Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor

Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor Porsanger kommune KJETIL LIE/AUDUN THORSTENSEN (TELEMARKSFORSKING), TOR ERIK BAKSÅS (ERNST & YOUNG) TF-notat nr. 9 2013

Tittel: Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor Undertittel: Porsanger kommune TF-notat nr: 9/2013 Forfatter(e): Kjetil Lie og Audun Thorstensen (TF), Tor Erik Baksaas (E&Y) Dato: 16.04.13 ISBN: 978-82-7401-610-1 ISSN: 1891-053X Pris: 170,- (Kan lastes ned gratis fra www.telemarksforsking.no) Framsidefoto: istock Prosjekt: Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune Prosjektnr.: 20121194 Prosjektleder: Kjetil Lie Oppdragsgiver(e): Porsanger kommune Spørsmål om dette notatet kan rettes til: Postboks 4 3833 Bø i Telemark Tlf: +47 35 06 15 00 Epost: post@tmforsk.no www.telemarksforsking.no Resymé: Rapporten er en utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune. Vi har vurdert behov og dimensjonering av sektoren, samt utført analyser og gjort vurderinger knyttet til drift, rapportering og organisering. Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune 2

Forord - i samarbeid med Ernst & Young AS, har på oppdrag fra Porsanger kommune gjennomført en utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune. Kjetil Lie fra har vært prosjektansvarlig hos oppdragstaker. Audun Thorstensen fra og Tor Erik Baksås fra Ernst & Young AS har vært med som prosjektmedarbeidere. Vår kontaktperson hos oppdragsgiver har vært kultur- og oppvekstsjef Bjarne Huru, som vi vil takke for godt samarbeid i prosjektperioden. Ellers har flere andre i kommunen bidratt med opplysninger og grunnlagsmateriale. Vi vil takke for god kommunikasjon underveis i prosjektet. Utredningsarbeidet er gjennomført i perioden mars-april 2013. Bø i Telemark, 16. april 2013 Kjetil Lie Oppdragsansvarlig Utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune 3

Innhold Sammendrag... 6 1. Innledning... 8 1.1 Bakgrunn og mandat... 8 1.2 Metode og gjennomføring... 9 1.2.1 Metodisk tilnærming... 9 1.2.2 Datainnsamling... 10 1.3 Rapportens struktur med våre analyser og anbefalinger... 10 2. Økonomiske rammebetingelser... 11 2.1 Finansielle nøkkeltall... 11 2.2 Korrigerte frie inntekter en indikator på kommunens reelle inntektsnivå... 12 2.3 Prioritering for kommunen samlet... 13 2.4 Beregnet utgiftsbehov... 14 3. Kostnadseffektiv drift med høy faglig kvalitet... 20 3.1 Innledning... 20 3.2 Kapasitet i skoleanleggene... 21 3.2.1 Lakselv skole... 21 3.2.2 Billefjord sjøsamiske oppvekstsenter... 22 3.2.3 Børselv oppvekstsenter... 22 3.3 Kostnadsanalyse med dagens struktur og kapasitetsutnyttelse... 23 3.3.1 Kostnadsanalyse skole... 23 3.3.2 Kostnadsanalyse barnehage... 34 4. Gjennomgang av skolestruktur... 42 4.1 Innledning... 42 4.2 Befolkningsframskrivninger for Porsanger kommune... 42 4.2.1 Historisk utvikling etter 1967... 43 4.2.2 Befolkningsutvikling etter 2000... 43 4.2.3 Befolkningsutvikling dekomponert... 44 Side 4 av 90

4.2.4 Aldersfordeling 0-90 år... 45 4.2.5 Befolkningsframskrivninger fra SSB... 47 4.3 Hvordan påvirkes kommunens utgifter av den (framtidige) demografiske utviklingen?51 4.4 Dagens skole- og barnehagestruktur i Porsanger... 52 4.5 Endring i enhetskostnader på den enkelte skole hensyntatt estimert endring av elevtall53 4.6 Økonomisk virkning og vurdering av strukturendringer (flere alternativer)... 57 4.6.1 Forutsetninger for beregningene... 57 4.6.2 Nedleggelse av Børselv oppvekstsenter og Billefjord sjøsamiske oppvekstsenter61 4.6.3 Videreføre barnehage og 1-4 skole i Børselv og Billefjord... 62 4.6.4 Nedleggelse skolevirksomhet i Billefjord og Børselv, videreføre barnehage... 63 4.6.5 Nedleggelse Børselv med og uten barnehage... 64 4.6.6 Nedleggelse Billefjord med og uten barnehage... 66 4.6.7 Flytting av ungdomstrinnet ved Børselv og Billefjord skoler... 68 4.6.8 Sammenstilling av strukturalternativer... 70 5. Samisk og kvensk opplæring... 73 5.1 Innledning... 73 5.2 Organisering og fysiske rammer for undervisningen... 73 5.3 Effekt på tilskudd og refusjoner ved endringer i skolestrukturen... 75 6. Organisering og ledelsesstruktur innenfor oppvekstsektoren... 76 6.1 Innledning... 76 6.2 Organisering... 76 6.2.1 Organisering og inndeling av Lakselv skole... 77 6.3 Ansvarsdeling ved andre organiseringsformer... 78 7. Referanser... 80 8. Vedlegg... 81 8.1 Befolkningsstatistikk... 81 8.2 Prosjektbeskrivelse... 84 8.3 Informasjonsliste... 89 Side 5 av 90

Sammendrag Rapporten er en utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune. Vi har vurdert behov og dimensjonering av sektoren, samt utført analyser og gjort vurderinger knyttet til drift, økonomisk rapportering og organisering. Kommunens økonomiske rammebetingelser er styrende for det tjenestenivået som kommunen kan levere til innbyggerne. Ut fra det beregnede utgiftsbehovet til skole og barnehage gjennom kommunens inntektssystem fra sentrale myndigheter, framkommer det at Porsanger bruker mer på oppvekstsektoren enn det utgiftsbehovet skulle tilsi. På grunnskole får Porsanger kommune beregnet et høyere utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet det vil si om lag 6,6 prosent i 2012. Kommunen får beregnet et høyere utgiftsbehov på grunnskole enn gjennomsnittskommunen på bakgrunn av bosettingsmønster og kommunestørrelse. Våre tekniske beregninger viser at kommunen hadde merutgifter på grunnskole på om lag 12,3 mill kr i forhold til kommunens beregnede utgiftsbehov i 2011. På barnehage får kommunen beregnet et lavere utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet det vil si om lag om lag 20,4 prosent i 2012. En lavere andel barn i aldersgruppen 1-5 år bidrar spesielt til å forklare at kommunen blir beregnet å være mindre kostnadskrevende å drive på barnehage enn landsgjennomsnittet. Våre tekniske beregninger viser at kommunen hadde merutgifter på barnehage på om lag 0,3 mill kr i forhold til kommunens beregnede utgiftsbehov i 2011. I våre analyser av kostnadene ser vi at det er til dels store forskjeller i ressursbruken ved de ulike skolene. Forskjellene skyldes både hvordan kostnadsstrukturen er sammensatt og totale kostnader per elev. De små skolene bruker gjennomgående en større andel av ressursene på bygningshold, og har også en høyere enhetskostnad totalt sett. Dette forholdet ser ut til å gjelde for både skole og barnehage. På skoleområdet er den gjennomsnittlige enhetskostnaden per elev for hele kommunen på om lag 90 000 kr. Fordelt på de ulike skolene viser det at Lakselv skole har en enhetskostnad på om lag 80 000 kr, mens Billefjord sjøsamiske oppvekstsenter har en enhetskostnad på ca. 180 000 kr og Børselv oppvekstsenter en enhetskostnad på ca. 220 000 kr. Årsaken til de store forskjellene er de lave elevtallene ved Billefjord og Børselv oppvekstsentra, der felleskostnadene må fordeles på et lavt antall elever. Etter vår oppfatning ser imidlertid alle kommunens tre skoler ut til å drive økonomisk effektivt gitt det elevtallet som er ved den enkelte skole, der det særlig vises stor fleksibilitet for å utnytte skolenes lokaler mest mulig effektivt. Når vi har sett på alternativer til fremtidig skolestruktur i Porsanger, har vi blant annet sett på fremtidig elevtallsutvikling i Porsanger. Etter det mest realistiske alternativet (SSBs Side 6 av 90

mellomalternativ) ser det ut til å bli en relativt stor nedgang i antall elever frem mot år 2020 med en reduksjon på om lag 80 elever totalt for hele kommunen. Med dagens skolestruktur vil den sannsynlige elevtallsutviklingen føre til relativt sett høyere kostnader for kommunen frem mot år 2025. I denne utredningen presenterer vi flere alternativer til fremtidig skolestruktur i Porsanger, der vi har gitt estimat for den økonomiske virkningen for kommunen ved de ulike alternativene. I disse beregningene har vi blant annet tatt hensyn til innsparing i form av lavere enhetskostnad per elev, merkostnader knyttet til transport, konsekvenser for språkopplæringen i samisk og finsk/kvensk. Vi har også tatt høyde for at det vil oppstå omleggingskostnader med endringer i skolestruktur, og også sett på etterbruk av bygningsmassen blant annet for å ivareta grendehusfunksjoner og/eller barnehagedrift. Innsparingspotensialet ved å endre skolestrukturen i Porsanger er etter våre beregninger mindre enn en kanskje skulle tro på forhånd. Årsaken til at effektene totalt sett blir mindre enn det de store forskjellene i enhetskostnad ved de ulike skolene skulle tilsi, er at elevtallet er svært lavt ved kommunens distriktsskoler. De ulike alternativene vi presenterer i denne rapporten vil med et beste estimat gi kommunen innsparingseffekter i størrelsesorden 1,0 3,5 mill. kr på årsbasis, avhengig av hvilket alternativ kommunen velger. Side 7 av 90

1. Innledning 1.1 Bakgrunn og mandat Kommunestyrets vedtak fra budsjettbehandlingen i fjor høst om en gjennomgang/analyse av virksomhetsområdet oppvekst, forstår vi i praksis vedrører gjennomgang av skolestrukturen i kommunen med fokus på kommunens fremtidige behov for skole- og oppvekstsenter og best mulig skole for minst mulig kostnader med et likeverdig tilbud til alle elever. I denne forbindelse har rådmannen etablert et prosjekt, og basert på en tilbudsrunde valgt Telemarksforskning (heretter kalt oppdragstaker) til å gjennomføre en analyse som skal kartlegge og vurdere potensialet for effektivitetsforbedringer for en mer kostnadseffektiv drift i kommunen. Mandatet oppfatter vi å være følgende: Gjennomgå kommunens ressursbruk på dette tjenesteområdet, og få kartlagt og synliggjort hvilke endringer og kostnadseffektiviserende tiltak som kan iverksettes for å tilpasse driften til de rammeforutsetningene som ligger i økonomiplan og årsbudsjett. Vi vil ha et klart fokus på at arbeidet vårt nettopp skal kunne gi konkrete innspill til en menyliste av tiltak som vil kunne resultere i en mer kostnadseffektiv drift og derigjennom tilpasning til de budsjettrammeforutsetningene som gjelder for tjenesteområdet. I tilbudsforespørselen fra kommunen er det konkret følgende som ønskes utredet: - Gjennomgang av skolestruktur vurdert opp mot elevtall, gruppetall og antall skoleanlegg. - Vurdering av skoleanleggene med tanke på kapasitet, investeringsbehov og pedagogiske forhold. - Gi en kostnadseffektiv drift av oppvekstsektoren med høy faglig kvalitet. - Vurdere muligheter/utfordringer med hensyn til samisk og kvensk opplæring. - Vurdere ledelsesstruktur innenfor oppvekstsektoren. I tilbudsforespørselen angir kommunen også en momentliste over forhold som ønskes dekket gjennom kartleggingen: - Bosettingsmønster og elevgrunnlag - Avstander mellom kretsene og reisetid - Elevtallsutvikling - Kapasitet i eksisterende anlegg - Kostnadsutvikling Side 8 av 90

- Transportkostnader - Visjoner for skolene (utviklingsmål, ideologi og satsingsområder) - Opplæring i samisk og kvensk språk og kultur - Fjernundervisning i samisk og kvensk, salg av undervisning til andre kommuner. - Organisering av virksomhetene og opplæringen - Samarbeid om læringsmiljø og læringsresultater - Ledelsesstruktur (ett eller to nivå) Analysen skal tydeliggjøre på hvilke områder kommunen har effektiv drift, og hvor den har mindre effektiv drift. Rapporten fra kartleggingen og analysen skal inneholde konkrete forslag til endringer for å bedre effektiviteten. Analysen vil også kunne sammenligne Porsanger kommune mot andre sammenlignbare kommuner der det er naturlig. Anbefalingene vil kunne gå både på organisasjonsstruktur innenfor tjenesteområdet, styringsmodell/finansieringsløsning, samt endringer av arbeidsprosesser (herunder både relatert til forvaltning/tjenestetildeling og tjenesteutførelse) innenfor oppvekstområdet. 1.2 Metode og gjennomføring Prosjektet er gjennomført i perioden mars-april 2013. I vårt arbeid har vi benyttet både kvalitative og kvantitative metoder for innsamling og analyse av data i forbindelse med utredningsarbeidet. I det følgende vil vi kort gjøre rede for de fremgangsmåter vi har benyttet og hvordan vi organiserer rapporten slik at kommunen selv kan fatte beslutninger på videre arbeid basert på det som fremkommer i vår utredning av skolestruktur og oppvekstsektor i Porsanger kommune. 1.2.1 Metodisk tilnærming har hatt både en kvalitativ, dvs. innhentet verbale beskrivelser, gjennomført intervjuer mv, og kvantitativ tilnærming i form av blant annet analyse av KOSTRA-data, bruk av GSI og kommunens egne budsjett- og regnskapsdata til evalueringen. Kvalitativt har prosjektteamet gjennomgått mye skriftlig materiale som er oversendt fra kommunen. Videre er det avholdt flere dybdeintervjuer der en rekke forhold rundt driften og intervjuobjektenes vurderinger av skole- og barnehagesektorens effektivitet, målinger og forbedringer er gjennomgått. Vi har gjennomført en «KOSTRA-analyse» for å vurdere samsvaret mellom kommunens inntekter, kostnader og utgiftsbehov for å bruke dette som en indikator på effektivitet. Til bruk i KOSTRA-analyser har vi utviklet en metode som gjør sammenligninger mer reelle, ved at det for gitte tjenesteområder tas høyde for forskjeller i utgiftsbehov mellom kommuner. Den faktiske Side 9 av 90

ressursbruken på ulike tjenesteområder ses i sammenheng med et nivå som vi kaller normert utgiftsbehov (basert på kommunens verdi på aktuell delkostandsnøkkel innenfor inntektssystemet). Vi beregner da et mer-/mindreforbruk målt mot dette normerte utgiftsnivået. Ut fra dette kan en vurdere hvorvidt Porsangers forbruk innenfor aktuelle tjenesteområder er innenfor det beregnede utgiftsbehovet som de sentrale myndigheters inntektssystem og utgiftutjevningssystem skulle tilsi. 1.2.2 Datainnsamling startet prosjektet med å foreta en gjennomgang av offentlig tilgjengelig dokumentasjon, data og informasjon. Videre er det blitt gjennomført et oppstartsmøte med prosjektets styringsgruppe i mars 2013. I for- og etterkant av dette har kommunens representanter oversendt et betydelig datamateriale fra egne systemer til basert på en omfattende dokumentasjonsliste (se vedlegg). I tilknytning til oppstartsmøtet i Porsanger er det også blitt avholdt flere intervjuer av og møter med rådmann, økonomistab, enhetsledere, tillitsvalgte og foreldrerepresentanter. Våre analyser vil være basert på det tallmateriale og de virksomhetsbeskrivelser vi har fått oversendt fra kommunens representanter. Vi har ikke utført handlinger for å verifisere dette materialet, men forutsetter at det er kvalitetssikret før det er kommet oss i hende. 1.3 Rapportens struktur med våre analyser og anbefalinger Etter dette innledende kapittel 1, vil kapittel 2 være et kapittel som omhandler kommunens økonomiske rammebetingelser med spesiell fokus på tjenesteområdene skole og barnehage. Med utgangspunkt i de innledende analysene på overordnet nivå, har vi i kapittel 3 valgt å fokusere på to problemstillinger; kapasiteten til skoleanleggene og enhetskostnader. I tillegg til å være analyser som står på egne bein vil analysen av enhetskostnadene også danne grunnlag for våre beregninger på ulike scenarier av fremtidig skolestruktur i Porsanger, som vil bli foretatt i kapittel 4 i denne utredningen. Konsekvenser for opplæring i samisk og kvensk ved eventuelle strukturendringer vil bli omhandlet i kapittel 5. I det siste kapittelet vurderes ulike modeller for organisering og ledelsesstruktur innenfor oppvekstsektoren i Porsanger. Hovedkonklusjonene vil også bli presentert i sammendraget først i rapporten. Side 10 av 90

2. Økonomiske rammebetingelser 2.1 Finansielle nøkkeltall Netto driftsresultat blir blant annet brukt av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal økonomi (TBU) som en hovedindikator for økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat er et mål på hvor mye kommunene sitter igjen med av driftsinntekter etter at driftsutgifter og netto renter og avdrag er betalt. Målt i prosent av driftsinntektene uttrykker netto driftsresultat således hvor stor andel av de tilgjengelige driftsinntektene kommunene kan disponere til avsetninger og egenfinansiering av investeringer. TBU har gjort beregninger som indikerer at netto driftsresultatet over tid bør ligge på om lag 3 prosent av driftsinntektene for at kommuner og fylkeskommuner skal sitte igjen med tilstrekkelige midler til avsetninger og investeringer. Som det framgår av figuren under, har Porsanger i to de siste tre årene hatt et negativt netto driftsresultat. 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0-1,0-0,9 0,5 Porsanger Kommunegruppe 3 Landsgjennomsnittet -2,0-3,0 2009 2010 2011-1,9 Figur 1 Netto driftsresultat i prosent av sum driftsinntekter 2009-11. Kilde: KOSTRA (konsern). Tabellen under viser andre sentrale finansielle nøkkeltall for Porsanger kommune hentet fra KOSTRA. 1 Kommunen bør ha som klar målsetning å bygge opp en større andel fondsreserver, for eksempel til et minimumsnivå på 3-5 prosent av sum driftsinntekter. For å få til dette, må netto driftsresultatet styrkes vesentlig. 1 I KOSTRA (SSBs statistikk over kommunal tjenesteproduksjon og økonomi) er kommunene delt inn i ulike kommunegrupper etter folkemengde og økonomiske rammebetingelser (bundne kostnader og frie inntekter). Hensikten er å gjøre det mulig å sammenligne like kommuner. Porsanger kommune er plassert i kommunegruppe 3. Dette er små kommuner med middels bundne kostnader per innbygger og høye frie disponible inntekter. Side 11 av 90

Tabell 1 Sentrale finansielle nøkkeltall i prosent av sum driftsinntekter. Kilde: KOSTRA (konsern). Porsanger Kommunegruppe 3 Landsgjennomsnittet 2009 2010 2011 2011 2011 Brutto driftsresultat 1,2 1,9-1,0 2,6 1,9 Netto driftsresultat -0,9 0,5-1,9 3,1 2,5 Finansutgifter 5,7 4,8 4,2 3,9 3,8 Netto lånegjeld 71,4 43,3 44,3 66,8 69,9 Disposisjonsfond 0,1 0,6 0,1 7,3 5,5 For å få et mest mulig fullstendig bilde av kommunens økonomiske nøkkeltall er det tatt utgangspunkt i Kostra-tall for kommunen som konsern. 2 2.2 Korrigerte frie inntekter en indikator på kommunens reelle inntektsnivå Korrigerte frie inntekter viser nivået på de frie inntektene (rammetilskudd og skatt) korrigert for variasjon i utgiftsbehov (ifølge kriteriene i inntektssystemet). Indikatoren viser dermed inntektsog utgiftssiden samlet. Kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov (= billig i drift) får justert opp sine inntekter, mens kommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov (= dyre i drift) får justert ned sine inntekter. Tabellen under viser korrigerte frie inntekter for Porsanger og fire sammenlignbare gruppe 3- kommuner. Nivået (i prosent av landsgjennomsnittet) er vist både med og uten eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter. 2 Kommunekonsern består av kommunen og særbedrifter som utfører kommunale oppgaver for kommunen som kommunen ellers ville ha utført selv. Med særbedrifter menes kommunale foretak organisert etter kommuneloven kap. 11 og interkommunale selskaper organisert etter lov om interkommunale selskaper. Side 12 av 90

Tabell 2 Frie inntekter i 2011 korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. Tabellen viser pst. av landsgjennomsnittet av inntekt per innbygger. Landsgjennomsnittet = 100. Kilde: Kommuneproposisjonen 2013. Korrigerte frie inntekter ekskl. E- skatt og konsesjonskraftinnt. Korrigerte frie inntekter inkl. E- skatt og konsesjonskraftinnt. Porsanger 114 112 Nordkapp 122 121 Karasjok 124 119 Tana 123 120 Båtsfjord 126 122 Finnmark 119 123 Landet 100 100 Porsanger lå 12 prosent høyere enn landsgjennomsnittlig nivå for utgiftskorrigerte frie inntekter (rammetilskudd og ordinær skatt på inntekt og formue inkl naturressursskatt) i 2011. Kommunen må slik sett sies å være en høyinntektskommune. I KOSTRA er kommunen, som nevnt, plassert i kommunegruppe 3, dvs. små kommuner med middels bundne kostnader per innbygger og høye frie disponible inntekter. Kommunens inntektsnivå er i sin tur styrende for det tjenestenivået kommunen kan levere til innbyggerne. 2.3 Prioritering for kommunen samlet Netto driftsutgifter (= driftsutgifter - driftsinntekter) viser hvordan kommunen prioriterer de frie midlene. Prioriteringsindikatorene skal si noe om hvor mye av egne penger kommunen velger å bruke til de enkelte tjenesteområdene. En tjeneste kan sies å være høyt prioritert når en kommune bruker en relativt stor andel av sine ressurser på en bestemt tjeneste. Tabellen under viser andel av totale netto driftsutgifter på tjenesteområdene som inngår i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet: Side 13 av 90

Tabell 3 Andel av totale netto driftsutgifter på tjenesteområdene som inngår i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. 3 Kilde: KRD, beregninger ved. Porsanger K-gr. 3 Hele landet 2009 2010 2011 2011 2011 Administrasjon og styring 11,9 11,8 11,5 12,7 8,5 Barnehage 4 2,4 3,5 9,8 10,7 14,6 Grunnskoleopplæring 5 30,1 30,5 27,7 25,4 25,1 Kommunehelse 5,8 5,7 5,5 5,9 4,2 Pleie- og omsorg 29,7 29,2 26,7 33,3 30,1 Sosialtjenesten 4,7 3,5 3,1 3,1 5,4 Barnevern 3,2 4,3 3,6 2,8 3,0 Sum 87,8 88,5 87,9 93,9 90,9 Tabellen viser at Porsanger bruker en høyere andel av totale netto driftsutgifter på grunnskoleområdet enn sammenlignbare kommuner og landsgjennomsnittet. Når det gjelder barnehage er andelen av totale netto driftsutgifter lavere enn både landsgjennomsnittet og sammenlignbare kommuner. I disse tallene er det ikke korrigert for forskjeller i utgiftsbehov mellom kommunene, men det vil vi gjøre under, for på den måten å sammenligne mer reelt. 2.4 Beregnet utgiftsbehov Forskjellene mellom landets kommuner er til dels store når det gjelder kostnadsstruktur og demografisk sammensetning. Både etterspørselen etter kommunale tjenester og kostnadene ved tjenesteytingen vil derfor variere mellom kommunene. Målet med kommunenes inntektssystem er å fange opp slike variasjoner. En tar fra de relativt sett lettdrevne kommunene og gir til de relativt sett tungdrevne. Gjennom kostnadsnøkler bestående av objektive kriterier og vekter, fanges variasjoner i kommunenes utgiftsbehov opp. Indeks for beregnet utgiftsbehov viser hvor tung eller lett en kommune er å drive, sammenlignet med det som er gjennomsnittet for alle landets kommuner. Porsanger kommune får beregnet en indeks på 1,0373 i inntektssystemet for 2012 (der indeks lik 1 betyr at kommunen har et utgiftsbehov lik landsgjennomsnittet). Det vil si at kommunen blir beregnet å være om lag 3,7 prosent mer kostnadskrevende å drive enn gjennomsnittskommunen. De oppgitte indekstallene er 3 Siden tabellen bare omfatter tjenesteområdene som inngår i inntektssystemet, er ikke summen lik 100. Blant annet omfattes ikke tekniske tjenester og kultur. 4 KOSTRA-funksjonene 201, 211 og 221 5 KOSTRA-funksjonene 202, 214, 215, 222 og 223 Side 14 av 90

et øyeblikksbilde for 2012, og indeksene vil naturligvis variere noe fra år til år. En indeks over 1 blank betyr at Porsanger kommune får et tillegg i innbyggertilskuddet over inntektssystemet/ rammeoverføringene i 2012 i form av et utgiftsutjevnende tilskudd. Tabell 4 Utslag på delkostnadsnøkler i inntektssystemet (utgiftsutjevningen) 2012. Porsanger kommune. Kilde: KRD, beregninger ved. Sektorer Vekt Utgiftsbehovsindeks Bidrag til «samleindeks» Barnehage 0,1596 0,7957-3,3 % Administrasjon 0,0955 1,3011 2,9 % Grunnskole 0,2869 1,0655 1,9 % Pleie- og omsorg 0,3187 1,0535 1,7 % Helse 0,0404 1,2753 1,1 % Barnevern 0,0311 1,0747 0,2 % Sosialhjelp 0,0413 0,7691-1,0 % Samhandling 0,0265 1,0499 0,1 % Kostnadsindeks 1,0000 1,0373 3,7 % Kostnadsnøkkelen, eller utgiftsbehovet, kan dekomponeres i åtte ulike delkostnadsnøkler. Porsanger får beregnet en indeks på delkostnadsnøkkelen for grunnskole som innebærer at kommunen framstår som 6,6 prosent mer kostnadskrevende å drive enn gjennomsnittskommunen. På barnehage blir Porsanger beregnet å være 20,4 prosent mindre kostnadskrevende å drive enn gjennomsnittskommunen. Tabellen viser at sektornøklene for grunnskole og barnehage gir et bidrag til «samleindeksen» for Porsanger på hhv. 1,9 prosent og -3,3 prosent. Dagens delkostnadsnøkkel for grunnskolen bygger på Borgeutvalgets analyser 6, analyser utført av Senter for økonomisk forskning (SØF) 7 på oppdrag for Kommunal- og regionaldepartementet og analyser fra SSB. 8 Departementet har oppdatert analysene fra SØF med nyere tallmateriale. Delkostnadsnøkkelen ble sist revidert i 2011. Variasjon i kommunenes utgifter til grunnskole kan hovedsakelig forklares ut fra antall barn i grunnskolealder (6-15 år). Sone- og nabokriteriet fanger opp ulike elementer ved 6 NOU 2005:18 Fordeling, forenkling og forbedring 7 SØF (2008): Analyser av kommunenes utgiftsbehov i grunnskolen. SØF-rapport nr. 02/08. 8 SSB (2010): Stabilitet i kommunenes økonomiske atferd 2001 2008. Side 15 av 90

bosettingsmønsteret i en kommune. 9 Smådriftsulemper knyttet til kommunestørrelse fanges opp av basiskriteriet. Høy andel innvandrere bidrar til høy ressursbruk per elev i grunnskolen. Delkostnadsnøkkelen for barnehage bygger på analyser utført av Senter for økonomisk forskning (SØF) på oppdrag for Kommunal- og regionaldepartementet 10 Barn 1 5 år er målgruppen for barnehagene, og det som betyr mest for kommunenes utgifter. Utdanningsnivå og kontantstøtte fanger opp at etterspørselen etter barnehageplass varierer mellom kommunene. Tabellene under viser hvilke faktorer som påvirker delkostnadsnøkkelene for hhv. grunnskole og barnehage i Porsanger. Tabell 5 Utslag på delkostnadsnøkkelen for grunnskole 2012. Porsanger kommune. Kilde: KRD, beregninger ved. Kriterier Vekt Utgiftsbehovsindeks Bidrag til «samleindeks» Innb. 6-15 år 0,8987 0,9489-4,6 % Innvand 6-15 år, ekskl. Skandinavia 0,0288 0,7825-0,6 % Norskfødte med innvandr.foreldr. 6- -0,3 % 15 år, ekskl Skandinavia 0,0032 0,0000 Sone 0,0254 2,9842 5,0 % Nabo 0,0254 2,3918 3,5 % Basistillegg 0,0184 2,9051 3,5 % Kostnadsindeks 1,0000 1,0655 6,6 % På grunnskole får kommunen beregnet et høyere utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet, det vil si om lag 6,6 prosent i 2012. Alderssammensetningen (=andel barn i grunnskolealder) trekker ned utgiftsbehovet med 4,6 prosent, mens øvrige kriterier trekker opp utgiftsbehovet med 11,1 prosent. Med andre ord får Porsanger beregnet et høyere utgiftsbehov på grunnskole enn gjennomsnittskommunen på bakgrunn av bosettingsmønster og kommunestørrelse. 9 Sonekriteriet er innbyggernes summerte avstander fra senter i egen grunnkrets til senteret i sonen. Hver sone er om lag 2 000 innbyggere, for å fange opp en gjennomsnittlig skolekrets. Hver sone er igjen delt opp i grunnkretser. Kriteriet nabo er innbyggernes reiseavstand fra senter i egen grunnkrets til senter i nærmeste nabokrets summert for alle innbyggerne. 10 Borge, L-E., A.B. Johannesen og P. Tovmo (2010). Barnehager i inntektssystemet for kommunene. SØF-rapport nr. 02/10. Side 16 av 90

Tabell 6 Utslag på delkostnadsnøkkelen for barnehage 2012. Porsanger kommune. Kilde: KRD, beregninger ved. Kriterier Vekt Utgiftsbehovsindeks Bidrag til «samleindeks» Barn 3-5 år 0,5286 0,7811-11,6 % Barn 1-2 år uten kontantstøtte 0,3572 0,8196-6,4 % Utdanning 0,1142 0,7890-2,4 % Kostnadsindeks 1,0000 0,7957-20,4 % På barnehage får kommunen beregnet et lavere utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet, det vil si om lag 20,4 prosent i 2012. Alderssammensetningen (=andel barn i barnehagealder) trekker samlet sett ned utgiftsbehovet med 18,0 prosent, mens øvrige kriterier (=utdanningsnivå) trekker ned utgiftsbehovet med 2,4 prosent. Porsanger får dermed beregnet et lavere utgiftsbehov på barnehage enn gjennomsnittskommunen på bakgrunn av at kommunen har en lavere andel barn og et lavere utdanningsnivå. Tabellen under viser Porsangers utslag i utgiftsutjevningen fra 2011 til 2012, og krone-effekten dette gir i inntektssystemet. Tabellen får også fram endringen fra 2011 til 2012. Tabell 7 Utgiftsutjevningen fra 2011-12. Porsanger kommune. Kilde: KRD, beregninger ved. Utslag fra delkostnadsnøklene Tillegg/trekk (omfordeling) for kommunen i 1000 kr 2011 2012 Endr 2011-12 2011 2012 Endr 2011-12 Barnehage 0,8218 0,7957-0,0261-4 558-5 563-1 005 Administrasjon 1,2978 1,3011 0,0033 4 661 4 907 245 Grunnskole 1,0862 1,0655-0,0207 4 036 3 208-827 Pleie- og omsorg 1,0493 1,0535 0,0042 2 578 2 911 333 Helse 1,2824 1,2753-0,0070 1 872 1 898 27 Barnevern 1,1076 1,0747-0,0329 549 397-153 Sosialhjelp 0,7932 0,7691-0,0241-1 401-1 627-226 Samhandling 1,0499 226 226 Kostnadsindeks 1,0489 1,0373-0,0116 7 761 6 364-1 398 Nto.virkn. statl/priv. skoler 849 1 005 156 Sum utgiftsutjevn m.m. 8 610 7 368-1 242 Porsanger framstår relativt sett billigere å drive i 2012 enn i 2011 (=1,2 prosentpoeng). Det har utløst et lavere utgiftsutjevnende tilskudd over inntektssystemet i 2012 enn året før. Samtidig har kommunen fått et noe høyere tillegg for elever i ikke-kommunale skoler på det beregnede utgiftsbehovet. Nettoeffekten er et redusert utgiftsutjevnende tilskudd på ca. 1,2 mill. kr. Side 17 av 90

Delkostnadsnøkkelen på grunnskole viser isolert sett et redusert beregnet utgiftsbehov på ca. 2,0 prosentpoeng. Nettoeffekten er et redusert (utgiftsutjevnende-) tilskudd på om lag 0,8 mill kr på grunnskoleområdet fra 2011 til 2012. Delkostnadsnøkkelen på barnehage viser isolert sett et redusert beregnet utgiftsbehov på ca. 2,6 prosentpoeng. Nettoeffekten er et økt (utgiftsutjevnende- ) trekk på om lag 1,0 mill. kr på barnehageområdet fra 2011 til 2012. Under er vist ressursbruk for Porsanger kommune på ulike tjenesteområder i 2011 - sett i sammenheng med kommunens beregnede utgiftsbehov, det vil si hensyntatt kriteriene og vektene i inntektssystemet. Tabell 8 Ressursbruk/prioritering sett i sammenheng med beregnet utgiftsbehov. Porsanger kommune 2011. Kilde: KOSTRA/KRD, beregninger ved. Beregnet utgiftsbehov 2011 Netto driftsutgifter 2011 Porsanger Porsanger "normert nivå" Mer-/mindreutgift ift. Landsgjennomsnitt Landsgjennomsnittet "Normert utgiftsnivå" kr pr innb kr pr innb kr pr innb 1000 kr 1000 kr Barnehage 0,8218 6 792 5 666 5 582-4 443 332 Administrasjon 1,2978 3 943 6 639 5 117 10 638 6 004 Grunnskole 1,0862 11 537 15 651 12 532 16 234 12 309 Pleie- og omsorg 1,0493 14 030 15 437 14 722 5 552 2 821 Kommunehelse 1,2824 1 939 3 172 2 486 4 865 2 705 Barnevern 1,1076 1 418 2 109 1 571 2 727 2 124 Sosialhjelp 0,7932 1 797 1 402 1 425-1 559-92 Sum 1,0489 34 015 26 204 Tabellen viser at kommunen hadde merutgifter i forhold til landsgjennomsnittet på ca. 34,0 mill kr. i 2011. I forhold til kommunens normerte nivå», dvs. hensyntatt kriteriene og vektene i inntektssystemet er det beregnet merutgifter på om lag 26,2 mill kr. På grunnskole hadde kommunen merutgifter på om lag 16,2 mill kr, og merutgifter på om lag 12,3 mill kr i forhold kommunens normerte utgiftsbehov. På barnehage har kommunen mindreutgifter på om lag 4,4 mill kr, men merutgifter på om lag 0,3 mill i forhold til hva et normert beregnet utgiftsbehov skulle tilsi. I tabellen under har vi også beregnet mer-/mindreutgifter i forhold til landsgjennomsnittet og normert nivå på den enkelte KOSTRA-funksjon på barnehage og grunnskole. På barnehage har vi beregnet at kommunen har merutgifter på om lag 0,3 mill kr ift. normert utgiftsbehov i 2011. Vi finner at kommunen har mindreutgifter på om lag 0,6 mill kr på funksjon Side 18 av 90

201 førskole, og merutgifter på om lag 0,9 mill kr på øvrige «barnehage-funksjoner» i forhold til kommunens «normerte nivå». På grunnskole har vi beregnet at kommunen har merutgifter på om lag 12,3 mill kr ift. normert utgiftsbehov i 2011. Vi finner at kommunen har merutgifter på om lag 9,4 mill kr på funksjon 202 grunnskole, og merutgifter på om lag 2,0 mill kr på øvrige «grunnskole-funksjoner» i forhold til kommunens «normerte nivå». Tabell 9 Mer-/mindreutgifter på barnehage og grunnskole i forhold til landsgjennomsnittet og kommunens normerte utgiftsnivå. KOSTRA funksjoner barnehage og grunnskoleopplæring. Porsanger kommune 2011. Kilde: KOSTRA/KRD, beregninger ved. Barnehage (F201, F211, F221) 201 Førskole 211 Styrket tilbud til førskolebarn 221 Førskolelokaler og skyss Grunnskoleopplæring (F202, F214, F215, F222, F223) 202 Grunnskole 214 Spesialskoler 215 Skolefritidstilbud 222 Skolelokaler 223 Skoleskyss Landsgjennomsnittet "Normert utgiftsnivå" i (1000 kr) inntektssystemet (1000 kr) -4 443 332-4 679-573 198 534 39 372 16 234 12 309 12 460 9 438-498 -541 784 715 3 250 2 533 236 163 Oppsummert kan vi si at kommunen har lavere utgifter på barnehage enn landsgjennomsnittet, men et høyere utgiftsnivå enn utgiftsbehovet skulle tilsi. Våre tekniske beregninger viser at Porsanger kommune hadde merutgifter på om lag 0,3 mill kr i forhold til kommunens normerte utgiftsnivå i 2011. På grunnskole har kommunen merutgifter på om lag 16,2 mill kr i forhold til landsgjennomsnittet, mens det i forhold til kommunens normerte utgiftsbehov er beregnet merutgifter på om lag 12,3 mill kr dvs. hensyntatt kriteriene og vektene i inntektssystemet. I de videre analysene skal vi se nærmere bak disse tallene, herunder å se hva som kan tilskrives aktivitet og hva som kan tilskrives andre forhold, for eksempel effektivitet. Side 19 av 90

3. Kostnadseffektiv drift med høy faglig kvalitet 3.1 Innledning Det vi oppfatter som en av hovedmålsettingene frå kommunens side med dette utredningsoppdraget, har vært å oppnå en kostnadseffektiv drift av oppvekstområdet som også ivaretar den faglige kvaliteten. Som bakgrunn har også kommunestyret de siste årene ønsket å gjennomføre betydelige budsjettinnsparinger på oppvekstområdet. Innenfor dette kapittelet i utredningen har vi valgt å fokusere på to problemstillinger; kapasiteten til skoleanleggene og enhetskostnader. Med kapasiteten i skoleanleggene vil vi særlig se på hvilke funksjoner et skolebygg skal betjene, og i hvilken grad skoleanleggene har kapasitet til å håndtere endringer i elevtallet. Den tekniske standarden til skolebyggene vil ikke bli analysert særskilt, men vil bli kommentert der det er naturlig. Med enhetskostnader har vi basert oss på kommunens detaljregnskap og oppgitte data fra kommunen vedrørende elevtall osv. En del av kostnadene til drift av undervisningen er tatt ut av sammenligningsgrunnlaget. Dette gjelder særlig ressurser til spesialundervisning, og de særskilte ressursene til opplæring i samisk og kvensk. Hensikten med disse beregningene, og ikke minst de justeringene og uttrekk vi har gjort i tallmaterialet er å gi sammenlignbart tallmateriale mellom de ulike skolene. Disse beregningene vil avdekke at det er relativt store forskjeller i kostnadsbildet på de enkelte skolene. Noen av forskjellene er i tråd med forventningene, mens andre forskjeller er helt i tråd med det en i utgangspunktet skulle forvente. En beregning av enhetskostnad er også gjort for barnehagesektoren. Dette er gjort som en viktig del av sammenligningsgrunnlaget, siden det i Børselv og Billefjord er barnehager i tilknytning til skolene. I tillegg til å være analyser som står på egne bein vil analysen av enhetskostnadene også danne grunnlag for våre beregninger på ulike scenarier av fremtidig skolestruktur i Porsanger, som vil bli foretatt i kapittel 4 i denne utredningen. Side 20 av 90

3.2 Kapasitet i skoleanleggene Under besøk i Porsanger kommune har vi vært på befaring på skoleanleggene i kommunen. Befaringen er gjennomført både for å se på hvilken kapasitet skoleanleggene har til å håndtere eventuelle skolestrukturendringer, og hvilket investeringsbehov det er ved skolene. Vi presiserer at disse betraktningene ikke utgjør en byggteknisk faglig vurdering, men en vurdering om hvordan skolene kan håndtere endringer i elevtall for å gi en effektiv utnyttelse av arealene. 3.2.1 Lakselv skole Lakselv skole er bygd som 2 skoler; en barneskole og en ungdomsskole. Bygningenes sammensetning bærer preg av å være 2 skoler som har blitt 1. Skolen fremstår som relativt godt vedlikeholdt, og vi fikk også se at det var pågående rehabilitering i deler av lokalet. Et forhold vi særlig har observert hva gjelder mangler ved Lakselv skole, er at det ser ut til å være stor mangel på grupperom. I en kommune som Porsanger er også behovet for grupperom større enn i andre kommuner som følge av flerspråkligheten. (Dette vil vi komme nærmere tilbake til i kapittel 5.) Etter det vi har fått opplyst foreligger det planer for utbygging av et midtbygg mellom den tidligere barneskolen og ungdomsskolen, som kan huse både grupperom, felles administrasjon osv. En slik investering synes fornuftig uavhengig av kommunens valg hva gjelder fremtidig skolestruktur. Dersom en anslår at et slikt bygg vil koste anslagsvis 20 millioner å bygge vil det etter våre beregninger påløpe kapitalkostnader på om lag 1,2 millioner med 40 års nedbetalingstid. Et slikt bygg kan være fornuftig også for å få Lakselv skole til å fremstå mer som en skole. Vårt inntrykk etter besøket i Porsanger er at det fortsatt er to skoler i Lakselv, som har felles ledelse. Dersom det skulle bli gjennomført en strukturendring i skolesektoren i Porsanger der skolene i Billefjord og/eller Børselv helt eller delvis blir nedlagt, vil det etter vår oppfatning være kapasitet i skoleanlegget ved Lakselv skole til å ta imot disse elevene uten behov for ekstra investeringer i bygningskapasitet. Vi vil også bemerke at selv om skolene i Billefjord og Børselv skulle bli nedlagt vil det ved Lakselv skole dersom den er fellesskole for hele kommunen, være færre elever ved skolen i hvert år fra 2016 til 2025 enn det er i dag hensyntatt den estimerte befolkningsutviklingen. I dag er det to paralleller på hvert alderstrinn ved Lakselv skole. Dersom skolene i Billefjord og Børselv skulle bli nedlagt vil elevene kunne overføres til Lakselv skole uten å utløse behov for ekstra lokaler eller nye klassedelinger, med ett unntak. I ett klassetrinn (pt. klassetrinn 5) vil det ved en nedleggelse av skolene i Billefjord og Børselv kan det bli behov for å ha 3 parallellklasser. Side 21 av 90

Dette er imidlertid et enkeltstående tilfelle, og ut fra den estimerte elevtallsutviklingen ser det ut til at dette ikke vil være en sannsynlig gjentagende problemstilling i fremtiden. 3.2.2 Billefjord sjøsamiske oppvekstsenter Skolen fremstår godt vedlikeholdt, og arealene ser ut til å være effektivt utnyttet i undervisningssammenheng. Skolebygningene er dimensjonert for et betydelig større antall elever enn det er ved Billefjord oppvekstsenter i dag. Dette har resultert i at den ene bygningsfløyen er stengt ned for å redusere kostnadene. Dette synes fornuftig, men selv om deler av lokalene er stengt ned vil det påløpe kostnader til å holde bygningsmassen på et minimumsnivå. Det er egen gymsal og svømmebasseng i tilknytning til skolen. Svømmebassenget er åpent om lag en måned i året. I denne perioden er bassenget også tilgjengelig for bruk for bygdas befolkning. Dette fremstår som et godt tilbud, men det er kostnadskrevende. Som vi vil se nærmere på i avsnitt 3.3 har Billefjord oppvekstsenter høye bygningskostnader. En del av dette skyldes bassenget, som er kostnadskrevende, særlig hva gjelder energi og oppvarming. Barnehagen i Billefjord ligger i egne lokaler i nærheten av skolen. Barnehagelokalene er relativt nybygde og bygningen fremstår som godt tilrettelagt for barnehagedrift. Bygningen er imidlertid dimensjonert for flere barn enn det er i barnehagen pt. Med et frittstående bygg med ledig kapasitet bidrar dette isolert sett til å øke kostnadene ved barnehagedrift i Billefjord. Som vi kommer nærmere inn på i avsnitt 3.3 ser dette også ut til å være tilfelle. 3.2.3 Børselv oppvekstsenter Børselv oppvekstsenter holder til å relativt gamle lokaler. Til tross for sin alder fremstår lokalene i god stand, alderen tatt i betraktning. Bygningene ser ut til å være skikkelig og tidsriktig vedlikeholdt. Børselv oppvekstsenter er dimensjonert for betydelig flere elever enn det som er ved oppvekstsenteret i dag. Dette har resultert i at en har stengt ned en av fløyene ved skolen. Dette synes også for Børselvs del fornuftig. Men selv om deler av lokalene er stengt ned vil det påløpe kostnader til å holde bygningsmassen på et minimumsnivå. Ved vår befaring på skoleanleggene merket vi oss særlig at Børselv oppvekstsenter har vært svært fleksible i å tilpasse sin arealbruk til antall brukere nærmest fra år til år. Dette bidrar til å gi en sp effektiv bruk av lokalene som det er mulig gitt det relativt lave elev- og barnetallet totalt sett. Side 22 av 90

Som i Billefjord er det egen gymsal og svømmebasseng i tilknytning til skolen. Svømmebassenget er åpent om lag en måned i året. I denne perioden er bassenget også tilgjengelig for bruk for bygdas befolkning. Dette fremstår som et godt tilbud, men det er kostnadskrevende. Som vi vil se nærmere på i avsnitt 3.3 har Børselv oppvekstsenter høye bygningskostnader. En del av dette skyldes bassenget, som er kostnadskrevende, særlig hva gjelder energi og oppvarming. 3.3 Kostnadsanalyse med dagens struktur og kapasitetsutnyttelse Som en del av oppdraget har vi gjennomgått ressursbruken - og ikke minst ressursfordelingen og forbruket på de ulike enhetene innenfor oppvekstområdet i Porsanger. Det betyr at vi har gått inn på den enkelte skole og barnehage for å se på hvordan ressursene i sektoren blir forbrukt. Hovedfokus på denne delen av oppdraget har vært å finne frem til relevante enhetskostnader pr elev og pr barnehagebarn i de ulike skolene og barnehagene i Porsanger. (Når det gjelder barnehagene har vi kun tatt utgangspunkt i de kommunale barnehagene.) Hensikten med dette har ikke på noen som helst måte vært å sette en pris på den enkelte elev eller barnehagebarn. Hensikten er utelukkende å gi kommunen et felles kunnskapsgrunnlag om hvordan ressursene blir forbrukt som et grunnlag for videre arbeid i kommunen knyttet til organisering av fremtidens oppvekstsektor i Porsanger kommune. Vårt arbeid baserer seg på et omfattende materiale som er oversendt fra kommunen, herunder: Regnskapsdata Fordeling av tekniske tjenester og renhold på de ulike skolene Oversikt over fordeling av ansatte og lønnskostnader i skolene Oversikt over ressurser til spesialundervisning Elevtallsframskrivinger Oversikt over arealfordeling i skolene 3.3.1 Kostnadsanalyse skole I den følgende analysen har vi gått inn i kommunens regnskapsdata og koblet dette med elevtallet for å se hva det koster å gi undervisningstilbud til en enkelt elev på de tre skolene i kommunen. Side 23 av 90

Hensikten med dette er å identifisere forskjeller mellom de ulike skolene, og se på hva som kan gjøres for å i større grad samkjøre ressursbruken på de ulike skoleanleggene. Strukturen i fremstillingen er slik at vi starter med å definere hvordan vi har inndelt de ulike komponentene i analysen. Deretter presenterer vi på tabellform hovedtallene bak analysen, og videre derfra går vi inn i de ulike enkeltkomponentene. Disse komponentene kommenteres særskilt. I våre analyser har vi gjort følgende inndeling av de ulike komponentene i kostnadsanalysen: Undervisningsrelaterte kostnader: Med dette menes de direkte lønnsrelaterte kostnadene til skoledriften som er ført på Kostra-funksjon 202 Grunnskole. For eksempel ligger lønn og lønnsrelaterte kostnader til lærerkreftene inne her. Kostnader til samisk og kvensk er holdt utenfor i denne komponenten. Grunnen til at ressursene til samisk og kvensk er trukket ut her er for å gjøre tallene mellom de ulike skolene sammenlignbare. Undervisningsrelaterte kostnader justert for spesialundervisning. Denne posten er hentet ut fra de samme data som punktet over, men her er det trukket ut ressurser til spesialundervisning på den enkelte skole. Disse kostnadene er trukket ut fordi det kan gi svært store forskjeller i kostnader, som gir et lite reelt bilde over hva det koster å drive den enkelte enhet. Øvrige undervisningsrelaterte kostnader er kostnader til undervisningsmateriell mv knyttet til Kostra-funksjon 202 Grunnskole. Øvrige driftskostnader er en samlepost av andre kostnader, som ikke passer i de øvrige kategoriene, og som typisk er kostnader knytte til kontorhold, reisekostnader, kurs osv. Bygningsmessige kostnader er fordelt både per elev og etter areal. Disse kostnader inkluderer kostnader til vedlikehold, avskrivninger osv som er ført på Kostra-funksjon 222 Skolelokaler. I tillegg er det også fordelt tekniske tjenester som vaktmester- og renholdstjenester knyttet til den enkelte skole, som er tall oppgitt fra kommunen. Side 24 av 90

Tabell 10 Sammendrag enhetskostnader fordelt på de ulike skolene og kommunegjennomsnitt Sammendrag enhetskostnader Billefjord sjøs. oppvekstsenter Børselv oppvekstsenter Lakselv skole Antall elever 27 16 395 Antall m2 * 669 606 12 750 Gj.sn. pr elev hele kommunen Enhetskostnader- kostnader pr elev knyttet til: Undervisningsrelaterte kostnader 136 834 187 832 79 754 87 221 Undervisningsrelaterte kostnader justert 131 278 159 554 59 779 67 831 for spesialundervisning Øvrige undervisningsrelaterte kostnader 5 253 4 494 2 746 2 964 Øvrige driftskostnader 4 001 5 150 1 743 2 006 Bygningsmessige kostnader pr elev 45 801 56 466 15 750 19 090 Bygningsmessige kostnad pr m2 1 848 1 491 488 596 Sum enhetskostnad justert for spesialundervisning 186 334 225 663 80 018 91 892 * for Billefjord og Børselv er areal oppgitt eksl. gymbygg, svømmehall og lignende Som det fremgår av tabellen over er det relativt store forskjeller mellom de ulike skolene på alle de ulike delene av kostnadsfordelingen og analysen. Dette skyldes naturlig nok at skolene er svært ulike av karakter, særlig med tanke på størrelse. Ut fra dette resonnementet skulle en imidlertid anta at skolene i hhv. Børselv og Billefjord ville komme ut med i større grad sammenfallende tall, men også her er det en del forskjeller. I den videre fremstillingen vil vi gå nærmere inn på de enkelte delene av denne fremstillingen. I det følgende vil materialet bli presentert på grafisk form for de ulike skolene, men fremstillingen bygger på det samme materialet som tabellen over. 3.3.1.1 Fordeling av totalkostnad pr skole I denne delen ser vi på hvordan den totale ressursbruken per skole er fordelt mellom undervisningsrelaterte kostnader, øvrige undervisningsrelaterte kostnader, øvrige driftskostnader og bygningsmessige kostnader. (For nærmere spesifikasjon av hva som ligger i de ulike komponentene, se det innledende avsnittet i kostnadsanalysen for skoleområdet.) Side 25 av 90

100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Fordeling total enhetskostnad pr skole og kommunegjennomsnitt Bygningsmessige kostnader pr elev Øvrige driftskostnader Øvrige undervisningsrelaterte kostnader Undervisningsrelaterte kostnader justert for spesialundervisning Figur 2 Fordeling total enhetskostnad på de ulike skolene og kommunegjennomsnitt Tabellen over viser hvordan ressursene er fordelt internt på den enkelte skole med 100 % som det totale ressursforbruket pr elev på den enkelte skole. Som vi ser av grafene er det relativt små forskjeller mellom de ulike skolene på fordelingen av totalressurser. Det eneste vesentlige avviket i så måte, er at Billefjord sjøsamiske oppvekstsenter og Børselv oppvekstsenter har en større andel av totalressursene båndlagt til bygningsmessige kostnader enn det en har ved Lakselv skole. Dette funnet er også i tråd med det en kunne forvente siden det ved disse to skolene er betydelig færre elever å fordele fellesareal på enn ved Lakselv skole. 3.3.1.2 Undervisningsrelaterte kostnader justert for spesialundervisning Når vi har sett på de undervisningsrelaterte kostnadene per elev, eksklusiv ressurser til spesialundervisning og samisk/kvensk har vi trukket ut ressursene brukt til dette nettopp for å gjøre tallene sammenlignbare mellom skolene. I saker der det blir diskutert endringer i skolestruktur blir det gjerne også trukket frem hvilke effekter skolestrukturendringer vil få for bruken av spesialundervisning. Derfor har vi også laget en fremstilling basert på data oppgitt fra Porsanger kommune, som viser hvordan ressursene til spesialundervisning er fordelt ved dagens skolestruktur i Porsanger. Side 26 av 90

180 000 160 000 140 000 120 000 100 000 Undervisningsrelaterte kostnader justert for spesialundervisning 131 278 159 554 80000 60000 59 779 67 831 40 000 20 000 0 Billefjord sjøs. oppvekstsenter Børselv oppvekstsenter Lakselv skole Gj.sn. pr elev hele kommunen Figur 3 Undervisningsrelaterte kostnader justert for spesialundervisning på de ulike skolene og kommunegjennomsnitt På de undervisningsrelaterte kostnadene ser vi at det er store forskjeller i ressursbruken mellom de ulike skolene. Siden undervisningsrelaterte kostnader teller for over 70 % av den totale ressursbruken ved skolene vil store forskjeller på denne komponenten også føre til store forskjeller i totalkostnadene. Årsaken til at Billefjord sjøsamiske oppvekstsenter og Børselv oppvekstsenter ligger svært høyt på de undervisningsrelaterte kostnadene per elev synes å ligge i en vesentlig høyere lærertetthet enn ved Lakselv skole. Lakselv skole kommer til sammenligning ut med relativt lave undervisningsrelaterte kostnader pr elev sammenlignet med andre lignende utredninger vi har utført i andre kommuner. Vi har videre også sett på hvordan ressursene til spesialundervisning er fordelt mellom de ulike skolene. Totalt brukes det ca 8,5 millioner kroner i året på spesialundervisning og tilrettelagt opplæring i Porsanger. Ressursene til spesialundervisning er krevende å styre, og enkelte saker kan gjøre store utslag i den totale ressursbruken. Med denne begrunnelsen vil vi i den videre utredningen ikke bruke ressursene til spesialundervisning som analysegrunnlag, men nøye oss med å se på hvordan ressursbruken til spesialundervisning er fordelt på alle elevene, ikke bare de elevene som mottar spesialundervisningen. Side 27 av 90

30 000 25 000 20 000 Spesialundervisning per elev 28 278 19 975 19 389 15 000 10 000 5 000 5 556 0 Billefjord sjøs. oppvekstsenter Børselv oppvekstsenter Lakselv skole Gj.sn. pr elev hele kommunen Figur 4 Spesialundervisning per elev på de ulike skolene og kommunegjennomsnitt På ressursbruken til spesialundervisning ser vi at det er store forskjeller mellom skolene. Av ovennevnte grunner vil vi ikke gå inn og se nærmere på årsaker til dette. Som tidligere nevnt blir ressursbruken til spesialundervisning ofte brukt som et argument i saker om skolestrukturendringer, der det ofte blir hevdet at skolenedleggelser vil føre til økt bruk av ressurser til spesialundervisning. Vi vil ikke gå inn og ta stilling til denne påstanden i vår utredning, men ut fra tallene presentert i tabellen over ser det ut til at bildet ikke er entydig med tanke på hvilken skolestruktur og størrelse som er best egnet med tanke på ressursbruk til spesialundervisning for Porsanger kommunes del. 3.3.1.3 Øvrige undervisningsrelaterte kostnader Som tidligere nevnt har vi klassifisert undervisningsmateriell mv under posten øvrige undervisningsrelaterte kostnader. På dette området skulle en anta at ressursbruken i større grad var uavhengig av skolestørrelse, selv om en nok i noen grad må forvente et visst innslag av stordriftsfordeler også på dette området. Side 28 av 90