LEDELSE, ORGANISASJON OG STYRING (LOS) Overordnede prinsipper og føringer for administrativ organisering i nye Asker kommune
INNLEDNING Formål Dette dokumentet beskriver overordnede prinsipper og føringer for ledelse, organisasjon og styring i nye Asker kommune. Hensikten med dokumentet er å gi føringer for arbeidet i de administrative delprosjektene som skal anbefale fremtidig tjenesteutvikling og organisering av tjenesteområdene. Dokumentet er inndelt i tre hoveddeler: 1. Organisering 2. Ledelse og styring 3. Tjenesteutvikling Kommunenes rolle i endring Kommunene er viktige demokratiske byggesteiner som løser grunnleggende samfunnsoppgaver, og har flere ulike roller: Tjenesteyting: Leverandør av velferdstjenester. Myndighetsutøvelse: Utøve myndighet i henhold til lov, rettet mot enkeltindivider, bedrifter eller organisasjoner. Samfunnsutvikling: Arealforvaltning, infrastruktur, tettstedsutvikling, næringsutvikling, miljø og folkehelse. Demokratisk arena: Lokaldemokrati Arbeidsgiver: Arbeidsgiveransvar overfor ansatte. Samfunnsutviklingen påvirker organisering, styring og ledelse av offentlig sektor. Overordnede politiske målsettinger om modernisering, effektivisering og forenkling gir føringer for kommunene. Utviklingstrekk som ny teknologi, digitalisering, globalisering og konkurranse om kompetente arbeidstakere gir økt behov for endring og fornyelse av offentlig sektor generelt og kommunene spesielt. Ulike styringsmodeller har påvirket og bidratt til utviklingen av kommunal styring, ledelse og organisering. Tradisjonell offentlig administrasjon preget samfunnsstyringen i hele etterkrigstiden fra 1945 til 1980. Dette var en viktig periode for utvikling av den moderne velferdsstaten, preget av sterk tro på offentlig styring gjennom å utvikle lover, regler og retningslinjer. Byråkratiet og offentlig administrasjon fikk i den sammenheng en viktig posisjon. På 1980-tallet ble offentlig sektor påvirket av styringsprinsipper fra privat sektor med mål om effektivisering. Kommunene skulle i større grad legge vekt på service og brukerens behov, økt bruk av konkurranse og marked, flatere organisasjon og desentralisering av beslutningsmyndighet, samt innføring av mål- og resultatstyring.
På 1990-tallet ble samstyring i større grad førende for ulike deler av offentlig sektor. Samstyring defineres som «den ikke-hierarkiske prosessen hvorved offentlige og private aktører og ressurser koordineres og gis felles retning og mening» (Røiseland og Vabo 2012: 20). Samstyring legger vekt på at samarbeid med andre offentlige aktører, private bedrifter og frivillige organisasjoner er viktig for at kommunene skal kunne løse sine oppgaver. De overordnede prinsippene for ledelse, organisering og styring i nye Asker kommune vil baseres på elementer fra alle de tre nevnte styringsmodellene. ORGANISERING Følgende overordnede prinsipper legges til grunn for den administrative organiseringen i nye Asker kommune: 1. Den administrative strukturen skal samsvare med den politiske strukturen Forslaget til politisk struktur med formannskap og hovedutvalg gir føringer for den administrative organiseringen av kommunens tjenester. Tjenestene i nye Asker kommune skal administrativt organiseres i seks tjenesteområder: Administrasjon og ledelse Helse, sosial og omsorg Oppvekst, undervisning og kunnskap Kultur, idrett og frivillighet Klima, miljø og tekniske tjenester Eiendom 2. Flat struktur med to organisasjons- og fullmaktsnivåer Kommunen skal administrativt organiseres med to organisasjons- og fullmaktsnivåer for ledelse og administrative tjenester: Fullmaktsnivå 1: Rådmannen og direktører/ kommunalsjefer i rådmannens ledergruppe Fullmaktsnivå 2: Virksomhetsledere og mellomledere i virksomhetsleders ledergruppe Figur 1: Administrativ organisering/tonivåmodell (foreløpig skisse).
Følgende føringer legges til grunn: Full delegering av ansvar og myndighet fra fullmaktsnivå 1 til fullmaktsnivå 2: Det utarbeides et delegeringsreglement som beskriver delegert ansvar og myndighet. Virksomhetsledere leder, styrer og kontrollerer sin virksomhet etter delegert myndighet fra rådmannen. Sentralisering av støttefunksjoner: Det skal sikres en optimal organisering av støttefunksjonene mellom fullmaktsnivå 1 og fullmaktsnivå 2. Det skal legges vekt på økt grad av digitalisering og effektive arbeidsprosesser. Dobbeltarbeid skal unngås. Det skal vurderes å i større grad samle eller sentralisere administrative oppgaver og funksjoner (økonomi, personal mv). Nivåspenn og kontrollspenn: Forholdet mellom nivåspenn og kontrollspenn innenfor tonivåmodellen må vurderes i forhold til lederdialog og lederoppfølging. Robusthet: Virksomhetene på fullmaktsnivå 2 skal være robuste med tilstrekkelig kompetanse og kapasitet. 3. Geografisk inndeling Nye Asker blir en kommune med stor geografisk utstrekning. I de tilfeller det er hensiktsmessig, skal tjenestene administrativt organiseres i geografiske områder som samsvarer med tettstedsstrukturen (lokalsentrene). Dette vil særlig være aktuelt innenfor oppvekstsektoren og helse- og omsorgssektoren. Intensjonsavtalen definerer følgende lokalsentra i nye Asker kommune: Asker sentrum Holmen Vollen Heggedal Dikemark Slemmestad Røyken sentrum Spikkestad Sætre Tofte Tettstedsstrukturen vil bli nærmere vurdert i forbindelse med kommuneplanarbeidet for nye Asker.
4. Tjenestene skal i hovedsak organiseres innenfor basisorganisasjonen En av de sentrale målsetningene med kommunereformen er å styrke lokaldemokratiet. For å sikre demokratisk styring og helhetlig tjenesteutøvelse, skal tjenestene i nye Asker kommune i hovedsak organiseres innenfor basisorganisasjonen. Dette innebærer at omfanget av selskapsorganisering av kommunale tjenester/oppgaver skal begrenses. 5. Målgruppeorganisering og helhetlig tjenesteyting Intensjonsavtalen legger til grunn at kommunen skal sikre et helhetlig tjenestetilbud til innbyggerne gjennom hele livsløpet. For å sikre dette, må det i nye Asker kommune tilrettelegges for organisering og samhandling på tvers av organisasjonsstrukturer. Dette innebærer blant annet at: Brukerrettede tjenester bør i størst mulig grad organiseres etter målgrupper, ikke etter fag eller profesjon. Støttetjenestene bør i størst mulig grad organiseres i fellesavdelinger, ikke i fagstaber innen tjenesteområdene. Tjenestene til innbyggerne bør organiseres ut fra den enkeltes behov og hensynet til helhetlig tjenesteyting, med fokus på tjenesteforløp og bruk av tjenesteinnovasjon. 6. Optimalisering av ressursbruken Intensjonsavtalen vektlegger betydningen av ressursoptimalisering og effektivisering av tjenestene. Dette hensynet skal tillegges vekt i arbeidet med å vurdere fremtidig organisering av tjenesteområdene. 7. Skille mellom forvaltning og tjenesteytelse Kommunen ivaretar mange lovpålagte oppgaver, og skal sikre likebehandling, habilitet og rettssikkerheten til innbyggerne. Det skal i nye Asker derfor vurderes å samle og sentralisere forvaltningsoppgaver innen tjenesteområdene i større fag- og kompetansemiljøer. 8. Felles møtearena for innovasjon og kompetanseutvikling Det legges opp til å samle arbeidet med tjeneste- og kompetanseutvikling for å sikre kunnskapsdeling og samhandling på tvers av profesjoner og tjenesteområder. 9. God medbestemmelse og partssamarbeid Det etableres en tydelig administrativ organisasjonsstruktur med ansvar, myndighet og oppgaver, som gir grunnlag for god organisering av medbestemmelse, partssamarbeid og ivaretakelse av lov- og avtaleverk.
10. Konkurranseeksponering (bestiller/utfører) Kommunen skal sikre en effektiv og optimal ressursutnyttelse gjennom å bruke ulike former for konkurranseeksponering, slik som fritt kundevalg, benchmarking og kjøp i markedet. Graden av konkurranseeksponering vil variere fra tjenesteområde til tjenesteområde, og må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle ut fra situasjon og behov. Eventuell nye områder for konkurranseeksponering gjennom anbud forutsetter politisk behandling og drøfting med tillitsvalgte. LEDELSE OG STYRING Følgende overordnede prinsipper legges til grunn for ledelse og styring i nye Asker kommune: 1. God ledelse God ledelse og gode plan- og styringsprosesser er en forutsetning for at den nye kommunen kan ivareta sin rolle som tjenesteyter, samfunnsutvikler og demokratiske arena. Det skal utvikles prinsipper for god ledelse i nye Asker kommune, basert på kommunens visjon og verdier. Videre planlegges det et felles lederutviklingsprogram fra høsten 2018. 2. Helhetlig plan- og styringssystem Intensjonsavtalen legger til grunn at det skal utvikles et helhetlig og gjennomgående plan- og styringssystem for nye Asker kommune. Plan- og styringssystemet skal blant annet sikre effektiv gjennomføring av politiske vedtak, etterlevelse av lover og forskrifter, effektive arbeidsprosesser og riktig ressursanvendelse, samt læring, forbedring og innovasjon. Følgende elementer vil bli lagt til grunn i plan- og styringssystemet: Styringsmodeller: o Linjestyring o Prosjektstyring o Kontraktstyring o Eierstyring o Samstyring Prinsipper for virksomhetsstyring: o Mål- og resultatstyring o Risikostyring o Kontinuerlig forbedring Felles årshjul for administrative plan- og styringsprosesser. Felles gjennomgående kvalitetssystem som er sertifisert etter en standard, inkludert digitale verktøy for virksomhetsplanlegging og prosjektoppfølging.
Felles gjennomgående plansystem med en helhetlig målstruktur. Figur 2: Helhetlig plan- og styringssystem (foreløpig skisse). 3. God internkontroll Kommunelovens 23 stiller krav om at administrasjonen skal drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Både rådmannen (fullmaktsnivå 1) og virksomhetene (fullmaktsnivå 2) har ansvar for internkontroll. I arbeidet med å vurdere fremtidig organisering av tjenesteområdene, skal hensynet til god internkontroll ivaretas. TJENESTEUTVIKLING Følgende overordnede prinsipper legges til grunn for tjenesteutviklingen i nye Asker kommune: 1. Nærhetsprinsippet Tjenestene i nye Asker skal organiseres i geografiske områder nær der innbyggerne bor. Organiseringen skal følge tettstedsstrukturen (lokalsentrene) så langt det er hensiktsmessig, jf. punktet om geografisk inndeling ovenfor. 2. Forebygging og tidlig innsats Nye Asker kommune skal arbeide målrettet med å dreie ressursinnsatsen fra reparasjonstiltak til forebyggende arbeid og tidlig innsats. Dette er særlig viktig i et folkehelseperspektiv.
3. God helhet og samhandling Kommunen skal sørge for helhetlige og koordinerte tjenester til brukere med sammensatte behov, og der tjenestene ytes av flere virksomheter og tjenesteområder. Kravet til helhet og samhandling utfordrer den tradisjonelle sektortenkningen. Det vises til punktet ovenfor om at brukerrettede tjenester i størst mulig grad bør organiseres etter målgrupper, ikke etter fag eller profesjon. 4. God kvalitet Tjenestene i nye Asker skal være forsvarlige og ha riktig kvalitet. Det skal utarbeides serviceerklæringer som gir brukerne informasjon om hva de kan forvente av virksomhetene. Det legges opp til en gradvis harmonisering av tjenestene i de tre gamle kommunene. 5. Nødvendig kompetanse De ansatte er avgjørende for at kommunen skal kunne levere tjenester av god kvalitet til brukere og innbyggere. Systematisk kompetanse- og fagutvikling er viktige strategiske virkemidler for å satse på innovasjon og ny teknologi. Arbeidsgiverpolitikken skal sikre at ledere og ansatte har den nødvendige kompetansen for å nå kommunens mål. 6. Medborgerskap og samskaping Kommunen er et lokalt fellesskap der innbyggerne skal involveres aktivt som ressurs og samarbeidspartner gjennom satsning på medborgerskap og samskaping. Med begrepet medborgerskap mener vi at kommunen og innbyggerne spiller på lag, at innbyggerne deltar aktivt i samfunnsutviklingen, engasjerer seg og bidrar til å finne løsninger på de utfordringene fellesskapet står overfor. Med samskaping mener vi at flere aktører er sammen om å skape verdier og velferd på nye måter. Gjennom satsning på medborgerskap og samskaping skal nye Asker invitere næringslivet, frivilligheten og innbyggerne inn på kommunens formelle arenaer. Dette utfordrer vante roller og vår måte å løse oppgavene på. Vi må derfor våge både å tenke nytt og å gjøre ting på nye måter. 7. Digitalisering og døgnåpen forvaltning Intensjonsavtalen gir føringer om at nye Asker skal satse på digitalisering med vekt på forenkling, fornying og effektivisering. Hverdagen skal gjøres enklere for innbyggerne og næringslivet ved etablering av døgnåpen forvaltning med digitale selvbetjeningsløsninger der det er mulig. Dette må sees i sammenheng med utvikling av nærdemokratiske ordninger, tettstedsstruktur og eventuell etablering av innbyggertorg. Tjenesteutviklingen skal gjennomføres med vekt på ny teknologi, slik som velferdsteknologi, læringsteknologi og samhandlings-/delingsteknologi.