TROMSØ KOMMUNE DELRAPPORT TIL SÆRANALYSE IPLOS-ANALYSE DELRAPPORT RO/RUNE DEVOLD AS 26-2-28
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 2 1. Innledning og konklusjon... 3 1.1 Formål... 3 1.2 Metode og datagrunnlag... 3 1.2.1 Noen begrep som benyttes i analysen...3 1.3 Konklusjoner... 4 2. Hele tiltakskjeden - oversikter... 6 2.1 Hvor får brukerne tjenester?... 6 2.2 Alder og kjønn... 7 2.3 Tiltakskjeden (omsorgstrappa) utnyttelse og effektivitet... 7 2.3.1 Lovpålagt nivå...1 3. Hjemmetjenesten eksklusive heldøgns omsorg... 11 3.1 Utviklingshemmede i ordinære boliger og omsorgsboliger... 11 3.2 Brukere i ordinær bolig, ekskl utviklingshemmede... 12 3.2.1 Brukere uten timetjenester...12 3.2.2 Brukere med timetjenester...13 3.2.3 Brukernes funksjonsnivå...14 3.2.4 Antall brukere i hver FN-gruppe...15 3.2.5 Andelen som bor alene...15 3.2.6 Fordelingspolitisk profil produksjon av timetjenester...16 3.2.7 Hvor mye tjenester innvilges?...17 3.2.8 Gjennomsnittlig timer pr uke etter FN...17 3.3 Likt tilbud til like behov... 18 3.4 Hjemmetjenesten - de ulike resultatenheter... 2 3.4.1 Enhetenes størrelse og driftsform...21 3.4.2 Funksjonsnivå og praksis for tildeling av tjenester...21 3.4.3 Ressursfordeling mellom resultatenhetene...23 3.4.4 Simulering: Alternativ ressursfordeling mellom resultatenhetene...23 3.4.4.1 Scenario 1: Ulikheter i praksis opprettholdes og fullfinansieres...23 3.4.4.2 Scenario 2: Lik praksis, smådriftsulemper/stordriftsfordeler...24 3.4.4.3 Scenario 3: Som nr. 2, tilpasning til referansekommunens praksis...24 3.4.5 Produktivitet i de aktuelle tjenestene...25 3.4.5.1 Mulige forklaringer videre undersøkelser...26 3.5 Psykiatrisk hjemmetjeneste... 27 3.5.1 Nærmere om funksjonstap...28 3.5.1.1 Produktivitet...28 3.6 Brukere i omsorgsbolig uten heldøgns omsorg... 29 3.7 Venteliste til sykehjem... 3 3.7.1 Nærmere om funksjonstap mønster og sammensetning...31 4. Brukere med heldølgns omsorg... 32 4.1 Eldre med heldøgns omsorg (HDO)... 32 4.2 Heldøgns omsorg for utviklingshemmede... 33 5. Brukere i sykehjem... 35 5.1 Ressursfordeling mellom sykehjemmene... 36
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 3 1. INNLEDNING OG KONKLUSJON 1.1 Formål IPLOS-analysen inngår i særanalysen som forankring for en total vurdering av hvordan tjenestene drives. Som underlag for særanalysens hovedrapport nevnes også delrapportene TEAMStandard, prosjektnotatresultater og TEAMStandard kontrollspørsmål 3. feb. 1.2 Metode og datagrunnlag Analysene benytter individdata fra kommunens egne journaler, herunder opplysninger om brukernes funksjonsnivå, tjenester som brukerne mottar mv. Data er hentet fra Tromsø kommunes fagprogram PROFIL. Datagrunnlaget er kontrollert (validert) i flere omganger før endelig eksport fra PROFIL. For å konvertere disse opplysningene til styringsdata benyttes statistiske metoder som er utviklet sammen med SSB, Sintef m.fl. Datagrunnlaget er for øvrig av samme type som kommunene er pålagt å innrapportere til sentrale myndigheter fra og med inneværende år (IPLOS Individbasert pleie- og omsorgsstatistikk Sosial- og helsedirektoratet/ssb). Data som er eksportert fra PROFIL er avidentifisert, og behandles som del av kommunens interne saksbehandling. Taushetsbestemmelser gjelder for ROs folk og samarbeidspartnere i tråd med norsk lov. 1.2.1 Noen begrep som benyttes i analysen Funksjonsnivå (FN): FN beskriver brukernes mestringsevne i forhold til aktiviteter i daglig liv (ADL). Når funksjonssvikt inntrer, f eks i forhold til å utføre alminnelig husarbeid, benytter tjenesteapparatet IPLOS- kriterier for å journalføre dette, som evt grunnlag for å fatte vedtak om å yte tjenester til husarbeid (praktisk bistand). Vi benytter skalaen 1-5, der 1 er god mestring (ikke behov for hjelp) og 5 er svært hjelpetrengende. I alt 17 variable benyttes: : Fungere sosialt Innkjøp Daglige beslutninger Ivareta egen helse Mobilitet innendørs Husarbeid Vaske seg Av/påkledning Matlaging Spise Toalett Mobilitet utendørs Syn Hørsel Huske Kommunisere Styre egen adferd Når alle ADL-variable er skåret, beregnes et samlet veiet gjennomsnitt av skårede verdier på alle ADL til sammen (ekskl syn/hørsel). Dette gjøres ved hjelp av vekter som SSB har utarbeidet. Beregnet veiet gjennomsnitt vil da ligge på skalaen 1 til 5. Skalaen deles så inn i 16 intervaller, slik at brukeren til slutt får tilhørighet i en av 16 FN-grupper, der gruppe 1 har lette funksjonstap, gruppe 16 har svært store funksjonstap og hjelpebehov. Flere tabeller og grafer i analysen benytter denne inndelingen. Ved behov for grovere inndeling benyttes en inndeling av brukerne i 3 grupper: lette, middels og tunge funksjonstap.
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 4 I visse sammenhenger ser vi nærmere på mønsteret for funksjonstapet, og benytter gjerne en tredeling av ADL-variablene i såkalte snitt. I denne analysen benyttes følgende snitt: Personlig ADL: personlige gjøremål, ofte flere ganger daglig omfatter vaske seg, av/påkledning, spise og toalett, med andre ord livets basale funksjoner. Instrumentell ADL: gjøremål der en blir funksjonshemmet i forhold til ytre omgivelser, omfatter innkjøp, mobilitet innendørs og utendørs, husarbeid, matlaging. De fleste som utvikler hjelpebehov starter med en eller annen form for svikt i instrumentell ADL, gjerne husarbeid. Kognitiv ADL: beskriver evne til intellektuell og/eller emosjonell mestring, omfatter sosial fungering, ta daglige beslutninger, ivareta egen helse, huske, kommunisere, styre egen adferd. Mennesker med demens vil f eks gjerne skåre høyere enn verdi 3 på huske, kommunisere mv. Referansekommunen og andre kommuner for sammenlikning: Analysen benytter en database med sammenliknbare tall fra andre kommuner. En av disse, Trondheim kommune, benyttes av flere grunner som såkalt referansekommune: Trondheim har god datakvalitet, har kommet langt i å utvikle en felles strategisk praksis for tildeling av tjenester på ulike trinn i omsorgstrappen og de drifter tjenestene innenfor en moderat ressursramme totalt sett. Trondheim er også med i ASSS-nettverket, sammen med Tromsø og de øvrige største kommunene i landet. Andre kommuner er en blanding av store, mellomstore og små kommuner. Vi mener det er viktig å vise den faktisk variasjon som gjør seg gjeldende. Vår erfaring er at variasjonene er større enn mange er klar over. Flere kommuner i referansegrunnlaget gir bedre oversikt. Brukeroversikter: Analysen presenterer antall brukere i mange sammenhenger, med fordeling på resultatenheter, avdelinger, typer brukere osv. I visse tilfeller vil antall brukere variere noe fra tabell til tabell. Dette skyldes at vi benytter ulike filtere for kontroll (validering) av data, avhengig av tematisk fokus. Forskjellene påvirker ikke konklusjonene som trekkes. Tjenester som ikke inngår i materialet. Rehabiliteringsavdelingen har ikke dokumentert sine brukere tjenester gjennom IPLOS-data i PROFIL og inngår derfor ikke i analysen. Vi har valgt å benytte tjenestedata som ikke inkluderer besøk på natt fra den felles nattpatruljen, som altså ikke omfattes av analysen. IPLOS-opplysningene er tverrsnittsdata, tilstand og situasjonen pr 1. februar 26. 1.3 Konklusjoner Tjenestene framstår med raus praksis over for brukerne målt i mengde ressurser som er stilt til rådighet har Tromsø en god omsorgstjeneste, bedre enn mange en kan sammenlikne med. Effektivitet i tiltakskjeden karakteriseres som svak. Tjenestene har nok ressurser, samlet kapasitet er tilstrekkelig i økonomisk forstand, men vi setter spørsmålstegn ved anvendelsen. Svært mye kapasitet brukes i hjemmetjenestene, uten at en dermed oppnår å betjene brukerne på dette trinnet i omsorgstrappa på en slik måte at en forhindrer kødannelser lenger opp i trappa. Kapasiteten i omsorgsboliger og boliger med heldøgns omsorg er ikke avpasset til behovet. Samlet sett kan en ikke si at tiltakskjeden utnyttes på en slik måte at den best mulig dekker befolkningens behov for omsorgstjenester. Dagens praksis bør gjennomgås og erstattes av en samlet strategisk plan, med retningslinjer for utbygging, omstilling og bruk av de ulike tjenestetilbudene.
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 5 o Hjemmetjenesten: raus praksis, både med hensyn til terskel for å få tjenester, og nivå (standard) på tjenesten når den innvilges. Det er 45 mill. kr å spare på å legge seg på referansekommunens praksis. Den rause praksisen medfører altså utgifter ut over det nødvendige. o Hjemmetjenesten: Kritisk svak standardisering krav om likt tilbud til like behov tilfredsstilles ikke. o Fordelingspolitiske skjevheter Tromsø bruker mye ressurser på brukere med lett funksjonssvikt, og kommer til kort mht å gi adekvat tilbud til brukere som har middels/store funksjonstap. o Omsorgboliger tildeles for mye til lette brukere tilfeldigheter gjør seg gjeldende. Kapasiteten mht omsorgsboliger bør styrkes, og praksis for tildeling bør skjerpes. o Omsorgsboliger med heldøgns omsorg (HDO) tildeles for mye til brukere med lette funksjonstap tilfeldigheter gjør seg gjeldende. Kapasiteten mht HDO bør styrkes, og praksis for tildeling bør skjerpes. o Ventelisten til sykehjem inneholder svært mange brukere som burde hatt nytte av omsorgsbolig eller HDO. Ventelisten framstår som resultat av praksisforskjeller i resultatenhetene og tilfeldigheter i bruk av de ressurser som ventelistebrukerne egentlig kunne hatt bedre nytte av enn de som faktisk har fått tilbudet, herunder omsorgsboliger og boliger med heldøgns omsorg. o Sykehjem brukerne har adekvate kjennetegn, fast plass i sykehjem synes å være riktig tjeneste til de brukerne vi har dokumentasjon for. Vi kjenner ikke til brukernes tilstand og situasjon på innskrivningstidspunktet. Ressursberegning bør gjennomføres på grunnlag av resultater i pågående forskningsarbeid. Heldøgns omsorg for utviklingshemmede: driften bør gjennomgås. Kostnadene kan være i overkant av det nødvendige for drift av en del boliger. Behov for individuell kartlegging av brukerne og driftsformen. Produktivitet: Hjemmetjenesten har nok penger, kan drives med mindre ressurser dersom strategiske beslutninger fattes om dette. Vi beregner meget god produktivitet, men er i tvil om datagrunnlaget, da det er teknisk umulig å drive så produktivt. Psykiatrisk hjemmetjeneste må dokumenteres bedre før det gir mening å vurdere om driften er effektiv og produktiv. Aktørenes oppfatning av begrepet Lovpålagt nivå for Tromsø ser ut til å ligge høyt over andre kommuner. Det er behov for bevisstgjøring, bedre og felles virkelighetsforståelse om lovpålagt nivå. Saksbehandling knyttet til forvaltning av knapphetsgoder og ressurskrevende velferdsproduksjon er ikke tilfredsstillende, ut i fra krav til et rettferdig system der brukerne møter forutsigbar og lik behandling av sine behov påvises behov for forbedringer. Desentralisert saksbehandling gir ikke gode nok resultater, verken mht nivå på tjenestene generelt eller i forhold til forutsigbarhet og likhet. I et lengre tidsperspektiv kan den rause og tilfeldige praksisen være en trussel mot en bærekraftig kommuneøkonomi når en tar i betraktning Tromsøs relativt unge befolkning pr i dag og de tjenester de må forventes å få behov for på lang sikt.
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 6 2. HELE TILTAKSKJEDEN - OVERSIKTER I dette avsnittet ser vi på alle tjenestebrukere og tjenesteområder under ett for å få et bilde av samlet behov, kapasitet og hvordan den utnyttes. Dette legger grunnlag for drøfting av kjedens effektivitet, her definert som i hvilken grad kjedens kapasitet og utnyttelse er hensiktsmessig i forhold til å tilfredsstille befolkningens behov for omsorgstjenester i hht til lov, forskrift, kommunale føringer. Materialet gir også grunnlag for å vurdere den lokale fordelingspolitikken samlet og innen pleie og omsorg, herunder hvordan kommunen fordeler ressursbruk i samsvar med brukernes faktiske behov. 2.1 Hvor får brukerne tjenester? Tabell 1: Brukerne fordelt på tilhørighet i tjenesten Manntallsoversikt Sum Ordinær bolig Omsorgsbolig Bolig m/held. oms Sykehjem Annen inst 1 Tromsø oms/rehabtj 2231 1573 184 164 31 6 357 Kvaløysletta shj 68 68 99 Kvaløysl shj (71 pl) 68 68 3511 Hvilhaug omstj 37 37 8 Hvilhaug shj (49 pl) 37 37 3512 Jadevn omstj 49 8 41 71 Fløya hjtj og HDU 8 8 72 Dem shj (4 pl) 41 41 3517 Kroken shj 72 72 99 Kroken (75 pl) 72 72 3518 Mortensnes shj 5 5 99 Mort. shj (56 pl) 5 5 3522 Sørøya omstj 234 218 1 6 51 Nordbo HDU (1 pl) 1 1 52 Sørøya hjtj sone 1 84 84 53 Nansenvn HDU og avl 6 6 54 Sørøya hjtj sone 2 134 134 55 Kveldrovn HDU (5pl) 5 5 56 Sommereng HDU (5 pl) 4 4 3525 Langnes omstj 27 8 8 11 61 Øst HDU (5 pl) 5 5 62 Vest, i Bo i N HDU (+6 pl) 22 8 8 6 3526 Rus & psyktj 141 16 35 41 Psyk hjtj 129 11 28 42 Psyk boligtj 7 7 43 Miljøarbtj 1 1 44 Fellestj 4 4 3651 Sentrum omstj 35 26 89 1 Sentr Nord hjtj/omsb 12 71 3 2 Laureng hjtj/omsb 122 94 28 3 Sentr Sør hjtj/omsb 72 41 31 4 Sentr Midt hjtj 54 54
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 7 3653 Nordøya hjtjen 428 316 3 19 11 Stakkevollan hjtj 121 118 3 12 Guleng hjtj 86 86 14 Håpet hjtj 112 112 15 Mortensnes HDO (44 pl) 45 45 16 Nansenpl HDO (64 pl) 64 64 99 Nattpatr 3655 Fastlandet omstj 523 43 48 11 33 21 Fastl hjtj sone 1 158 157 22 Fastl hjtj sone 2 135 127 8 23 Fastl hjtj sone 3 13 93 37 24 Lakselvb hjtj/hdo (6pl) 36 27 3 6 25 Sjursnes hjtj/hdo (4pl) 31 26 5 26 Tromsøys shj (27/33) 33 33 3656 Kvaløya hjtjen 252 235 1 15 31 Nord hjtj 12 12 33 Sør hjtj 75 75 34 Brensh. hjtj og HDO (6pl) 65 58 6 35 Nisevn HDU (5pl) 5 5 36 Ryllikvn HDU (5pl) 5 5 Antall brukere kan avvike noe fra kommunens kapasitetsoversikter. Vi tar utgangspunkt i de brukerne vi har dokumentasjon for gjennom IPLOS-data fra PROFIL. Disse er tilrettelagt for analyse i samsvar med tabellen. 2.2 Alder og kjønn Alle brukere i pleie- og omsorgstjenesten, fordeling etter alder 8-89 år 36 % Over 9 år 12 % aldersgruppene trekker snittet opp. - 49 år 2 % 5-59 år 6 % 6-69 år 8 % 7-79 år 18 % Innslaget av brukere under 5 år er 2%. En stor andel av disse har tjenester fra psykiatrisk hjemmetjeneste, mange er også i gruppen med heldøgns omsorg for utviklingshemmede (HDU). Hele 12 % av brukerpopulasjonen er over 9 år. Til sammen utgjør alle over 8 år 48% av samtlige. Kvinneandelen er 63% totalt sett. Nedover i aldergruppene er fordelingen mer jevn mellom kvinner og menn. Den store kvinneandelen i de eldste 2.3 Tiltakskjeden (omsorgstrappa) utnyttelse og effektivitet Vi ønsker å se på hvor i omsorgstrappa brukerne mottar tjenester med fordeling på lette, middels tunge og tunge brukere og benytter denne inndeling av tjenesteområder: Brukere uten timetjenester, for eksempel bare trygghetsalarm, matombringing osv. Disse tjenestene kaller vi gjerne substitusjonstjenester eller forebyggende tjenester, og ytes gjerne mot betaling.
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 8 Brukere i ordinær bolig med timetjenester, tjenester i form av praktisk bistand, hjemmesykepleie mv. Brukere i omsorgsbolig med timetjenester uten heldøgns omsorg Brukere i heldøgns omsorg, omfatter både heldøgns omsorg for eldre og fysisk funksjonshemmede (HDO) og heldøgns omsorg for utviklingshemmede (HDU). Brukere i sykehjem Inndelingen gir et godt grunnlag for å vurdere kommunens politikk mht å praktisere LEON-prinsippet (laveste effektive omsorgsnivå) i omsorgstrappa. Ut i fra dette vurderes effektivitet som i hvilken grad samlet kapasitet og utnyttelse av tiltakskjeden er i stand til å dekke kommunens befolkning behov for omsorgstjenester. Det må vurderes om praksis og rammer er forenlig med krav til en bærekraftig kommuneøkonomi og overordnet fordelingspolitikk, tatt i betraktning at kommunen har mange andre oppgaver å løse i tillegg til pleie- og omsorgssektoren. De konklusjoner som trekkes i dette avsnitt gir grunnlag for spørsmål om driften innen de enkelte deltjenester som undersøkes i det efterfølgende. I særlig grad fokuseres på hvordan kommunen driver de ordinære hjemmetjenester som laveste trinn i omsorgstrappa. Risikogruppene for utvikling av store omsorgsbehov er brukere med middels store funksjonstap. Disse brukerne har behov for tjenester på mellomnivå i omsorgstrappa, gjerne med sammensatte tjenester som både har forebyggende, habiliterende og rehabiliterende effekt. Vi fokuserer mye på hjemmetjenestene for å kartlegge praksis for tildeling av tjenester i et fordelingspolitisk perspektiv: Er praksis slik at en avsetter ressurser til å møte brukere med middels store funksjonstap med tilstrekkelige tjenester, har omsorgstrappa riktig kapasitet i de ulike trinn? Vi ser på to grafer som illustrerer omsorgstrappen (tiltakskjeden), henholdsvis for Tromsø og Trondheim. Tromsø: Tiltakskjeden samlet, fordeling av brukere etter funksjonsnivå og tjenestetype 3 % 22 % 8 % 2 % 59 % 67 % Lette br Middels br Tunge br 6 % 8 % 9 % 9 % 13 % 4 % 6 % 11 % 1 % Nederst i omsorgstrappen er brukere uten timetjenester (har substitusjonstjenester i form av trygghetsalarm, matombringing mv). 2% av samtlige brukere med lette funksjonstap i Tromsø kommer i denne gruppen (53% i referansekommunen). Gruppen har 8 % (17 % i referansekommunen) av samtlige brukere med middels funksjonstap og 3 % (9 % i referansekommunen) av samtlige med tunge funksjonstap. Det positive i dette er at Tromsøs andel middels tunge brukere ligger lavere enn referansekommunen. Det kritiske er andelen av lette brukere som ligger godt under halvparten av referansekommunen. 1 % 1 % 1 % Uten timetjen Ord bolig Omsbol HDO/HDU Sykehjem Kontrollsum
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 9 Tolkningen av dette er at i referansekommunen venter de lengre med å starte med timetjenester enn i Tromsø. Dette kan tyde på at nåløyet for å få for eksempel praktisk bistand er mer åpent i Tromsø enn i referansekommunen. Neste trinn er brukere i ordinær bolig som har timetjenester i form av praktisk bistand, hjemmesykepleie mv. 17 % 53 % Trondheim: Tiltakskjeden samlet, brukerne fordelt etter tjenestetype og funksjonsnivå 9 % 17 %,1 % Lette br Middels br Tunge br 64 %,5 % 45 %,4 % 7 % 3 % 66 % 16 % Det er kritisk at hele 67 % av Tromsøs lette brukere har timetjenester i ordinær bolig (45 % i refereansekommunen). På den annen side ser vi at Tromsø betjener 22 % av de tunge brukerne i ordinær bolig. Dette er positivt og tyder på at hjemmetjenesten har stor nok kapasitet.,1 % 2 % I omsorgsboliger er også Uten timetjen Ord bolig Omsbol HDO/HDU Sykehjem Kontrollsum kritisk mange lette brukere nåløyet for å få tildelt omsorgsbolig er ikke trangt nok dette tilbudet skal innrettes mot brukere som har gryende større behov, slik at en bedre bolig kan virke forebyggende for økte behov. Tolkningen av dette skal likevel ta høyde for at omsorgsboliger i denne sammenheng er boliger som kommunen disponerer. Vi kjenner ikke til hvor stort tilbudet er av privat eide boliger med livsløpsstandard. En legger merke til at de fleste omsorgsboligene ligger i Nordøya,. Kan dette medvirke til at Nordøya nesten ikke har brukere på venteliste til sykehjem. I HDU er bildet vanskeligere å tolke, særlig fordi tallene påvirkes av antall mennesker med utviklingshemming, og der antallet brukere ikke Brukernes funksjonsnivå i hele omsorgstrappen påvirkes av kommunens prioriteringspraksis i Tromsø Ref.komm særlig grad. I sykehjem 4,164 er situasjonen ganske lik 3,41 3,54 referansekommunen. FN (skala 1-5) 4,5 3,5 4 2,5 3 1,5 2,5 1 Alle brukere 2,28 2,39 Alle m/timer Br i ord bolig 2,41 1,95 2,7 2,41 2,51 2,55 2,96 1,44 Psykitarisk hj tj Omsorgbol HDO Ventelisten Utv.h.i ord bol Utv.h i oms.bol 1 % 1 % 1 % Samlet veiet snitt funksjonsnivå for brukerne på ulike trinn i omsorgstrappen vises i grafen til venstre. På de viktigste trinnene vises også tall for referansekommunen, som legger grunnlaget for høy grad av effektivitet allerede på laveste trinn, altså de som ikke har timetjenester. I grafen vises at de med timetjenester i ordinær bolig har skår 1,95 i Tromsø og 2,41 i referansekommunen. Dette forplanter seg oppover i trappen, der Tromsø tildeler knapphetsgoder uten tilstrekkelig strategisk forankring. HDU Sykehjem Vi legger til grunn for videre analyse at tiltakskjeden trolig har ganske stor kapasitet ressursmessig, siden den kan fungere med såpass åpent nåløye for å få til dels betydelig med tjenester for brukere med
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 1 begrensede funksjonstap. Når det likevel meldes behov for mer ressurser, må det være mye å gå på i forhold til bedre strategisk tilpasning av praksis, slik at en får bedre samsvar mellom brukernes behov og de tjenester som ytes. 2.3.1 Lovpålagt nivå Vi skal også se nærmere på aktørenes oppfatning av begrepet lovpålagt nivå for tjenestene. Vi spurte ledere og saksbehandlere hvordan de oppfatter egen og kommunens praksis mht tildeling av tjenester i forhold til det de personlig oppfattet som lovpålagt nivå. Se egen rapport TEAMStandard prosjektnotat, resultater. Svarene viser at om lag 4% mener egen praksis og kommunens totalt sett ligger omtrent på lovpålagt nivå. I alt 35,2 % mener de ligger på et strengere nivå enn lovpålagt, mens i alt 24% mener de ligger på et rausere nivå enn lovpålagt. Percentage 1 8 6 4 2 Kommunens 2. Lovpålagt 7,4 9,3 11,1 7,4 praksis er strengere Strengere 4,7 Kom m unens praksis er strengere Samsvar Overall 16,7 5,6, 1,9 Rausere Kom m unens praksis er strengere Tolkningen av dette må bli at gruppen av saksbehandlere og ledere er noe uenig i synet på hvordan praksis ligger an i forhold til lovpålagt nivå, men tross alt ligger 64,8 % av svarene i nøytral 1/3- del av skalaen. De mener altså at kommunen i all hovedsak ligger på lovpålagt nivå. I det videre arbeidet blir det viktig å undersøke dette nærmere, da sammenlikning med referansekommunens praksis tyder på store forskjeller. Dersom praksis i Tromsø bekreftes å være raus bør en vurdere tiltak for en felles ny virkelighetsorientering og bevisstgjøring om hvor egen praksis ligger an.
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 11 3. HJEMMETJENESTEN EKSKLUSIVE HELDØGNS OMSORG I dette avsnittet skal vi se nærmere på de ordinære hjemmetjenester, der brukerne mottar praktisk bistand og/eller hjemmesykepleie i eget hjem eller i en omsorgsbolig. For oversikt ser vi først på gruppene sammen. 3.1 Utviklingshemmede i ordinære boliger og omsorgsboliger Gruppen teller i alt 2 personer, 7 kvinner og 13 menn. 2 bor i bolig som er tildelt av kommunen, øvrige 18 personer bor i vanlig bolig. Med to unntak er samtlige under 5 år. I alt 6 bor alene, mens altså 14 bor i en flerpersonshusholdning. Tjenester som ytes: Tabell 2: Typer/mengde tjenester som ytes utviklingshemmede i ordinær bolig og omsorgsbolig Praktisk bistand BPA Dagsenter Sykepleie Avlastning Støttekont Sum timer pr uke som ytes 7 1 56,75 4 Hovedtyngden av tjenester til gruppen ytes i dagsenter (2 brukere) og som støttekontakt der 9 brukere har typisk 4 6 timer pr uke. Rehabilitering og omsorgslønn er ikke registrert, og kan altså være underraportert. I hvilken grad spiller privat hjelp inn? Tabell 3: Utviklingshemmede med timetjenester i ordinær bolig og omorgsbolig antall brukere med privat hjelp Sum Ikke reg Ikke privat hjelp Inntil 3 tim/uke Inntil 9 timer/uke 9 tim/uke + Antall brukere 18 1 6 2 1 8 Tabellen viser at om lag halvparten har moderat mengde privat hjelp, mens i alt 8 brukere har mer enn 9 timer pr uke. Registreringsmetoden gir ikke innsyn i hvor mye dette kan utgjøre, men hovedtyngden av gruppen med mer enn 9 timer privat hjelp pr uke har høye verdier på ADL-variabelen Styre egen adferd, hvilket sannsynliggjør en del behov for tilsyn og tilstedeværelse. Oppsummering Gruppen utviklingshemmede i ordinær bolig og omsorgsbolig har, med få unntak, moderate helpebehov. De tjenester som ytes supplerer pårørendes innsats.
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 12 3.2 Brukere i ordinær bolig, ekskl utviklingshemmede Det vises til eget kapitel om prykiatrisk hjemmetjeneste. Driften av hjemmetjenester til de som bor i ordinær bolig spiller en nøkkelrolle i hele tiltakskjeden. En godt fungerende hjemmetjeneste karakteriseres ved god kapasitet som benyttes i en bevisst strategi som både er forebyggende, habiliterende og rehabiliterende, og som samspiller med resten av omsorgstrappa. Hjemmetjenesten -brukere i ordinær bolig, ekskl PU: %-fordeling av brukerne etter funksjonsnivå Lett Midd Tung 1 % 9 % 8 % 7 % 6 % 21 % 5 % 33 % 3 % 17 % 6 % 25 % 1 % 1 % 1 % 7 % 5 % 4 % 3 % 19 % 7 % 19 % 6 % 5 % 4 % 3 % 74 % 63 % 79 % 69 % 89 % 92 % 56 % 78 % 74 % 2 % 1 % % Harstad Trondheim Andebu Bodø Elverum Grue Stavanger Stord Tromsø Andelen lette brukere i Tromsø ligger 11 %-enheter over referansekommunen, andelen middels tunge brukere ligger 14 %-enheter under referansekommunen. Andelen tunge brukere er ganske lik. Tolkningen av dette er at det skal mindre til for å få tjenester i Tromsø. Andelen middels tunge brukere skulle ideelt sett vært større i Tromsø for å avlaste trykket mot høyere nivåer i omsorgstrappen. Vi ser nærmere på dette ved først å fokusere på gruppen som ikke har hjelp i form av timetjenester (eksempelvis praktisk bistand, hjemmesykepleie). 3.2.1 Brukere uten timetjenester Gruppen omfatter brukere som kun har tjenester i form av for eksempel trygghetsalarm, matombringing og liknende substitusjonstjenester brukerne har funksjonstap, men greier seg uten direkte hjelp (eksempelvis praktisk bistand, hjemmesykepleie).
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 13 Hjemmetjenesten - brukere i ordinær bolig, brukere uten timetjenester i % av antall brukere tot i ordinær bolig 3 % 25 % 2 % 15 % 1 % 5 % % 26 % 17 % 11 % 9 % 7 % Harstad Trondheim Andebu Bodø Tromsø 17% av samtlige brukere i ordinær bolig har ikke tjenester i form av timer praktisk bistand eller sykepleie.. I referansekommunen er andelen 26 %. Oppsummering: Vi ser disse funn i lys av den tildelingspraksis vi ser i brukergruppen som har timetjenester. Tallene underbygger en antakelse om at det skal noe mindre til for å utløse hjelp i form av timetjenester i Tromsø enn i referansekommunen, som er noe strengere med tildeling av timetjenester enn Tromsø. 3.2.2 Brukere med timetjenester Fokus settes her på brukere som er vurdert til å ha behov for praktisk bistand og/eller hjemmesykepleie. Alle brukere i ordinær bolig, ekskl PU - %-fordeling etter alder Over 9 år 8 % - 49 år 22 % Gjennomsnittsalderen er 66 år. Aldersfordelingen er som vist i grafen. Andelen brukere under 5 år er 22 %. Gruppen utgjør i alt 36 brukere, hvorav 9 er brukere av psykiatrisk hjemmetjeneste. 8-89 år 37 % 7-79 år 19 % 5-59 år 6 % 6-69 år 8 % Andelen over 8 år er 45 %, andelen over 9 år er 8 %.
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 14 Hjemmetjenesten - brukere i ordinær boilig ekskl PU: Brukere med timer, %-fordelt i 3 grupper Lett Midd Tung 1 % 9 % 8 % 7 % 6 % 23 % 8 % 45 % 1 % 17 % 6 % 26 % 1 % 15 % 2 % 8 % 5 % 4 % 2 % 19 % 8 % 21 % 6 % 5 % 4 % 3 % 2 % 72 % 47 % 81 % 68 % 84 % 91 % 55 % 78 % 72 % 1 % % Harstad Trondheim Andebu Bodø Elverum Grue Stavanger Stord Tromsø Grafen viser at Tromsø har en betydelig større andel lette brukere med timer i hjemmetjenesten enn referansekommunen, nokså likt Harstad og Bodø. Andelen middels tunge brukere er mindre enn halvparten av referansekommunens. Tallene for Tromsø underbygger en antakelse om at nåløyet for å timetjenester for brukere med de mest beskjedne funksjonstapene er mer åpent i Tromsø. 3.2.3 Brukernes funksjonsnivå 3 2,5 2 1,5 1,5 Funksjonsnivå for brukere med timer i ordinær bolig ekskl PU, skala 1-5 1,94 2,41 1,7 2,8 1,69 1,47 2,26 1,93 1,95 Harstad Trondheim Andebu Bodø Elverum Grue Stavanger Stord Tromsø Tromsøs brukere har et samlet veiet funksjonsnivå på 1,95, referansekommunen har 2,41. Igjen underbygger grafen en antakelse om at den store gruppen brukere med helt beskjedne funksjonstap trekker snittet ned. Det finnes eksempler i andre kommuner som ligger lavere enn Tromsø, og som altså har enda mer åpent nåløye.
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 15 3.2.4 Antall brukere i hver FN-gruppe Grafen illustrerer en opphopning av et stort antall brukere med lettere funksjonstap. Antall med middels og tunge funksjonstap som Hjemmetjen - antall brukere i ord bolig, ekskl PU, fordeling på FNgrupper betjenes i ordinær bolig er lavt. Antall 3 25 2 15 1 5 228 244 136 11 94 69 61 43 31 29 23 23 18 16 3 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 11 12 13 14 15 16 FN-gruppe Oppsummering Praksis for tildeling av tjenester er raus, nåløyet for å få timetjenester er ganske åpent. Hovedtyngden av ressurser går med til å betjene brukere med lettere funksjonstap. 3.2.5 Andelen som bor alene Vi undersøker dette fordi det har betydning for ressursbehovet. På landsbasis mottar aleneboende 6% mer tjenester enn brukere som bor i flerpersonshushold. Aleneboende med timer, %-andel av alle brukere med timer 8 % 7 % 6 % 5 % 4 % 3 % 2 % 1 % % 67 % 7 % 71 % 68 % 69 % 65 % 66 % 61 % 3 % Harstad Trondheim Andebu Bodø Elverum Grue Stavanger Stord Tromsø Andelen aleneboende er om lag som i de fleste øvrige kommuner vi sammenlikner med Når det gjelder tunge brukere som bor alene er andelen 6%, om lag som referansekommunen (58%).
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 16 3.2.6 Fordelingspolitisk profil produksjon av timetjenester Hjemmetjenesten -brukere i ordinær bolig, ekskl PU: Sum timeverk, fordelingspolitisk profil - 3 grupper Lett Midd Tung 1 % 9 % 8 % 7 % 24 % 24 % 3 % 43 % 23 % 5 % 49 % 11 % 28 % 32 % 27 % 24 % 6 % 5 % 4 % 36 % 56 % 45 % 52 % 35 % 4 % 3 % 2 % 1 % 4 % 19 % 54 % 33 % 46 % 61 % 15 % 38 % 36 % % Harstad Trondheim Andebu Bodø Elverum Grue Stavanger Stord Tromsø Tromsø har en like stor %-andel av produksjonen rettet mot de tyngste brukerne som referansekommunen. Det er forholdet mellom lette og middels tunge brukere som utgjør forskjellen. Når alle de lette brukerne har fått sine tjenester har Tromsø mindre igjen til å betjene tunge brukere enn ønskelig. Når det går rundt, er det fordi ressursrammen for hjemmetjenesten er stor, noe vi kommer tilbake til nedenfor. Strategisk er dette viktig som utgangspunkt for å vurdere hjemmetjenestens evne til å fange opp brukere med gryende store og større behov etter LEON-prinsippet (lavest effektive omsorgsnivå). Vi skal se på underliggende årsaker til at fordelingspolitisk profil ikke er tilfredsstillende.
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 17 3.2.7 Hvor mye tjenester innvilges? 6 5 Hj.tjenesten, brukere i ordinær bolig, ekskl PU: Snitt timer/uke praktisk bistand + hjemmesykepleie, brukere med timer Tromsø ligger på et meget høyt snitt timetjenester pr uke, gjennomsnittet ligger på 5,5 timer/uke. 4,1 4,2 4,2 3,8 Vi har undersøkt om det 4 3,5 3,4 2,9 høye timetallet skyldes 3 2,6 psykiatrisk hjemmetjeneste, 2 da kognitiv svikt ofte 1 underrapporteres gjennom funksjonsmålingen og derved kan forstyrre gjennomsnittsberegning av sammenheng mellom funksjonsnivå og hjelpebehov. Det viser seg at praksis i psykiatrisk hjemmetjeneste er lavere enn i resten av tjenestene. Når vi holder psykiatri utenfor øker gjennomsnittet til 5,9 tim/uke. Det vises til kapitel angående produktivitet, der det drøftes om tjenestemengden vedtas på høyere nivå enn det som faktisk leveres. Harstad Trondheim Andebu Elverum Grue Stavanger Stord 5,5 3.2.8 Gjennomsnittlig timer pr uke etter FN Hjemmetjenesten - timer pr uke til brukere i ordinær bolig, ekskl utviklingshemmede 4 Tim/uke 3 2 1 Arealet mellom de to kurvene er forskjell i tjenesteyting til antatt like brukerbehov. I sum representerer dette arealet merutgifter på om lag 45,8 mill kr pr år. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 11 12 13 14 15 16 Tromsø 1,4 2,6 3 3,6 5,8 6,1 7,8 9,8 21,3 18,3 12,4 14,3 17,4 21,6 33,5 25,3 Ref-komm,7,84 1,5 1,54 1,96 2,66 3,57 4,48 5,81 6,93 8,26 9,45 11,1 13,2 15,1 16,9 Tabellen viser timer pr uke i Tromsø og referansekommunen i hver FN-gruppe FN-gruppe I FN-gruppe 1 vil en bruker i referansekommunen (gjennomsnittlig) kunne forvente å få,7 timer/uke hjelp, mens Tromsø ligger dobbelt så høyt, 1,4 timer/uke. Tilsvarende i gruppe 5 er henholdsvis 1,96 og 5,8 timer/uke. Det er store forskjeller i alle grupper. Tromsøs praksis har økonomiske konsekvenser. For å belyse dette sammenlikner vi med dagens praksis i referansekommunen pr september 25, målt i faktisk utførte timer.
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 18. Tabell 4: Innsparingspotensiale ved justert nivå på tjenestene Sum FN-gruppe 1-5 (lette brukere) FN-gruppe 6-1 (middels tunge brukere) FN-gruppe 11-16 (tunge brukere) Antall årsverk 99,1 41, 43,2 14,9 Mill kr 45,84 18,97 19,99 6,87 Tabellen sier i klartekst at Tromsøs praksis er 45,84 mill. kr dyrere å drifte enn praksis i referansekommunen. Dette utgjør om lag 1 årsverk. Justert praksis vil også bety noe redusert antall brukere og færre besøk, med virkning på reisetid, kjøreutgifter og andre indirekte gjøremål som varierer med antall brukere. Virkningen av dette er ikke innregnet i estimatene ovenfor, og kommer i så fall i tillegg. Det vises til ytterligere drøfting av dette under avsnitt 3.4 Hjemmetjenesten de enkelte resultatenhetene. 3.3 Likt tilbud til like behov Variasjon i tjenester til husarbeid (adl-verdi 3) - ingen andre funksjonstap (n=65) 1,6 1,5 1,4 Gjsn tim/uke 1,2 1,8,6,4,7,7,4,6,8,6 1,1,8,5,6,7 1,,6,5,5,2 Brensh. Hjtj Fastl hjtj sone 1 Fastl hjtj sone 2 Fastl hjtj sone 3 Lakselvb hjtj Laureng hjtj Nord hjtj Sentr Midt hjtj Sentr Nord hjtj Sjursnes hjtj Stakkevollan hjtj Enhet Praksis for tildeling av tjenester skal blant annet tilfredsstille to viktige krav i kvalitetsforskriften, nemlig likt behov skal møtes med like tilbud, samt krav om at alle skal vurderes individuelt. Vi undersøker dette for å belyse spørsmålet om praksis generelt, men særlig for å underbygge beslutninger om eventuelle tiltak knyttet til måten saksbehandling og forvaltning er organisert. I grafen vises gjennomsnittlig timer praktisk bistand til brukere som har gjennomsnittlig veiet
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 19 funksjonsnivå på 1,4, de har ingen andre funksjonstap enn verdi 3 på ADL-variabel husarbeid, den typisk første funksjon vi begynner å miste. Grafen viser at det er forskjeller, det gis et inntrykk av tilfeldigheter. Tallene har ganske stor feilmargin, det ligger få observasjoner bak en del av gjennomsnittene. Vi ser derfor på variasjon i tjenester mellom enheter med 4 eller flere observasjoner bak gjennomsnittet for å eliminere de minst robuste gjennomsnittstallene. Gjsn timer/uke 1,2 1,8,6,4,2 Variasjon i tjenester til husarbeid (adl-verdi =3) - ingen andre funksjonstap - enheter med 4 eller flere observasjoner,7 Fastl hjtj sone 1,6 Fastl hjtj sone 3,8 1,1 Håpet hjtj Laureng hjtj Enhet,8 Sentr Midt hjtj Variasjonen er større enn ønskelig, selv om tallene ikke må overtolkes. I Laureng ytes mer enn dobbelt så mye til disse brukerne som i Sentrum Nord og Sørøya sone 2. Oppsummering Det påvises en del tilfeldigheter i tjenestetildeling. Diagnoser gir ikke forklaring på variasjonene. Flere av de brukerne som avviker mest har ikke registrert diagnoser. Praksisforskjellene enhetene i mellom må ses i lys av at den gruppen brukere vi ser på har helt like behovskjennetegn målt i ADL. Variasjonene kan ikke forklares med ulik tilgang til privat hjelp, det er snarere tendens til at det ytes mer tjenester til de som har privat hjelp enn de som ikke har det.,5 Sentr Nord hjtj,6 Sentr Sør hjtj,5 Sørøya hjtj sone 2 Percentage 1 8 6 4 2 48,1 5. R:PB bistand timer 14,1 9,6 2,2 4,4 1,4 3,7 4,4 3, Nei,5 timer 1 timer 1,5 timer 2 timer Overall 3-4 timer 5-6 timer 7-9 timer 1 timer + Forskjellene har store ressursmessige konsekvenser. Tjenesteproduksjon til en bruker med,5 timer/uke estimeres å koste om lag kr 6.5,- pr år eksklusive reiser og annen indirekte tid. Tilsvarende for en bruker med 1,1 timer/uke estimeres til om lag kr 14.3,-. Med et stort antall brukere får dette tilsvarende store konsekvenser for ressursbehovet. I TEAMStandard-sesjonen med saksbehandlere og ledere i resultatenhetene i januar testet vi deltakernes vurderinger under eksperimentelle betingelser. Et brukertilfelle ble vist på video, brukeren ble kartlagt med ADL, og deretter tildelt tjenester. Grafen viser resultatet for video Rudolf, tildeling av praktisk bistand daglige gjøremål. Grafen viser spredning slik
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 2 at 48 % av deltakerne ville avslått søknad om praktisk bistand, mens øvrige var spredt helt opp mot 1 timer pr uke. Det vises til fullstendig rapport TEAMStandard prosjektnotat resultater. Det eksperimentelle resultatet gir samme inntrykk som det empiriske, liten grad av konsensus. Materialet gir alt i alt støtte til å se nærmere på tiltak som kan standardisere tjenestene bedre slik lovverk og forskrifter krever. Dagens desentraliserte saksbehandling gir ikke gode nok resultater. 3.4 Hjemmetjenesten - de ulike resultatenheter Vi skal se nærmere på driften i de enhetene som har ansvar for brukere i ordinær bolig og omsorgsbolig (uten heldøgns omsorg). Utviklingshemmede og brukere av psykiatrisk hjemmetjeneste er ikke med for å sikre sammenliknbarhet. Materialet oppsummeres slik: Tabell 5: Fordeling av brukere i resultatenhetene Navn på Resultatenheter Avdelinger Antall brukere Antall brukere uten timer Antall med timer Snitt funksjonsnivå for brukere med timer Sum time-verk pr uke Snitt t/u til brukere med timer PU - Antall brukere Tromsø 1366 312 154 2 5974 5,7 18 3522 Sørøya omstj 1361 37 154 2 5974 5,7 18 52 Sørøya hjtj sone 1 * 27 34 173 1,78 728 4,2 54 Sørøya hjtj sone 2 77 12 65 1,88 289 4,4 3651 Sentrum omstj 13 22 18 1,71 438,6 4,1 1 Sentr Nord hjtj/omsb 324 58 266 2,4 1586 6 3 2 Laureng hjtj/omsb 95 17 78 2,3 416,7 5,3 2 3 Sentr Sør hjtj/omsb 11 19 91 2,14 55,9 5,6 1 4 Sentr Midt hjtj (Heracl) ** 67 1 57 2,4 416,7 7,3 3653 Nordøya hjtjen 52 12 4 1,81 246,8 6,2 11 Stakkevollan hjtj 276 69 27 2,27 1255 6 5 12 Guleng hjtj 15 36 69 2,56 53,7 7,7 3 14 Håpet hjtj 78 14 64 2,39 38,8 5,9 3655 Fastlandet omstj 93 19 74 1,88 343,3 4,6 2 21 Fastl hjtj sone 1 371 83 288 1,92 1873 6,5 6 22 Fastl hjtj sone 2 136 31 15 1,85 473,7 4,5 2 23 Fastl hjtj sone 3 118 31 87 2,17 816,1 9,4 2 3656 Kvaløya hjtjen 117 21 96 1,76 583 6,1 2 31 Nord hjtj *** 183 63 12 2,1 533 4,4 4 33 Sør hjtj 71 31 4 2,3 171,4 4,3 1 34 Brensh. hjtj ekskl HDO (6pl) 62 14 48 2,13 255,1 5,3 2 Antall brukere: Totalt antall brukere med journalførte aktive tjenester. Antall brukere uten timer: Brukere som ikke har timer face to face, eventuelt med bare trygghetsalarm, matombringing mv. Antall brukere med timer: Antall som har timer i form av praktisk bistand og/eller hjemmesykepleie. Snitt funksjonsnivå: Gjennomsnittlig veiet funksjonsnivå, skala 1-5. Sum timeverk pr uke: Sum timer vedtatt tjenester som skal ytes. Snitt timer/uke til brukere med timer: Gjennomsnittlig antall timer pr uke praktisk bistand + hjemmeykepleie.
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 21 PU antall brukere: Antall brukere med utviklingshemming, som mottar tjenester i ordinær bolig eller omsorgsbolig uten heldøgns omsorg. * Sørøya er splittet i to soner fra nyttår. Regnskapsmessig behandles de samlet for 25 ** Sentrum Midt er tilført brukere og regnskapsmessige ressurser fra tidligere Bjerkaker hjemmetjeneste. *** Kvaløya Nord og Sør er splittet fra nyttår. Regnskapsmessig behandles de samlet for 25 3.4.1 Enhetenes størrelse og driftsform Resultatenhetene har ansvar for underliggende avdelinger. Vi kjenner ikke tilstrekkelig til hvor selvstendig avdelingene driftes til å trekke klare slutninger om driftsformen er rasjonelt oppdelt. Noen avdelinger er kritisk små dersom de har selvstendige og avgrensede turnuser. Men dersom det foregår personalflyt mellom dem, er dette et mindre problem. Bakgrunnen for disse betenkelighetene er at brukerbehov og driftsforutsetninger varierer til dels mye fra dag til dag, periode til periode. Større enheter har da mulighet til å ta ut stordriftsfordeler, de mindre enhetene får smådriftsulemper og mindre muligheter til å være fleksible og utjevne varierende behov og produksjonsforutsetninger. Sannsynligheten øker for å måtte leie inn ekstra for å ta topper i stedet for å justere på tjenestene internt med det personalet en har til rådighet. 3.4.2 Funksjonsnivå og praksis for tildeling av tjenester 2,5 2 1,5 1,5 Timer/uke 7 6 5 4 3 2 1 Resultatenhetene - variasjon i brukernes samlede veiede funksjonsnivå 2 Totalt 1,78 Sørøya omstj 2,4 Sentrum omstj 2,27 Nordøya hjtjen 1,92 2,1 Fastlandet omstj Resultatenhetene - variasjon i timer/uke direkte tid praktisk bistand + hj.spl 5,7 Totalt 4,2 Sørøya omstj 6 6 Sentrum omstj Nordøya hjtjen 6,5 Fastlandet omstj Kvaløya hjtjen 4,4 Kvaløya hjtjen Sørøya har de letteste brukerne (1,78), motsatt har Nordøya de tyngste (2,27). Snittet for alle er 2,. Dette får konsekvenser for driften og ikke minst ressursfordelingen. Det er relativt stor variasjon i gjennomsnittstallene og det undersøkes hvorvidt forskjellene skyldes at brukerpopulasjonen har større/mindre behov for tjenester fra enhet til enhet, eller om forskjellene skyldes ulik praksis det vil si variasjon i samsvar mellom behov og tildelte tjenester. Diagrammet viser betydelig variasjon. Tallene for tyngre brukergrupper har størst variasjon, fordi funksjonstapene blir mer omfattende og det er naturlig med stor variasjon. Enkeltbrukere slår også sterkt ut når gjennomsnittet er beregnet på færre brukere. For å få et best mulig inntrykk av praksisforskjeller trekkes de tyngste brukerne ut. Grafen nedenfor viser
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 22 FN-gruppene 1-8 der standardavviket ligger under 1 (dvs at observasjonene bak gjennomsnittstallet ligger gjennomsnittlig mindre enn 1% fra tallet). Res.enhetene - variasjon i timer/uke PB og hj.spl etter brukerens funksjonsnivå, totalt og i FN-gruppe 1-8 14 Timer/uke 12 1 8 6 4 2 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Totalt 5,7 1,3 2,3 3 3,8 5,7 5,9 8 9,6 Sørøya 3,5 1,5 1,9 1,8 3,6 6,5 6,5 6,7 4,7 Sentrum 6 1,2 2,4 3,6 5,4 5,7 7,7 1,1 9,1 Nørdøya 6,9 1,8 2,8 1,3 4,8 6 6,1 1,1 Fastlandet 5,8 2 2,4 3,9 5,2 4,9 9,7 12 Kvaløya 4,4 1 2,1 1,9 2,2 3,8 3,4 6,3 5,5 Totalt (kol 1) og FN-grupper 1-8 Totalt Sørøya Sentrum Nørdøya Fastlandet Kvaløya Diagrammet og tabellen for totalt gjennomsnitt og FN-gruppene 1-8 gir grunnlag for flere observasjoner: Den viktigste observasjon er at det er store forskjeller. Sørøya ligger lavest i nivå totalt sett. Yter mest til de aller letteste brukerne (FNgruppe 1, i alt 55 brukere), nesten dobbelt så mye som Fastlandet til samme gruppe. Men Sørøya strammer inn fra og med FN-gruppe 2. Sentrum og Nordøya er de mest rause totalt sett med samme gjennomsnitt, dette er store enheter og de trekker kommunesnittet opp. Men de har svært forskjellig praksis når en ser på de enkelte FN-gruppene. Fastlandet ligger lavt i FN-gruppe 1 med,8 timer, som for øvrig er om lag som referansekommunens praksis over for denne gruppen. Deretter øker Fastlandet ganske jevnt fram til FN-gruppe 7 og 8 der de ligger til dels betydelig over de øvrige. Kvaløya gjør et liknende inntrykk som Sørøya, men starter lavere i FN-gruppe 1. Alt i alt er det kritisk store forskjeller.
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 23 3.4.3 Ressursfordeling mellom resultatenhetene Praksisforskjellene som vist ovenfor har ressursmessige konsekvenser. Driften i resultatenhetene skal i prinsippet skje med like produksjonsforutsetninger (utgiftsutjevning og lik praksis). Vi beregner foretrukket ressursfordeling med følgende forutsetninger: 1. Lik behandling av brukerne (lik praksis med hensyn til variasjon i mengde tjenester i henhold til brukernes funksjonsnivå) 2. Dekning for nødvendig reisetid (beregnet etter antall kjørte kilometer i 25, forutsatt gjennomsnittsfart 4 km/time) 3. Dekning for ekstra tjenester som skyldes behov for å være mer enn 1 tjenesteyter på oppdraget grunnet hensyn til personalsikkerhet, tunge løft mv, såkalte HMSressurser. (Innhentede opplysninger fra enhetene) 4. Korttidsopphold fradrag i produksjon for variasjon i antall døgn brukerne har vært på korttidsopphold (statistikk for året 25) 5. Inntekter holdes utenfor. Det er innhentet opplysninger om disse og andre særlige forhold fra enhetene. De ressurser som fordeles er regnskapsmessig førte utgifter i 25 til brukerrettet innsats. Administrasjon, merkantilt personell, husleie og andre utgifter som ikke skal variere med antall brukere og funksjonsnivå er holdt utenfor. 3.4.4 Simulering: Alternativ ressursfordeling mellom resultatenhetene Totalt til fordeling kr 89 615 742,- i følge regnskap 25. Nedenfor vises konsekvensene av ulike valg og scenarier. Beregningene gjelder brukere i FN-gruppe 1-8 og produksjonskostnader for de tjenester de mottar. 3.4.4.1 Scenario 1: Ulikheter i praksis opprettholdes og fullfinansieres Det forutsettes at enhetene får finansiert dagens praksis fullt ut, dvs. at skjevheter med hensyn til at distrikter er strengere/rausere i tjenestetildelig opprettholdes. Vi forutsetter uendret totalramme, 89,6 mill kr.
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 24 Endring i ressursfordeling - forutsatt status quo i lokal ulikhet i praksis, mill kr 1 8,65 8 6 4 2 2,19-2 -4-6 Sørøya omstj -,46 Sentrum omstj Nordøya hjtjen -3,11 Fastlandet omstj Kvaløya hjtjen -8-1 -7,27 Med gitte forutsetninger skal det gjøres meget store budsjettjusteringer. Fastlandet skal ha økt rammen med 8,6 mill. kr, Kvaløya skal øke med 2,19 mill.kr. Sentrum skal redusere med 7,2 mill. kr. Sørøya skal redusere med,46 mill.kr, og Nordøya skal redusere med 3,1 mill.kr. Beregnet resultat tyder på at dagens ressursfordeling ikke har kriterier og kostnadsnøkler som gir like produksjonsforutsetninger mellom resultatenhetene. 3.4.4.2 Scenario 2: Lik praksis, smådriftsulemper/stordriftsfordeler Her forutsettes at praksisforskjeller utjevnes. I tillegg innfører vi en forutsetning om utjevning av stordriftsfordeler og smådriftsulemper og uendret totalramme, 89,6 mill kr. 12 1 8 6 4 2-2 -4-6 -8-1 Endring i ressursfordeling - forutsatt utjevning av lokal ulikhet i praksis stordriftsfordeler/smådriftsulemper, mill kr Sørøya omstj Sentrum omstj Nordøya hjtjen Fastlandet -,87-2,29 omstj -8,57 9,12 2,62 Kvaløya hjtjen Behovet for budsjettjusteringer forsterkes. Smådriftsulempene i f eks Sørøya medfører en viss kompensasjon, mens Sentrum må ta ut stordriftsfordeler og skal ha større reduksjon i ressursrammen. Tallet for Sørøya er,87 mill.kr. 3.4.4.3 Scenario 3: Som nr. 2, tilpasning til referansekommunens praksis Dette alternativet forutsetter utjevning av alle praksisforskjeller, uttak og utjevning av stordriftsfordeler og smådriftsulemper, samt tilpasning til referansekommunens praksis.
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 25 4 2-2 -4-6 -8-1 -12-14 Endring i ressursfordeling - forutsatt utjevning av lokal ulikhet i praksis, stordriftsford/smådriftsulemper og tilpasning til ref.kommunens praksis, mill kr Sørøya omstj Sentrum omstj Nordøya hjtjen Fastlandet omstj -3,26-12,61-6,11 2,54,83 Kvaløya hjtjen Alt i alt innebærer disse forutsetningene at rammen for de aktuelle tjenestene justeres fra 89.6 mill. kr til om lag 71 mill. kr, en reduksjon på om lag 18,6 mill. kr. Fastlandet skal øke med 2,54 mill. kr, Kvaløya skal øke med en knapp million, de øvrige skal redusere sine rammer. Oppsummering vedrørende ressursfordeling og nivå på tjenestene Det er behov for å se nærmere på dagens kriterier og kostnadsnøkler for ressursfordeling mellom enhetene for å oppnå utgiftsutjevning og like produksjonsforutsetninger. Kommunen bør også ta opp til drøfting hvorvidt praksis skal opprettholdes på dagens generelt høye nivå, eller om det skal foretas en strategisk tilpasning. Praksisforskjellene som er påvist i tidligere avsnitt får store konsekvenser når en forutsetter at forskjellene skal utjevnes med sikte på å etablere tilnærmet likt tilbud uansett hvor en bor i kommunen. Det presiseres at beregningene gjelder for brukere i FN-gruppe 1-8, der brukergruppene er tilstrekkelig homogene til at statistiske gjennomsnitt kan benyttes på en rimelig trygg måte. Forskjeller i størrelse på enhetene får også betydning. De minste enhetene får kompensasjon for smådriftsulemper, de største får reduksjon fordi de er store og har bedre mulighet til utjevning i sin daglige praksis. Tromsø har nylig gjennomført en oppsplitting av driften i to resultatenheter. Dette medfører sannsynligvis økte kostnader, men vi har ikke gått nærmere inn på bakgrunnen for disse beslutningene. Tilpasning til referansekommunens praksis gir størst utslag i budsjettjusteringer for de resultatenheter som har størst avvik mellom sin praksis og referansekommunens. Alle endringer i praksis må påregnes å trenge 1-2 år for innføring og må skje med begrunnelse i bedre samsvar mellom brukerne behov og tjenester som ytes, likhetskravet og kravet til individuell behandling. 3.4.5 Produktivitet i de aktuelle tjenestene Vi ønsker å undersøke om det er rimelig forhold mellom direkte tjenesteyting (produksjon av face to face-tid ) og indirekte tid. Det er vanlig å legge til grunn at hjemmehjelpstjenesten må ha en andel på 8% direkte tid og 2% indirekte tid for å være tilstrekkelig produktiv. En må korrigere for reisetid som selvsagt varierer. Tilsvarende regner en at hjemmesykepleie bør ha et forholdstall på 65/35 %, også her med korreksjon for reisetid. Ytterligere korreksjoner foretas for HMS-tid med videre.
RESSURSSENTER FOR OMSTILLING I KOMMUNENE R. DEVOLD AS 26 For å måle produktiviteten i Tromsø har vi tatt hensyn til nevnte faktorer, og beregner deretter hvor mye ressurser som ligger bak hver brukertime, direkte tid. Vi kaller dette beregnet brukertimeressurs, og skal sammenlikne denne med faktiske kostnader pr. arbeidstime. Brukertimeressursen for Tromsø ligger på 258 kr. Det vil si at når tjenesten er ytt til brukeren, reiser er unnagjort, tilleggspersonalet (HMS-tid) er betalt, så har man brukt opp 258 kr pr. timer ytt brukertime. Dette er et tall som indikerer meget god produktivitet, kanskje for god til å være troverdig. Det er nemlig ikke ressurser igjen til annen nødvendig indirekte tid som for eksempel dokumentasjon, møter, opplæring og lignende. Disse formål trekker ressurser, og det er rimelig å estimere dette til om lag 4-6 kr pr time. I så fall skulle kalkulert brukertimeressurs ligge på 3-32 kr. pr time. Faktiske kostnader til utlønning av personalet i tjenestene ligger normalt på 24-25 kr. pr time, (gjennomsnitt av BUDabc-kommunene), varierende fra noe lavere for assistenter til noe høyere for sykepleiere. Dette kostnadsnivået er en referanse for beregnet brukertimeressurs. Konklusjonen blir den samme: Når direkte tid til brukeren, reisetid med videre er betalt, er det altså ikke ressurser igjen til annen nødvendig tid som en vet medgår uansett. 3.4.5.1 Mulige forklaringer videre undersøkelser Materialet kan overrapportere faktisk ytte tjenester. I så fall betyr det at journalførte vedtak om tjenester brukeren skal ha ikke følges opp i praksis, vedtaket er satt romsligere enn det som leveres. Eksempler fra andre kommuner er at personalets arbeidsliste for eksempel inneholder 1 oppdrag på en dag, men det leveres 7-9 oppdrag, eller at alle oppdrag leveres, men med redusert tidsomfang. I referansekommunen medførte overgang fra rapportering av vedtatte timer til å rapportere faktisk utførte timer en reduksjon på 12-15 % i sum timer produksjon direkte tid. Percentage 4. Grad av samsvar mellom vedtak og tjenester som ytes 1 8 6 4 2 Liten grad av samsvar, 3,7, 7,4 37, Overall 29,6 11,1 11,1, Det er særlig grunn til å se nærmere på tallene for Fastlandet. Budsjettjusteringer for å oppnå like produksjonsforutsetninger viser at enheten er underfinansiert i slik grad at det neppe er mulig å drive tjenesten forsvarlig med den regnskapsmessige rammen enheten hadde i 25. Lederne og saksbehandlere er tidligere blitt spurt om hvordan de vurderer samsvar mellom vedtak og tjenester som ytes. Svarene framgår av grafen, hovedtyngden mener at det er fra middels til godt samsvar. Materialet kan tyde på at det er større avvik enn det ledere og saksbehandlere mener. Regnskapene viser ikke riktige rammer. Mottatte regnskap tilfredsstiller ikke godt nok krav til regnskap som skal benyttes til styringsformål, ressursfordeling mv., og de tilpasninger som er foretatt under analysen greier ikke fange opp alle relevante forhold. Det er altså en viss usikkerhet knyttet til regnskapene. Oppsummering for hjemmetjenester til brukere i ordinær bolig All erfaring viser at drift av de ordinære hjemmetjenestene til disse brukergruppene er viktig for hvordan hele tiltakskjeden skal fungere. Tromsøs praksis er raus, noe som i seg selv betyr høyt ressursbehov. Raus praksis over for brukere med små funksjonstap kan være å foretrekke i et forebyggingsperspektiv,