Revisjonsrapport innkjøp Helse Øst RHF

Revisjonsrapport innkjøp Helse Øst RHF Internrevisjonen Helse Øst 6.10.2006

Rapport nr. 10-2006 Revisjonsperiode: Juni-august 2006 Virksomhet: Rapportmottaker Rapportavsender Oppdragsgiver Revisor: Helse Øst RHF, Innkjøp varer og tjenester Administrerende direktør Helse Øst RHF Bente Mikkelsen Leder internrevisjon Helse Øst Liv Todnem Styret i Helse Øst RHF v/styreleder Ernst & Young AS Leder internrevisjon Helse Øst Liv Todnem Innhold 1 Innledning...3 2 Resultat av revisjonen...3 2.1 Oppsummering...3 2.2 Organisering roller, ansvar og myndighet...4 2.3 Etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser...5 2.4 Etterlevelse av fullmakter for attestasjon og anvisning...6 3 Informasjon...8 4 Deltakere og saksgang...8 4.1 Deltakere...8 4.2 Saksgang og rapportbehandling...8 Utformet av Internrevisjonen, Helse Øst Side 2 av 8

1 Innledning Internrevisjonen i Helse Øst er gjennom foretaksprotokoll fra Helse- og omsorgsdepartementet i 2005 gitt ansvar for gjennomgående internrevisjon i Helse Øst RHF og helseforetaksgruppen. Revisjon av innkjøp inngår som del av utvidet revisjonsplan for 2006 og er en oppfølging av revisjon av anskaffelser og fullmakter i 2004, utført av Ernst & Young. Ernst & Young har derfor også bistått internrevisjonen i denne oppfølgingsrevisjonen. Samtidig med test av etterlevelse av lov og forskrift om offentlige anskaffelser og internt regelverk, er prosedyrene for innkjøpsområdet vurdert. Målene med revisjonen har vært: Å teste om regelverket og interne rutiner er fulgt for et utvalg leverandører/bilag Å teste om interne rutiner for bestilling, attestering og anvisning er fulgt Med bakgrunn i de tester som utføres å vurdere om RHF har organisert innkjøpsområdet på en måte som sikrer tilfredsstilende internkontroll Internrevisjonen presenterer resultatet av revisjonen som konklusjoner i forhold til revisjonens angitte målsettinger. Det regionale helseforetaket bes svare på anbefalinger som gis i rapporten, med angivelse av tiltak og fremdriftsplaner. Internrevisjonen ønsker gjennom denne rapporten å bidra til økt læring om internkontroll, som ved iverksettelse av tiltak fra det regionale helseforetakets side, gjør det mulig for ledelsen å ivareta bedre virksomhetsstyring på området. 2 Resultat av revisjonen 2.1 Oppsummering Revisjonen er utført som en test av bokførte kjøp av vare/tjenester fra et utvalg leverandører i hovedsak konsulenttjenester innefor IKT og eiendom. I tillegg har vi hatt samtaler med de involverte. Det regionale helseforetaket har i all hovedsak etterlevd både lov og forskrift om offentlige anskaffelser (LOA/FOA) og de interne rutiner for attestasjon og anvisning for de tilfellene som er testet. Imidlertid har revisjonen vist at arkivlovens krav til journalføring av dokumentasjon fra anskaffelsesprosessene, herunder journalføring og oppbevaring av avtaler, ikke er etterlevd. Det er avdekket manglende prosedyre for og oppfølging av journalføring av anbudsdokumentasjon og avtaler, herunder mangel på fullstendig avtaleregister (arkiv). Utformet av Internrevisjonen, Helse Øst Side 3 av 8

2.2 Organisering roller, ansvar og myndighet Ansvars- og myndighetsforhold innenfor innkjøpsområdet, leses ut fra Instruks for administrerende direktør i Helse Øst RHF, jf. styresak 029-2004, herunder fullmakter og føringer for delegering av myndighet. Innkjøps- og logistikkavdelingen i det regionale helseforetaket er tillagt ansvar for bl.a. utforming av interne innkjøpsbestemmelser, opplæring og støtte innenfor anskaffelsesområdet for den samlede foretaksgruppen. Avdelingen har ikke et nedfelt ansvar for oppfølging og kontroll av anskaffelser som gjøres i regi av det regionale helseforetaket eller helseforetakene. Det er lagt til grunn at dette er et linjeansvar. Myndighet til å bestille varer og tjenester følger budsjettdisponeringsmyndigheten. Budsjettdisponeringsfullmaktene (omtalt som anvisningsfullmakter internt) fremgår av den interne fullmaktsoversikten som vedlikeholdes og oppbevares av økonomiavdelingen. Denne er igjen avledet av Overordnet fullmaktsmatrise for Helse Øst RHF og Avdelingsoversikt med oppfølgings-, budsjett- og anvisningsansvarlig 2006, fastsatt av adm. dir. Helse Øst RHF, januar 06. Det legges til grunn at den enkelte budsjettansvarlige i kraft av dette et selvstendig ansvar for å sikre at anskaffelser innenfor egen fagområde/eget budsjettansvar blir planlagt, gjennomført og fulgt opp i samsvar med LOA/FOA. Den enkelte budsjettansvarlige har også et selvstendig ansvar for å sikre at all dokumentasjon fra anskaffelsesprosesser, herunder avtaleprosesser, blir avgitt til arkivet for journalføring i DocuLive. Det er forutsatt at dette skal skje så snart en sak er avsluttet. Arkivet har ansvar for å sikre fysisk oppbevaring av arkivmaterialet, herunder avtaler. Vurderinger, konklusjoner og anbefalinger til det regionale helseforetaket Innkjøps- og logistikkavdelingens rolle og ansvar for å støtte, veilede og lære opp de budsjettansvarlige innenfor anskaffelsesområdet, fremstår etter internrevisjonens vurdering som klart definert. Det samme gjelder ansvaret som den enkelte budsjettansvarlige har for anskaffelser som skal gjennomføres etter LOA/FOA. Samtalene som er foretatt som ledd i gjennomgangen har bidratt til å bekrefte at ansvar og myndighetsforholdet også er kommunisert og forstått av lederne for IKT-avdelingen og eiendomsavdelingen. Sannsynligheten for brudd på regelverket som følge av uklare ansvars- og myndighetsforhold er etter dette vurdert som lav. 1. For å sikre fortsatt klarhet i ansvars- og myndighetsforhold, anbefales det likevel at ansvars- og myndighetsbeskrivelsene kommunisere dette overfor alle personer som gis roller i innkjøpsprosessene. Gjennomgangen har vist at ansvaret for å journalføre og oppbevare arkivverdig materiale som anbudsdokumentasjon og avtaler, ikke er tydelig nedfelt i rutiner eller lignende. Gjennom samtaler er det likevel fremkommet at arkivet oppfatter dette som sitt ansvar. Arkivet har imidlertid vist til at forutsetningen for korrekt journalføring og oppbevaring er at den enkelte saksansvarlige leverer dokumentasjonen for til arkivet nå anskaffelsesprosessen er avsluttet. Testene viste at det er enkelte mangler i journalføring og oversikt/oppbevaring av anskaffelsesdokumentasjon og avtaler. Det kan også forekomme etterslep som følge av at saksbehandler ikke avgir dokumentasjon med en gang en anskaffelsesprosess er avsluttet. Dette gjør det vanskelig å foreta en effektiv kontroll av fakturaer (både for attestant og anviser). Utformet av Internrevisjonen, Helse Øst Side 4 av 8

2. For å sikre betryggende oversikt over og oppbevaring av arkivverdig materiale fra anskaffelsesprosesser og av avtaler, anbefales det satt i verk tiltak overfor den enkelte budsjettansvarlige leder og alle innkjøpere for å sikre at arkivverdig dokumentasjon faktisk blir avgitt til arkivet når en anbudskonkurranse er avsluttet. Det kan for eksempel vurderes om arkivet skal gis et ansvar for å følge opp de budsjettansvarlige. 3. Videre anbefales det at alle avtaler samles i et kontraktsarkiv og at alle avtaler merkes med kode i Doculive som angir at de fysisk er oppbevart i kontraktsarkiv og ikke sammen med øvrige dokumenter i saken. Det bemerkes at originale avtaler skal oppbevares i brannsikkert skap. Svar fra RHF på anbefalinger: 1. Ansvars- og myndighetsbeskrivelser vil bli gjennomgått og oppdatert for å sikre at de nødvendige presiseringer rundt logistikk- og innkjøpsavdelingens rolle og det ansvar den enkelte budsjettansvarlige har i forhold til oppfølging av LOA/FOA. Reviderte beskrivelser vil oversendes internrevisjon for vurdering. Endelige oppdaterte dokumenter vil bli lagt ut på intranett og gjort tilgjengelig for alle ansatte i organisasjonen. Ved tildeling av budsjettmyndighet vil ansvaret i forhold til LOA/FOA bli presisert. 2. For å sikre en betryggende oversikt over og oppbevaring av arkivverdig material fra anskaffelsesprosesser vil dagens prosessbeskrivelser, rutiner og dokumentmaler bli gjennomgått og revidert. Den rolle arkivet skal ha i prosessene vil bli presisert. Oppdatering av håndboken for gjennomføring av anskaffelsesprosesser i Helse Øst er under oppdatering på dette punktet og rutiner for gjennomføring på Helse Øst RHF vil bygge på dette arbeidet. Systemstøtte (jf pkt 3) vil også vurderes mht å etablere effektive og etterettlige rutiner for arkivering og oppbevaring av dokumentasjon fra innkjøpsprosesser. 3. Tiltak for å vurdere rutinene for oppbevaring av originale kontrakter i et fysisk arkiv med referanse til saksdokumentasjon i Doculive (arkivsystem) vil bli gjennomgått og revidert. Tiltak for å sikre bedret tilgjengeliggjøring av elektronisk kontraktsdokumentasjon vil iverksettes, se pkt 4. 2.3 Etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser De områder som er valgt for test i revisjonen er IKT-konsulenttjenester, IT-utstyr, konsulenttjenester knyttet til eiendom og diverse konsulentkjøp. Vurderinger, konklusjoner og anbefalinger til det regionale helseforetaket Testene viser at LOA/FOA er etterlevd for de undersøkte anskaffelsene. Det er etablert rutiner og prosedyrer for anskaffelser, herunder veilednings- og opplæringsmateriell fra innkjøps- og logistikkavdelingen og tiltak for å kommunisere dette internt i det regionale helseforetaket. Imidlertid er dette materialet ikke tilgjengelig i rutinehåndboka på intranettet, men deler ligger som maler i Word. Årsaken til dette oppgis å være at en avventer det videre arbeid med dokumentstyringssystem. Utformet av Internrevisjonen, Helse Øst Side 5 av 8

En generell observasjon er at det på revisjonstidspunktet ikke forelå en fullstendig oversikt over inngåtte avtaler, men det er informert om at det arbeides med å lage en totaloversikt for hele helseforetaksgruppen. 4. Internrevisjonen vil anbefale at materiellet gjøres lettere tilgjengelig så fort som mulig, og at det utformes felles prosedyrer for kvalitetssikring av anskaffelsesprosesser, herunder ledelsesoppfølging. Det bør også legges vekt på å videreføre opplæring og veiledning overfor de budsjettansvarlige innenfor LOA/FOA og de etiske retningslinjer for innkjøp i Helse Øst RHF. 5. Internrevisjonen vil anbefale at det som del av prosedyre for oppfølging inkluderes tiltak som sikrer fullstendighet i arkivering av avtaler og tilhørende dokumentasjon. Svar fra RHF på anbefalinger 4. Den overnevnte dokumentasjon blir lagt ut nå på intranett (tilgjengelig for ansatte i Helse Øst RHF) og på ekstranettet (tilgjengelig for ansatte i hele foretaksgruppen) når dette er klart for lansering. Ekstranettet vil være klart per utgangen av 4 kvartal 2006. Prosedyrer og rutiner er under oppdatering, se øvrige punkter, og vil løpende bli lagt ut elektronisk. Arbeidet med opplæring og veiledning pågår løpende i foretaksgruppen. I forbindelse med innføring av nytt regelverk (LOA/FOA) per 1.1.2007 gjennomføres det en kursserie i 4. kvartal 2006. 5. I den revidering av prosesser og rutiner som pågår vil det bli vektlagt å utdype og presisere arbeidet rundt arkivering av avtaler med tilhørende dokumentasjon. Anbefalingene i denne rapporten vil bli fulgt opp. 2.4 Etterlevelse av fullmakter for attestasjon og anvisning Det er utført test av fullmaktsrutinen ved innkjøp fra leverandørene omtalt i punkt 2.3. Ved testen er det undersøkt om bilaget er attestert og anvist i henhold til fullmakter (se pkt 2.2) og interne rutiner for behandling av innkomne fakturaer. Disse inngår i regnskapsrutinene ved det regionale helseforetaket. Det er valgt ut og testet en eller flere fakturaer for de utvalgte leverandørene for perioden fra 1.1.05 til 31.5.06. Bilagene er valgt ut basert på skjønn, og de har i hovedsak vært for beløp > kr 50 000. I følge regnskapsrutinene ved Helse Øst RHF, skal fakturaer attesteres og anvises av 2 ulike personer. Bilag skal dateres både av den som attesterer og anviser. Attestanten skal bekrefte at varen/tjenesten faktisk er mottatt og at pålydende beløp er i samsvar med avtale. Anviseren skal godkjenne at utgiften er pådratt og belaste aktuelt kostnadssted. Alle innkomne fakturaer skal påføres mottaksdato i postmottaket og videresendes økonomiavdelingen. Økonomiavdelingen registrerer fakturaer/kreditnotaer i regnskapssystemet, påfører hvem som er ansvarlig for å følge opp og sender disse ut til den enkelte leder Hvilke personer som har budsjett- og anvisningsansvar, fremgår av dokumentet Avdelingsoversikt med oppfølgings-, budsjett- og anvisningsansvarlig 2006, fastsatt av administrerende direktør 2.1.06. Utformet av Internrevisjonen, Helse Øst Side 6 av 8

Vurderinger, konklusjoner og anbefalinger til det regionale helseforetaket For de testede fakturaene er det ikke avdekket feilattestering eller feil ved anvisninger. Etter internrevisjonens vurdering er det lav sannsynlighet for at det kan forekomme systematisk brudd på attestasjons- og anvisningsrutinene. Internrevisjonen har imidlertid notert at fakturaene gjennomgående mangler referanse til avtale. Dette svekker muligheten for effektiv kontroll og oppfølging i forhold til avtaler. I de tilfeller at attestant/anviser ikke har avtalen tilgjengelig, kan det innebære at attestasjon/anvisning gjort på mangelfullt grunnlag. 6. Det anbefales innført rutiner for å sikre at fakturaer påføres avtalereferanse, for eksempel referanse til sak i Doculive hvor avtalen er journalført. Svar fra RHF på anbefalinger 6. For å kunne innføre en rutine der alle fakturaer påføres en avtalereferanse vil det være nødvendig at avtalearkiv er tilgjengelig for alle med attestasjons- og anvisningsmyndighet til enhver tid. For de virksomhetene som benytter ehandel vil referanse til avtale/bestilling gjøres automatisk. Rutiner for påføring av avtalereferanser på faktura vil bli utformet og innført. Med dagens arkivsystem kan det ikke etableres et eget kontraktsarkiv, imidlertid kan saker og kontrakter arkiveres i systemet slik at referanser kan hentes frem. På grunn av denne begrensningen i systemet er det nå utarbeidet et kontraktsarkiv som er lagt ut på intranett (og som vil legges ut på ekstranettet når dette blir klart). Dette web baserte kontraktsarkivet vil får referanser til arkivnummer i Doculive. Dette vil ivareta nødvendig tilgang på informasjon på kort sikt men er ikke en langsiktig løsning å bygge videre på. Spesielt mht at flere uavhengige systemer må løpende oppdateres manuelt. En utfordring for arkivering av anskaffelsesaker er de begrensninger systemet Doculive har for effektiv saksbehandling, etablering av kontraktsarkiv og tilgjengeliggjøring av informasjon mellom flere organisasjonsenheter. Avtaleinngåelse i Helse Øst gjøres på flere nivå, på organisasjonsenhets-, foretaksgruppe-, og nasjonalt nivå. Slik dagens rutiner er lagt opp er det saksbehandlende enhet som har ansvar for arkivering av dokumentasjon knyttet til anskaffelsesprosessen (fysisk og elektronisk). Det har arbeidet med å etablere et felles verktøy for saksbehandling i anskaffelsessaker og for kontraktsadministrasjon. Helse Øst RHF har vurdert ulike løsninger på denne utfordringen og har til intensjon å oppgradere dagens arkivløsning (Doculive) med Helse Øst RHF som pilot på innføringen som senere kan rulles ut for bruk i hele foretaksgruppen. En slik løsning vil kunne bidra til å etablere effektive prosesser og lukke de avvik som er påpekt i rapporten. Utformet av Internrevisjonen, Helse Øst Side 7 av 8

3 Informasjon Følgende informasjon er oversendt revisor i forkant av revisjonen fra avdelingsdirektør innkjøp og logistikk: alle maler utformet for bruk i anskaffelsesprosesser i det regionale helseforetaket alminnelige innkjøpsvilkår for varer og tjenester i tilegg er håndbøker, strategiplaner m.v oversendt Fra IT rådgiver: ny prosedyre avrop fra IKT 4 Deltakere og saksgang 4.1 Deltakere For å belyse rutiner og praksis har internrevisjonen innhentet informasjon og dokumentasjon fra sentrale personer i Logistikk- og innkjøpsavdelingen, IKT-avdelingen, Eiendomsavdelingen, Økonomiavdelingen og fellestjenestene. Og følgende personer har bistått spesielt: Avdelingsdirektør logistikk og innkjøp Anders Wiland Skumsnes Avdelingsdirektør IKT Morten Finborud IKT rådgiver Lars Hoel Direktør Steinar Frydenlund Administrasjonssekretær Laila Tangen Høisveen Arkivansvarlig Britt Agnete Enemo 4.2 Saksgang og rapportbehandling Deltakere/mottakere Dato (Antatt) Endelig revisjonsrapport til Til AD RHF 6.10.2006 besvarelse Svarfrist Fra AD til IR 27.10.2006 Fremlegges for KK/RHF styret 9.11.2006 Utformet av Internrevisjonen, Helse Øst Side 8 av 8