TILSYN MED TOLGA KOMMUNE

FYLKESMANNEN I HEDMARK Oppvekst- og utdanningsavdelingen TILSYN MED TOLGA KOMMUNE TIDSROM: 24.05.2013 24.10.2013 KOMMUNENS ADRESSE: FYLKESMANNENS TILSYNSGRUPPE: KONTAKTPERSON I KOMMUNEN: 2540 Tolga Anita Sæthre Goplen, revisor Guri Hustad, revisjonsleder Astrid Moen, virksomhetsleder Regelverk: - Lov av 17. juni 2005 om barnehager med senere endringer, sist endret 24. juni 2011 - Forskrifter til barnehageloven Tema: Kommunen som barnehagemyndighet Tilsynet omhandlet følgende emner: - Kommunens ansvar etter barnehageloven 8 - Kommunens tilsyn med barnehagene jf. barnehageloven 16 - Kommunens godkjenninger av barnehager, jf. barnehageloven 10, jf. barnehageloven 1 og 2. - Kommunens håndtering av regelverket om styrer og pedagogisk bemanning og øvrig bemanning jf barnehageloven 17 og 18 med forskrift om pedagogisk bemanning og forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1

Fylkesmannen har tre merknader: Merknad 1: Tolga kommune bør gjennomgå rutinene for godkjenning av barnehager for å sikre at saksdokumentet inneholder vurdering av egnethet og følger forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandling. Merknad 2: Tolga kommune bør gjennomgå rutinene for saksbehandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogiske ledere for å sikre at bestemmelsene i barnehageloven, forskrifter og forvaltningslov følges. Merknad 3: Tolga kommune bør gjennomgå sine rutiner og praksis for tilsyn i barnehager for å klargjøre hvem det er som har myndighet til å gi pålegg om retting og stenging. Hamar 28.10.2013 Guri Hustad Revisjonsleder Anita Sæthre Goplen Revisor 2

Innhold: 1. Innledning 2. Dokumentunderlag 3. Avvik 4. Merknader 5. Gjennomføring 1. Innledning Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Tolga kommune. Tilsynet fokuserer på kommunens oppfyllelse av krav innenfor oppgitte emner. Rapporten gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndighet. Formålet med tilsynet er å vurdere om Tolga kommune som barnehagemyndighet godkjenner og påser at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, herunder fører tilsyn med barnehagene slik kommunen som barnehagemyndighet skal etter lov om barnehager. Fylkesmannen skal gjennom sitt tilsyn blant annet undersøke om: - aktiviteter blir utført slik som beskrevet og uttalt - kommunen driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt Tilsynet er utført ved gjennomgang av dokumenter, ved intervju av sentralt plasserte personer på barnehageområdet i kommunen, intervju av styrere, virksomhetsledere og rådmann og ved verifikasjon av at rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis. Rapporten viser eventuelle avvik og merknader som ble avdekket under tilsynet. - AVVIK er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. - MERKNAD er et forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker et forbedringspotensiale. 2. Dokumentunderlag Dokumentunderlaget for tilsynet: - Lov av 17. juni 2005 om barnehager med senere endringer, sist endret 1. januar 2011 - Forskrift om pedagogisk bemanning 3

- Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker, lov av 10.02.1967 - Informasjon innhentet våren 2012 og 2013 om kommunen som barnehagemyndighet m dokumenter - Dokumentasjon oversendt 07.08.13 - Årsmelding og budsjett for Tolga kommune 3. Merknader Fylkesmannen har tre merknader etter tilsynet: Merknad 1: Tolga kommune bør gjennomgå rutinene for godkjenning av barnehager for å sikre at saksdokumentet inneholder vurdering av egnethet og følger forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandling. Merknad ut fra følgende myndighetskrav: barnehageloven 10 og 8, 1. ledd. Barnehageloven 10 Kommunen avgjør søknad om godkjenning etter en vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. 1,1a og 2. Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Barnehageloven 8, 1. ledd Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Lovkommentar: Kommunen skal med hjemmel i barnehageloven 10 avgjøre søknad om godkjenning av barnehager. Kommunen skal ved godkjenningen foreta en konkret vurdering av barnehagens egnethet for å sikre at barnehagen er i stand til å oppfylle barnehagelovens krav til formål og innhold, jf. barnehageloven 1, 1a og 2. Kommunen må vurdere om barnehagens fysiske forhold, det vil si om lokaler og uteområdet er egnet for den type barnehagedrift det er søkt om. Videre må det på bakgrunn av planer for bemanning, drift og pedagogisk innhold vurderes om driften blir forsvarlig, og om barnehagetilbudet vil oppfylle lovens og rammeplanens krav til barnehagens innhold. I forbindelse med godkjenning har andre myndigheter et selvstendig ansvar, og skal vurdere og godkjenne virksomheten etter det lovverket som gjelder for sitt område. Før godkjenning gis, må kommunen som barnehagemyndighet påse at virksomheten er godkjent av andre myndigheter og klargjøre hvilke eventuelle vilkår disse har stilt. Dette innebærer at uttalelser og godkjenninger fra lokale myndigheter, slik som plan- og bygningsmyndighet, branntilsyn og helsemyndighet, må foreligge før kommunen som barnehagemyndighet fatter vedtak om godkjenning med 4

hjemmel i barnehageloven. Formålet er blant annet å sikre at saken er tilstrekkelig utredet før godkjenning gis, jf. forvaltningsloven 17. Barnehagemyndigheten har et overordnet ansvar for barnehagene og må legge opp til et nært samarbeid med aktuelle instanser i godkjenningsprosessen, og ved behov å gjøre søker kjent med hvilke krav andre myndigheter har stilt til virksomheten. Kommunen skal ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med tilhørende forskrifter. Godkjenning av barnehage er et enkeltvedtak jf. forvaltningslovens bestemmelser. Dette setter krav til saksbehandling jf. forvaltningsloven 2 og kap. IV-VI. Observasjoner merknad 1: Tolga kommune har fremlagt godkjenningsvedtak av 22.12.2011 av Vingelen barnehage i forbindelse med tilsynet. I saksutredningen og godkjenningsvedtaket er det ikke skriftliggjort vurderinger som sier noe om egnethet jf. barnehageloven 1, 1a og 2, og det er ikke opplyst om klageadgang. Det fremgår av saksutredningen at barnehagen er godkjent etter arbeidsmiljøloven og plan og bygningsloven. Det ble opplyst i intervju at helsemyndigheten ikke hadde godkjent barnehagen på tidspunkt for godkjenning etter barnehageloven. Merknad 2: Tolga kommune bør gjennomgå rutinene for saksbehandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogiske ledere for å sikre at bestemmelsene i barnehageloven, forskrifter og forvaltningslov følges. Merknad ut fra følgende myndighetskrav: Barnehageloven 18 første og fjerde ledd med forskrifter. Barnehagelovens 18: Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærere. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir forskrifter om dispensasjon, og om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet. Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning. Dispensasjoner er et enkeltvedtak og skal følge forvaltningslovens bestemmelser. Lovkommentar: Personalet har det daglige ansvaret for barna, bistår foreldrene i oppdragelsen, gir råd og veiledning og kan samarbeid med og henvise til hjelpeinstanser der det er nødvendig. Pedagogiske ledere må ha førskolelærerutdanning. Personalets kompetanse er den viktigste 5

kvalitetsfaktoren i barnehagen. Denne kompetansen er også en nøkkelfaktor for barn med spesielle behov. Pedagogen har et helhetlig ansvar for planlegging og vurdering, daglig omsorg for det enkelte barn, for utviklingen av det sosiale miljøet og læringsmiljøet i barnegruppen. Pedagogen har ansvar for samarbeidet med foreldre, og har veiledningsansvar for det øvrige personalet samt medansvar for utviklingen av barnehagen som pedagogisk virksomhet. Rent unntaksvis kan det være behov for å gi dispensasjon fra utdanningskravet til pedagogiske ledere, men bare i tilfeller og for perioder som er absolutt nødvendig. Det er en forutsetning at stillingen har vært offentlig utlyst og at det er gjort en reell innsats for å skaffe kvalifisert person til stillingen. En dispensasjon skal være knyttet til den personen det søkes for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. Det skal foretas en vurdering av den reelle kompetansen til den det søkes dispensasjon for, og det kan stilles vilkår ved dispensasjon. Kommunen har myndighet til å behandle søknadene om dispensasjon mens Fylkesmannen er klageinstans for klager på vedtak. Dispensasjon er et enkeltvedtak og skal følge forvaltningslovens bestemmelser. Særlov går foran forvaltningsloven, og der barnehageloven med forskrifter har bestemmelser om saksbehandling går disse foran forvaltningsloven. Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Dette betyr at forvaltningsorganet skal bringe på det rene de faktiske forhold i saken. Plikten kan også kreve aktiv innhenting av opplysninger som er viktige når saken skal avgjøres. Observasjoner: Barnehagemyndighetens vedtak inneholder ikke en konkret vurdering av kompetansen til den det blir søkt dispensasjon for, og viser ikke hvilke faktiske forhold som er lagt til grunn. Vedtakene opplyser ikke klageadgang. Merknad 3: Tolga kommune bør gjennomgå sine rutiner og praksis for tilsyn i barnehager for å klargjøre hvem det er som har myndighet til å gi pålegg om retting og stenging. Merknad ut fra følgende myndighetskrav: Barnehageloven 16 og 8 første ledd Barnehageloven 16 Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. Vedtak om retting og stenging kan påklages til fylkesmannen. Barnehageloven 8 Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagen drives i samsvar med gjeldende regelverk. Lovkommentar: 6

Kommunen er lokal barnehagemyndighet og skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8. Etter barnehageloven 16 skal kommunen føre tilsyn med barnehagene i kommunen. Kommunestyret bestemmer hvilket organ dette tilsynet skal legges til, og det skal være kjent for de det gjelder hvem som ivaretar tilsynsoppgaven og hvem som har myndighet til å gi pålegg om retting og stenging. Observasjoner merknad 3: Kommunestyrets myndighet til å føre tilsyn er delegert til rådmannen. Tilsynsarbeidet gjennomføres i et interkommunalt samarbeid med representanter fra to nabokommuner. Det fremkom under intervjuene at det var uklarhet mellom hvem som etter tilsynspraksis kan gi pålegg om retting og hvem som etter delegering og tilsynsplanen innehar formell myndighet å gi pålegg om retting og å stenge barnehager. 4. Gjennomføring Tilsynet omfattet følgende aktiviteter: Brev med varsel om tilsyn sendt: 24.05.2013 Åpningsmøte: 10.09.2013 Intervjuer: 10.09.2013 Sluttmøte: 24.10.2013 Endelig tilsynsrapport: 28.10.2013 VEDLEGG 1 Dokumentunderlag for fylkesmannens tilsyn: Skjema innhenting av informasjon våren 2012 og 2013 kommunen som barnehagemyndighet m vedlegg Stikkordsmessig beskrivelse av ivaretagelsen av barnehagemyndigheten dat. 07.08.2013 Vedtekter fra 1. mars 2012 Politisk delegeringsreglement vedtatt 22.11.2012 Kopi av tilsynsdokumenter Kopi av søknader og vedtak i dispensasjonssaker Plan for tilsyn med barnehager, Os, Tolga og Tynset kommune, revidert 2011 Kopi av godkjenning Organisasjonskart Rapporter etter tilsyn Godkjenningsvedtak Stillingsbeskrivelse styrer, pedagogisk leder, førskolelærer, språklærer og barne- og ungdomsarbeider Oversikt oppgaver virksomhetsleder Oversikt oppgaver fordelt på stillinger Vingelen barnehage Årsmeldinger/Kostraskjema 16 pr. 15.12.10 7

VEDLEGG 2 Oversikt over hvilke personer fra kommunen som var direkte involvert i tilsynet, hvem som deltok under åpningsmøte og sluttmøte, og hvilke personer som ble intervjuet. Navn Funksjon Åpningsmøte Intervjuer Sluttmøte 10.09 10.09 24.10 Kristin W. Styrer x x Kokvoll Marte Grann Virksomhetsleder x x Vingelen Ingunn Løvold Styrer x Astrid Moen Virksomhetsleder x x Stein Halvorsen Rådmann x x Anita Sæthre Revisor x x x Goplen Guri Hustad Revisjonsleder x x x 8