(168268/20) Risikonivå og aktørroller i forbindelse med transport av farlig gods Ved Gottfried Heinzerling, prosjektleder UiS/IRIS (Senter for risikostyring og samfunnssikkerhet SEROS) I. Et samarbeidsprosjekt mellom SINTEF/NTNU og UiS/IRIS (SEROS) Med bakgrunn i programstyrets innstilling om et samarbeidsprosjekt mellom SINTEF/NTNU og IRIS/UiS (SEROS), er prosjektet et felles forskningsprosjekt i henhold til modellen i figur 1. Aktivitet SINTEF/NTNU SEROS Kartlegging -utvikling av rammeverk PL begge samarbeider om denne Type og mengde gods Risikoforhold knyttet til kultur, struktur & samhandling Ulykkesstatistikk Aktørrollene, gods i annen form, håndtering, bruk av analyser, supplerende data, evaluering av eksisterende datamaterial Risikomodell PL Nasjonalt perspektiv (basere på utvalgte case) MTO&SC + risikoindikatorer Organisasjon/virksomhet tilnærming ROS-metodikk Testing/evaluering RNNS Aktør, styring, regulering, stimulering Harmonisering Proaktiv bruk av regler & avgifter Godhet av regelverk Risikoanalyse i et maktperspektiv Bruk av RA Aktørers tilpasning til rammeverk PL SEROS (RF/UiS) er koordinator for hele prosjektet PL-prosjektleder for delaktivitet Figur 1. Fordeling av arbeidsoppgaver mellom SINTEF/NTNU og SEROS Delprosjektene kartlegging, risikomodell og aktør, styring, regulering, stimulering er prosjektets hovedaktiviteter hvor SINTEF/NTNU har prosjektlederansvaret for de to første delprosjektene, og SEROS for det siste. SEROS er koordinator for det samlede prosjektet. Bakgrunn, aktiviteter, fremdrift med mer for delprosjektene kartlegging og risikomodell presenteres særskilt i Transport av farlig gods på veg, sjø og bane (168291/S20) ved Jørn Vatn, prosjektleder SINTEF/NTNU.
II. Målsettinger for samarbeidsprosjektet Hovedfokus i prosjektet er sikkerhets- og beredskapsmessige utfordringer ved transport av farlig gods. Prosjektet tar utgangspunkt i at store mengder farlig gods transporteres innenfor og til/fra Norge. Valg av transportmiddel, rutevalg og den generelle håndhevingen av sikkerhet i forhold til regelverket for transport av farlig gods er ikke nødvendigvis optimalt. Basert på eksisterende datamateriale og ny kartlegging ønsker prosjektet å utvikle og teste relevante beslutningsstøtteverktøy for å kunne støtte opp under økt sikkerhet ved transport av farlig gods. Følgende delmål er identifisert: Kartlegging: Evaluere eksisterende dataregistrering om farlig gods transport. Kartlegge supplerende størrelser mht sikkerhet i forbindelse med transport av farlig gods i norsk innenrikstransport. Risikomodell: Et mål for denne aktiviteten er å utvikle en nasjonal transportmodell som kan benyttes til å beregne risiko ved transport av farlig gods over ulike strekninger og transportformer. Et annet mål er å identifisere og tilpasse risikoanalytiske metoder som kan benyttes av de ulike aktørene som er involvert i transporten av farlig gods. Aktører og rammebetingelser: Et mål for denne aktiviteten er å analysere den overordnede organiseringen knyttet til transport av farlig gods mht å foreslå endringer slik at risikoen kan reduseres. Et annet mål er å forstå hvordan aktører tilpasser seg ulike rammebetingelser for transport av farlig gods. III. SEROS sitt bidrag i samarbeidsprosjektet Med referanse til figur 1 er SEROS sitt bidrag i prosjektet knyttet til alle fasene; kartlegging, risikomodell og aktørers rammebetingelser. I dette avsnittet beskrives aktivitetene SEROS har hovedansvaret for. Kartlegging og datainnsamling Utfylle eksisterende kartlegging Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har i 2002 utført en kartlegging av transport av farlig gods på vei og bane. Kartlegging av transport av drivstoff og fyringsoljer (klasse 3) samt radioaktivt materiale var ikke omfattet av denne kartleggingen. I samarbeid med SINTEF/NTNU vurderes behovet for kartlegginger vurderes som kan supplere DSBs kartlegging. Målsetting her er å skape en tilstrekkelig oversikt av transport av farlig gods på vei (inkl. fergetransport) og bane på nasjonalt nivå. I utgangspunkt er fokus rettet mot supplerende kartlegging av transport av farlig gods (klasse 3) på nasjonalt nivå. Videre på kartlegging av transport av farlige gods på innenriks fergestrekninger. Kartlegging av andel farlig gods i unitisert transport Ved transport av unitisert gods i ulike typer enheter (container, trolley med mer) vil opplysninger om transport av farlig gods stort sett være knyttet til utsagn om hvorvidt enheten inneholder farlig gods eller andeler av farlig gods. Men det vil være vanskelig å få mer detaljerte opplysninger om volum og vekt til FG. DSB støtte på denne problemstillingen under sin kartlegging av transport av farlig gods på jernbane. Etter våre erfaringer vil vi støte på samme problemstillingen innenfor transport av farlig gods til sjøs. I tillegg er graden av unitisering/containerisering klart økende ved alle former av landog sjøbasert transport.
For å få skaffet et bedre faktagrunnlag gjennomføres en kartlegging av andelen og type farlig gods i ulike typer enheter basert på en stikkprøve av relevant omfang ift geografi og sjø- og landbasert transport. Innsamling av erfaringsdata knyttet til Statens vegvesens kontroller av godstransport kan være aktuelt. Videre kan kartlegging gjennomføres i samarbeid med relevante aktører i logistikkbransjen. Basert på en slik kartlegging vil en kunne utvikle nøkkelfaktorer for beregning av volumer farlig gods knyttet til transport av unitisert gods. Videre vil vi få et innblikk i blandingen av type gods i slike enheter med tilhørende fare- og risikomomenter. Kartlegging av logistikk- og transportaktørenes handlings- og tilpasningsrom i et risikostyringsperspektiv Aktørene i logistikk- og transportbransjen er sentrale mht. avgjørelsene ved valg av transportmiddel, måten transporten gjennomføres og hvordan regelverket iverksettes, overholdes og fortolkes i den daglige aktiviteten. Her gjennomføres en kvalitativ undersøkelse blant sentrale aktører innen logistikk- og transportbransjen der vi kartlegger bedriftenes handlings- og tilpasningsrom i krysspresset mellom myndighetenes krav, regelverk, økonomiske og logistiske /transportmessige krav. Undersøkelsen vil fokusere på alle relevante ansvarsnivå i bedriftene involvert. Kartleggingen vil omfatte nivåene Bedrifter og virksomheter, Ledelse/sikkerhetsrådgiver og Transport/pakking/lossing. Undersøkelsen vil basere seg på intervjuer i 15 20 bedrifter. Utvelgelsen vil skje med bedriftens størrelse, geografisk beliggenhet, typer transportmiddel brukt i virksomheten med mer. Studentprosjekter Det vil bli gjennomført to casestudier av studenter ved mastergradsstudiet i samfunnssikkerhet ved UiS. Den ene studenten vil studere farlig gods transportert på jernbane. Det velges ut to ansvarlige selskaper i jernbanesystemet og håndtering av farlig gods vil studeres ut fra deltagende observasjon, dokumentstudier og intervjuer. Studien legges til flere nivåer i virksomhetene. En tilsvarende studie gjennomføres innenfor sjøfarten, hvor målet er ett eller to rederier, alternativt en havn. Studiene har en eksplorativ tilnærming til håndtering av farlig gods. Utvikling av grunnlagene for risikostyringsverktøy i forhold til transport av farlig gods Innføring av risikobasert styring innebærer ikke at gammelt regelverk må settes til siden, men at nytt regelverk blir tilpasset det eksisterende. På denne måten må gjeldende forskrifter og veiledninger som stiller krav til konkrete løsninger forstås som minimumskrav i forhold til de funksjonene som søkes oppnådd med transport av farlig gods. Risikoanalysen kan så vel gi gode argumenter for å redusere på kravene satt til dagens praksis. Delprosjektet har en sterk kopling til det allerede igangsatte prosjekt Risikoanalyse, -aksept og styring i RISIT-programmet. Følgende problemstillinger søker vi å besvare gjennom dette delprosjektet: Hvilke uttrykk for risiko kan knyttes opp til transport av farlig gods? Hvordan benytte teknikker for risikoanalyse, inklusiv modeller og datamateriale, i ulike virksomheter involvert i transport av farlig gods?
Hvilke beslutningssituasjoner finnes på ulike nivåer, hvor ulike typer risikoanalyser kan bidra som beslutningsstøtte på en effektiv måte? Hvordan sikre tverrfaglighet i risikoanalyse og vurdering knyttet til transport av farlig gods? Hvordan etablere ulike former for risikoindikatorer og indekser og hvordan følge dem opp slik at de blir inkludert i operasjonell risikobasert styring? I hvilken grad er risikoakseptkriterier egnet for å styre sikkerhet i forbindelse med transport av farlig gods? Formålet med dette delprosjektet er å benytte FG transport som et avgrenset og relevant case for uttesting og utprøving av risikomodeller, studie av beslutningsprosesser og vurdering av hva som blir ansett som sikkert nok. Hovedfokus i det totale prosjektet ligger på dette delprosjektet, hvor det å finne egnede risikostyringsverktøy til bruk i FG transportsystemet er et helt sentralt mål. Myndighetsorganisering, regelverk og aktører I delprosjektet studerer vi problemstillingen om konflikterende mål, preferanser og verdier hos de enkelte aktører innen transport av farlig gods er med på å påvirke en effektiv risikostyring i positiv eller negativ retning. Relevante spørsmål i denne sammenheng er Finnes det barrierer innenfor dagens organisering og regelverk som er til hinder for en optimal risikostyring? Dagens regelverk for transport av farlig gods er komplisert. Det nasjonale regelverket påvirkes direkte av internasjonale avtaler. Videre er ansvarsforholdene i det offentlige på nasjonalt nivå fordelt på flere departementer, direktorat og etater. Relevant forskning innen offentlig organisasjoner dokumenterer ikke-optimale og uhensiktsmessige løsninger på grunn av sektororienterte institusjonelle barrierer. Spørsmålet er om dagens regelverk og myndighetsorganisering skaper barrierer for en effektiv risikostyring? Hvordan påvirker aktørenes verdier og preferanser beslutninger angående risikoanalyser generelt og transport av farlig gods spesielt? Alle aktører innenfor transportsystemet er med på å påvirke systemet på ulike måter. Dette omfatter alle ledd i fra myndighetsutøvelse og regelverksutforming ned til gjennomføringen av de enkelte transporter. Alle aktører har sine egne preferanser og verdier som er fremtredende. Disse preferansene og verdiene vil være beslutningsrelevante i et komplekst, regelverks- og markedsorientert og til dels konflikterende system som inkluderer mange aktører og ulike typer transport av farlig gods. I de fleste teoretiske tilnærminger til risiko og risikostyring forutsetter man at aktørene involvert i risikoanalyser og risikostyring opererer med en åpen agenda. Det vil si at en forutsetter at alle preferanser og mål uttales i en beslutningskontekst, men det er ikke alltid tilfelle. Aktører kan ofte operere med en skjult agenda hvis mål er å påvirke beslutningssituasjoner og beslutningsprosesser slik at utfallet tilfredsstiller aktørens verdier og preferanser. Dette kan føre til at beslutningene og implementeringen av beslutningene ikke blir optimale med henblikk på å redusere risiko. En konflikt mellom økonomiske og sikkerhetsmessige hensyn kan illustrere denne problematikken. Dette er også en problematikk som kan være aktuell innenfor transport av farlig gods hvor krav til inntjening og effektivitet er en av forutsetningene for å overleve i en konkurranseutsatt bransje. Hovedfokus vil være om
dagens myndighetsorganisering bidrar til å påvirke ulykkesrisiko og risikostyring i negativ retning. Spesielt vil vi studere om regelverket legger føringer som kan ha uheldige følger for mulighetene til optimal risikostyring (den formelle siden). I litteraturen kobles ofte risikoanalyser til planleggings og beslutningssituasjoner. Det er hovedsakelig i slike prosesser risikoanalyser anvendes. Forskning viser imidlertid at det kan være stor forskjell på vedtatt plan og resultatet etter implementering av planen. Det vil si at det eksisterer forhold i forbindelse med implementering av planen som gjør at det endelige utfallet blir ganske forskjellig fra det som var intendert. Forhold i implementeringen kan blant annet være skjult agenda hos enkelte av aktørene i plan og implementeringsprosessen. Dette vil kunne gi seg utslag i at forutsetningene for risikoanalysene utført i planleggingsfasen endres drastisk. Likeledes vil konklusjoner og anbefalinger omkring risikoanalysene ikke lenger ha full gyldighet. Trekker vi dette videre til dagens organisering og forvaltning av FG regelverk og myndigheter vil det være rimelig å anta at det også innenfor disse systemene eksisterer barrierer som er til hinder for en optimal planlegging og risikostyring. Vår studie ønsker derfor å belyse denne problematikken. Vi ønsker derfor å se på samspillet og relasjonene mellom de enkelte aktører innenfor dagens transportsystem for å se om det eksisterer konstellasjoner som gir enkelte aktører uforholdsmessig stort spillerom innenfor beslutningstakning og styring av dagens transport ordning Dette innbærer å studere hva som er dagens praksis i organiseringen av FG transportsystemet. Dersom det viser seg å være forskjeller mellom regelverk (det formelle) og dagens praksis (det uformelle) ønsker vi også å se på årsakene til dette. Videre om det kan være hensiktsmessig, i forhold til risiko, å endre regelverk eller søke å endre praksis. Målet med dette delprosjektet vil være et bidrag til å videreutvikle teoretiske perspektiver på risiko generelt og risikostyring spesielt. Risiko er blant annet en vurdering av hvordan fremtiden vil se ut. Vurderinger er ikke ansett som verdifrie men verdiladet. Derfor bør den enkelte aktørs verdier og preferanser vurderes som en av mange faktorer når man skal utforme en teoretisk plattform for hvordan man optimalt kan styre risiko. Videre vil dette arbeidet også kunne bidra med et teoretisk grunnlag for å synliggjøre tilsvarende problematikk innenfor andre sektorer av samfunnet hvor aktørers verdier og preferanser kan påvirke beslutninger i negativ retning også sett i et risikoperspektiv. IV. Resultater (hhv. status) IV.1 Kartlegging og datainnsamling Utfylle eksisterende kartlegging Kartleggingsaktivitetene i prosjektet er gjennomgått og beskrevet i et arbeidsnotat /referanse 1 og 2/. Kartleggingen skal gjennomføres innen følgende tre hovedområder; Fysiske/observerbare størrelser, Struktur og organisering, Sikkerhetskultur og handlingsrom. Det konkluderes med ni separate kartleggingsaktiviteter; Internasjonal forskningslitteratur; Foreliggende kvantitativt datamateriale; Innledende intervjuer; Oversikt over gjennomførte risikoanalyser og bruken av dem; Styrende dokumentasjon; Survey, supplerende fysiske og observerbare størrelser; Survey, sikkerhetskultur og handlingsrom; Ulykkesgranskning basert på sikkerhetskultur; Oppfølgende feltarbeid og kvalitative studier. Status i aktivitetene SINTEF/NTNU har ansvaret for er beskrevet i presentasjonen til Jørn Vatne (4.1.4 og 4.1.5). Kartlegging av andel farlig gods i unitisert transport
Aktivitetene her er noe forsinket og vil begynnes i oktober i år. Fokus her vil ligge på gjennomføring av dybdeintervjuer med relevante aktører innen godstransport og oppfølgende analyse. Studentprosjekter To casestudier er gjennomført, (a) En case studie for å belyse håndtering og organisering av farlig gods hos ulike aktører i jernbanesektoren /referanse 3/ og (b) Transport av farlig gods på innenriks ferger /referanse 4/. IV.2 Utvikling av grunnlagene for risikostyringsverktøy i forhold til transport av farlig gods Aktivitetene her er noe forsinket og vil begynnes i oktober i år. Fokus her vil ligge på gjennomføring av dybdeintervjuer med relevante aktører innen godstransport og oppfølgende analyse. IV.3 Myndighetsorganisering, regelverk og aktører Aktivitetene her er noe forsinket. Relevante problemstillinger og perspektiv dokumenteres i presentasjonene (03/2006) Risikonivå og aktørroller i forbindelse med transport av farlig gods og Aktørers tilpasning til rammeverket - regelverket - uklarheter, karakteristika, fortolkningsrom v/ove Njå er vedlagt oversendelsen av rapporteringen. V. Utfordringer i prosjektet Stikkord: Samarbeid i prosjektet utfordrende mht. avgrensing og koordinering av deloppgavene partene i Stavanger og Trondheim imellom, videre mht. transaksjonskostnader i samarbeidet. Prosjektdesign forholdet i ressursbruk mellom kartleging (behovet for reelvant empiri) på den ene siden og analyse hhv. utvikling av verktøy på den andre siden. Prosjektets økonomiske ramme er knapt. Metode utfordring å kartlegge/vurdere aktiviteter hhv. aktører som kan være i gråsonen når det gjelder legalitet. VI. Referanser /1/ Berg, C., Njå, O., Rødseth, J. og Vatn J., Opplegg for kartlegging i forbindelse med studie av farlig gods transport, arbeidsnotat SINTEF/NTNU/IRIS/UiS, 2006. /2/ Berg, C., Anvendbarhet av to foreliggende undersøkelser om transport av farlig gods på vei, sjø og bane, arbeidsnotat SINTEF/NTNU/IRIS/UiS, 2006. /3/ Amdal Åsland, G., En case studie for å belyse håndtering og organisering av farlig gods hos ulike aktører i jernbanesektoren, masteroppgave i samfunnssikkerhet (UiS), 2005.
/4/ Bøen, S., Transport av farlig gods på innenriks ferjer, masteroppgave i samfunnssikkerhet (UiS), 2005. /5/ Amdal Åsland, G., Bøen, S., Transport av farlig gods - dilemmaer i regelverkstrukturen, utkast til arbeidsnotat SINTEF/NTNU/IRIS/UiS, 2005.