Byrådssak 228/17 Høringsuttalelse: Forskrift om arbeidstid for avlastere AGES ESARK-03-201700052-74 Hva saken gjelder: Arbeids og sosialdepartementet har sendt på høring forslag om ny forskrift om arbeidstidsregler for avlastere. Departementene foreslår å innføre nye arbeidstidsregler for avlastere som innebærer at deler av de avlastnings- og besøkshjemsordingene som er etablert kan videreføres. Høringsfristen er 9. juni 2017. Bakgrunnen for forskriftsforslaget er Høyesterett dom avsagt 23. juni 2016 (Avlaster 2-dommen) hvor det ble avklart at personer som arbeider som avlastere som regel må anses å være arbeidstakere og ikke oppdragstakere. Arbeidstakere er omfattet av bl.a. arbeidsmiljøloven som regulerer arbeidstid i motsetning til oppdragstakere. I Bergen kommune er det ca.100 personer som arbeider som avlastere i Etat for tjenester til utviklingshemmede, ca. 80 besøkshjem innenfor Etat for barn og familie og ca. 10 personer i Etat for hjemmebaserte tjenester. De fleste av avlasterne har påtatt seg oppdraget for å hjelpe egne familiemedlemmer eller venner med særlig tyngende omsorgsarbeid i deres privatliv, og avlasteroppdraget har vært regulert av oppdragskontrakter basert på vedtaket om avlastning. Kommunens ordning har gitt stor grad av fleksibilitet, frihet for avlaster og brukermedvirkning for familien til å organisere avlastningstilbudet på en best mulig måte. Fremover må avlasterordninger organiseres på en annen måte i kommunen for å ivareta arbeidsmiljølovens regler. Det har vært et stort samfunnsengasjement etter Avlaster 2-dommen og mange fagmiljø og brukerorganisasjoner har vært bekymret for at helgeavlastning bl.a.blir erstattet med større bruk av institusjoner. Arbeidet har mange flere likhetstrekk med statlig fosterhjemsarbeid enn med ordinært arbeid og burde vært behandlet på linje med det. Bergen kommune mener at det er positivt at Arbeids og sosialdepartementets foreslår løsninger som innebærer at deler av de avlastnings- og besøkshjemsordingene som er etablert kan videreføres. Forskriften åpner opp for å videreføre helgeavlastning i sammenhengende 48 timer, dersom avlaster ikke allerede har en stilling i kommunen fra før. Dette vil løse dagens arbeidstidsutfordringer for en del av kommunens avlastere. Forskriften tillater ukentlig arbeidstid på 60 timer i snitt per uke, og maks 88 timer. Helgeavlastning fra fredag til søndag blir også tillatt fordi forskriften åpner opp for sammenhengende arbeidstid på inntil 48 timer som avlaster. Det tillates også å inngå avtale om at den daglige - og ukentlige arbeidsfrie perioden kortes ned, og det fastsettes hviletidsbestemmelser med krav om antall timer med arbeidsfri før og/eller etter arbeidsperioden. Forslaget begrenser imidlertid muligheten for helgeavlastning, dersom avlasteren har et «ordinært» arbeidsforhold i kommunen. Departementet har ikke funnet en løsning for ferieavlastning som innebærer at en avlaster eller et besøkshjem ikke kan utføre sammenhengende ferieavlastning i mer enn 48 timer. Bergen kommune må vurdere om hvordan avlastningstilbudet skal organiseres fremover av hensyn til de økonomiske og administrative konsekvensene som oppstår. Avlastere på oppdragstakerkontrakter får i dag betalt kr 750 per døgn. I en del tilfeller, der hvor oppdraget er spesielt krevende, blir det gitt dobbel 1
sats per døgn. Det er imidlertid en rekke spørsmål knyttet til avlønning og kompensasjon som ikke er avklart og som må avklares fremover gjennom sentrale forhandlinger og avtaler mellom KS og arbeidstakerorganisasjonene. Beregninger på eventuelle merkostnader må derfor gjøres med en lang rekke usikre forutsetninger. Basert på det omfanget av tjenesten har i dag (gjennomsnitt fra midten av 2016 og frem til mai 2017), og et nøkternt anslag på avlønning og kompensasjon, viser beregninger at kommunen må, som et minimum påregne en merkostnad i størrelsesorden 38 mill. kr på årsbasis. Selv om det kan etableres alternative tiltak for noen mottakere, må kommunen påregne enten å styrke budsjettet betydelig eller å omprioritere ressurser til denne tjenesten. De økonomiske konsekvensene ligger ikke i premissene for kommunefinansiering. Vedtakskompetanse: Byrådets fullmakter 7 vedtatt av bystyret 21. september 2016 i sak 236-16: Høringsuttalelser: Byrådet avgir høringsuttalelser på vegne av Bergen kommune. Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politisk avveininger, skal avgis av bystyret. Forretningsutvalget behandlet saken i møtet 160517 sak 116-17 og fattet følgende vedtak: «Komite for helse og sosial avgir Bergen kommunes svar til «Høring - forskrift om arbeidstid for avlastere». Komite for finans, kultur og næring får saken til orientering og kan knytte merknader til den. 2. Dersom høringsfristen blir utvidet går saken til bystyret.» Departementet har ikke gitt utvidet høringsfrist til etter bystyrets møte i juni. Byrådet innstiller til komite for helse og sosial å fatte følgende vedtak: Bergen kommune avgir høringsuttalelse til «Forskrift om arbeidstid for avlastere» i samsvar med saksutredningen. Dato: 1. juni 2017 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Harald Schjelderup Byrådsleder Vigdis Anita Gåskjenn byråd for helse og omsorg Vedlegg: Høringsnotat om forskrift om arbeidstid for avlastere 2
Saksutredning: Bergen kommune mener at det er positivt at Arbeids og sosialdepartementet foreslår løsninger i forskrift som innebærer at deler av de avlastnings- og besøkshjemsordingene som er etablert kan videreføres. Bergen kommune mener at det er positivt at forskriften åpner opp for å videreføre helgeavlastning i sammenhengende 48 timer. Dette vil løse dagens arbeidstidsutfordringer for en del av kommunens avlastere. Forslaget begrenser imidlertid muligheten for helgeavlastning, dersom avlasteren har et «ordinært» arbeidsforhold i kommunen. Flere av kommunens avlastere har et ordinært arbeidsforhold med arbeidsuke på 40 timer eller arbeider i turnus, og de har som oppdragstakere kunne påta seg oppdrag på helgeavlastning uavhengig av reglene om arbeidstid og søndagsarbeid. Bergen kommune mener imidlertid at forskriften i liten grad har løst mange av de negative konsekvensene det kan få for avlastningstilbudet, når avlasterordningen nå må omorganiseres. Bergen kommune viser til særlige hensyn som taler for en særregulering av avlasterne på tilsvarende måte som statlige fosterhjem eller ved unntak helt eller delvis fra arbeidsmiljøloven: Å be om avlastning kan i seg selv oppleves vanskelig, og familier med avlastningsbehov ønsker selv å organisere og løse behovet ved å rekruttere avlastere innenfor sitt eget private nettverk. Det er en risiko for at familier med avlastningsbehov vil avstå fra eller utsette å be om avlastningstjeneste, fordi terskelen for å søke om avlastningstjenester kan bli høyere hvis det blir vanskeligere å rekruttere avlaster fra eget nettverk eller blir tilbudt avlastning på institusjon. I motsetning til tradisjonelle arbeidsforhold med rett og plikt til arbeid, så er det ikke klart at avlasterne vil være interessert i å arbeide som avlastere for andre familier enn den de ble rekruttert for. Mange av personene som arbeider som avlastere er besteforeldre, tanter/onkler, andre familiemedlemmer eller nære bekjente til bruker og familien. Arbeidsgiverforpliktelsene til Bergen kommune vil medføre økt behov for å styre rekrutteringen og organiseringen av avlastningsordningen i samsvar med kommunens virksomhetsbehov. Når avlastningstjenesten profesjonaliseres og reguleres av arbeidsmiljøloven, så kan dette medføre at det i mindre grad blir mulig å organisere avlastningsoppdraget etter hva som gir det beste avlastningstilbudet til familien. Videre vil avlasterarbeidet bli mindre fleksibelt for avlaster ettersom arbeidsgiver i større grad må involveres i beslutninger. Dette kan skape utfordringer med å rekruttere og beholde avlastere. Departementet har så langt ikke funnet en løsning for ferieavlastning. Det innebærer at en avlaster eller et besøkshjem ikke kan utføre sammenhengende ferieavlastning i mer enn 48 timer. Dermed så vil en del av dagens avlasterordning være i strid med arbeidsmiljøloven. I kommunene er det økende satsing på å løse fremtidens mange helse og omsorgsoppgaver med økt bruk av frivillighet og mindre bruk av institusjonsbehandling, men tolkningen av arbeidstakerbegrepet gjør det uklart når frivillige blir arbeidstakere. Bergen kommune vil i det følgende uttale seg om de konkrete forskriftsreglene: Til forskriftens punkt 1: «avlaster med hjemmel i ( ) barnevernloven 4-4». Bergen kommune ser behov for en avklaring av forskriftens anvendelse for besøkshjem/weekendhjem der tiltaket er begrunnet i barnets behov. Det vises her til beredskapshjemdommen (Rt. 2013 s. 342) der kjernen i oppdraget var å stille til rådighet et hjem hvor fosterbarnet så langt som mulig skulle være et familiemedlem. De samme grunntrekkene som ved beredskaps- og fosterhjem vil gjøre seg gjeldende ved et besøkshjemstiltak som er begrunnet i barnets behov for en supplerende omsorgsbase. Dette blir i for liten klargjort i høringsnotatet i pkt. 4. 2. 1. 3
Til forskriftens punkt 4: kan arbeidsgiver og arbeidstaker skriftlig avtale at den samlede arbeidstiden kan være inntil 60 timer i løpet av syv dager. Grensen på 60 timer kan gjennomsnittsberegnes for en periode på 6 uker. Til forskriftens punkt 5: Den samlede arbeidstiden kan ikke overstige 88 timer i noen enkelt uke. Bergen kommune må bemerke at disse grensene vil kunne sette begrensninger for avlastere som er satt opp på turnus med over 45 timer den uken, slik at helgeavlastning må avsluttes etter 43 timer. Til forskriftens punkt 7: Arbeidsgiver og arbeidstaker kan skriftlig avtale at arbeidstaker skal arbeide som avlaster i inntil 48 timer sammenhengende. Departementet legger til grunn i høringsnotatet på side 16 at avlastning i brukers eller avlasterens hjem stort sett benyttes i tilfeller hvor brukeren normalt vil sove om natten, slik at avlasterne kan hvile eller sove gjennom natten. Departementet mener at innslagene av passivt arbeid bidrar til å sikre avlasterne et passende vern, slik at arbeidstaker kan arbeide som avlaster i inntil 48 timer sammenhengende. Avlastning i tilfeller hvor man ikke kan regne med at brukeren sover hele natten, vil etter Departements vurdering måtte henvises til avlastning i institusjon eller kortvarige avlastninger. Bergen kommune mener at Departementet med disse uttalelsene viser hvor problematisk endringen av avlasterordningen vil bli for personer og familier med særlig tyngende omsorgsarbeid. Disse vil nå enten få forkortet avlastningsperioden eller bruker må bo på institusjon i avlastningsperioden. Bergen kommune mener dette er veldig beklagelig ut i helse og omsorgsfaglige hensyn. Videre innebærer arbeidstidsreglene at kommunene fremover må foreta en løpende vurdering av om avlstningsordningen må endres, fordi bruker f.eks. har endret søvnmønster eller nye hjelpebehov i løpet av natten. Til forskriftens punkt 10. (Dersom en arbeidsperiode er mer enn 16 timer skal arbeidstaker sikres minst 16 timer sammenhengende arbeidsfri umiddelbart etter arbeidsperioden.) Til forskriftens punkt 11: «(Dersom en arbeidsperiode er mer enn 24 timer skal arbeidstaker i tillegg sikres minst 16 timer sammenhengende arbeidsfri umiddelbart før arbeidsperioden.) Bergen kommune viser til at kommunen stilles i en vanskelig situasjon for å ivareta kravet om hviletid når avlasterne har en annen stilling i kommunen. Særlig gjelder dette når arbeidstaker arbeider i turnus eller i en stilling hvor det er vanskelig å rekruttere inn vikar til hver helgeavlastning. Det vil oppstå situasjoner hvor avlasteren ikke kan arbeid som normalt i sin ordinære stilling eller ikke kan påta seg avlasteroppdraget for familien i det timeomfang som er ønskelig. Hvis avlastningen varer i mer enn 16 timer, så skal arbeidstakeren sikres minst 16 timer sammenhengende fri etter avlasterperioden. Dersom arbeidsperioden er på mer enn 24 timer, så skal arbeidstakeren ha 16 timer sammenhengende arbeidsfri før og etter avlastningsperioden. I de tilfeller arbeidstaker ikke får avviklet ukentlig fritid, må arbeidstaker få kompenserende hvile påførende helg. Det innebærer at arbeidstaker også må få 24 timers sammenhengende arbeidsfri i tillegg til ordinær ukentlig arbeidsfri. Dette vil medføre at avlastere som arbeider i en 100 % stilling eller i turnus ikke vil kunne påta seg helgeavlastning i 48 timer, og dette vi ramme en del av familiene med avlastningsbehov. Alternativt må den ordinære stillingen reduseres, og dette er ikke løsning som er ønskelig. Og for våre avlasteren vil dette bli en vanskelig prioritering ettersom arbeidsgiver har styringsrett i arbeidstiden og det kan oppstå lojalitetsutfordringer ovenfor egne familiemedlemmer eller venner. Den samme situasjonen oppstår dersom avlasteren også arbeider i turnus med søndagsarbeid i sin ordinære stilling. Arbeidsmiljøloven 10-8 og 10-10 fastsetter grenser for hvor mange søndager det kan utføres arbeid på, og dette er ikke regulert i forslag til ny forskrift. Bergen kommune ber Departementet løse arbeidstidsutfordringene på en bedre måte, slik at tilbudet om helgeavlastning også kan utføres av avlasterne som har en annen stilling i kommunen 6 Økonomiske og administrative konsekvenser av forskriften 4
Arbeids og sosialdepartementet uttaler i høringsnotatet at det «forhold at mange avlastere må anses som arbeidstakere, vil eventuelt kunne ha økonomiske konsekvenser for kommunene. Omfanget av dette vil kunne avhenge av hvilke avtaler om kompensasjon som inngås.» Bergen kommune må vurdere om hvordan avlastningstilbudet skal organiseres fremover av hensyn til de økonomiske og administrative konsekvensene som oppstår. Avlastere på oppdragstakerkontrakter får i dag betalt kr 750 per døgn. Som arbeidstaker skal avlasteren i utgangspunktet ha betaling for alle døgnets 24 timer. Det er imidlertid en rekke spørsmål knyttet til avlønning og kompensasjon som ikke er avklart og som må avklares gjennom sentrale forhandlinger og avtaler mellom KS og arbeidstakerorganisasjonene. Beregninger på eventuelle merkostnader må derfor gjøres med en lang rekke usikre forutsetninger. Basert på det omfanget av tjenesten har i dag (gjennomsnitt fra midten av 2016 og frem til mai 2017), og et nøkternt anslag på avlønning og kompensasjon, viser beregninger at kommunen må, som et minimum påregne en merkostnad i størrelsesorden 38 mill. kr på årsbasis. Selv om det kan etableres alternative tiltak for noen mottakere, må kommunen påregne enten å styrke budsjettet betydelig eller å omprioritere ressurser til denne tjenesten. De økonomiske konsekvensene ligger ikke i premissene for kommunefinansiering. 5