Kommunal- og moderniseringsdepartementet Postboks 8112 Dep 0032 OSLO Deres referanse 13/17547 Dato 30.04.2014 Vår referanse 2012/1756-0 421.4 TAN Saksbehandler Terje Abrahamsen, tlf. 61 26 62 44 Avdeling Nord-Fron kommune innsigelse til reguleringsplan for Brynsmoen næringsområde fra Direktoratet for mineralforvaltning Fylkesmannen mener at kunnskapsgrunnlaget om grusressursene i Brynsmoen ved høring av kommuneplanen for Nord-Fron i perioden 2009 2011 i det alt vesentlige var det samme som ved høring av reguleringsplan for Brynsmoen næringsområde i perioden 2012 2013. Vi viser også til plan- og bygningslovens formålsparagraf, 1 fjerde ledd, der det bl.a. framgår at planlegging skal sikre forutsigbarhet. Basert på vår vurdering av kunnskapsgrunnlaget i saken mener vi at Direktoratet for mineralforvaltning (DMF) sin innsigelse til et næringsområde som kommunen har arbeidet med i 3 år, og som har vært planavklart i 1 år, ikke fremmer slik forutsigbarhet. Som en følge av dette mener vi at 5-5 i plan- og bygningsloven, om begrensning i adgangen til å fremme innsigelse, kommer til anvendelse. Fylkesmannen erkjenner at samfunnsnytten av tapt grus gjennom utbygging etter reguleringsplanen er stor, men peker samtidig på at samfunnskostnadene ved uttak av grus i området også er store. På bakgrunn av dette tilrår fylkesmannen at DMF sin innsigelse ikke tas til følge. Nord-Fron kommune har i brev 16.01.2014 oversendt reguleringsplan for Brynsmoen næringsområde for videresending til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Fire sett av saksdokumentene følger vedlagt. Planprosess, overordna plangrunnlag og hva innsigelsen gjelder DMF varslet i brev 12.12.2012 innsigelse til Reguleringsplan for Brynsmoen næringsområde, vest for Vinstra i Nord-Fron kommune. Grunnlaget for varslet innsigelse var kartlegging av grusforekomstene i Oppland i regi av Norges geologiske undersøkelser (NGU) sommeren 2012, der grusforekomsten på Brynsmoen ble klassifisert som regionalt viktig. Skalaen har følgende inndeling: nasjonalt viktig regionalt viktig meget viktig viktig ikke viktig. DMF ville vurdere innsigelse til planen dersom ikke konsekvensene for grusressursen ble tatt inn i planbeskrivelsen. Nord-Fron kommune meldte oppstart for arbeid med reguleringsplan for Brynsmoen i brev 07.03.2012. Ved en feil ble ikke oppstartvarsel tilsendt DMF, men direktoratet fikk likevel tilsendt planen ved 1. gangs høring, i brev fra Nord-Fron kommune 12.10.2012. Etter dette har planen vært ute til 2 nye offentlige ettersyn, 04.04.2013 16.05.2013 og 04.07.2013 29.08.2013. Besøksadresse: Statens hus, Storgata 170, 2615 Lillehammer Postadresse: Postboks 987, 2626 Lillehammer Telefon: 61 26 60 00 Telefaks: 61 26 61 67 E-post: fmoppost@fylkesmannen.no Org.nr: 970 350 934 www.fylkesmannen.no/oppland
Ved 2. gangs høring viste DMF i brev 16.05.2013 til at planbeskrivelsen fremdeles ikke viste hvor mye grus som ble gjort utilgjengelig gjennom reguleringsplanen, og varslet på bakgrunn av dette at de fortsatt ville vurdere innsigelse til planen. Til 3. gangs høring gjennomførte Nord-Fron kommune en relativt omfattende utredning av areal- og ressurssituasjonen for grus i Vinstra-området. Det ble synliggjort planavklarte og potensielle uttaksmengder for et større område. Teoretisk uttaksmengde innenfor ikke utbygd areal i planområdet er oppgitt til 691.000 m 3. DMF vurderer i sin høringsuttalelse ved tredje gangs høring at omtalte utredning er dekkende, og fremmer endelig innsigelse til reguleringsplanen i brev 05.09.2013. Innsigelsen begrunnes med at planen vil føre til at en stor grusreserve av regional betydning ikke blir utnyttbar. Mekling ble gjennomført 08.10.2013, men førte ikke fram, heller ikke etter nærmere vurderinger av konkrete løsningsforslag. Kommunestyret i Nord-Fron slutthandlet reguleringsforslaget i møte 19.11.2013, og vedtok oversending av saken til departementet for sluttbehandling dersom det ikke kom fram vesentlig bedre resultat enn det som ble resultatet under meklingen. Reguleringsplanen legger til rette for næringsvirksomhet og et mindre areal med kombinert formål forretning/næring, jf. 12-5 nr. 1 i plan- og bygningsloven. Det er også satt av et større areal til grønnstruktur og LNF-formål langs Vinstraelva. Kommunen selv oppgir ved oppstart at formålet med planen er å legge til rette for næringsvirksomhet innenfor de rammene som går fram av vedtatt kommuneplan. I kommunens oversendingsbrev 16.01.2014 utdypes dette noe, og det går fram at kommunen ønsker å legge til rette nye næringstomter for industri, entreprenør- og tyngre næringsvirksomhet. Den versjonen av reguleringsplan for Brynsmoen næringsområde som kommunestyret vedtok i møte 24.09.2013, og som var grunnlaget for meklingen, regulerer for totalt ca. 105 daa næringsareal. Av dette er ca. 37 daa eksisterende næringstomter som allerede er bygd ut. Planforslaget er i tråd med kommuneplanens arealdel, vedtatt 21.06.2011, der planområdet er avsatt til næringsvirksomhet (område N2). DMF hadde ikke innsigelse til vedtatt arealbruk på Brynsmoen ved høring av kommuneplanens arealdel første gang i perioden november-januar 2010-2011 og andre gang i perioden mars-mai 2011. Direktoratet ga imidlertid innspill til kommuneplanen både ved oppstart samt første og andre gangs høring. At det ikke ble fremmet innsigelse til aktuell arealbruk ved høring av kommuneplanen begrunner DMF med at det i ettertid har kommet ny informasjon om avsetningen sin verdi, gjennom nevnte kartlegging av grusforekomstene i Oppland som ble gjennomført i 2012. Overordna føringer DMF er staten sitt sentrale fagorgan i mineralsaker og viser til sitt oppdrag fra regjeringshold: «DMF skal arbeide for at mineralressursane i Noreg vert forvalta og utnytta til beste for samfunnet. Dette inneber at DMF skal legge grunnlag for økt verdiskaping, basert på ei samfunnsmessig forsvarleg utvinning og bearbeiding av mineraler, der omsynet til både næringsverksemd og miljø vert ivareteke.» Mineralloven (fra 01.01.2010) sitt formål er å fremme og sikre samfunnsmessig forsvarlig forvaltning og bruk av mineralressursene i samsvar med prinsippet om en bærekraftig utvikling ( 1). Fylkesmannen mener også at bestemmelsene i plan- og bygningslovens 5-5, om begrensing i adgangen til å fremme innsigelse, er relevante å legge vekt på som en overordnet føring i denne saken. Denne bestemmelsen er ytterligere omtalt rundskriv T-2/13 av 27.08.2013, Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven. Det var denne versjonen av rundskrivet som gjaldt da den formelle innsigelsen fra DMF ble fremmet (brev 05.09.2013). 2
Videre viser Fylkesmannen til plan- og bygningslovens formålsparagraf, 1 fjerde ledd, der det bl.a. framgår at planlegging skal sikre forutsigbarhet. Kommunens behandling Prosessen knyttet til den kommunale behandlingen av reguleringsforslaget er delvis omtalt tidligere i brevet. Reguleringsplanen for Brynsmoen næringsområde er altså i samsvar med arealbruk i kommuneplanens arealdel og har vært lagt ut til offentlig ettersyn 3 ganger, med 3 ulike versjoner av planen. Ved 2. og 3. gangs høring var planen lagt fram i 2 alternativ. I tillegg er det gjort endringer i planen etter 3. gangs høring og endelig behandling i kommunestyret. Det vil føre for langt å redegjøre for innholdet i alle 4 versjonene av planforslaget, og det er etter vår vurdering heller ikke relevant for saken. Det som imidlertid bør være relevant for departementet sin vurdering, er omfanget av kommunens forslag til uttak av grus før utbygging av næringsområdet. I reguleringsbestemmelse til vedtatt plan har kommunen lagt inn en bestemmelse i kap. 1.3.2 om uttak av grus før det blir gitt løyve til utbygging i områdene N6-N8. Fylkesmannen har etter dialog med kommunen brakt på det rene at dette kun er uttak av grus for intern bruk/planering innenfor planområdet, ikke for produksjon. Kommunen har ikke beregnet hvor stort volum dette utgjør, men det er uansett en veldig liten del av samla og teoretisk uttaksmengde innenfor planområdet (691.000 m 3 ). Samlet sett oppfatter Fylkesmannen kommunen slik at det ikke vil være praktisk mulig å ta ut grus innenfor næringsområdet av noe omfang, utover det som er nevnt i kap. 1.3.2 i reguleringsbestemmelsene, og samtidig bygge ut næringsområdet på en fornuftig måte. Forholdet til naturmangfoldloven Fylkesmannen minnet om naturmangfoldlovens prinsipp i 8 12 skal legges til grunn som retningslinjer ved offentlige avgjørelser, og at vurderingene skal synliggjøres i saken. Vi gjorde oppmerksom på at det gjennom registreringer på 1990-tallet så ut til å være registrert forekomst av den rødlista lavarten trådragg (VU) og den rødlista karplantearten gåsefot (VU) innenfor planområdet. I planbeskrivelsen er disse forekomstene nærmere omtalt og etter vår oppfatning avklart. Det blir vist til rapport fra Miljøfaglig Utredning AS fra 2010, som har vurdert forekomsten av trådragg, og ikke funnet denne innenfor utbyggingsområdet. Det er imidlertid registrert forekomst langs Vinstra elv, og utenfor foreslått utbyggingsområde. Planlegger i Solvang og Fredheim Gudbrandsdalen AS viser til at gåsefot er en art som er knyttet til avfallsplasser. Det ble gjennomført feltregistreringer sommeren 2012 innenfor planområdet, men ikke funnet noen forekomst av arten. Ut over dette har planen tatt utgangspunkt i tilgjengelig og eksisterende kunnskap om naturmangfold i Naturbase og Artsdatabanken. Fylkesmannen vurderer det slik at kravene til kunnskapsgrunnlaget er oppfylt, jf. 8 i naturmangfoldloven. Mekling Nord-Fron kommune ba om mekling i brev 16.09.2013, og mekling ble gjennomført i 08.10.2013. Meklinga endte med brudd inntil kommunen hadde vurdert nærmere et konkret løsningsforslag fra DMF om å ta ut 2/3 av grusmengden i området. Kommunestyret avviste dette forslaget i møte 19.11.2013, under forutsetning av at det ikke kom fram et «vesentlig bedre resultat». DMF har i e-post 05.12.2013 gjort det klart at direktoratet ikke ønsker å spille ut nye forslag til løsning. Ut fra dette har Fylkesmannen i brev 06.12.2013 gitt uttrykk for at vi oppfatter det slik at mekling ikke har ført fram og bedt om tilbakemelding på om dette er rett oppfattet. 3
Nord-Fron kommune har i brev 10.12.2013 sendt svar på konkret løsningsforslag som kom fram i meklingsmøtet, avvist dette, og støttet Fylkesmannens konklusjon om at mekling ikke har ført fram. Direktoratet for mineralforvaltning (DMF) har i brev 16.12.2013 kommet med ytterlige begrunnelse for innsigelsen og slått fast at de ikke har nye løsningsforslag i saken. Fylkesmannen ba likevel i brev 10.02.2014 om formell tilbakemelding innen en kort frist dersom partene i saken var av annen oppfatning enn at mekling ikke hadde ført fram. Vi har ikke mottatt slik melding. Det er dermed en samlet forståelse for at mekling ikke har ført fram. Kommunen la i meklingsmøte også fram et forslag om å ta ut grusen i et naboområde til erstatning for den grusen som ikke blir utnyttet på Brynsmoen. Dette arealet er i reguleringsplan for Rustmoen avsatt til landbruksformål og delvis båndlagt til kulturminneformål. Dette forslaget ble imidlertid avvist av DMF under mekling, da dette ikke ble oppfattet å være i tråd med direktoratet sin langsiktige forvaltning av grusressursene. Fylkeskommunens uttalelse Oppland fylkeskommunen har i denne saken ikke benyttet seg av muligheten til å komme med supplerende uttalelse til kommunens oversending, jf. brev fra Nord-Fron kommune 16.01.2014. Kopi av fylkeskommunens innspill ved høring av planforslaget er vedlagt kommunens oversending. Oppland fylkeskommune var for øvrig med å finansierte NGU sin oppdatering av grus- og pukkdatabasen for Oppland, som DMF sin innsigelse er bygd på. Fylkesmannens oppsummering og tilrådning Grusavsetningen er verdsatt til regional verdi, dvs. nest høyeste verdi innenfor en 5-delt skala. Fylkesmannen har hatt kontakt med NGU i saken og oppfatter det slik at klassifiseringen baserer seg både på en vurdering av mengde, kvalitet og mulig forsyningsområde. Kostnadene, og dermed også verdifastsettingen av en grusressurs, er i stor grad knyttet til transportkostnader. Det ideelle er dermed å ha sikker tilgang til grus innenfor en avgrenset region. DMF grunngir sin innsigelse med et stort volum grus som går tapt for samfunnet, om lag 691.000 m 3. Direktoratet forklarer tidspunktet for innsigelsen, dvs. at den kom først når kommunen fremmet reguleringsplan og ikke ved høring av kommuneplanen, med ny kunnskap om at grusen i Brynsmoen har regional verdi. Fylkesmannen støtter DMF sin vurdering, og mener det er klart uheldig å bygge ned en så stor grusressurs, med høg kvalitet, som den i Brynsmoen. Vi har også forståelse for at direktoratet trenger en samlet vurdering av grusressursene i en større region, eller i et fylke som her, for å kunne gi en mer presis klassifisering og verdisetting av den enkelte forekomst. Vi har vurdert aktuell fagdokumentasjon fra NGU, både «NGU Rapport 2001.025. Sand og grus. Grunnlagsmateriale for arealplanlegging i Nord-Fron kommune» (rapport fra 2001) og «Grusdatabasen, Sand- og grusforekomst 516.003 Brynsmoen» (nevnte kartlegging og klassifisering av grusforekomstene i Oppland fra NGU sommeren 2012). I NGU-rapporten fra 2001 framgår det, slik vi forstår den, at lokalitet 3 Brynsmoen har stor betydning for grusforsyningen, ved at den er klassifisert i høyeste klasse «meget viktig». Totalt og samla volum for hele forekomsten er anslått til ca. 9 mill. m 3, men av dette var alt da mye tatt ut. Gjenværende volum ble anslått til ca. 2,8 mill. m 3. Det går videre fram av rapporten at meget viktige forekomster bør sikres mot arealbruk som i framtida hindrer utnyttelse av ressursene. Data fra 2012 er altså foreløpig ikke presentert i en egen rapport men lagt direkte inn i grusdatabasen. Den er her gitt verdi sett i en regional sammenheng. 4
På bakgrunn av dette er det Fylkesmannen sin vurdering at kunnskapsgrunnlaget om grusressursene ved høring av kommuneplanen for Nord-Fron i perioden 2009 2011, i det alt vesentlige var det samme som ved høring av reguleringsplan for Brynsmoen næringsområde i perioden 2012 2013. Begrepet regional verdi i grusdatabasen setter grusressursen inn i en regional kontekst, men endrer likevel lite på de reelle forholdene i saken. Kommunen burde ha tatt hensyn til klare anbefalinger i fagrapporten fra 2001 om å sikre alle grusressursene på Brynsmoen mot nedbygging. Men kommunen har gjort strategiske valg og avveininger om behovet for nye næringsareal, og må ha oppfattet manglende innsigelse fra DMF som en aksept for utbygging i området. Fylkesmannen viser her til plan- og bygningslovens formålsparagraf, 1 fjerde ledd, der det bl.a. framgår at planlegging skal sikre forutsigbarhet. Basert på vår vurdering av kunnskapsgrunnlaget i saken mener vi at DMF sin innsigelse til et næringsområde som kommunen har arbeidet med i 3 år, og som har vært planavklart i 1 år, ikke fremmer slik forutsigbarhet. Som en følge av dette mener vi at 5-5 i plan- og bygningsloven, om begrensning i adgangen til å fremme innsigelse, kommer til anvendelse. Her heter det at «Det kan heller ikke fremmes innsigelse mot forhold i en plansak som det kunne vært fremmet innsigelse mot i forbindelse med en tidligere plan om samme forhold vedtatt i løpet av de ti foregående år.» Fylkesmannen erkjenner at samfunnsnytten av tapt grus gjennom utbygging etter reguleringsplanen er stor. Samtidig har kommunen i sin oversending pekt på at samfunnskostnadene ved uttak av grus i området også er store. Dette krever bl.a. omlegging av eksisterende høgspentlinje, omlegging av hovedledning for vann og avløp samt bygging av ny veg. Samlet er disse kostnadene anslått til 5,7 mill. kroner. I tillegg kommer kostnadene til ny planlegging for å avklare alternativt næringsområde samt ulempene og indirekte kostnader ved forsinket ferdigstilling av nye næringstomter. Denne kostnaden og disse ulempene må vektes mot verdien av grusressursen. Basert på informasjon fortsatt fra kommunens oversending, er salgsverdien av grusressursen estimert til 4,76 mill. kroner (basert på 7 kr/m 2 ). Fylkesmannen har ikke grunnlag for å etterprøve disse beregningene. I en situasjon der samfunnskostnadene ved uttak av grusressursen kan være på nivå med verdien av grusen, velger Fylkesmannen å legge avgjørende vekt på prinsippet om at planlegging skal sikre forutsigbarhet og at kunnskapsgrunnlaget ikke er vesentlig endret fra kommuneplanprosessen til reguleringsplanprosessen. På bakgrunn av dette tilrår fylkesmannen at DMF sin innsigelse ikke tas til følge. Kristin Hille Valla Terje Abrahamsen fung. fagdirektør Kopi uten vedlegg til: Direktoratet for mineralforvaltning Postb. 3021 Lade 7441 Trondheim Nord-Fron kommune Nedregate 50 2640 Vinstra Oppland fylkeskommune Postb. 988 2626 Lillehammer Vedlegg: 1. Oversending fra Nord-Fron kommune i brev 16.01.2014 vedlagt 3 eks. av dokument i saken, jf. kommunens dokumentoversikt, vedlegg 1 til 11 med undervedlegg 2. Brev fra Fylkesmannen i Oppland til Direktoratet for mineralforvaltning og Nord-Fron kommune 10.02.2014 5