Deanu gielda - Tana kommune Arkiv: 026 Arkivsaksnr: 2015/296-4 Saksbehandler: Anu Saari Saksfremlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Helse- og omsorgsutvalget 23/2015 02.06.2015 Kommunestyret 40/2015 11.06.2015 Styrking av barneverntjenesten Rådmannens forslag til vedtak Barneverntjenesten styrkes med inntil 1 årsverk. Denne styrkingen effektueres fra årsskiftet og må innarbeides i budsjettet. For å styrke barnevernstjenesten vil følgende to alternativer være aktuelle: * Styrking av barnevernstjenesten i egen organisasjon. * Interkommunalt barnevern sammen med Nesseby kommune. Helse- og omsorgsutvalget gis fullmakt til å avgjøre saken. Saksopplysninger Barnevernets hovedoppgaver Kommunene har etter Lov om barneverntjenester ansvar for å avdekke omsorgssvikt, følge opp barn som er utsatt for omsorgssvikt og å gi rett hjelp til rett tid. Barnevernets hovedoppgaver er å ivareta barns omsorgssituasjon når foreldrene svikter, og å hjelpe barn og ungdom med alvorlige atferdsvansker. De mest sentrale områdene som barnevernet arbeider med, er å styrke foreldreferdighetene og relasjonen mellom barn og foreldre. Barnevernets hjelp kan gis mens barnet bor hjemme, eller i form av tiltak der barnet plasseres utenfor hjemmet i fosterhjem eller på institusjon. Både kommunene og staten har oppgaver og ansvar på barnevernområdet.
Endringer i barnevernloven I juni 2013 ble det gjort endringer i barnevernloven. Disse endringene medfører ikke så mange nye oppgaver for kommunene, men de stiller økte krav til de tjenestene som leveres. Lovendringen innebærer at kravene til barnevernet og tjenestene som ytes, blir større og er mer tydeliggjort. Forslag til endringer har sin bakgrunn i forvaltningsreformen i barnevernet som ble iverksatt 01 01 2004, og innebar en ansvarsdeling mellom stat og kommune. Etter at den nye ansvarsdelingen på nasjonalt nivå hadde fungert noe tid, ble det besluttet å evaluere reformen. I 2010 ble det utlyst fem evalueringsoppdrag som til sammen skulle dekke ulike sider ved reformen. I tillegg har det vært nedsatt flere offentlige utredninger for å se nærmere på kompetansebehov i barnevernet, organisering og samarbeid, barns medvirkning og det biologiske prinsipp. Endringer i barnevernloven kommer som et tilsvar på disse gjennomgangene og er en del av barnevernløftet. Barnevernløftet fra 2010, innebar tilførsel av flere ressurser til barnevernet og ny organisering av barnevernet på nasjonalt nivå. Endringene i barnevernloven er basert på Prop.106 L (2012-2013) Endringer i barnevernloven. Proposisjonen legger vekt på at lovendringene skal underbygge høy kvalitet i barnevernet. Sentralt her står krav til rettsikkerhet, forsvarlige tjenester og tiltak, barns medvirkning og kunnskaps- og kompetanseutvikling. I tillegg vektlegges kommunens sentrale rolle i barnevernet og det kommunale barnevernets faglige ansvar. Endringene gjelder på følgende områder innenfor barnevernet: 1) Finansieringsordningen I hovedsak dreier det seg om økte kommunale egenandeler ved bruk av barneverninstitusjoner. Disse kompenseres ved at rammetilskuddet til kommunene er økt. Denne omleggingen er blant annet ment å være en åpning for kommunene til å rette innsats mot forebygging og egne tiltak, og stimulere kommunene til økt bruk av egne ordninger som for eksempel hjelpetiltak i hjemmet. 2) Ansvarsfordeling og samhandling mellom stat og kommune Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) har ytt en del faglige støtteoppgaver til kommunene, som for eksempel utredning av barn og faglig rådgivning og veiledning i enkeltsaker. Lovendringen innebærer at kommunene selv må bygge opp, eller på andre måter skaffe tilgang til nødvendig kompetanse som tidligere er blitt ivaretatt av det statlige barnevernet ( Bufetat). 3) Styrking av barns rettigheter og rettssikkerhet Det er etter lovendringen lovfestet at alle tiltak og tjenester etter barnevernloven skal være forsvarlige. Lovendringen har medført at kravet til forsvarlige tjenester er blitt tydeliggjort. Dette kravet medfører ikke betydelige administrative eller økonomiske konsekvenser for kommunene, fordi kravet forelå allerede før lovendringen. Det presiseres at det er kommunens ansvar å sørge for bemanning, kompetanse og kvalifikasjoner som er tilstrekkelig for å ivareta sine oppgaver på en forsvarlig måte. I proposisjonen fremheves at slik lovfesting blant annet vil styrke tilsynsmyndighetens kontroll med tjenesten. I tillegg til flere konkrete lovendringer, omtales det i proposisjonen blant annet tiltak for å fremme mer robuste barneverntjenester, og særlige utfordringer for små kommuner. Det pekes på at små kommuner med små fagmiljøer kan ha særlige utfordringer med å få tilstrekkelig bredde i sin kompetanse. Det vises her til halvårsrapportering fra alle landets kommuner fra 2012, der det påpekes at det er store forskjeller mellom de små kommunene, men samlet sett har kommuner med færre enn fem ansatte i barneverntjenesten høyere andel fristbrudd på meldinger og undersøkelser enn landet for øvrig. Andelen barn som er plassert utenfor hjemmet er lavere i
disse kommunene enn ellers i landet, og det er forskjell på små og store kommuner når det gjelder bruk av hjelpetiltak. Departementet varsler tettere oppfølging av små og sårbare barneverntjenester og peker på at kommunene kan samarbeide på forskjellige måter. Barnevernpanelet var satt ned av Barne- og likestillingsdepartementet (BLD) for å gi anbefalinger og råd om hvordan BLD kan utvikle barnevernet til barnets beste. Dette panelet anbefalte en minimumsbemanning på fem fagårsverk. Denne bemanningsnormen ble ikke innarbeidet i loven, men departementet varsler at de vil følge opp dette med andre tiltak. I denne sammenhengen nevnes blant annet tiltak for å etablere interkommunalt samarbeid på barnevernområdet, herunder bruk av fylkesmannens skjønnsmidler. Andre tiltak som nevnes i denne sammenheng er rettet mot vurdering av kvalitet i barneverntjenesten. Kommunens ansvar etter barnevernloven Kommunen har et ansvar for å styre og lede barnevernet på en slik måte at barn får nødvendige tjenester i samsvar med bestemmelsene i barnevernloven. I henhold til loven, skal hver kommune ha en administrasjon med en leder som har ansvaret for oppgaver etter barnevernloven, og det er krav om internkontroll. Av internkontrollforskriften følger at kommunen skal ha et system som sikrer at tjenesten planlegges og drives innenfor de til enhver tid gjeldende lover, forskrifter og faglige normer. Internkontroll er systematiske tiltak som skal sikre at barneverntjenesten generelt blir kontinuerlig planlagt, utført, kontrollert og korrigert. Loven legger ingen føringer for hvordan kommunen organiserer barneverntjenesten på, så fremt driften foregår innenfor rammen av bestemmelser om taushetsplikten og andre bestemmelser om er ment å sikre personvernet og de oppgaver som er tillagt barnevernet. Noen kommuner har organisert barnevernet inn i NAV. Andre kommuner har etablert Familiens hus, der for eksempel helsestasjon og barnehagesektoren inngår sammen med barnevernet. Flere kommuner har valgt omtrent samme løsning som Tana, men har kalt det Forebyggende enhet eller lignede. Innenfor de ulike organiseringsformer, er det opp til kommunen å bestemme hvor i linja myndigheten som barnevernleder skal ligge. Loven krever med andre ord ikke at lederne for de enkelte avdelinger skal være barnevernleder. Denne myndigheten kan tildeles en teamleder eller lignede. Fylkesmannen i Finnmark har vært på tilsyn i barnevernet i Tana, noe som har medført avviksmelding. Tilsynsmyndigheten har tidligere påpekt svakheten i organiseringen av barnevernstjenesten i Tana. Av den grunn har det vært jobbet for å endre organiseringen slik at svakhetene blir korrigert. Behovet for endringer ses enda tydeligere etter lovendringen. Det er flere alternativer som kan vurderes. Det må også tas hensyn til kommunereformen som vil endre kommunekartet, i hvor stor grad er det pr d.d. vanskelig å forutsi. Men det er nødvendig at det gjøres endringer straks i påvente av en fremtidig endret kommunestruktur. Alternativ 1: Styrking av barneverntjenesten i egen organisasjon Ved etablering av Avdeling for hjelpetjenester i Tana i 1998, ble barnevernet organisert inn som ett av tjenesteområdene og utgjør i dag denne avdelingen sammen med pedagogisk psykologisk tjeneste (PPT), tjenester for funksjonshemmede og rus- og psykiatritjenesten. Avdelingsleder er tillagt ansvaret som barnevernleder. Det var i utgangspunktet 2,5 konsulentstillinger i barneverntjenesten. I 2010 fikk kommunen statlig tilskudd til en 50 % stilling gjennom barnevernløftet, slik at det for tiden er 3 årsverk barnevernkonsulenter. I tillegg er det satt av en lederressurs på 20 % til hver av tjenesteområdene innen hjelpetjenesten. Lederressursen skal ivareta både faglig og administrativ ledelse.
I tillegg til det ovennevnte, ble det etablert et interkommunalt samarbeid med alle 9 kommuner i Øst-Finnmark med fokus på fag- og kompetanseutvikling. Dette samarbeidet drives med Vadsø som vertskommune og utgjør 50 % stilling for drift. Avdelingsleder for hjelpetjenesten leder flere tjenesteområder. Leder skal dermed være en mer overordnet leder for hele avdelingen, enn en fagleder for ett område. Avdelingsleder har faglig og administrativt ansvar for hele hjelpetjenesten. En tidsressurs på 20 % er for liten til å ivareta myndighetskravene i barnevernloven og dermed oppfylle kravene til internkontroll. I hjelpetjenesten er det etter hvert blitt mer tydelig at det stilles større og andre krav til rollen som barnevernleder enn det som i etableringen av hjelpetjenesten var tenkt. I ettertid har man erfart at det stilles krav til at barnevernleder må ha barnevernfaglig kompetanse og erfaring, og det må avsettes tilstrekkelig ressurser til ledelse. I dagens organisering hvor leder for hjelpetjenesten har faglig og administrativt ansvar for 5 tjenesteområder er det vanskelig å avsette mer ressurser til barnevernleder uten å ramme andre tjenesteområder. Det stilles krav til ledelse i barnevernet, særlig etter at kravet til forsvarlige tjenester er blitt tydeliggjort. Dette er et krav som innebærer at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i et tilstrekkelig omfang. Dette er knyttet tett opp mot styring og ledelse i barnevernet. Riksrevisjonen peker på et behov for å styrke kompetansen rundt internkontroll og sammen med fylkesmennene vurderer de at lederkompetansen i barnevernet er blant de viktigste områdene å styrke. Det vil være mulig å tilsette en barnevernleder internt i hjelpetjenesten. Det innebærer at virksomhetsleders delegasjon som barnevernleder overføres til stillingen som barnevernleder. Følgen av dette vil bli at det opprettes flere ledernivå ved at virksomhetsleder har det administrative ansvaret, mens barnevernleder har det barnevernfaglige ansvaret. Denne endringen er enkel å gjøre. Denne måten å organisere barnevernet på, har den fordel at barnevernet inngår i et større fagmiljø. Avdelingsleder har til en viss grad muligheten til å bruke personalressurser fleksibelt. Innenfor rammene av taushetsplikten samarbeides det i enkeltsaker. I dette fagmiljøet arbeider pedagoger, psykolog, vernepleiere og andre med sosialfaglig bakgrunn som barnevernet kan bruke til veiledning og drøftinger med på generelt grunnlag. Terskelen for henvisning og samarbeid er liten. Det er sambruk av ressurser som bil og annet utstyr. En ulempe i denne organisering vil være at barnevernleder skal ha det faglige ansvaret men virksomhetsleder like vel skal ha økonomiske ansvaret for tjenesten. Det kan skape utfordringer for eksempel da man fatter vedtak om barneverntiltak med store økonomiske konsekvenser. Spørsmålet videre blir om denne endringen vil være tilstrekkelig for møte de krav til kvalitet som ligger i den nye loven. Barneverntjenesten kan også tas ut fra hjelpetjenesten og ha som egen virksomhet. Likevel kan tjenesten fysisk være lokalisert sammen med hjelpetjenesten. Dette kan ses som positivt tiltak for å styrke ledelsen i andre områder innen hjelpetjenesten da en tung / krevende tjenesten flyttes ut til egen virksomhet. Ved samlokalisering opprettholder man også fordeler som større fagmiljø, muligheter å bruke ressurser fleksibelt og lav terskelen for samarbeid. Et av alternativene for omorganisering internt i kommunen, er at barnevernet flyttes over til kommunalsjef for oppveksts ansvarsområde. Det må da vurderes hvor tjenesten bør lokaliseres og om barneverntjenesten skal utgjøre en egen virksomhet. Slik det er nå, er det ingen eksisterende virksomheter som barneverntjenesten naturlig kan legges inn i uten at det gjøres endringer og foretas styrknings tiltak på lik linje med det som vil være behovet hvis dagnes organisering fortsetter. Det ses ikke noen form for faglige eller økonomiske fordeler med en slik flytting.
Alternativ 2: Felles barneverntjeneste med Nesseby kommune Interkommunalt samarbeid etter vertskommunemodellen innebærer at beslutningsmyndighet blir delegert fra en eller flere kommuner til en vertskommune. Dette er den mest formelle formen for samarbeid mellom kommuner. I 2012 var det 183 kommuner som inngikk slikt samarbeid nasjonalt. 6 kommuner i Øst-Finnmark hadde fra 2005 og en periode på 3 år, et prosjekt for utredning og iverksetting av interkommunalt samarbeid i barnevernet. Kommunene Båtsfjord/ Berlevåg og Gamvik/ Lebesby valgte å etablere interkommunal barneverntjeneste etter vertskommunemodellen. Kommunene Deanu/ Tana og Unjárga/ Nesseby valgte en modell med naboavtale som grunnlag for samarbeid. Dette samarbeidet ble avsluttet våren 2011 med begrunnelse at det ble for sårbart og ikke ga ønsket effekt i forhold til å oppnå en mer robust barneverntjeneste. Evalueringer som er gjort om forsøk med interkommunale barnevern, blant annet av Telemarksforskning (2006),viser at fagmiljøene ble styrket og at samarbeidet førte til mer stabile tjenester. Rettsikkerheten til brukerne ble styrket, de ansatte mente at det ble lettere å ta tak i de tunge og vanskelige sakene og det ble lettere å unngå inhabilitet. Erfaringer fra interkommunal samarbeid viser at utfordringene er knyttet til store geografiske avstander. Denne modellen kan også føre til svakere forankring av barnevernets arbeid i de kommunene som ikke er vertskommune. Av prop. 106 L fremkommer anbefalinger om grundig planlegging av interkommunalt samarbeid og god forankring blant kommunens administrative og politiske ledelse. Hvis alternativ 2 blir aktuelt bør følgende praktiske forhold avklares i politisk nivå: Vertskommune Organisering I og med at barneverntjenesten skal ivareta brukere og det tverrfaglige samarbeidet i to kommuner, må barneverntjenesten organiseres som en egen virksomhet der barnevernleder er faglig og administrativt ansvarlig for tjenesten. Lokaler Dersom Tana blir vertskommune, vil det bli behov for større lokaler tilsvarende to kontorer og et møterom. Som en overgangsløsning, vil det være mulig å ivareta dette i eksisterende lokaler i hjelpetjenesten. Det må samtidig arbeides med å søke andre egnede kontorlokaler ved Tana bru. Det forutsettes disponering av lokale kontor- og møterom i Nesseby. Det er erfart at barneverntjenesten i Tana har et godt samarbeid med eksterne samarbeidspartnere som barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk og politiet. Dette samarbeidet vurderes som svært viktig for utvikling av et godt barnevern også i tiden fremover. Det er viktig at dette samarbeidet fortsetter og ivaretas også i ny organisering, uavhengig av lokalisering av tjenesten. Økonomi Barneverntjenesten i Tana har pr. d.d. 300 % stillinger mens Nesseby har 100 % stilling. Det forutsettes at kommunene går inn for å styrke lederressursen slik at barnevernet får tilført til sammen 100 % stilling til lederfunksjonen slik at den totale stillingsressursen kommer på 5 stillinger inkludert lederstillingen. Det må for øvrig forutsettes at kostnader til drift av barneverntjenesten deles etter en avtalt delingsnøkkel. De ulike tiltak som er tilknyttet konkrete enkeltsaker, belastes den kommune som barnet bor i.
Erfaringer fra andre kommuner tilsier at det ikke kan forventes økonomiske besparelser på drift av en interkommunal barneverntjeneste. Gevinsten ligger i høyere kvalitet og kontinuitet. Vurdering Et viktig mål med lovendringen og proposisjon 106 L, er å bidra til robuste og kompetente barneverntjenester i alle kommuner. Forsvarlighetskravet gjelder også for de små kommunene, og dette anses som et viktig grunnlag for å styrke kvaliteten i barnevernsarbeidet. Tana kommunes barneverntjeneste tilhører gruppen som i proposisjonen omtales som små og sårbare. I barneverntjenesten i Tana er det over tid erfart en stor sårbarhet ved ubesatte stillinger, og utskiftning i bemanningen. Risikoen for belastninger i arbeidssituasjonen øker for de ansatte når tjenestene er små og en stadig opplever utskiftninger. En slik situasjon fører ofte til at kontinuiteten i oppfølgingen av utsatte barn blir dårlig. I en liten barneverntjeneste reduseres i stor grad mulighet for å arbeide 2 i enkeltsaker, noe som ansees som nødvendig i en del situasjoner. Fylkesmannens tilsyn med Tana barneverntjeneste i 2011, konkluderte med avvik og det viste seg at disse avvikene ikke var rettet opp to år etter. Tilsynsmyndigheten så alvorlig på dette. Kommunen ble bedt om å sette inn forbedringstiltak og fylkesmannen bevilget skjønnsmidler til dette. Det har vist seg å være utfordrende å komme i gang med forbedringsarbeidet, blant annet på grunn av utskifting i bemanningen. I prop. 106 L, omhandles samarbeidet mellom barneverntjenesten og andre tjenester. Det understrekes at barnevernet har en plikt til å samarbeide med andre når dette er nødvendig for at barn skal få den hjelpen de trenger. Noen kommuner har løst dette ved etablering av tverrfaglige enheter der flere ulike tjenester rettet mot barn og unge, er organisert innenfor en felles enhet med en felles leder. Slikt samarbeid kan og organiseres gjennom egne rutiner og samarbeidsfora. Tilførsel av flere stillingsressurser internt i egen kommune kan være en mulig måte å styrke barneverntjenesten på. Ved økt bemanning vil kommunen i utgangspunktet kunne ivareta de krav som er ilagt barnevernet. Det er viktig at tilførte ressurser prioriteres å styrke ledelsen av tjenesten, dette begrunnet bla av at Fylkesmann tidligere har påpekt svakheter i organisering av barneverntjenesten i Tana kommune og at avvikene som har følget tilsynene ikke er rettet opp på en tilstrekkelig måte. Befolkningsmessig, og sett i forhold til andel saker, har kommunen isolert sett ikke behov for fem stillinger i barneverntjenesten. Dette antallet er derimot det som anbefales for å få robuste og store nok fagmiljø som over tid klarer å beholde kontinuitet. Små kommuner har i tillegg til små fagmiljø en ekstra utfordring i forhold til nærhet og kjennskap. Dette kan i en del situasjoner bety økt sårbarhet i forhold til å melde fra om bekymring og/eller det å oppsøke hjelp. Det er erfart at nærhet i noen situasjoner kan vanskeliggjøre for den enkelte saksbehandler det å kunne følge opp enkeltsaker. Dette er noe som jevnlig erfares også i Tana. Umiddelbart ses ikke noen form for faglige eller økonomiske fordeler med en flytting av barneverntjenesten til en annen eksisterende kommunal virksomhet uten omorganisering av denne. Om barneverntjenesten skal organiseres sammen med andre tjenesteområder i kommunen, bør det ses hen til andre tjenester for barn og unge, som for eksempel helsestasjon og PPT.
Økonomisk vil det kunne være en fordel for kommunen å gå inn i et samarbeid med Nesseby etter vertskommunemodellen fordi det følger stillingsressurser med. Samtidig kan det søkes skjønnsmidler fra fylkesmannen til oppstart. Ved etablering av interkommunal barneverntjeneste, vil grunnbemanningen økes til 400 % stillinger. Begge kommuner må samtidig forpliktes til å dekke det som vil være behovet når det gjelder lederressurs. Ved en interkommunal barneverntjeneste, anbefales at samarbeidet med andre tjenester organiseres ved å etablere gode samarbeidsrutiner med samarbeidspartnere i begge kommuner. Dette vil bidra til å sikre bredde i kompetanse som fremover vil være avgjørende når det gjelder å inneha tilstrekkelig spekter med hjelpetiltak for barn og familier. Utfordringer i etablering av interkommunal samarbeid vil være å finne egnede lokaler og kostnadsdelingsnøkkel som vil være mest mulig rettferdig for begge kommuner. Per dags dato er lite egnede lokaler tilgjengelig i Tana. Blir tjenesten lokalisert i Nesseby kan det også være en utfordring å finne ledige lokaler med minst 5 kontor og ett møterom til tjenesten. Konklusjon Barneverntjenesten må styrkes med inntil ett årsverk. Ressurser bør brukes til styrking av ledelsen i tjenesten. Administrasjon klarer ikke enn så lenge ta stilling til hvilken av alternativene er best for kommunen og vil dermed ikke sette forskjellige alternativer til prioritert rekkefølge. Mye er avhengig av hvilken samarbeidsavtale en vil klare å forhandle med Nesseby ved eventuelt interkommunal samarbeid.