerer deler av sin myndighet til andre organisasjonsenheter i kommunen, er byrådet fortsatt ansvarlig for den myndighetsutøvelse som skjer på delegert fullmakt. Byrådet vil alltid ha mulighet til selv å treffe vedtak på vedkommende saksområde uten først å måtte tilbakekalle den generelle delegasjonsbeslutning. Dette er i tråd med det alminnelige prinsipp i forvaltningsretten om at den som har delegert myndighet til et underordnet organ, til enhver tid kan tilbakekalle myndigheten. I tillegg til å fastsette byrådets enekompetanse og hvilken myndighet som er delegert til den enkelte fagbyråd, er intensjonen med denne sak å klargjøre hvilke prinsipper byrådet legger til grunn for delegasjon innenfor eget ansvarsområde. Bystyrets vedtakspunkt 3 - innebærer at byrådet på et senere tidspunkt, når det er klart hvilket omfang lokaldemokratireformen vil få, på ny skal legge til rette for at bystyret kan omfordele myndighet mellom ulike folkevalgte organ. En slik sak vil bli lagt frem når det er bestemt om det skal etableres bydelsstyrer og hvilken beslutningsmyndighet som eventuelt skal legges til slike styrer. Byrådsleder legger til grunn at den enkelte fagbyråd i tråd med bestemmelsene i Reglement for byrådet vedtatt av bystyret 21.09.16 b.sak 237/16 vedr å legge til rette for bystyrets tilsyn og kontroll med byrådets virksomhet, gir en orientering i aktuell bystyrekomite om hvilke fullmakter byråden har, og hvordan fullmakter er videredelegert i egen byrådsavdeling gjennom kommunaldirektør. Byrådsleder legger videre til grunn at byrådsavdelingene innen utgangen av september 2017 - med utgangspunkt i vedtakene i denne sak, har etablert en helhetlig delegasjonsstruktur innenfor sine oppgaveområder. Vedtakskompetanse: Byrådets fullmakter 3.4 Delegasjon til underliggende organ: «Byrådets myndighet kan delegeres til underliggende organ så fremt bystyret ikke har bestemt noe annet. Hvordan fullmaktene er fordelt i byrådet, skal fremgå av egne delegasjonsvedtak.» Byrådsleder innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Byrådets fullmakter som kollegium vedtas slik de fremgår av vedlegg 1. 2. Byrådet delegerer ansvar og fullmakter til byrådsleder og til fagbyrådene slik det fremkommer av vedlegg 2-8. 3. Det foretas slik presisering i budsjettfullmaktene hva angår byrådets videredelegasjon av myndighet hva angår salg av eiendom - punkt 2.3.k: «For øvrige, mindre salgsobjekter kan kommunaldirektør gis fullmakt til å fatte gjennomføringsvedtak om salg for beløp inntil kr. 5,0 mill. pr. eiendom. 4. Melding om vedtak sendes til bystyrets kontor. 2
Dato: 09. mai 2017 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Harald Schjelderup byrådsleder Vedlegg: 1. Byrådets enekompetanse 2. Fullmakter byrådsleder 3. Fullmakter byråd for finans, innovasjon og eiendom 4. Fullmakter byråd for byutvikling 5. Fullmakter byråd for helse og omsorg 6. Fullmakter byråd for barnehage, skole og idrett 7. Fullmakter byråd for bolig, sosial og inkludering 8. Fullmakter byråd for klima, kultur og næring 3
Saksutredning: 1. Bakgrunn Byrådet får sine fullmakter fra bystyret. Bystyret er med utgangspunktet i lov gitt kompetanse til å forestå forvaltningsoppgaver og tjenesteproduksjon i kommunen. I det daglige skjer imidlertid ikke oppgaveløsningen i bystyret, men i den organisasjon som er bygget opp for å ivareta ulike typer oppgaver. Byrådet er i henhold til kommuneloven 20 nr.1 den øverste ledelse av kommunens samlete administrasjon. Bystyret delegerer derfor en vesentlig del av sin kompetanse i form av fullmakter til byrådet. Byrådet delegerer videre deler av sine fullmakter internt i kommunens organisasjon. En effektiv oppgaveløsning forutsetter at deler av den myndighet byrådet har fått, legges ut til organisasjonsenheter/personer i kommunens forvaltningsenheter og tjenesteproduksjon. Byrådets fullmakter innebærer at byrådet er gitt kompetanse til å utøve a) et politisk skjønn fokus på politikk, byrådet er et folkevalgt organ b) et faglig skjønn fokus på forvaltningsoppgaver herunder tildeling av rettigheter til 3. person mv c) et administrativt skjønn fokus på drift av kommunens organisasjon og virksomhet Det er først og fremst fullmakter knyttet til utøvelse av faglig og administrativt skjønn det er aktuelt å delegere til den enkelte fagbyråd for videre delegering til kommunaldirektør.. Denne sak dreier seg i hovedsak om en presisering av hvilken myndighet som skal ligge til byrådet som kollegium og derved som folkevalgt organ. I tillegg vil det i egne dokumenter(vedlegg) bli foretatt noen presiseringer av fullmakter lagt til den enkelte fagbyråd knyttet til administrativ og faglig myndighetsutøvelse. 2. Generelt om prinsipper vedr videredelegering av byrådets fullmakter Organisasjon er et redskap for å nå mål. Gjennom organiseringen skal en klargjøre roller og oppgaver. Kommunen inndeles derfor i ulike organisasjonsnivåer og organisasjonsenheter. Samspillet mellom de ulike organisasjonsnivåer er avgjørende for effektivitet. Et kriterium på effektivitet er evne til å foreta daglige prioriteringer. Prioriteringer foretas på ulike organisasjonsnivåer. a) Prioriteringer skjer fra toppen i organisasjonen i dette tilfellet byrådet. Gjennom sine prioriteringer styrer byrådet organisasjonens oppmerksomhet. b) Prioriteringer skjer fra organisasjonsenheter på bunnen i organisasjonen det er de som møter brukeren som best kjenner hvor skoen trykker. Det er her fagkunnskapen sitter. Også i en kommunal organisasjon er det viktig å reflektere rundt begrepsparet kunnskap og myndighet. Kunnskap kan deles i fagkunnskap og politisk kunnskap. For å sikre en effektiv håndtering av oppgaver nedover i organisasjonen, må fagkunnskap kombineres med myndighet til å foreta prioriteringer slik at en raskt finner løsninger på de utfordringer enheten står overfor. Politisk kunnskap den folkevalgte dimensjon i beslutningsprosessen skal ivareta andre hensyn, bl.a. i større grad avveie ulike samfunnshensyn mot hverandre. Ved all delegasjon av myndighet ut i kommunens organisasjon vil denne type problemstillinger måtte stå sentralt. Gjennom fullmaktene delegeres myndighet ut i organisasjonen. Dess lenger ut i organisasjonen myndighet legges, dess vanskeligere blir det fra overordnet nivå å ha en løpende kontroll med hva som skjer. Myndighet må derfor utøves innenfor rammer trukket opp av overordnet myndighet gjennom budsjett, mål, planer samt lov, forskrift og annet regelverk. I tillegg må det settes i verk nødvendige kontrolltiltak. Bystyrets delegasjon av myndighet til byrådet, er basert på tillit. Samme prinsipp vil ligge til grunn for byrådets videredelegasjon av myndighet i egen organisasjon. 4
Når det gjelder delegasjon av myndighet fra den enkelte byråd og ut i kommunens organisasjon, legger en til grunn at delegasjonslinjen følger styringslinjen. Delegasjon ut i organisasjonen må skje gjennom kommunaldirektør slik at alle administrative ledd oppover i styringslinjen, er ansvarliggjort når en etatsleder eller resultatenhetsleder gis myndighet på et avgrenset område. Dette prinsippet innebærer at en del fullmakter som tidligere bystyreperioder har vært delegert ut i kommunens organisasjon ved at myndighet er lagt til byråd for finans, innovasjon og eiendom, og hvor andre byrådsavdelinger har brukt denne myndigheten, i dette forslag vil bli delegert gjennom den enkelte fagbyråd. Et eksempel på dette er administrasjonens myndighet til lokal lønnsfastsettelse. Samme forhold vil gjelde for delegasjon av personalfullmakter til resultatenhetsleder. Inntil forrige revisjon av byrådets fullmakter, var fullmaktene på personalområdet formelt sett ikke lagt i delegasjonslinjen fra fagbyråd til kommunaldirektør, men gikk direkte fra byrådet til kommunaldirektør og ut i organisasjonen. Fullmakter som i personalreglementet er lagt til ulike organisasjonsnivåer, må på samme måte inn i delegasjonslinjen. Administrative fullmakter til kommunaldirektør og videre ut til den enkelte etatsleder og/eller resultatenhetsleder bør i prinsippet være like langt delegert ut i organisasjonen i alle byrådsavdelinger. Lønnsfullmakten bør ikke delegeres lenger ut enn til kommunaldirektør. 3. Byrådet som kollegium Byrådet selv ivaretar i hovedsak de politiske fullmakter som er delegert fra bystyret. Dette innebærer at byrådet bl.a.: Tar stilling til prinsipielle spørsmål på områder hvor byrådet er delegert myndighet Tar stilling til policyspørsmål som omfatter hele byrådets organisasjon f eks IT, personal etc. Tar stilling til tverrsektoriell samordning Foreslår budsjettendringer mellom byrådsavdelingene Tar stilling til organisasjonsendringer av prinsipiell karakter eller som involverer mer enn en byrådsavdeling Tar stilling til delegasjon av myndighet til den enkelte fagbyråd og tar stilling til endring av fullmakter byrådene i mellom som følge av organisasjonsendringer Avgir høringsuttalelser på vegne av Bergen kommune i saker som ikke faller inn under bystyrets enekompetanse. Avgir innstillinger til bystyrets organer I sak bystyresak 236/16 hvor byrådets fullmakter ble fornyet, ble det foretatt en liten endring. Der avgivelse av høringsuttalelser tidligere var knyttet til byrådet selv, er det ingen tilsvarende formuleringer i dagens fullmakter. Dette innebærer at byrådet kan delegere til den aktuelle fagbyråden å ta stilling til, og å avgi høringsuttalelser på vegne av kommunen i høringer som kan karakteriseres som rent faglige. I tillegg kommer områder og tema som bystyret i sitt delegasjonsvedtak har bestemt ikke kan delegeres videre. Dette gjelder følgende: Byrådet selv innstiller i alle saker hvor bystyret har avgjørelsesmyndighet, og som ligger innenfor byrådets ansvarsområder - 2.5. Byrådet organiserer selv sin virksomhet og administrasjon - 3.1. Byrådet bestemmer selv hvilke områder av den kommunale virksomhet de enkelte byråder har lederansvar for - 3.2. Byrådet selv er tillagt myndighet til å oppnevne kommunens representanter i alle styrer, råd og utvalg som legges innenfor byrådets ansvarsområde - 5.4. Byrådet selv kan innføre og avvikle ulike former for konkurranse, herunder konkurranseutsetting og fritt brukervalg. Dette gjelder på alle områder av kommunens virksomhet som er underlagt byrådet - 6. 5
Byrådet selv har myndighet til å treffe vedtak i saker som skulle vært avgjort i annet organ, når det er nødvendig at vedtak treffes så raskt at det ikke er tid til å innkalle til dette - 8. Byrådet er selv kommunens kriseledelse - 9. De enkelte fagbyråder er tildelt et lederansvar for sin byrådsavdeling. Et slikt tydelig lederansvar legger til rette for effektiv oppgaveløsning innenfor hver avdeling. Byrådet er imidlertid ansvarlig for helheten i kommunens oppgaveløsning. For å sikre dette, er det viktig å understreke den enkelte fagbyråds ansvar for å koordinere med andre byråder i saker som er avdelingsovergripende. Byrådet som kollegium innehar den kompetanse som følger av tildelte budsjettfullmakter (sist fastsatt av bystyret 16.06.16), hvor det i fullmaktsdokumentet ikke er åpnet opp for videredelegasjon til fagbyråd/ administrasjonen. I vedlegg 1 til denne sak presiseres hvilken myndighet byrådet selv vil beholde hva angår generelle og faglige fullmakter. I prinsippet legges øvrig myndighetsutøvelse til den enkelte fagbyråd. I vedlegg 2 er det spesifisert nærmere hvilken myndighet som delegeres videre til den enkelte fagbyråd. Disse fullmaktsdokumentene representerer ikke en uttømmende oversikt over den enkelte fagbyråds myndighet. Fagbyråden forventes å adressere og løse alle utfordringer på sitt ansvarsområde, også når den faktiske myndighetsutøvelse er delegert videre ut i kommunens organisasjon. Hver gang en foretar gjennomgang av byrådets fullmakter, skapes et nytt grunnlag for refleksjon og presisering av byrådets enekompetanse. Med utgangspunkt i det prinsipp om negativ avgrensning av fullmaktene som ligger til grunn for bystyrets delegasjon av fullmakter til byrådet, og en videreføring av dette prinsippet ved byrådets delegasjon til fagbyrådene, blir det viktig mest mulig presist å identifisere og presisere hva som skal være byrådets enekompetanse. Byrådet kan inneha slik enekompetanse på mer generelle og politiske områder, men også ha slik kompetanse på definerte fagområder. I bystyrets vedtak vedr byrådets fullmakter er det tatt inn slik bestemmelse vedr kriseledelse( 9): «Byrådet er selv kommunens kriseledelse. Når krisesituasjoner krever raske vedtak og det derved ikke er tid til at hele byrådet kan samles, anses kriseledelsen å være beslutningsdyktig når byrådsleder eller byrådsleders stedfortreder er til stede. Kriseledelsen har alle fullmakter som er nødvendig for iverksettelse av nødvendige skadebegrensende tiltak i en krisesituasjon eller når krise truer. Byrådsleder holder ordføreren løpende orientert om de vedtak som fattes.» Det opplegg som tidligere byråd har lagt til grunn hva gjelder bestemmelsene i andre setning i første avsnitt i 9, er at den aktuelle myndighet er delegert videre til byrådsleder. Med utgangspunkt i denne myndigheten har byrådsleders avdeling etablert en «Beredskapsplan kriseledelse» som beskriver nærmere de operative grepene knyttet til slik kriseledelse Det foreslås få endringer i hva som er byrådets enekompetane. Det foreslås imidlertid en presisering hva angår endring av beløpsgrensen for salg av eiendom. I henhold til de nye budsjettfullmaktene vedtatt av bystyret 14.12.16 kan byrådet fatte gjennomføringsvedtak om salg av eiendom inntil kr 85.0 mill. dersom salgsprisen ikke avviker mer enn 15 % fra takstverdi for eiendom. Tidligere beløpsgrense var 100 mill. Med utgangspunkt i økende priser i eiendomsmarkedet foreslås at grensen for videredelegasjon fra byrådet til finansbyråden vedrørende salg av eiendom, settes til 10.0 mill. Denne myndighet kan delegeres videre til administrasjonen. I de veiledende bestemmelser hva angår delegering av myndighet fra byrådets side i budsjettfullmaktene, er grensen for videredelegasjon fra byråd til kommunaldirektør hva angår salg av eiendom, satt til 2.0 mill. Det vil nå skje en harmonisering av beløpsgrensene i de ulike fullmaktsdokumentene hva angår slikt 6
salg. Basert på den innretning av fullmaktene som fremgår av dette dokument, ville det vært tilstrekkelig at finansbyråden hadde gjort de nødvendige endringer i beløpsgrensen. Men siden dette gjelder endringer i et dokument fremlagt bystyret dels til vedtak og dels til orientering, foreslås det at det ved behandling av foreliggende sak, eksplisitt gjøres et vedtak om endring på dette punkt med slik ordlyd: «For øvrige, mindre salgsobjekter kan kommunaldirektør gis fullmakt til å fatte gjennomføringsvedtak om salg for beløp inntil 5,0 mill. pr. eiendom.» 4. Betryggende kontroll Et annet tema som har vist seg viktig å presisere når myndighet delegeres til den enkelte fagbyråd, er hvordan byrådet legger til rette for og følger opp kommunens internkontrollarbeid. I denne gjennomgangen av fullmaktene har en funnet det riktig å presisere myndighet vedr internkontroll både på konsernnivå og fag/tjenestenivå. Kommuneloven 20. 2 fastslår at; «Kommunerådet og fylkesrådet skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll.» Temaet betryggende kontroll bør følgelig komme til uttrykk i de delegasjonsvedtak byrådet fatter. Byråder som er tillagt et konsernovergripende ansvar for oppgaveløsning i kommunens organisasjon, må i sin myndighetsutøvelse ivareta tre ulike funksjoner: a. Etablere og videreutvikle systemer og rutiner som sikrer en betryggende kontroll med det arbeid som utføres på det aktuelle oppgaveområdet på tvers av byrådsavdelinger b. Påse at det er et opplegg for gjennomføring av nødvendig egenkontroll med oppgaveløsningen i alle resultatenheter som hører til egen byrådsavdeling. c. Påse at egen byrådsavdeling etterser at øvrige byrådsavdelinger har etablert nødvendige systemer for kontroll og oppfølging av oppgaveløsningen med forankring i risikovurderinger. Alle byråder er innenfor sitt ansvarsområde tildelt myndighet til oppfølging av eksterne aktører når slike aktører leverer tjenester til 3. person på oppdrag fra kommunen. Kommunens ansvar for denne type oppfølging er tatt opp som eksplisitt tema i utredningen vedr forslag til ny kommunelov. Ved byrådsleders avdeling er det en egen kontrollenhet (Seksjon for internkontroll) som følger opp konsernovergripende oppgaveløsning som finner sted i byrådsavdelingene. Byrådsleder er også gitt mandat til å iverksette kontrolltiltak overfor all oppgaveløsning som finner sted i kommunens organisasjon, også når den konkrete tjenesten leveres av eksterne aktører. Å sørge for at slik egenkontroll er etablert og fungerer, vil være en oppgave som er felles for alle byråder. God egenkontroll er uttrykk for god styring. Hvordan betryggende kontroll etableres og knyttes til oppfølging av det ansvar slik myndighetsutøvelse innebærer, vil måtte materialisere seg i form av dokumenterbare systemer og rutiner. Gjennom ulike forvaltningsrevisjonsoppdrag på vegne av kontrollutvalget foretar revisor en gjennomgang av byrådets oppgaveløsning med utgangspunkt i kommuneloven 20 nr. 2 hvor det fremgår at byrådet er ansvarlig for at administrasjonens arbeid skjer under betryggende kontroll. I en revisjonsrapport hvor eierskapsforvaltning er tema - og som nå er på vei frem til bystyrets organer, peker revisor bl.a. på at det i liten grad er etablert skriftlige rutiner for arbeidet med eierskapsforvaltningen. Dersom all eierstyring skjedde ut fra en enhet i kommunen, ville en slik mangel av skriftlige rutiner rundt eierstyringen vært håndterbart. Den løpende oppfølging av kommunens eierskap i enkelte typer aksjeselskaper er i imidlertid i dag lagt til ulike fagbyråder. Fravær av skriftlige rutiner kan skape utydelighet i kommunens eierstyring, noe revisor påpeker. 7
Dagens fullmakter lagt til de aktuelle fagbyrådene fanger ikke opp hvilken myndighet byrådene faktisk utøver og det tilhørende ansvar dette gir. For å bringe fullmaktene i overensstemmelse med etablert praksis, har en derfor foretatt en oppdatering av fullmaktene til de fagbyråder dette gjelder. Dagens arbeidsdeling mellom finansbyråden på den ene side og enkelte fagbyråder på den annen side er fastsatt slik i byrådssak 1302/12. Finansbyrådens myndighet på dette oppgaveområdet er knyttet til forhold som reguleres i aksjeloven. Dette innebærer oppgaver av forvaltnings- og forretningsmessig karakter. Det er i den aktuelle sak gjort unntak for ordinære generalforsamlinger i aksjeselskap som avholdes årlig, og som kun omhandler godkjennelse av årsregnskap, utbytte og valg av styremedlemmer iht. AL 5-5. Slike generalforsamlinger håndteres i det alt vesentlige av byråden som er gitt fagansvaret på det oppgaveområdet selskapet opererer på. Konkret innebærer dette at byrådene for byutvikling og kultur, klima og næring som fagbyråder, skal følge opp den oppgaveløsning selskapene er etablert for å utføre, samtidig som de samme byrådene også skal følge opp kommunens eierinteresser i de aktuelle selskapene. En oversikt over hvilke selskaper dette dreide seg om i utgangspunktet, er listet opp i vedlegg til nevnte byrådssak(1302/12). For å sikre en mest mulig helhetlig håndtering av eierskapssaker fattet byrådet i tilknytning til nevnte sak slikt vedtak: «Byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap ved Eierskapsseksjonen skal ivareta arkivfunksjonen for alle innkomne saker vedrørende kommunens formelle eierskap i virksomhetene og forestår videre kvalitetssikring av byrådssaker innenfor dette fagområdet.» En utfordring ved dagens eierstyring slik den er trukket opp i byrådssak 1302/12 er at en i liten grad har tatt en diskusjon av roller og oppgaver knyttet til oppfølging av selskaper med forankring i henholdsvis fagstyring og en eierstyring. God styring innebærer tydelighet rundt oppgaver, ansvar og myndighet forankret i skriftlighet. Det å se til at det er etablert gode systemer og rutiner for intern styring i administrasjonen, representerer et sentralt ansvar for samtlige byråder. Når det gjelde de konkrete problemstillinger revisjonen peker på i ovennevnte revisjonsrapport, vil det bli foretatt en nærmere analyse av disse utfordringene ved fremleggelse av ny eierskapsmelding. 5. Konsernfullmakter Det spesielle med konsernfullmakter er at en byråd får som mandat, på avgrensete områder, å følge opp og føre tilsyn med oppgaveløsning som i det daglige ligger inn under en annen byråd. Det er følgelig viktig for gjennomføring av et slikt kontrollarbeid, at det foreligger et tydelig mandat. Det er først og fremst byrådsleder og finansbyråden som vil inneha denne type myndighet. Eksempler på slike gjennomgående konsernoppgaver er: økonomisk kontroll, HMS og IKT, men også prinsipper for god eierstyring. Også på mer fagspesifikke oppgaveområder er det behov for en større systematikk i kommunens arbeid med internkontroll. Dette bør komme til uttrykk i at denne tematikken fanges opp i den delegasjon av myndighet byrådet foretar til den enkelte fagbyråd. I tillegg til den generelle bestemmelsen i kommuneloven om at kommunens oppgaveløsning skal være gjenstand for «betryggende kontroll», vil det i ulike særlover kunne være bestemmelser som kan presisere nærmere hvordan internkontrollen på det enkelte oppgaveområdet skal foregå. I delegasjon av myndighet til den enkelte fagbyråd bør en identifisere tjenesteområder hvor det anses som viktig at det etableres en betryggende kontroll. For å utvikle et godt internt kontrollmiljø/god styring på det enkelte tjenesteområdet, vil det være viktig å være tydelig på organisatoriske grep som kan tas, og som kan stimulere til systematikk hva angår: - å ha en riktig organisering av oppgaveløsningen sørge for nødvendig tverrfaglig samordning - å etablere gode systemer som styrer oppmerksomheten i oppgaveløsningen - å etablere robuste ordninger for internkontroll/styring - å styrke egenkontrollen i den løpende oppgaveløsningen 8
God egenkontroll i oppgaveløsningen med utgangspunkt i de prosedyrer og sjekkpunkter som er utarbeidet for oppgaveløsningen, vil være den mest effektive måten å løse kravet om betryggende kontroll. Den enkelte fagbyråd vil følgelig måtte tildeles myndighet til å finne den rette balansen mellom innsats knyttet til disse fire definerte funksjonene. 6. Utfordringer vedr samordning Byrådet er i dag organisert i 7 byrådsavdelinger basert på fagområder som er koplet sammen. Fullmaktsstrukturen vil i utgangspunktet følge denne organisasjonsstrukturen. Tverrsektoriell samordning vil utfordre fullmaktsstruktur basert på sektor/fag. Dette innebærer at byrådet selv må beholde myndighet til å foreta samordning mellom byrådsavdelinger - knyttet til prinsipielle og overordnete politiske tema. Deler av byrådets myndighet hva angår konsernfunksjoner, er som nevnt delegert til byrådsleder og til byråd for finans, innovasjon og eiendom. I de vedlegg som inngår i denne sak, vil myndighetsutøvelse av slike konsernfunksjoner bli tydeliggjort. Fullmakter skal i utgangspunktet gi en presis beskrivelse av myndighetsforholdene i organisasjonen. Fullmaktene legges til konkrete organisasjonsnivåer basert på den organisasjonsstruktur som er etablert. Organisasjon er et redskap for å skape resultater. En effektiv organisasjon kjennetegnes av arbeidsdeling. Arbeidsdeling karakteriseres av klare avgrensninger i ansvar og myndighet fullmakter. Oppgaveløsning på tvers av organisasjonsstrukturen, er imidlertid ofte nødvendig for å nå de ønskete resultater. Dette innebærer utfordringer for fullmaktsstrukturen, som kan håndteres ved å være tydelig på hvor kompetansen til å ta denne type beslutninger ligger. 7. Fullmakter og styring Bystyret er kommunens øverste organ og har i utgangspunktet myndighet til å fatte tilnærmet alle avgjørelser i kommunens oppgaveløsning. Effektiv oppgaveløsning innebærer at myndighet til å fatte avgjørelser må delegeres ut i kommunens organisasjon. Bystyret har delegert betydelig myndighet til byrådet. Dette dreier seg om kompetanse til å: Utøve på politisk skjønn innenfor definerte rammer Utøve et faglig skjønn i henhold til lov og forskrift Utøve et administrativt skjønn drifte og utvikle kommunens organisasjon Byrådet er etter kommuneloven et folkevalgt organ og skal legge politiske premisser for oppgaveløsningen i kommunens organisasjon. Det er dette som er kjernen i den parlamentariske styreformen. I tillegg er byrådet «øverste ledelse for den samlete kommunale administrasjon, med de unntak som følger av denne lov.» ( 20 nr.1) Ved videre delegasjon av byrådets fullmakter betyr dette i praksis at byrådet selv i hovedsak beholder myndighet til å utøve politisk skjønn, mens myndighet til å utøve faglig og administrativ skjønn delegeres til den enkelte fagbyråd for videre delegasjon til kommunaldirektør og derfra ut i kommunens organisasjon. Ved delegasjon øker det delegerende organ sin kapasitet til å fatte beslutninger, samtidig som organet også øker sin kompetanse til å ta riktige beslutninger. Delegasjonen skjer i en styringslinje, der et hvert organisasjonsledd som får delegert myndighet kan holdes ansvarlig for hvordan myndighet utøves både i eget organisasjonsledd og i all videre delegasjon. Fagbyrådene som formelt sett delegeres myndighet videre i kommunens organisasjon, er ikke å forstå som et nytt administrativt lag. Fagbyråden skal styre byrådsavdelingens oppgaveløsning med utgangspunkt i politikk dvs. de politiske premisser som bl.a. er nedfelt i byrådets politiske plattform. Den daglige administrative ledelse og styring av byrådsavdelingens oppgaveløsning er delegert til kommunaldirektør. 9
Gjennom den videre delegasjon av deler av byrådets fullmakter ut i kommunens organisasjon, etableres et rammeverk for styring i kommunen. Intensjonen er å utvikle og konsolidere kommunens styringssystem slik at det rammeverket som etableres, kan fungere uavhengig av hvilken partifarge det sittende byråd har. Fullmaktene skal si noe om hvilken myndighet dvs. hvilken kompetanse til å fatte avgjørelser som delegeres, ikke hvilke beslutninger som skal fattes. Premissene for hvilke faktiske beslutninger som skal fattes på delegert fullmakt, vil fremgå av det til en hver tid sittende byråds politiske plattform og politiske prioriteringer. En viktig forutsetning for effektiv oppgaveløsning på delegert fullmakt, er avklaring av roller og funksjoner. Etablering av tydelige spilleregler vil være t sentralt grep i denne sammenheng. Samspillet mellom den enkelte fagbyråd og byrådsavdelingens kommunaldirektør(er) er avgjørende for suksess i kommunens oppgaveløsning. Politisk og administrativ kompetanse må spille sammen med utgangspunkt i tydelige roller Som pekt på ovenfor innebærer delegasjon av fullmakter at byråden tar i bruk den kompetanse administrasjonen besitter for å realisere sin politikk. Samtidig kan byråden holde kommunaldirektøren ansvarlig for hvordan administrasjonen arbeider for å realisere denne politikken. 8. Delegasjon - reglementer I samtlige byrådsavdelinger er det etablert systemer for oppfølging og videreutvikling av de respektive avdelingers fullmakter som delegeres internt i avdelingen. I motsetning til fagfullmaktene som kan videredelegeres langt ut i kommunens organisasjon, vil de deler av byrådets generelle og mer politisk innrettete fullmakter - som delegeres til en fagbyråd, sjeldent bli videredelegert lenger ut i organisasjonen, eventuelt kun til kommunaldirektør. Delegasjon av myndighet innebærer ikke at det delegerende organ (byrådet) beskjærer sin egen kompetanse. Delegert myndighet kan trekkes tilbake. Dette gjelder i prinsippet for alle fullmaktsnivåer. Byrådet vil ha mulighet til å treffe vedtak på et saksområde hvor myndighet tidligere er delegert til annet organisasjonsnivå, uten først å måtte tilbakekalle den generelle delegasjonsbeslutning. Når nytt vedtak i slike tilfeller fattes, må dette skje med utgangspunkt i en ny saksutredning er utredningen skjer i samsvar med forvaltningslovens bestemmelser. Dette er i tråd med det alminnelige prinsipp i forvaltningsretten om at den som har delegert myndighet til et underordnet organ, til enhver tid kan tilbakekalle myndigheten. Når fullmakter delegeres, innebærer dette å gi andre myndighet til å fatte beslutninger på vegne av det organ som delegerer. Delegerende myndighet kan ikke fraskrive seg ansvaret for de beslutninger som tas på fullmakt. Byrådet/fagbyråden må utarbeide styrende dokumenter og/eller instruksjoner som sikrer at oppgaver som løses på delegert fullmakt, skjer i samsvar med byrådets intensjoner for oppgaveløsningen på det aktuelle tjenesteområdet. 9. Forsvarlig utredning Myndighet til å forestå den løpende drift av kommunens virksomhet er gjennom fagbyråd delegert kommunaldirektør og videre ut i kommunens organisasjon. Byrådet som politisk organ fatter vedtak i prinsipielle og politiske saker, eller avgir politiske innstillinger i sake som skal avgjøres av bystyret. I kommuneloven er det tatt inn en bestemmelse ( 20 nr. 2) om at byrådet «skal påse at de saker som legges frem for folkevalgte organ er forsvarlig utredet». Byrådene i byrådskonferansen er de endelige kvalitetssikrer av denne type saker. Før de dokumenter som senere blir saker til byråd og som derved settes opp på byrådets saksliste, er det satt i verk en rekke kvalitetssikringstiltak. Dette er delt tiltak i den enkelte byrådsavdelings regi, og dels i regi av de konsernovergripende byrådsavdelingene. Byrådsavdeling for finans, innovasjon og eierskap skal f eks kvalitetssikre de økonomiske aspekter ved en sak. Byrådsleders avdeling skal f eks før sakene 10
sendes ut til byrådskonferansen sjekke ut om den økonomiske kvalitetssikringen faktisk har funnet sted, men også hvorvidt riktig vedtakskompetanse er brukt i saken. I tillegg kan byrådsavdelingen også vurdere helheten i den aktuelle utredningen for å undersøke om den er i samsvar med kommunens overordnete planer og andre retningsgivende premisser for kommunens oppgaveløsning. Dagens praksis innebærer at byrådsleder kan sende en sak tilbake til byrådsavdeling med anmodning om en videre utredning av enkelte problemstillinger, uten først å måte legge forslaget til sak frem i byrådskonferansen. Dette er en praksis som det kan være riktig å konkretisere i de fullmakter byrådet delegerer til byrådsleder. Det vil bli foretatt en presisering i byrådsleders fullmakter på dette punkt. 10. Den enkelte fagbyråd/kommunaldirektør Den enkelte byråd er i utgangspunktet delegert fagfullmakter innenfor sitt ansvarsområde. I tillegg til personal- og økonomifullmaktene som skal til for å gjennomføre oppgaveløsningen, skal dette gi grunnlag for en effektiv oppgaveløsning. Fagfullmakter forankret i lovverk og forskrifter er gjennom kommunaldirektør i stor grad videredelegert til fagetat, og til en viss grad også ut til den enkelte resultatenhet. Personal- og økonomifullmakter er gjennom den enkelte kommunaldirektør videredelegert til den enkelte fagetat og resultatenhet. Kommunaldirektør eller den han/hun bemyndiger, vil ha fullmakt til å skrive under avtaler/forplikte kommunen i forhold til 3. person. Ved delegasjon av fullmakter fra en fagbyråd og videre ut i kommunens organisasjon, er det lagt til grunn samme prinsipp som for delegasjonen fra bystyret til byrådet. Dette innebærer at fullmaktene vil ha en negativ avgrensning. I dette ligger at fagbyråden beskriver hvilken myndighet han/hun på de aktuelle oppgaveområder selv ønsker å beholde. All annen faglig og administrativ myndighet vil med et slikt delegasjonsprinsipp, ligge hos kommunaldirektør, som har et ansvar for å vurdere i hvilken grad deler av denne myndighet kan delegeres lenger ut i organisasjonen. Når det gjelder administrative fullmakter knyttet til budsjettstyring og personalområdet, er etablert praksis at alle resultatenheter skal ha like fullmakter på disse områdene. Et delegasjonsprinsipp med negativ avgrensning vil bidra til å skape større klarhet i samspillet mellom politikk og administrasjon. Det er de politiske fullmaktene som først og fremst bør ligge til fagbyråden selv. Myndighetsutøvelse hvor beslutninger fattes i medhold av lov, forskrift og annet regelverk kan i større utstrekning legges ut til fagetater. Byråden/byrådet er overfor bystyret politisk ansvarlig for alle beslutninger og oppfølgingen av dem, som gjøres innenfor den enkelte byrådsavdeling. Oppfølging er et viktig element i en hver styring. Når delegasjonslinjen følger den etablerte styringsstrukturen på de ulike fagområder, lettes oppfølgingen. Alle i en ubrutt delegasjonslinje under byråden, vil bli gjort ansvarlig for den myndighetsutøvelse som skjer lengst ute i organisasjonen. Fagbyråden bør pålegge sin kommunaldirektør et ansvar for en systematisk oppfølging og tilbakemelding om hvordan delegert myndighet utøves på viktige oppgaveområder, og/eller oppgaveutførelse som er forbundet med politisk og administrativ risiko. En slik rapportering må ses i lys av den myndighet til å bygge opp internkontrollfunksjoner og oppfølging av disse, som presiseres i denne sak. Dette representerer et gjennomgående tema som må håndteres i all videredelegasjon fra byråd til kommunaldirektør. Myndighet som fagbyråden gjennom delegasjon har lagt ut i egen organisasjon, kan han/hun når som helst trekke inn. I slike tilfeller hvor myndighet trekkes inn eller eventuelt ikke blir delegert ut i organisasjonen, fatter fagbyråden selv beslutninger på det aktuelle fagområdet. Den etat/seksjon som har fagansvaret på området, vil fortsatt ha et ansvar for å påse at saken er forsvarlig utredet. 11
Basert på en helhetlig vurdering av situasjonen skal fagmyndigheten komme med sine anbefalinger. Byråden kan legge vekt på de faglige anbefalingene fra fagetat/seksjon når beslutning fattes, eller velge andre løsninger basert på faglig utredning. Karakteristisk for denne type hendelser vil ofte være situasjoner hvor faglige vurderinger må holdes opp mot brede samfunnsmessige vurderinger/ konsekvenser, som går utover det rent faglige ståsted. Denne type mer generelle og ofte politiske vurderinger, tilligger i prinsippet fagbyråden/ byrådet å ta stilling til. Når den enkelte fagbyråd klargjør sine forutsetninger for å delegere myndighet til kommunaldirektør, bør følgende presiseres når byrådens enekompetanse fastsettes: «Faglige beslutninger av prinsipiell betydning og/eller inneholder politiske avveininger, skal legges frem for byråden.» Hvordan praktiseringen av denne overordnete føringen for delegasjon av myndighet skal være, må avklares nærmere mellom den enkelte fagbyråd og kommunaldirektør. Et hovedtema i denne praksis bør imidlertid være at når administrasjon får myndighet til å utøve et faglig skjønn på et område, så må denne skjønnsutøvelsen kontinuerlig holdes opp mot byrådens enekompetanse hva angår beslutninger av prinsipiell og politisk karakter. 11. Fagbyrådens styrings- og instruksjonsmyndighet Det prinsipp som er etablert for delegasjon i Bergen kommune innebærer at myndighet delegeres i en styringslinje. Alle som delegerer myndighet har i prinsippet myndighet til å instruere oppgaveløsningen på nivået under. Begrepene fullmakt og instruksjon henger nøye sammen. Når noen tildeler myndighet til andre til å opptre på egne vegne, følges dette normalt av en instruks som presiserer hvordan vedkommende som gis myndighet, skal opptre i en del kjente situasjoner. Kommunens administrasjon herunder fagetatene løser oppgaver og fatter vedtak på fullmakt fra aktuell fagbyråd. Et viktig aspekt ved forvaltningen er at den er et redskap for iverksetting av overordnete politiske mål. Som ansvarlig for oppgaveløsningen må fagbyråden kunne gi styringssignaler og instruksjoner. Et eksempel på instrukser er lokale retningslinjer for hvordan oppgaver skal løses på et tjenesteområde. Andre mer generelle forutsetninger og føringer som normalt legges på en oppgaveutførelse som skjer på fullmakt, er at oppgaven skal løses innenfor vedtatt budsjett og planer, samt innenfor lov og forskrift. I forvaltningen vil det være slik at overordnete organ har instruksjonsrett overfor underordnete organ. I denne saksutredning vil byrådet være det overordnete organ. Dette innebærer i prinsippet at byrådet kan instruere oppgaveløsningen i alle ledd i den delegasjonslinje som etableres for å legge til rette for en effektiv oppgaveløsning. Alle som er lagt inn i en slik styringslinje kan gi instrukser til underordnet organ for oppgaveløsning som skjer på delegert fullmakt, men må også akseptere instruks fra overordnet organ. I denne sammenheng er det viktig å gå nærmere inn på måten slike instruksjoner kan gis på. Instruksjon kan betraktes som de føringer som overordnet organ legger på oppgaveløsningen. Som pekt på ovenfor kan slik instruksjon ytre seg på ulike måter. Et sentralt prinsipp i forvaltningens arbeidsmåte er faglighet. I St.meld.nr. 11(2000.2001) Om forholdet mellom embetsverk, departementenes politiske ledelse og andre samfunnsaktører uttrykkes dette bl.a. slik: «Forvaltningens rådgivning må være basert på sanne, fyllestgjørende og verifiserbare opplysninger og best mulig faglige vurderinger, der usaklige hensyn holdes utenfor, og der det om mulig redegjøres for kilder, metoder og andre relevante opplysninger. Denne type forventninger kan knyttes til troen på vitenskapelig basert kunnskap som verdi for statsstyret.» Avhengig av hvilke hensyn som skal ivaretas, vil en kunne trekke ulike konklusjoner på bakgrunn av en forsvarlig utredning. Når en byråd har delegert myndighet til å fatte beslutninger ut i egen organisasjon, vil byråden fortsatt være ansvarlig for de beslutninger som treffes. I situasjoner hvor det for den som er 12
delegert myndighet, kan være aktuelt å utøve et mer «fritt» faglig skjønn, kan det i en del sammenhenger være aktuelt for byråden å gi konkrete instrukser i tillegg til de mer generelle føringer som allerede er lagt på oppgaveområdet. Slik styrende inngripen fra overordnet ledelses side kan skje på flere måter. a. Overordnet ledelse/byråden kan peke på aktuelle hensyn som må utredes og vurderes i arbeidet med å etablere det beslutningsgrunnlag vedtak skal fattes på b. Overordnet ledelse/byråden kan instruere saksutredende organ om hvilke hensyn som skal tillegges størst vekt når beslutning treffes c. Overordnet ledelse/byråden kan gi instruks om rammen for og innretningen av saksutredningen og derved hvilke konklusjoner som skal trekkes Når det gjelder sin nærmeste administrasjon byrådsavdelingen som sekretariat for den politiske ledelse, har byråden direkte instruksjonsmyndighet. Alle de tre ovennevnte instruksjonsformer kan være aktuelle i en slik sammenheng. Dersom byråden legger direkte føringer på rammen for og innretningen av saksutredningen, må dette skje under hensyntaken til at det beslutningsgrunnlag vedtaket fattes på, er forankret i en forsvarlig utredning jf. kommuneloven 20.2, men også sitatet fra St.meld.nr. 11(2000-2001) på foregående side i denne utredning. En betydelig del av byrådets fagmyndighet er delegert til kommunens fagetater. Fagetatene er organisatorisk lagt utenfor den del av kommunens administrasjon hvor byråden har direkte instruksjon. Når saker kommer på dagsorden i fagetater hvor det er aktuelt å ta i bruk en noe friere skjønnsutøvelse f. eks ved at en må holde løsningen opp mot bredere samfunnsmessige vurderinger, må byråden vurdere om det er aktuelt å gi fagetaten tydeligere styringssignaler/instruksjoner. Dersom dette er en type saker som hyppig kommer på dagsorden i fagetaten, kan byråden inndra fagetatens fullmakt til å beslutte i denne type saker. Men fortsatt vil det være slik at fagetaten kan bli pålagt å utrede saken, mens byråden fatter vedtak. Oppstår denne type saker mer sporadisk, kan byråden beslutte at saksbehandlingen i de enkelte tilfeller overtas av hans egen administrasjon og at han selv fatter vedtak, men med utgangspunkt i faglige innspill fra etaten. Byråden kan også bruke sin instruksjonsmyndighet overfor fagetater. Viktige typer instruksjoner i denne sammenheng kan være knyttet til ressursbruk, tidspunkt for når vedtak skal fattes, møter avholdes etc. Når direkte instruksjon benyttes, bør en være forsiktig med å begrense fagetatens faglighet. Gode løsninger er forankret i kunnskap og kompetanse. Dersom byråden ønsker å legge tydelige føringer på det faglige innholdet i beslutningsgrunnlag og konklusjon, og hvor fagetaten er gitt myndighet til å fatte beslutning - utover å presisere hvilke tilleggshensyn som må vurderes i saken, tids- og ressursbruk mv, - bør byråden vurdere om det er mest hensiktsmessig å behandle saken ved å bruke fagfolk på myndighetsnivå 1, og selv treffe vedtak i den. I de tilfeller hvor byråden ønsker en direkte instruksjon av administrasjonen eller det er aktuelt å trekke inn fullmakter, da skal styringslinjen følges. Dette innebærer at dersom en fullmakt skal trekkes inn, eller dersom en oppgaveløsning skal instrueres direkte, så skal dette skje gjennom det ledd som formelt sett har delegert den aktuelle myndighet til den leder som skal instrueres eller trekkes inn myndighet fra. En byråd skal primært forholde seg til sin kommunaldirektør i denne type spørsmål. Dersom en byråd ønsker å iverksette en direkte instruksjon av administrasjonen i en konkret sak, bør slik instruksjon være skriftlig. 12. Etater/virksomheter og myndighetsutøvelse Når myndighet til å fatte beslutninger legges til etater, er dette et signal om at byrådet mener at det regelverk som er etablert i form av, lov, forskrift og annet lokalt regelverk, i tilstrekkelig grad instruerer den oppgaveløsning som skal finne sted. Disse føringene legger normalt de nødvendige begrensninger på muligheten for det en betegner som «fri» skjønnsutøvelse. Kvaliteten i mer regelbundet oppgaveløsning 13
som finner sted i slike etater, er forankret i fagkompetanse. Viktige aspekter ved kvalitet er likebehandling og forutsigbarhet. Oppstår situasjoner hvor det er aktuelt/mulighet for et visst innslag av et mer friere skjønn, bør en prinsipielt ha avklart håndtering av denne type saker allerede ved delegasjon av myndighet. Å fatte beslutninger som må holdes opp mot en bredere samfunnsmessig kontekst, er først og fremst et ansvar for byråden å ta stilling til. Etat er en fellesbetegnelse på en organisasjonstype hvor faglig eller administrativ skjønnsutøvelse settes i system. Betegnelsen etat kan følgelig knyttes til ulike typer oppgaveløsning. En vil ha fagetater som utøver myndighet i forhold til byens innbyggere og næringsliv på den ene side, og etater og virksomheter som håndterer mer interne og driftsrelaterte problemstillinger på den annen side. For å beskrive spennvidden i oppgaver som løses på delegert myndighet, skal en nedenfor trekke frem noen eksempler på myndighet lagt til etat. Det er ikke uvanlig at driftsoppgaver legges til etater eller virksomheter med en avgrenset myndighet. Et eksempel på en betydelig driftsaktivitet som er lagt til en etat, er LRS. Når sosialkontor eller enheter på pleie- og omsorgsområdet tildeler lovbestemte rettigheter til de deler av befolkningen som har behov for/krav på denne type tjenester, utøves det ved tildeling av tjenesten et faglig skjønn. Et skjønn som er hjemlet i lov og forskrift. Basert på et prinsipp om likebehandling, bør skjønnsutøvelsen skje i den aktuelle fagetat. Innenfor byggesaksområdet tildeles innbyggerne rettigheter etter søknad. For visse oppgaver er beslutningsmyndighet delegert til administrasjonen, mens det for andre oppgaver fattes vedtak i folkevalgte organer. Utgangspunkt for delegasjon av beslutningsmyndighet til administrasjonen er at det i lov, forskrift eller i lokalt utarbeidete og vedtatte retningslinjer er lagt føringer på faglig skjønnsutøvelse. Som pekt på ovenfor vil det faglige skjønn ofte måtte ses i en bredere samfunnsmessig kontekst, der flere og kanskje også andre hensyn må avveies når beslutning fattes. Dette innebærer at en i en del tilfeller beveger seg fra et «strengt faglig skjønn» til et friere skjønn og som bedre er tilrettelagt for å fatte vedtak i folkevalgt organ. En del oppgaver som kommunen utfører, kan innebære tilsynsfunksjoner rettet mot virksomhet i bysamfunnet. I noen tilfeller vil kommunen også måtte ivareta tilsynsfunksjoner overfor egen virksomhet som faller inn under tilsynsmyndigheten. Et eksempel på dette er oppgaver hvor Etat for helsetjenester ivaretar tilsynsmyndighet både med aktører i bysamfunnet og med kommunens egen virksomhet f eks barnehager og skolebygg. På begge arenaer kan det være aspekter ved skjønnsutøvelsen som innebærer at det skjønn som foretas på et faglig grunnlag, også må holdes opp mot en bredere samfunnsmessig kontekst. Dess bredere kontekst dess riktigere blir det å inkorporere et bredere dvs. et politisk skjønn når beslutning fattes. Ovenstående fire kulepunkter indikerer at også faglig skjønnsutøvelse kan ha en betydelig bredde. Byrådet som på mandat gitt av bystyret, skal ivareta den oppgaveløsning som gjennom lov og/eller på annen måte er lagt til kommunen, må som pekt på i et tidligere punkt i denne saksutredning, jevnlig ta stilling til hva som vil være riktig behandlingsmåte for en sak/beslutning. Et viktig referansepunkt i denne sammenheng er at dess bredere skjønn som skal utøves i en sak, dess viktigere er det at det er et folkevalgt organ som fatter endelig avgjørelse. Dess grundigere en har jobbet med begrunnelsene for delegasjon fra fagbyråd og ut i kommunens organisasjon, dess bedre forberedt vil en være til å håndtere utfordringer knyttet til slik myndighetsutøvelse. Selv om en i denne type fullmaktsdokumenter klargjør hvilken myndighet ulike organisasjonsnivåer i prinsippet har til å treffe beslutninger, vil en aldri kunne gjøre dette uttømmende nok. Det vil alltid være en «rest» av hendelser/saker det ikke er tatt høyde for i delegasjonsvedtaket, som krever at når slike situasjoner oppstår, så må det utøves skjønn fra delegerende myndighets side om myndighet er lagt til riktig organisasjonsnivå. 14
13. Påse at myndighet er lagt til riktig fagorgan I lov hvor operativ myndighet legges direkte til et fagorgan/utvalg i kommunen, må byrådet fastsette nærmere hvilket organ en eventuell administrativ myndighetsutøvelse skal knyttes til. Nedenfor vises det til noen konkrete eksempler: Eiendomsskatteloven hvor den operative myndighet som loven gir grunnlag for, utøves av eiendomsskattenemnden. Bystyret tar stilling til om det skal oppkreves eiendomsskatt i kommunen, og bestemmer derved opprettelse av nemnden og velger nemndens medlemmer. Byrådet tar stilling til hvem som skal være sekretariat for nemnden. I Bergen kommune er dette Kemneren. Dette innebærer at på dette konkrete fagområdet av kemnerens virksomhet, opptrer kemneren med utgangspunkt i den myndighet som eiendomsskattenemnden besitter. Når det gjelder oppgaveløsning hva angår innkreving av eiendomsskatt, er det ingen direkte instruksjonslinje mellom byrådet på den ene side og takstnemnden og overtakstkommisjonen sekretariat på den annen side. Arbeidsmiljølovens 3. 3 nr. 2 og 3 inneholder følgende bestemmelser vedr bedriftshelsetjenesten: 2) Bedriftshelsetjenesten skal bistå arbeidsgiver, arbeidstakerne, arbeidsmiljøutvalg og verneombud med å skape sunne og trygge arbeidsforhold. (3) Bedriftshelsetjenesten skal ha en fri og uavhengig stilling i arbeidsmiljøspørsmål. Bedriftshelsetjenestens frie og uavhengige stilling i arbeidsmiljøspørsmål er hjemlet i loven, og vil beskjære byrådets generelle kompetanse til å styre og instruere underliggende virksomhet på dette tjenesteområdet. Medisinskfaglig rådgiver har ansvar for byomfattende oppgaver vedrørende Miljørettet helsevern Helsemessig beredskap og helseplanlegging Unntak: De begrensninger som fremgår av loven, og saker av prinsipiell og generell karakter (jf. b-sak 116/89) Medisinskfaglig rådgiver har som kommunelege myndighet til å begjære tvungent psykisk helsevern etter lov om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern av 02.07.99, og forskrift om etablering av tvungent psykisk helsevern av 21.12.2000. Opplæringsloven og forskrift til denne har på noen områder spesifisert hvem som har vedtaksmyndighet. Når andre enn kommunen er omtalt som myndighetsutøver rektor eller skolen så begrenser dette byrådets kompetanse til å fatte beslutninger/vedtak. Slik avgrensninger ligger i lovens paragrafer 2 10, 5 6, 9 2 og 9 3, samt i følgende bestemmelser i forskriften: 3-24, 3 32 og 3 36. Kommuneadvokaten er kommunens prosessfullmektige i tvistesaker for domstolene, og kommunens juridiske rådgiver. Etaten har med få unntak ikke beslutningsmyndighet i de saker kontoret behandler. Kommuneadvokaten er i juridisk faglig henseende en uavhengig etat som ikke kan instrueres i de råd som gis. 15