FYLKESMANNEN I FINNMARK FINNMÁRKKU FYLKKAMÁNNI ENDELIG TILSYNSRAPPORT Opplæringsloven kap. 5 Spesialundervisning Finnmark fylkeskommune Lakselv videregående skole
Side 2 av 9 Innhold 1. Tema for tilsynet 2. Gjennomføring av tilsynet 2.1 Gangen i tilsynet 3. Kontrollområde for tilsynet 3.1 Rettslige krav etter opplæringsloven kap. 5 3.2 Rettslige krav etter opplæringsloven 13-10 andre ledd 3.3 Dokumentasjon og vurdering 3.3.1 Om rutiner for å fange opp elever som har behov for spesialundervisning 3.3.2 Om sakkyndig vurdering 3.3.3 Om vedtak 3.3.4 Om saksbehandlingstid 3.3.5 Om IOP og halvårsrapporter 3.3.6 Om PPT 3.4 Konklusjon 4. Pålegg om retting Vedlegg 1: Oversikt over innsendt dokumentasjon Vedlegg 2: Oversikt over de som er intervjuet
Side 3 av 9 1. Tema for tilsynet Hovedtema for tilsynet er opplæringsloven kapittel 5 om spesialundervisning. Tilsynet har kontrollert om skoleeier oppfyller lovens krav til spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp. Undertema for tilsynet er opplæringsloven 13-10 annet ledd om at fylkeskommunen skal ha et forsvarlig system for vurdering om kravene i opplæringsloven og forskriftene til opplæringsloven blir fulgt. 2. Gjennomføring av tilsynet. Etter opplæringsloven 14-1 første ledd har Fylkesmannen hjemmel med å føre tilsyn med fylkeskommuner. Tilsynet skal kontrollere at fylkeskommuner oppfyller de plikter de er pålagte etter opplæringsloven. Formålet med tilsynet er å fokusere på fylkeskommunens oppfyllelse av krav innenfor spesialundervisning. Rapporten gir således ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen. Tilsynet omfattet bl.a. undersøkelse om: - Aktiviteter ble utført slik som beskrevet og uttalt - Fylkeskommunen driver sin virksomhet innenfor egne rammer og de rammer som myndighetene har satt 2.1 Gangen i tilsynet Finnmark fylkeskommune ble varslet om tilsynet i brev datert 19.03.13 Etterspurte dokumenter mottatt i brev av 23.04.13. Åpningsmøte ble gjennomført 22.05.13 Intervju ble gjennomført 22.05.13 Foreløpig tilsynsrapport datert 31.05.13 Sluttmøte ble gjennomført 17.06.13 Endelig tilsynsrapport datert 18.06.13 3. Hva er kontrollert i tilsynet? Hovedtema for tilsynet er å kontrollere om skoleeier følger lovkravene i opplæringsloven kap 5. Disse sees i sammenheng med samme lov 13-10 andre ledd om skoleeier har et forsvarlig system knyttet til kap. 5. 3.1 Rettslige krav etter opplæringsloven kap. 5 Gjennom forarbeidene og lovkommentarer settes følgende minstekrav til kap. 5 om spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp: Skoleeier skal ha rutiner for å fange opp elever som ikke får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen jfr. 5-1.
Side 4 av 9 Vedtak om spesialundervisning skal være klart og fullstendig jfr. 5-3. Vedtak skal kunne fattes gjennom hele året jfr. 5-1. PPT skal selvstendig redegjøre for og ta stilling til innhold, organisering og omfang i sin sakkyndige vurdering jfr. 5-3. Vedtak som avviker fra sakkyndig vurdering, skal begrunnes særskilt jfr. 5-3. Elev- og foreldremedvirkning skal sikres i saksbehandlingen jfr. 5-4. Vedtaket skal inneholde opplysninger om klageadgang, -instans og frist jfr. 5-4. IOP skal utarbeides med bakgrunn i vedtaket jfr. 5-5. Halvårsrapporter skal sendes foreldre og skoleeier jfr. 5-5. PPT skal ha en selvstendig rolle i sakkyndighetsarbeidet jfr. 5-6. Utredningsoppgaver løses innen rimelig tid jfr. 5-6. 3.2 Rettslige krav etter opplæringsloven 13-10 Opplæringsloven 13-10 andre ledd lyder: Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-1 fjerde ledd. Forarbeidene til bestemmelsen er blant annet Ot.prp. nr 55 (2003-2004). Her framkommer det at: Systemet skal være eigna til å avdekkje eventuelle forhold som er i strid med lov og forskrift. Systemet skal sikre at det blir sett i verk adekvate tiltak der det er nødvendig. Eit forsvarleg system føreset jamleg resultatoppfølging og vurdering av om lovverket blir følgt. For å sikre at systemet er kontinuerlig, konsistent og robust mot personelle og organisatoriske endringer i organisasjonen, må systemet være skriftlig. Skoleeier står fritt til å forme ut sitt eget system, men systemkravet innebærer at beskrivelsen må inneholde rutiner for kartlegging, vurdering og kommunikasjon/samhandling. Systemet skal etableres i den form og det omfang som er nødvendige på bakgrunn av lokale forhold, risikovurderinger og organisering. Ut fra ovennevnte vil myndighetskravene være for å tilfredsstille lovens krav etter opplæringsloven 13-10 annet ledd: Systematiske tilbakemeldinger mellom de ulike nivåene i organisasjonen. Skriftlige rutiner med klare ansvarsforhold. En struktur som lever i organisasjonen Systemet må være kjent. Rolleavklaringer, dvs. hvem gjør hva. 3.3 Dokumentasjon og vurdering Lakselv videregående skole har 225 elevplasser og fem utdanningsprogram. Inneværende skoleår får 13 elever spesialundervisning fattet etter opplæringsloven
Side 5 av 9 kapittel 5. Skolen har egen PPT-rådgiver, og en lærer har funksjon som spesialpedagog i 50 % stilling. 3.3.1 Rutiner for å fange opp elever som har behov for spesialundervisning: I følge opplæringsloven 5-1 første ledd har elever som ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, rett til spesialundervisning. Andre ledd i 5-1 sier at det samlede tilbudet skal gi et forsvarlig utbytte av opplæringen. For å vurdere retten må skolen(e) ha tatt stilling hva tilpasset opplæring innebærer. Tilpasset opplæring er ikke målbart idet dette kan variere fra skole til skole alt ut fra hva slags organisatoriske eller pedagogiske tiltak som gjelder. Det er derfor viktig at skoleeier legger føringer på rutiner slik at skolene har system for å drøfte dette. Det samme vil gjelde dersom tilpasset opplæring ikke gir det utbytte av opplæringen en elev skal ha. Dersom begrepet tilfredsstillende utbytte av opplæringen ikke er drøftet, kan det oppstå ulikheter i forståelsen. Skoleeier må derfor ha et system som sikrer at skolene drøfter begrepet. Vi viser her til Utdanningsdirektoratets veileder om spesialundervisning: Det er tilfredsstillende utbytte som er skjæringsgrensen for om en elev har rett eller ikke. Å avgjøre om en elev har tilfredsstillende utbytte, er en skjønnsmessig vurdering. Det må derfor klargjøres på mer generell basis hva tilfredsstillende utbytte innebærer. Gjennom intervjuene kom det fram at begrepene tilpasset opplæring og tilfredsstillende utbytte av opplæringen ble drøftet i ulike sammenhenger. På sluttmøtet ble det vist til dokumentet Interne rutiner spesialundervisning Lakselv vgs, og at dette dokumentet synliggjør arbeidet skolen gjør med begrepene. Noen av intervjuene viste også til prosjektet Vurdering for læring og Ny giv der begrepene blir tatt opp. Andre intervju ga også uttrykk for at begrepene var kjent, men kanskje ikke satt inn i et system. Tilsynsmyndigheten kan heller ikke se av dokumentene at dette er nedskrevet i en årsplan. Rutiner og system er nedskrevet for behandling av søknader til elever man mener har rett til spesialundervisning. Frister og ansvar i prosessen er beskrevet, og det framkom også at man kan søke om spesialundervisning utenom de frister som er satt. Søknader om spesialundervisning skal være godkjent av foreldre. Skolen kan ikke ensidig sette i gang spesialundervisning. Sakkyndig vurdering skal så langt mulig utformes i samarbeid med foreldrene og eleven. Det ble ført samtaler med elev og foreldre på forhånd for å få et bedre grunnlag for eventuell søknad om spesialundervisning. For å avgjøre om en elev får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen, er det nødvendig med kartlegging av den ordinære opplæringen eleven får. Både gjennom den tilsendte dokumentasjonen og gjennom intervjuene kom det fram at bl.a. kartleggingsprøver ble benyttet i dette arbeidet. 3.3.2 Sakkyndig vurdering: Før et vedtak fattes, skal det være utarbeidet en sakkyndig vurdering. I følge opplæringsloven 5-3 er det bestemte krav til hva en sakkyndig vurdering skal ta stilling til, herunder utbytte av ordinært opplæringstilbud, lærevansker, realistiske opplæringsmål og anbefaling av omfang av spesialundervisningen.
Side 6 av 9 Den sakkyndige skal på selvstendig grunnlag utarbeide vurdering, og skoleeier kan ikke instruere eller legge føringer på hva den sakkyndige skal uttale seg om eller hva slags konklusjon man skal komme fram til. Intervjuobjektene ga klart uttrykk for at det ikke legges slike føringer fra skoleeiers side. Fylkesmannen har fått tilsendt to sakkyndige vurderinger som grunnlag for vedtak. Disse inneholder de krav til innhold som settes i opplæringsloven 5-3. Det kom fram gjennom intervjuene at foreldre og elever ble tatt med når arbeidet med sakkyndige vurderinger ble gjort. 3.3.3 Vedtak: Vedtak om spesialundervisning skal være klare og tydelige. Det skal ikke være i tvil om hva vedtaket innebærer for den enkelte. Siden vedtakene er enkeltvedtak etter forvaltningsloven, må bestemmelsene i denne følges. Vedtakene skal begrunnes og inneholde opplysninger om klageadgang, klageinstans og klagefrist. Vedtakene skal danne grunnlaget for utarbeidelse av individuell opplæringsplan (IOP), og skal derfor inneholde opplysninger om innhold, tiltak, organisering og omfang. Vedtaksorganet kan slutte seg til sakkyndig vurdering dersom denne inneholder det samme, men da må dette komme tydelig fram i selve vedtaket. Dersom vedtaket avviker fra sakkyndig vurdering, skal det grunngis hvorfor det avvikes, jf 5-3 siste ledd. Fylkesmannen har fått tilsendt to anonymiserte vedtak. I begge vedtakene står det: Omfang, innhold og organisering vil fremgå av elevens individuelle opplæringsplan (IOP). I veileder til spesialundervisning vises det til Ot. Prp. nr 46 om vedtakets innhold: Eit vedtak i kommunen eller fylkeskommunen om spesialundervisning skal vere så klart og fullstendig at det ikkje er tvil om kva for opplæringstilbud eleven skal få. Eit vedtak som berre tildelar eleven ein viss timeressurs utan å fastsetje nærmare kravet til innhaldet i eller den organisatoriske gjennomføringa av opplæringa, er ikkje godt nok. Videre sies det i veiledningen at det i praksis kan være tilstrekkelig om det i enkeltvedtaket står at det som er tilrådd i den sakkyndige vurderingen, skal ligge til grunn. Dette forutsetter at den sakkyndige vurderingen er tilstrekkelig klar. Fylkesmannen vurderer det derfor som ikke tilfredsstillende i henhold til lovkravet at det i vedtaket sies Omfang, innhold og organisering vil fremgå av elevens individuelle opplæringsplan (IOP). Vedtaket kan vise til sakkyndig vurdering og samtidig vise til at utarbeidelsen av IOP vil ta utgangspunkt i vedtaket/sakkyndig vurdering. IOP-en skal bare utfylle/operasjonalisere enkeltvedtaket og være et arbeidsverktøy for skolen/lærerne, jf veileder til spesialundervisning side 73. Det er viktig at det er enkeltvedtaket som er grunnlaget for IOP-en, og ikke motsatt. PPT anbefaler i sine sakkyndige vurderinger omfang av spesialundervisning i årstimer mens enkeltvedtaket om spesialundervisning benytter uketimer. Det er uheldig at det brukes to ulike begreper for ressursbehovet, og kan være uklart for de som omfattes av spesialundervisningen, elever og foreldre. Utdanningsdirektoratet anbefaler at det benyttes årstimer. Årstimer gir skolen mer fleksibilitet knyttet til når og hvordan timene skal brukes enn det uketimer gjør. Uketimer låser skolen mer, og gir skolen/lærerne mindre handlingsrom i planleggingen av elevens tilbud. I følge opplæringsloven er det fylkeskommunen som fatter vedtak. Denne myndigheten kan delegeres. Rektor fatter vedtak om spesialundervisning, og
Side 7 av 9 vedtakene viser til at disse er delegerte vedtak. Det bekreftes gjennom tilsendt dokumentasjon at rektor har fått myndighet til å fatte vedtak om spesialundervisning. Lakselv videregående skole har i ett av de tilsendte enkeltvedtakene fattet et midlertidig vedtak. Det framkommer ikke hvor lenge midlertidigheten skal vare. Med bakgrunn i elevens vansker har skolen vurdert det slik at eleven vil måtte ha spesialundervisning, men sakkyndighetsarbeidet var ikke avsluttet. Fylkesmannen har ikke fått dokumentasjon på at endelig vedtak er fattet, og det ble også bekreftet gjennom intervju at et slikt vedtak ikke forelå. 3.3.4 Saksbehandlingstid: Opplæringsloven setter ingen frist for behandling av søknader om spesialundervisning, men må følge forvaltningslovens bestemmelser. Forvaltningsloven må forstås slik at saken må avgjøres innen rimelig tid, og at saksbehandlingen må være forsvarlig. Fylkesmannen har gjennomgått tidspunkt for søknader, sakkyndig vurdering og vedtak. I en av sakene er sakkyndig vurdering datert 01.11 og enkeltvedtak fattet 05.11. I den andre saken er midlertidig vedtak datert 22.10 og sakkyndig vurdering datert 12.12. Gjennom de samtaler vi hadde, kom det fram at elever med spesialundervisning på vg1 og som gikk over til vg2, hadde vedtakene klart før skolestart. Når det gjelder elever som begynner på vg1, tar det tid før sakkyndig vurdering og vedtak fattes. Utgangspunktet er at tilbud skal gis innen rimelig tid. Hva som er rimelig tid, må vurderes konkret, men i en helhetsvurdering må elevens behov ses i første rekke, og i hvilken grad eleven får utbytte av den ordinære opplæringen eller ikke. En saksbehandlingstid på over tre måneder vil være for lang saksbehandlingstid etter at skoleåret er startet, og kan føre til at elever mister vesentlig del av opplæringen. Det ble på sluttmøtet presisert at selv om saksbehandlingen kunne ta tid, mistet ingen av elevene tilbud idet det ble iverksatt ulike tiltak før saksbehandlingen var sluttført. 3.3.5 IOP og halvårsrapporter: En IOP skal utarbeides så snart som mulig etter at enkeltvedtaket er truffet. I følge interne rutiner for spesialundervisning ved Lakselv videregående skole skal IOP være ferdig innen 1. oktober. Det framkommer gjennom intervju og dokumentasjon at elev og foreldre er involvert i arbeidet med IOP-en. De tilsendte IOP-ene er datert 06.12. Etter Fylkesmannens vurdering er ikke dette tilfredsstillende sett ut fra elevens behov. Det må derfor vurderes å sette i gang arbeidet med en foreløpig IOP før enkeltvedtaket fattes da sett i sammenheng med et midlertidig vedtak. Fylkesmannen har merket seg at utfyllingen av IOP-ene ikke er tilfredsstillende utført ut fra den malen skolen benytter. Ansvaret for IOP-en og evaluering (når, hvordan og hvem) er ikke fylt ut. I følge kontaktlærers oppgaver (jf dennes instruks) har kontaktlærer det overordnede ansvaret for utarbeidelse av IOP og faglærerne det faglige ansvaret, men det er rektor som øverst administrativ leder på skolen som har hovedansvaret for at dette arbeidet utføres på en tilfredsstillende måte.
Side 8 av 9 Når det gjelder halvårsrapporter, er frister for disse satt inn i rutinebeskrivelse for spesialundervisning. Det ble bekreftet at rutinene omkring halvårsrapporter ble fulgt, og foreldre, PPT og kommunen sentralt fikk kopi av rapportene. 3.3.6 PPT I følge opplæringsloven 5-6 skal alle fylkeskommuner ha en egen pedagogiskpsykologisk tjeneste. Finnmark fylkeskommune har opprettet egen PPT-rådgiver ved Lakselv videregående skole. 3.4 Konklusjon Fylkesmannen konkluderer med at Finnmark fylkeskommune/lakselv videregående skole ikke har et forsvarlig system i henhold til opplæringsloven 13-10 annet ledd i forhold til samme lov kap. 5 på følgende områder: Lakselv videregående skole må sikre at det settes inn i et årshjul når tilfredsstillende utbytte av opplæringen tas opp blant personalet. Enkeltvedtaket om spesialundervisning må være klart og tydelig slik at IOP-en kan utarbeides. Det må være samsvar i bruk av årstimer/uketimer mellom sakkyndig vurdering og enkeltvedtaket. Det må sikres at midlertidige enkeltvedtak følges av et endelig vedtak. Det må sikres at utarbeidelse av IOP er i henhold til fristene som er satt i årshjulet. Skolen må gjennom sine rutinebeskrivelser påse at IOP-en blir kvalitetssikret. 4. Pålegg om retting Finnmark fylkeskommune pålegges å etablere et forsvarlig system knyttet til spesialundervisning i henhold til pkt. 3.4 i denne rapporten, jf opplæringsloven 13-10 andre ledd og kap 5. i samme lov. Tiltak for å rette lovbruddene skal iverksettes umiddelbart. Finnmark fylkeskommune skal gi en skriftlig erklæring med dokumentasjon på at lovbruddene er rettet i henhold til pålegget. Frist for innsendelse av slik erklæring er 15. september 2013. Tilsynsrapporten er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b, og kan påklages til Utdanningsdirektoratet. En eventuell klage skal sendes til Fylkesmannen i Finnmark innen tre uker fra det tidspunkt underretningen om vedtaket er kommet fram til vedkommende part, jf forvaltningsloven 28 og 29. Om utformingen av klagen vises det til forvaltningsloven 32.
Side 9 av 9 Vedlegg 1 Innsendt dokumentasjon: 1. Delegasjonsreglement til rektor 2. Saksgang knyttet til spesialundervisning 3. Interne rutiner spesialundervisning 4. Dokumenter elevsak spesialundervisning 5. Elevsak spesialundervisning 6. Kontaktlærers oppgaver 7. Arbeidsfordeling ass. rektor og avdelingsledere 8. Oppfølging av elever Vedlegg 2 Oversikt over deltakere tilsynet Navn Funksjon Åpningsmøte Intervju Sluttmøte Sylvi J. Rektor X X X Johnsen Trond Hoven Ass. rektor X X X Ole Reidar Avdelingsleder X X X Josefsen Grete Nilsen Kontaktlærer X X X Reidunn M. Hesjevik PPT-rådgiver X X X Fra Fylkesmannen i Finnmark deltok underdirektør Tor-Sverre Hansen og seniorrådgiver Marianne Fjellheim.