Utvalg for sikkerhetspolitikk, nedrustning og internasjonale utfordringer mot norsk sikkerhet Notat til utenriksministeren Møte 2/2009 1. Sammendrag og tilrådinger Nordområdene Regjeringens nordområdesatsing har skapt store forventninger i Nord-Norge. Man bør søke å balansere forventningene i forhold hvilke resultater som det etter hvert synes realistisk å oppnå som følge av satsingen. Dette gjelder særlig i tilknytning til innovasjon og næringsutvikling. Utviklingen i nordområdene berører en rekke forhold knyttet til samfunnssikkerhet. Klimaendringer og nedsmelting av polisen kan åpne for betydelig kommersiell skipstrafikk i deler av året i områder som tidligere var islagt. En slik utvikling vil kreve en langt bedre kapasitet til overvåking av de nordlige havområder enn den vi har i dag. Tilsvarende gjelder for søk og redning og for beredskap i tilfelle forurensning. Det er mange usikkerhetsmomenter knyttet til omfanget av og tempoet i nedsmeltingen av polisen. Utvalget er likevel av den oppfatning at regjeringen allerede nå bør arbeide for å sikre at man kan følge raskt opp med utbygging av tilfredsstillende kapasiteter etter hvert som behovet melder seg. I denne forbindelse bør det vurderes å foreta en gjennomgang av de regelverk som i dag gjelder for de mange norske offentlige etater og tjenester som i dag har et ansvar i området for å sikre effektiv og god koordinering. Betydningen av å sikre bosettingen i Nord-Norge, særlig i Finnmark, understrekes av flere av medlemmene. Nærvær, også i form av permanent bosetting, er et av grunnelementene i regjeringens nordområdesatsing. Også ut fra mer langsiktige nasjonale strategiske hensyn er det viktig å sikre bosettingen. Bærekraftig ressursforvaltning og et levende næringssamarbeid over grensene i nord er blant foreutsetningene for levedyktige lokalsamfunn. Utvalget mener generelt at det er behov for å betone bevaring av bosetningsmønsteret i nordområdesatsningen og knytte dette hensynet sammen med andre dimensjoner, inkludert den utenrikspolitiske. Forholdet til og samarbeidet med Russland vil være en løpende utfordring i årene som kommer. På en rekke områder fungerer samarbeidet mellom våre to land meget bra, særlig på lokalt nivå i nord. Samtidig opplever vi med jevne mellomrom kritiske utfall fra russisk side. Det har også funnet sted en markant økning i den russiske militære aktiviteten i nord i løpet av de siste to tre år. Utvalget mener at arbeidet med å opprettholde et konstruktivt 1
samarbeidsforhold med Russland må fortsette det finnes ingen andre alternativer. Samtidig må behovet for en flernasjonal ramme rundt vår kontakt med russerne vurderes fortløpende. Flere store asiatiske land viser økende interesse for nordområdene, både i forskningsøyemed og med tanke på etablering av seilingsruter for kommersiell skipsfart. Dette medfører at andre land enn de tradisjonelle arktiske stater kan bli viktige aktører i nord. Dette bør hilses velkommen fra norsk side, men det reiser også nye utfordringer. Norge får flere aktører å forholde seg til. Grunnlaget for større konflikter i nordområdene synes å være begrenset. Aktørene er trolig i betydelig grad avhengig av å samarbeide som følge av store avstander og vanskelige klimatiske forhold. Nødvendigheten av samarbeid over grensene understrekes av de nasjoner som har interesser i nord. 2. Nordområdesatsingen skaper forventninger Regjeringens satsing i nord har skapt store forventninger innad i regionen. Særlig gjelder dette mulige ringvirkninger av olje- og gassutvinning. Befolkningen i de tre nordligste fylkene har store forhåpninger blant annet til ringvirkningene av utbygging av og produksjon på Stockman. Denne situasjonen kan skape en form for avventende stillstand i påvente at den petroleumsrelaterte utviklingen skal komme, en stillstand som i verste fall kan bidra til å forsinke andre næringsrettede initiativer i nord. De funn som så langt er gjort i havområdene under norsk jurisdiksjon er begrensede, og det er i dag usikkert hva den framtidige norske olje- og gassutvinningen i nord vil omfatte, utover Snøhvit og Goliat. Også her kan aktiviteten bli mindre enn det man i nord har forestilt seg, og dermed bidra til at de forventninger som er skapt, ikke oppfylles. I tillegg kan nåværende prisnivå virke inn på lete- og utvinningsaktivitet, selv om dette trolig vil være en mindre viktig på faktor på lengre sikt, siden fallet i olje- og gassprisen som en følge av finanskrisen neppe vil bli varig. Hvis den forventede effekten av olje- og gassvirksomheten skulle bli betydelig mindre enn forventet, enten fordi man ikke finner flere større drivverdige funn på norsk side, fordi Stockman forsinkes eller fordi ringvirkningene på norsk side blir mer begrensede enn forventet, kan tilbakeslaget i forhold til nordnorsk opinion bli betydelig. Følgelig er utvalget av den oppfatning at regjeringen bør vurdere å signalisere tydeligere enn i dag at olje- og gass sektorens betydning for den framtidige økonomiske utviklingen i nord ikke bør overdrives. Det er også viktig at forventningen om petroleumsbasert økonomisk vekst i Nord- Norge ikke skygger for det faktum at fiskeri fortsatt vil være en nøkkelnæring i nord. Nordområdene favner et av verdens største matfat. Forvaltningen av fiskeriressursene, både i en nasjonal og en internasjonal kontekst, er følgelig en svært viktig oppgave for norske myndigheter. 2
I offentlig debatt vises det stadig til nedsmelting av polisen, med forventninger om en påfølgende etablering av kommersielle skipsfartsruter langs nordøst- og nordvestpassasjen og muligens etter hvert over Polhavet. Anslagene for videre nedsmelting er imidlertid svært usikre. Det anslås nå at selve Polhavet vil være åpent for ferdsel i sommerhalvåret anslagsvis omkring 2040. Dette tilsier at også på dette området bør det utvises en viss tilbakeholdenhet med å fokusere på den betydning en slik utvikling vil kunne ha for næringslivet i nord i hvert fall på kort og mellomlang sikt. Samtidig kan det ikke utelukkes at kystnære deler av polområdene nordøstpassasjen kan bli åpen for sjøtransport i deler av året for spesielt tilpassede fartøyer innen overskuelig framtid. Dette krever løpende vurderinger av hvilke kapasiteter Norge vil trenge innen overvåkning, søk og redning, samt håndtering av forurensing og utslipp. Slike funksjoner håndteres i dag av flere ulike offentlige instanser og tjenester. Det bør vurderes å foreta en gjennomgang av de regelverk som i dag gjelder for relevante organer for å sikre god koordinering og effektiv krisehåndtering. 3. Forholdet til Russland Samarbeidet med Russland står sentralt i regjeringens nordområdestrategi. Samarbeidet fungerer svært bra på mange områder, særlig lokalt. Samtidig kommer det med jevne mellomrom kritiske uttalelser fra russisk side relatert til norsk nordområdepolitikk, eksempelvis knyttet til Svalbard. Den kritiske russiske holdningen til norsk syn på håndhevelse i Fiskevernsonen rundt Svalbard er imidlertid ikke til hinder for et godt samarbeid mellom norsk kystvakt og tilsvarende instans på russisk side. De russiske synspunktene har følgelig så langt ingen praktiske konsekvenser. Det har gjentatte ganger fra russisk side vært signalisert at de vil utvide næringsaktiviteten på Svalbard. Skulle disse planene bli realisert, kan det føre til utfordringer, blant annet knyttet til miljøbestemmelser. Norsk deltakelse på Stockman vil kunne komme til å dominere samarbeidsområdet mellom våre to land i årene som kommer. Selv om det her er snakk om en kommersiell norsk aktør, må det antas at russerne legger til grunn at norske myndigheter er en aktiv interessent i prosjektet. Stockman-prosjektet er krevende på flere måter, i teknologisk forstand, i form av kompliserte kommersielle samarbeidsstrukturer, og fordi det finner sted i et område som tradisjonelt har vært av stor betydning for russiske militære styrker. Det er all grunn til å anta at prosjektet vil oppleve problemer på flere områder i den lange perioden fram til det forhåpentligvis går inn i en stabil produksjonsfase. Med et så prestisjefylt prosjekt, er det en risiko for at slik uenighet på kommersielt plan kan spille over på det bilaterale forholdet mellom Norge og Russland som sådan. Norske myndigheter bør tidlig bestrebe seg på å følge en konsekvent og forutsigbar linje i forhold til Stockman-prosjektet. 3
Russland har store planer for økt produksjon av olje og gass i nord. Tatt i betraktning at russerne her mangler kritisk industrikompetanse som det tar lang tid å utvikle, synes det å være et visst motsetningsforhold mellom tempoet i de russiske utbyggingsambisjonene og målsettingen om å gjøre mest mulig selv uten større innblanding fra utenlandske aktører. Det er videre vanskelig å se hvordan utenlandske aktører, i den grad de slipper til, skal kunne operere effektivt i denne regionen uten at russiske myndigheter lemper på de rigide sikkerhetsreguleringene som tradisjonelt har vært gjort gjeldende i det nordvestlige Russland. Det synes som om russerne nå føler at de har bedre tid enn for et par år tilbake når det gjelder å komme i gang med utvinning av nye gassfelt, herunder Stockman. Dette kan skyldes at videreutvikling av landbaserte felt, spesielt på Jamal-halvøya, har vært mer krevende enn forventet. Samtidig er det noe større oppmerksomhet omkring energiøkonomisering i Russland, som har et stort potensial for redusert energibruk nasjonalt. Dette kan også påvirke utbyggingstakten av eksisterende og nye olje- og gassfelt. Alt i alt er det derfor grunn til å anta at en utbygging av Stockman-feltet kan komme til å ta svært lang tid, og det er grunn til å advare mot å skape for store forventninger om den effekt utbyggingen vil ha for Norge i et kort, så vel som et middellangt perspektiv. I Norge var det for en tid tilbake stor bekymring for den økende skipstrafikken langs norskekysten som følge av oljeutvinning nord i Russland. Trafikkmengden har imidlertid ikke blitt så stor som forventet, og fartøyene holder generelt en meget god teknisk standard. Den begrensede trafikkmengden skyldes delvis at mye av produksjonen i nord fraktes sørover i rør på land. Den planlagte North Streamledningen via Østersjøen vil kunne ta mye av den framtidige økte gassproduksjonen i nord til det europeiske kontinentet, forutsatt at prosjektet realiseres. Alt i alt ser det derfor ikke ut til å være grunn til å forvente en ytterligere sterk økning i den russiske olje- og gasstransporten langs norskekysten. Sammenliknet med den kalde krigens tid, er den militære aktiviteten i nordområdene ganske beskjeden i dag. Dette må betraktes som meget positivt. Russisk militær aktivitet har riktignok økt betydelig de senere årene, blant annet med en sterk økning i flygninger med strategiske bombefly. Flere andre arktiske stater, eksempelvis Canada og Norge, har signalisert en intensjon om en viss opptrapping av militær tilstedeværelse i nord, selv om de praktiske utslagene foreløpig har vært relativt beskjedne. NATO har også vært til stede i nordområdene kontinuerlig etter den kalde krigens slutt, i første rekke i form av luftovervåking og jagerflyberedskap. I tillegg har allierte styrker deltatt i øvelser og trening i nord hvert år. Det har ikke skjedd noen økning i denne aktiviteten. NATO har imidlertid etablert periodisk overvåkning med kampfly av luftrommet over Island, som erstatning for den tidligere overvåkningen med amerikanske fly. 4
Alle arktiske stater, inkludert Russland og NATO-land, har en legitim interesse av å operere militært i disse områdene. En viss militær tilstedeværelse i nordområdene fra ulike aktører trenger ikke øke den generelle spenningen i området det kan argumenteres med at et visst nivå på den regulære, rutinemessige aktiviteten kan virke stabiliserende. Norge har interesse av en viss balanse i den militære aktiviteten i nord. Samtidig er det i norsk interesse å forebygge at en eventuell økning i den militære aktiviteten i området ikke bidrar til å skape høyere spenning. 4. Jurisdiksjonsspørsmål i nordområdene Det har i ulike sammenhenger vært gitt inntrykk av at det er mange uløste jurisdiksjonsspørsmål i nordområdene. I realiteten er antallet begrenset sammenlignet med situasjonen i enkelte andre havområder(avhengig av definisjonen er det tale om 7 8 uløste saker). Det kan således hevdes at det er misvisende å vise til at det er et konfliktpotensial i nordområdene som følge av mange uløste avgrensningsspørsmål. Fra norsk side bør vi unngå å gi inntrykk av jurisdiksjonsspørsmål representerer en større utfordring i denne regionen enn de kanskje i realiteten gjør, da dette i seg selv kan bidra til å øke spenningsnivået i nord. Med hensyn til eventuell framtidig utvinning av olje og gass fra nye områder befinner mesteparten av de i dag antatt uoppdagede ressursene i områder hvor jurisdiksjonen allerede er avklart. Dermed burde heller ikke dette momentet representere noe stort større konfliktpotensial. Enigheten som framkom under utenriksministermøtet møtet i Ilulissat i mai fjor, hvor det ble slått fast at FNs havrettskonvensjon i utgangspunktet anses som et tilstrekkelig grunnlag for rettslig regulering aktiviteten i Arktisk, bidrar til inntrykket av at motsetninger og konflikter i området vil bli håndtert på en konstruktiv måte. Med dette har de land som grenser til Arktisk signalisert at de ønsker å samarbeide i nord innenfor rammen av Folkeretten. Dette bidrar også til inntrykket av at det vil være vilje til å løse evt uenighet om spørsmål i nord på en slik måte at man unngår opptrapping til større konflikter. 5. Det internasjonale samfunns interesse for nordområdene Vi ser en økende interesse for nordområde internasjonalt, i første rekke i de land som selv grenser opp mot det arktiske området. Både Russland, USA, Canada og Norge har utviklet egne strategier for nordområdene. Disse strategiene har flere sammenfallende punkter. Følgene av klimaendringene står sentralt. Behovet for samarbeid over landegrensene understrekes. Videre har EU engasjert seg, spesielt i forhold til klima og miljø. I tillegg har flere store asiatiske land rettet oppmerksomheten mot nord, blant annet på forskningssiden og i forhold til muligheten for åpning av nye sjøruter for kommersiell skipstrafikk. Likevel er det grunn til å tro at fokuset på nordområdene er betydelig mindre i de fleste andre land enn Norge. Det bør trolig derfor unngås å overdrive den oppmerksomheten nordområdet har i internasjonal sammenheng, sett i 5
forhold til flere andre viktige saker på den internasjonale agenda. Samtidig er de utfordringene man står overfor i nord av en slik art at de i alt vesentlig kun kan løses i en flernasjonal kontekst. Det er derfor viktig å sikre fortsatt internasjonal oppmerksomhet omkring utfordringene i regionen og aktiv vilje til å bidra til konstruktive løsninger Arktisk råd synes å bli en stadig viktigere aktør i nord. Dette forum kan trolig brukes enda mer aktivt enda enn i dag for å fremme samarbeid i regionen. At både Russland og USA har vært medlemmer på like fot siden oppstarten burde være et godt grunnlag, likeså at forumet ikke er beheftet med noen historikk fra den kalde krigen. 6