Kommunal rusomsorg Fredrikstad kommune

Kommunal rusomsorg Fredrikstad kommune Forvaltningsrevisjonsrapport Rolvsøy 16. september 2013 østfold kommunerevisjon iks 1

INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG... 3 2 INNLEDNING... 4 2.1 Bakgrunn... 4 2.2 Problemstilling og avgrensing... 4 2.3 Metode og gjennomføring... 4 2.4 Revisjonskriterier... 5 3 BOLIGTILBUD TIL RUSMIDDELAVHENGIGE.... 6 3.1 Revisjonskriterier... 6 3.2 Fakta... 6 3.3 Vurderinger... 14 4 PRINSIPPET OM EN HELHETLIG RUSOMSORG.... 16 4.1 Revisjonskriterier... 16 4.2 Fakta... 16 4.3 Vurderinger... 22 5 KONKLUSJONER/ANBEFALINGER... 23 6 RÅDMANNENS KOMMENTARER... 24 7 VEDLEGG... 26 østfold kommunerevisjon iks 2

1 SAMMENDRAG Fredrikstad kommune har tidligere pekt på utfordringer knyttet til mangel på bemannede botilbud ovenfor rusmiddelmisbrukere. Et tilpasset bosted gir brukere trygghet og er ofte en forutsetning for at andre tjenester er virkningsfulle, samtidig vil godt koordinerte tjenester være avgjørende for et vellykket behandlings- og rehabiliteringsopplegg. Utfordringer på dette området vil være avgjørende for tjenestens effektivitet, ha betydning for de ansatte og samfunnet for øvrig. Østfold kommunerevisjon IKS har i dette prosjektet vurdert i hvilken grad Fredrikstad kommune sikrer et tilfredsstillende botilbud til rusmiddelavhengige, samt i hvilken grad prinsippet om en helhetlig rusomsorg ivaretas. Kommunen er underlagt helse- og omsorgstjenesteloven og lov om sosiale tjenester i NAV. Lovverket gir kommunen føringer for utførelse av boligsosialt arbeid, samt koordinering og samhandling tjenester imellom. Vurderingene er gjort på bakgrunn av lovverk med tilhørende rundskriv og veiledere. Prosjektet er gjennomført ved analyse av aktuelle planer, rutiner og interne dokumenter. Informasjonen fra disse er så supplert med intervjuer med spesialkonsulent på området, virksomhetsleder friskliv og mestring, virksomhetsleder fellestjenester, avdelingsleder boligavdelingen, avdelingsleder rus og psykisk helse, sosial boligformidler, ruskonsulent, oppfølgingsog veiledningskonsulent ved NAV og programleder for boligsosialt utviklingsprogram. med boligsosial handlingsplan er påbegynt. Kommunen tilbyr råd og veiledning, samt bistår tjenestemottaker som har behov for tjenester i bolig. Tverrfaglige og tverretatlige samarbeid er i stor grad etablert. Kommunen har videre utarbeidet rutinehefte som skal sikre samhandling både innad i kommunen og utad mot eksterne aktører. Det er fast praksis for å gjennomføre ansvarsgruppemøter og samarbeidet rundt den enkelte bruker fremkommer som tilfredsstillende. På den andre siden viser rapporten også at kommunen har flere forbedringsområder. For det første fremkommer det at kommunen er i mangel av gode bo- og omsorgstilbud ovenfor brukergruppen. Dette gjelder både kommunens boligdekning og bemanningssituasjon. For det andre fremstår kommunens botilbud som for lite differensiert, noe som medfører at brukere er i fare for å ikke få den oppfølgingen de har behov for. Videre fremkommer det at flere av kommunens samarbeidsavtaler/rutiner ikke er oppdatert i tråd med ny organisering. På bakgrunn av rapportens funn kommer revisjonen med følgende anbefalinger til kommunen. Kommunen bør: vurdere sitt behandling- og oppfølgingstilbud med spesielt vekt på oppfølging og miljøarbeid i bolig. utarbeide og oppdatere samarbeidsrutiner i forhold til ny organisering Revisjon takker for samarbeidet og bistanden i forbindelse med revisjonen. Rapporten viser at Fredrikstad kommune tilfredsstiller revisjonskriteriene på flere områder. Gjennom deltagelse i boligsosialt utviklingsprogram er det utarbeidet program og aktivitetsplan, samt at arbeidet østfold kommunerevisjon iks 3

2 INNLEDNING 2.1 Bakgrunn Faktaboks 1: Bakgrunn Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre forvaltningsrevisjon, jfr. kommunelovens 78 og forskrift om revisjon kapittel 3. Forvaltningsrevisjon innebærer blant annet å kontrollere at forvaltningens aktiviteter foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og kommunestyrets vedtak. Plan for forvaltningsrevisjon 2012 2013 ble vedtatt i bystyret den 9. februar 2012, sak PS 12/4. Prosjektet vedrørende «Rusmiddelmisbrukere» er det neste prosjekt på planen. I planen heter det: «Kommunens styringsdokumenter viser at antall rusavhengige klienter øker. Dette gir økt press på kommunale rehabiliterings- og oppfølgingstjenester, samtidig som det er budsjettreduksjon og nedbemanning i tjenesten. Kommunen peker også på at det er en utfordring at det er mangel på bemannede botilbud for gruppen. Konsekvensene av vedvarende kutt vil være av vesentlig betydning for brukerne, men kan også være vesentlig for medarbeiderne og kommunens samlede økonomi.» Plan for gjennomføring av prosjektet ble vedtatt av kontrollutvalget 8. mai 2013, sak PS 13/16. 2.2 Problemstilling og avgrensing Rapporten omhandler følgende problemstillinger: 1. I hvilken grad sikrer Fredrikstad kommune et tilfredsstillende boligtilbud til rusmiddelavhengige? 2. I hvilken grad ivaretas prinsippet om en helhetlig rusomsorg i Fredrikstad kommune? 2.3 Metode og gjennomføring Faktaboks 2: Metode og gjennomføring Østfold kommunerevisjon IKS gjennomfører all forvaltningsrevisjon i tråd med Standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Dette innebærer blant annet at rapporten skal skille klart mellom fakta, og revisjonens vurderinger og konklusjoner. Fakta plasseres under egen overskrift, og er en gjengivelse av informasjon som revisjonen har fått tilgang til gjennom datainnsamlingen. Informasjonen bygger på beskrivelser hentet fra skriftlige dokumenter, mappegjennomgang, spørreundersøkelse og/eller verfiserte intervjuer. Det gjøres oppmerksom som på at fakta i noen tilfeller kan gjengi kommunens egen vurdering eller opplevelse av en gitt tilstand. Fakta kan også være enkeltpersoners meninger, erfaringer eller holdninger. Prosjektet er gjennomført ved dokumentanalyse og intervjuer. Dokumenter som har vært gjennomgått er blant annet kommunens boligsosiale handlingsplan, foranalyse av kommunens boligsosiale arbeid, program- og aktivitetsplan for deltakelse i boligsosialt utviklingsprogram, aktuelle virksomhetsplaner, rutiner og interne dokumenter. Revisjonen har intervjuet kommunens spesialkonsulent på området, virksomhetsleder friskliv og mestring, virksomhetsleder fellestjenester, avdelingsleder boligavdelingen, avdelingsleder rus og psykisk helse, sosial boligformidler, ruskonsulent, oppfølgingsog veiledningslos ved NAV, samt programleder for boligsosialt utviklingsprogram. I etterkant av hvert intervju er det utarbeidet referat, som så er verifisert av informanten. Det følger av revisjonens metodikk at verifiserte referater er å anse som fakta på lik linje med annen skriftlig dokumentasjon. østfold kommunerevisjon iks 4

Undersøkelsen er gjennomført av forvaltningsrevisor Bjørnar Bakker Eriksen i perioden mai til september 2013. 2.4 Revisjonskriterier Faktaboks 3: Revisjonskriterier Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i en eller flere autoritative kilder og ut fra trinnhøydeprinsippet. Med autoritative kilder menes normalt lovverk, politiske vedtak og føringer, men også kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og/ eller andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater kan danne basis for revisjonskriterier. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriteriene: Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m. m av 24/06-2011 nr. 30 (helse- og omsorgstjenesteloven). Lov om sosiale tjenester i arbeidsog velferdsforvaltningen av 18/12-2009 nr.131 (lov om sosiale tjenester i NAV). Forskrift om individuell plan i arbeids- og velferdsforvaltningen av 19.11.2010 nr. 1462. Forskrift om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator 16.12.2011 nr. 1256. Rundskriv R35-00-F12 til lov om sosiale tjenester i NAV. Stortingsmelding nr. 47 «Samhandlingsreformen» (2011-2012). Stortingsmelding nr. 30 «Se meg» Stortingsmelding nr. 17 «Byggje - bu - leve». Helse- og omsorgsdepartementets Opptrappingsplan for rusfeltet 2008-2010. Nasjonal faglig retningslinje for utredning, behandling og oppfølgning av personer med samtidig rus- og psykisk lidelse- ROP lidelser (IS-1948). NOU 2004:18 Helhet og plan i sosial og helsetjenesten. Samordning og samhandling i kommunale sosial- og helsetjenester, Helse- og omsorgsdepartementet og Arbeidsog sosialdepartementet. NOU 2011:15 Rom for alle, Kommunal- og regionaldepartementet. På vei til egen bolig Strategi for å forebygge og bekjempe bostedsløshet: Tilskudd, eksempler, samarbeid og deltakere (H-2188). Utledning av revisjonskriteriene følger under hver enkelt problemstilling. østfold kommunerevisjon iks 5

3 BOLIGTILBUD TIL RUSMIDDELAVHENGIGE. I hvilken grad sikrer Fredrikstad kommune et tilfredsstillende boligtilbud til rusmiddelavhengige? 3.1 Revisjonskriterier Eget bosted gir brukere trygghet og er ofte en forutsetning for at andre tjenester er virkningsfulle. Hjelp til bosted er blant annet viktig for at mennesker skal kunne lykkes med annen rusbehandling. 1 Dette innebærer blant annet at: Kommunen bør utarbeide lokale boligsosiale handlingsplaner. Dette vil sikre kommunens oversikt over boligbehovene, og et mer helhetlig boligsosialt arbeid. Arbeidet med å forebygge bostedsløshet, herunder reduksjon av omfanget av utkastelser og midlertidig botilbud bør styrkes. Kommunen er videre ansvarlige for å sikre en forsvarlig bolig for personer som av økonomiske, sosiale, helsemessige eller mer sammensatte forhold ikke kan ivareta sine interesser på boligmarkedet. NAV skal tilby råd og veiledning for å sikre en tilfredsstillende bosituasjon, samt bistå tjenestemottaker som har behov for tjenester i bolig. Kommunen skal medvirke til å skaffe boliger med særlig tilpasning og med hjelpe- og vernetiltak for dem som trenger det, herunder bidra med boveiledning, hjemmetjenester, hjemmehjelp, booppfølging, annen praktisk bistand og sosial inkludering. Kommunen er forpliktet til å finne midlertidig botilbud til personer som ikke greier dette selv. - Midlertidig botilbud skal begrenses i omfang og lengde, opphold med varighet over 3 måneder bør ikke forekomme. - Ved benyttelse av midlertidig botilbud bør kommunen umiddelbart iverksette tiltak for å sikre overgang til varig botilbud. Tjenestemottaker skal innkalles til oppfølgingssamtale snarest mulig, hvor nytt botilbud av mer varig karakter søkes - Det bør finnes metoder og rutiner for oppfølging av personer i midlertidig botilbud. - Kvaliteten i alle midlertidige botilbud som kommunen benytter bør sikres. Kommunen bør sikre direkte overgang til varige botilbud ved løslatelse fra fengsel og ved utskrivelse fra institusjon. Dersom en person har bolig ved innleggelse i institusjon, bør denne beholdes under innleggelse. Dersom en person er bostedsløs ved innleggelse, må institusjon og kommune begynne arbeidet med å finne bolig. 3.2 Fakta Boligsosialt utviklingsprogram Fredrikstad kommune har fra 2011 vært deltagende i Husbankens boligsosiale utviklingsprogram. Boligsosialt utviklingsprogram (BoSo) er et langsiktig og forpliktende partnerskap mellom kommunen og Husbanken. 2 Programmet skal bidra til å oppnå regjeringens mål om økt forebygging og bekjempelse av bostedsløshet, og økt boligsosial kompetanse og aktivitet i kommunene. 1 Meld. St. 17 «Byggje-bu-leve» 2 Avtaleperioden er fra 1. mars 2011-1. mars 2015. østfold kommunerevisjon iks 6

Som ledd i samarbeidsavtalen er det gjennomført en ekstern foranalyse av det boligsosiale feltet i Fredrikstad. Her fremkommer det at en av hovedutfordringene på rus- og psykiatrifeltet i kommunen er mangel på gode bo- og omsorgstilbud. Dette gjelder både kommunens boligdekning og bemanningssituasjon i boligene. Kommunen har også utarbeidet programog aktivitetsplan 2012-2015. Planen beskriver hva kommunen vil oppnå med det boligsosiale arbeidet i et 3-5 års perspektiv, og hvordan kommunen skal arbeide for å nå målene. Programdelen er et styringsdokument for kommunens lokale utviklingsprogram. Aktivitetsdelen beskriver planlagte og pågående aktiviteter som inngår i utviklingsprogram. Kommunes boligsosiale handlingsplan ble vedtatt i 2003, og var gjeldende for perioden 2003-2006. Mål og tiltak i denne er for det meste gjennomført, og planperioden er utløpt. Boligavdelingen informerer om at kommunen per dags dato ikke har noen gjeldende handlingsplan, men at arbeidet med ny plan er påbegynt, og forventes politisk behandlet høsten 2013. Gjennom deltakelse i BoSo arbeider kommunen per dags dato med å kartlegge, utrede og foreslå tiltak innen kommunale botilbud til vanskeligstilte. Det arbeides også med å utvikle prosedyrer vedrørende utkastelser fra kommunale boliger, samt å tilrettelegge et akutt botilbud for bostedsløse rusavhengige i tilknytning til Ilaveien bosenter. Kommunalt disponerte boliger Kommunens boligvirksomhet, organisert under Seksjon regulering og teknisk drift (RTD), forvalter kommunens ca. 970 boliger, hvorav 226 er andelsleiligheter i borettslag. Fordelt på brukergrupper er 49,6% av boligene «eldreboliger», 17 % er boliger for psykisk utviklingshemmede, 7,1% er «psykiatriboliger» og 26,3% er boliger forbeholdt «vanskeligstilte». I tillegg disponerer kommunen 30 boenheter ved Ilaveien bosenter. Ilaveien er et døgnbemannet botilbud til rusmiddelmisbrukere som eies og driftes av Blå kors Fredrikstad. Programleder for boligsosialt utviklingsprogram informerer om at rusavhengige i all hovedsak tildeles boliger fra kategorien «vanskeligstilte», men at det er flytende overganger. Eldre rusavhengige kan for eksempel plasseres i «eldreboliger». I foranalysen til boligsosialt utviklingsprogram har Pwc utarbeidet en prognose for fremtidige boligbehov i Fredrikstad kommune fordelt på brukergrupper. Tabell 1 viser PwCs prognose for fremtidige boligbehov fordelt på brukergruppe og bemanningsfaktor for perioden frem mot 2015 og frem mot 2023: Type bolig Brukergruppe Behov for nye boliger fram mot 2015 inkl. ventelister Behov for nye boliger frem mot 2023 inkl. ventelister Omsorgsboliger m/ rus/psykiatri 22 42 heldøgns tjenester Omsorgsboliger uten eller m/ deltjenester rus/psykiatri 28 63 Sosialboliger sosiale 50 70 Midlertidigbolig bostedsløse 85 90 Totalt 185 265 Tabellen viser et økende behov for antall boliger både med og uten bemanning for brukergruppen med en rus- og/eller psykisk lidelse frem mot 2015, og frem mot 2023. østfold kommunerevisjon iks 7

I følge Pwc`s prognoser er det et behov for tilsammen 265 nye boliger til brukergruppen i perioden 2011-2023. 3 I perioden 2012-2016 vil det være en netto tilvekst i antall kommunalt disponerte boliger på i alt 178. I henhold til justert investeringsplan, vedtatt i bystyret 6.12.2012 sak PS 12/126, er det listet opp 202 boligprosjekter. Boligprosjekter spesielt innrettet mot gruppen «vanskeligstilte» er: Traraveien 19 (20 midlertidige boliger med bemanning). Begbyveien 20-22 (18 ubemannede utleieboliger). Lavterskel Løkkeberg (20 lavterskel utleieboliger, foreløpig ikke definert vedrørende bemanning). Programleder boligsosialt utviklingsprogram opplyser om at det foreløpig ikke er tatt endelig beslutning vedrørende brukergruppe for flere av boligprosjektene på investeringsplanen. På revisjonens tidspunkt arbeider Seksjon regulering og teknisk drift og Seksjon helse og velferd med en konkretisering av flere av boligprosjektene. Investeringsplanen skal justeres på nytt i forbindelse med budsjett 2014 og handlingsplan 2014-2017. Endelig oversikt over boligprosjekter, basert på kvalitetssikrede behovstall vil bli presentert i ny boligsosial handlingsplan i løpet av høsten 2013. Organisering og oppgavefordeling Seksjon helse og velferd, herunder NAV og boligavdelingen, har ansvaret for tildelingen av kommunalt disponerte boliger til brukergruppen. NAV har ansvaret for å fremskaffe midlertidig botilbud, samt saksbehandling 3 Tallene inneholder ikke boliger til utviklingshemmede og flyktninger. av depositumsgaranti og Husbankens bostøtte. 4 Saksbehandling av bostøtte utføres av en ansatt, organisatorisk plassert i avdeling stab og støtte, mens ansvaret for midlertidig botilbud er lagt til den enkelte NAV veileder. Vedtaksmyndighet ligger på ledernivå. Oppfølgings- og veiledningslos ved NAV informerer om at NAV ikke er ansvarlig for å tilby varige botilbud, men at de også arbeider med dette ved at veiledere ved NAV blant annet: bistår brukere med å finne bolig på finn.no dekker utgifter til annonser bistår med å søke kommunal bolig informerer huseiere vedrørende depositumsgaranti henviser videre til sosial boligformidler tilbyr økonomisk bistand etter individuell vurdering tilbyr råd og veiledning omhandlende bolig Boligavdelingen er ansvarlig for tildeling av husbankens låne- og tilskuddsordninger, kommunale boliger til vanskeligstilte, psykiatriboliger, Ilaveien, bedrive boligsosialt arbeid ovenfor brukergruppen, samt opprettholde kontakt med det private leiemarkedet for bosetting av vanskeligstilte. Per dags dato tildeles boliger i felles tildelingsteam bestående av avdelingsleder flyktning, avdelingsleder rus og psykisk helse, virksomhetsleder psykiatriboliger, avdelingsleder bolig, samt en av boligavdelingens medarbeidere. Boligavdelingen og avdeling rus og psykisk helse har tidligere vært organisatorisk plassert i samme 4 Depositumsgaranti er en garanti NAV gir til personer som skal leie bolig på det private markedet. Bostøtte er økonomisk støtte til bolig, som utbetales til bruker månedlig. østfold kommunerevisjon iks 8

virksomhet. 5 Fra og med 1.1.2013 er boligavdelingen plassert i virksomhet tildelingskontoret, mens rus og psykisk helse er plassert i virksomhet friskliv og mestring. 6 Fra og med oktober 2013 vil tildelingskontoret være ansvarlig for all tildeling av kommunale boliger. Avdelingsleder rus og psykisk helse mener dette er et sårbart system, da tildelingskontoret ikke sitter på kunnskapen/kjennskapen til brukergruppen og enkeltbrukere, slik avdeling rus og psykisk helse gjør. Avdelingsleder bolig mener samarbeidet avdelingene imellom har vært viktig, spesielt i forhold til tildelingen av boliger til rusavhengige, og at det kan bli en utfordring å få til dette samarbeidet i ny organisering. Tildeling av trygde- og omsorgsboliger fases per dags dato inn i tildelingskontoret. 7 Etter denne overføringen vil kommunen ha mulighet til å se alle boliger og søkere under ett, i følge avdelingsleder bolig vil dette føre til en mer fleksibel bruk av den kommunale boligmassen. Oppfølging i kommunale boliger Det fremkommer i kommunens boligsosiale handlingsplan fra 2003 at det på et generelt grunnlag er stort behov for oppfølgingstiltak i bolig. Brukergruppene som utmerker seg er først og fremst rusmiddelmisbrukere og psykisk utviklingshemmede. Miljøarbeid knyttet til bolig fremheves videre i kommunens program- og aktivitetsplan 2012-2015 som en viktig strategi for å sikre at gode og etablerte boforhold blir av varig karakter. Flere av kommunens virksomheter/ etater yter per dags dato tjenester innen booppfølging og annen praktisk bistand ovenfor brukergruppen. Boligavdelingens sosiale boligformidlere er blant annet ansvarlig for å bistå brukere med å finne egnet bolig, gi råd og veiledning ved innfasing i bolig, sørge for rett bolig til riktig pris og forsvarlig standard, hindre utkastelser, samt bistå med generell informasjon og veiledning. Boligformidlerne bistår bruker med å finne bolig både i det private og det kommunale markedet. De sosiale boligformidlerne er i utgangspunktet ikke ansvarlig for booppfølging av brukere, men arbeider også med dette i enkelttilfeller. Etat hjemmesykepleie leverer pleie- og omsorgstjenester i brukers bolig. I all hovedsak består dette i medisinhåndtering. Hjemmesykepleien kjører blant annet ut metadon/subuxone til LAR pasienter 8 i helgene. Hjemmesykepleien tilbyr også tjenester til eldre rusmisbrukere som har behov for hjelp til personlig hygiene, samt at flere også blir plassert i omsorgsboliger for eldre. Avdeling rus og psykisk helse tilbyr blant annet polikliniske samtaler og individuell oppfølging av rusmisbrukere. Videre har ruskonsulentene ansvar for å tilby råd og praktisk veiledning for å sikre bruker en tilfredsstillende bosituasjon. Ruskonsulentene gjennomfører også hjemmebesøk og oppfølging i hjemmet. Miljøarbeidertjenesten 9 består av 7,5 årsverk og har oppfølging av beboere i to av kommunens rusboliger, Romeveien og 5 Virksomhet rus, psykiatri, bolig og flyktningarbeid. 6 Begge virksomhetene ligger under Seksjon helse og velferd. 7 Trygde- og omsorgsboliger har tidligere blitt tildelt av åpen omsorg (fra åtte forskjellige soner i kommunen). 8 Legemiddelassistert rehabilitering (LAR) er betegnelsen på den norske ordningen for substitusjonsbehandling ved opiatavhengighet. Pasientene blir behandlet med metadon eller buprenorfin (Suboxone eller Subutex). 9 Organisatorisk plassert i avdeling rus og psykisk helse. østfold kommunerevisjon iks 9

Råkollveien. 10 I handlingsplan 2013-2016 fremkommer det at miljøarbeidertjenesten er et ressursmessig knapphetsgode som kun gis til særlig vanskeligstilte brukere. Avdelingsleder rus og psykisk helse opplyser om at beboere i Romeveien og Råkollveien i stor grad fungerer godt med den oppfølgingen de har av miljøarbeidertjenesten. Kommunen har videre to miljøvaktmestere 11 som er knyttet opp mot boliger for vanskeligstilte, samt kommunes psykiatriboliger. Miljøvaktmesterne gjennomfører vedlikehold og dugnader i samarbeid med brukere. Utover overnevnte tjenester har kommunen tildelingsrett til 30 boenheter ved Ilaveien bosenter. Disse boenhetene har døgnbemannet oppfølging av ansatte ved Blå kors Fredrikstad. Ansvar- og oppgavefordeling ovenfor beboere i Ilaveien er avklart i samarbeidsavtale. Det gjennomføres også faste samarbeidsmøter mellom Blå kors, Ilaveien og NAV en gang i måneden. Avdeling rus og psykisk helse har opprettet innsatsområde vedrørende oppfølging av brukere med kronisk ruslidelser og boligutfordringer. Dette arbeidet skal identifisere utfordringer og bidra til å bedre samhandlingen med spesialisthelsetjenesten på området. Det informeres imidlertid om flere utfordringer vedrørende kommunens boog oppfølgingstilbud ovenfor brukergruppen. For det første tilbyr kommunen i for liten grad miljøarbeidertjenester og tett oppfølging i bolig. Grunnet mange brukere med svært dårlig boevne er behovet for miljøarbeidertjenesten, samt 10 Romeveien og Råkollveien består av tilsammen 16 boenheter. 11 En er ansatt på prosjektmidler gjennom BoSo, en er hospitant gjennom NAV. døgnbemannede boliger, langt større enn kapasiteten. I følge avdelingsleder bolig har avdelingen per dags dato ca. 80 brukere på venteliste som har behov for tett oppfølging i bolig. Konsekvensen av dette blir at ruskonsulentene må holde på brukere som «faller mellom to stoler». Avdeling rus og psykisk helse opplever store utfordringer knyttet til rusmisbrukere med boligutfordringer og behandlingsoppfølging i bolig, og er i slike tilfeller ofte ikke rett instans. Dette gjelder hovedsakelig brukere med behov for tett personaloppfølging i bolig. For det andre informeres det om et for lite differensiert botilbud for brukergruppen. Kommunen mangler blant annet et godt akutt midlertidig boalternativ. Her benytter kommunen plasser ved Utne camping og Øbas DA. Mange av brukerne som mottar et midlertidig botilbud er personer med rus- og/eller psykiatrilidelser, med liten eller ingen boevne. Disse personene er i stort behov av egne bo- og omsorgstilbud. Utne camping og Øbas DA anses ikke å være rett tilbud til denne brukergruppen, og er en stor og krevende utfordring for kommunen. Videre opplyses det om at det er vanskelig å opprettholde forsvarlige tjenester for brukere som er i behov av dette, når de befinner seg på Utne Camping. Det finnes også rusmisbrukere som ikke evner å bo i Ilaveien grunnet regler og krav. Videre er det slik at mange rusmisbrukere over 60 år får tildelt vanlige omsorgsboliger for eldre. Virksomhetsleder fellestjenester mener disse brukerne ikke hører hjemme i vanlige omsorgsboliger, og at kommunen har et behov for omsorgsboliger som kun er tiltenkt eldre rusmisbrukere. For det tredje tilpasses ikke kommunens bo- og oppfølgingstjenester funksjon, men diagnose. Mange brukere med tunge ruslidelser er vanskelig å utrede/diagnostisere og vil dermed kunne stå uten riktig/tilstrekkelig botilbud. Flere av disse brukerne har behov for bemannet østfold kommunerevisjon iks 10

bolig med kompetent personale i forhold til sine utfordringer. I henhold til program- og aktivitetsplan 2012-2015 vil kommunen i det videre boligsosiale arbeidet i større grad vektlegge brukers behov og ikke hvilken målgruppe/diagnosegruppe brukeren tilhører. Midlertidig botilbud Kommunen mangler eget midlertidig botilbud og har per dags dato rammeavtale med Utne camping AS og Øbas DA for levering av midlertidig husvære. 12 Formålet er å sikre kommunen kvalitetsgodkjente døgnovernattingssteder tilgjengelig for personer med behov for midlertidig døgnovernatting. I følge oppfølgings- og veiledningslos ved NAV kvalitetssikres de midlertidige botilbudene gjennom kommunens rammeavtale med tilbyderne, samt gjennom tilsyn. 13 NAV har utarbeidet rutine for tildeling av midlertidig bolig, samt samarbeidsrutine med boligavdelingen vedrørende ansvarsfordelingen av akutt og permanent bolig til vanskeligstilte. 14 Rutinene er ikke revidert i forholdt til ny organisering. Boligavdelingen involveres alltid ved innvilgelse av midlertid botilbud, ved at henvisning vedrørende behov for oppfølging, sendes fra NAV til boligavdelingen. Henvisningen er viktig for å få et overblikk over søkers bistandsbehov. Sosial boligformidler er etter dette ansvarlig for å kontakte bruker, 12 I henhold til rammeavtale tilbyr Utne camping AS kommunen 8 leiligheter plassert i et hus, mens ØBAS DA tilbyr 16 leiligheter på spesifiserte adresser i Fredrikstad og Sarpsborg. 13 NAVs ledelse gjennomførte tilsyn sommer 2011 og i juli 2013. 14 Jfr. rutine «Boliger til vanskeligstilte permanent bolig» og «Boliger til vanskeligstilte akutt bolig». og å igangsette arbeidet med å fremskaffe et varig botilbud. Basert på henvisning fra NAV innkaller sosial boligformidler brukere som er i midlertidig bolig til kartleggingssamtale. Kartleggingen er viktig for å tydeliggjøre brukers videre boligbehov. Sosial boligformidler arbeider også med å avdekke behov som tidligere ikke har blitt oppdaget, for eksempel om bruker kan ha krav på økonomiske ytelser som bostøtte, barnebidrag eller arbeidsavklaringspenger (AAP). I følge sosial boligformidler er det en stor utfordring å fremskaffe varige botilbud til brukere med en rus- og/eller psykisklidelse, da det er mangel på egnede boliger i kommunen. Boligavdelingen har ved flere tilfeller opplevd at brukere sendes fra NAV til boligavdelingen vedrørende behov for akutt midlertidig bolig. Dette gjelder hovedsakelig brukere som både har et bolig- og oppfølgings behov. Det forekommer blant annet at NAV og boligavdelingen arbeider «om hverandre» med å fremskaffe varig botilbud til bruker. Dette har ført til dobbeltarbeid, misforståelser og at NAV og boligavdelingen har blitt konkurrenter på boligmarkedet i forhold til samme bruker. Noe som er en konsekvens av at ansvarsfordelingen mellom boligavdelingen og NAV oppleves som uklar. Oppfølgings- og veiledningslos ved NAV informerer om at brukere med rus- og/eller psykiske lidelser, uten fast bolig, ofte blir i midlertidige botilbud til de tildeles plass ved Ilaveien eller annen kommunal bolig. Grunnet manglende boevne vurderes ofte disse brukerne å være uegnet til å leie på det private markedet. Hvor lang tid bruker blir i et midlertidig botilbud varierer fra sak til sak. Som det fremkommer av tabell 3 er det 22 husstander som har bodd sammenhengende over 3 måneder i et midlertidig botilbud i 2012. østfold kommunerevisjon iks 11

Boligavdelingen opplyser også om at de har brukere, uten fast bolig, som har vært registrert på venteliste for permanent bolig opp mot to år. Oppfølgings- og veiledningslos ved NAV opplyser videre om at det i all vesentlighet ikke er noe problem å fremskaffe plasser ved et midlertidig boligbehov, men at det i turistsesongen kan være en knapphet i tilbudet. Et annet problem er at tunge brukere uten tilstrekkelig boevne kastes ut. NAV prøver da å skaffe til veie andre alternative boløsninger, noe som er vanskelig, da ingen andre overnattingssteder godtar garanti fra NAV. Oppfølgings- veiledningslos mener denne problematikken i stor grad kunne vært unngått ved at kommunen hadde disponert et eget midlertidig botilbud, nattehjem eller lignende. Et mer sentralt tilbud ville også gjort det enklere for de som er i tiltak og/eller har henteordning i LAR. Kommunens utgifter til midlertidige botilbud har økt fra 2011-2012. Kommunens spesialkonsulent og NAVs oppfølgings- og veiledningslos antar at dette er en konsekvens av endrede tilbud fra spesialisthelsetjenesten, som en følge av samhandlingsreformen. Brukerne skrives blant annet tidligere ut fra behandling enn før. Pasienter som blir overført til kommunen har dermed ofte langvarige, sammensatte og omfattende behov for bo- og omsorgstiltak. Tabell 2 viser utviklingen av antall husstander i midlertidig botilbud i alt, utviklingen av antall husstander i midlertidig botilbud i mer enn 3 måneder og utviklingen av utgifter til midlertidig botilbud fra 2009-2012: Tabell 2: Midlertidig botilbud (2009-2012) År 2009 2010 2011 2012 Antall husstander i midlertidig botilbud i alt 77 75 76 127 Antall husstander i midlertidig botilbud i mer enn 3 måneder 15 24 15 22 Andel husstander i midlertidig botilbud i mer enn 3 19,5% 32% 19,7% 17,3% måneder Utgifter til midlertidig botilbud 2 499 000 4 026 000 3 292 000 5 156 000 Tabellen viser en økning i antall husstander i midlertidig botilbud fra 2011-2012, samt en økning i utgiftene til midlertidig botilbud for den samme perioden. Andelen husstander i midlertidig botilbud i mer enn 3 måneder har derimot ikke økt fra 2011-2012. I henhold til vedtatt investeringsprogram skulle midlertidig husvære vært bygd i 2009. Grunnet avslåtte søknader om boligtilskudd som rammebevilgning både i 2009 og 2010, er det ikke blitt fremmet sak om lokaliseringen av tiltaket før i 2012, og planene er således forsinket. Bystyret vedtok 21.06.12 i sak PS 12/75 lokalisering av nytt kommunalt tiltak for 20 boenheter med midlertidig husvære i Traraveien 19. Det planlagte tiltaket for midlertidig husvære er tenkt å være kommunens hovedleverandør av akuttplasser til bostedsløse. Kjøp av plasser hos private aktører er tenkt å være et supplement til kommunens tilbud. Traraveien 19 vil være et bemannet midlertidig botilbud som er koblet til videre tilbud om oppfølging og varig bolig. I henhold til kommunens planverk er Traraveien 19 forventet ferdigstilt i 2015. østfold kommunerevisjon iks 12

Det er etablert samarbeidsavtale mellom Kriminalomsorg øst og Fredrikstad kommune vedrørende bosetting ved løslatelse fra fengsel. Formålet med avtalen er å sikre egnede tiltak som et ledd i en bosettingsplan ved løslatelse av innsatte. Avdeling rus og psykisk helse har en kontaktperson for brukere som soner og som ikke har bolig. For å kunne ha en god oversikt over brukere som løslates fra fengsel eller skrives ut fra institusjon er avdelingen avhengig av å holdes oppdatert av brukeren selv eller ansvarlig instans. I følge ruskonsulent kan dette være en utfordring, da de ikke alltid holdes oppdatert vedrørende brukers løslatelse/utskrivelse. Sosial boligformidler opplyser videre om store utfordringer ved å få brukere, som løslates fra fengsel eller utskrives fra institusjon, direkte over i et varig botilbud. Avdelingen prioriterer brukere som kommunen har brukt mye penger på, men kommer konstant på etterskudd grunnet mangel på egnede boliger. For mange er det umulig å flytte inn i vanlig bolig grunnet behov for tett oppfølging. I følge boligavdelingen samarbeides det tett vedrørende disse brukerne. Ruskonsulent informerer videre om at de bistår bruker med å søke bolig, samt at de henviser videre til sosial boligformidler. Avdelingsleder for rus og psykisk helse opplyser om at de har mulighet til å kjøpe plasser av Aleris 15 til personer som skrives ut fra institusjon eller løslates fra fengsel. Bruker kan da bli boende der til kommunen fremskaffer et annet boalternativ. Plassene på Aleris består av botilbud med oppfølging, og koster mellom 3000 til 7000 kroner per døgn, 15 Aleris er et privat helse- og omsorgsforetak som har virksomheter innen sykehus og medisinske sentre, rus og psykisk helse, barnevern, samt tilbud til eldre og funksjonshemmede. avhengig av hjelpebehovet. På revisjonens tidspunkt opplyses det om at avdelingen har 3-4 plassert på slike botilbud. Kommunens utgifter til kjøp av private institusjonsplasser/døgnbemannet omsorgstilbud var for 2012 på 3 872 000 kroner. Forebygging av bostedsløshet Boligavdelingen arbeider kontinuerlig med å forebygge bostedsløshet og reduksjon i antall utkastelser. Avdelingsleder bolig informerer om at boligavdelingen har et tett samarbeid med namsmannen og kemneren. Boligavdelingen er en aktiv problemløser ved restanser og varsel om fravikelse både i private og kommunalt eide boliger. Sosial boligformidler er ansvarlig, og alle med behov, får skriftlig tilbud om bistand. Dette gjelder også de som står i fare for å miste bolig grunnet tvangssalg. 16 Husbråk i kommunale boliger tas opp i samarbeidsgruppe hvor ansatte ved boligavdelingen og ansatte ved boligvirksomheten ved RTD sammen finner løsninger. Avdelingsleder bolig mener informasjonsflyten mellom boligvirksomheten ved RTD og boligavdelingen kunne vært forbedret ved at boligavdelingen hadde hatt tilgang til boligvirksomhetens datasystem (ISY). Dette ville ført til en bedre oversikt for begge avdelinger, slik at utfordringer i større grad kunne blitt løst raskere. Grunnet en sterk økning av tunge og bostedsløse brukere med rus- og/eller psykiske lidelser, opprettet NAV i 2012, en arbeidsgruppe for å klargjøre ansvarsforholdet vedrørende disse brukerne. Mange av brukerne hadde mangelfull oppfølging av kommunale rusog psykiatritjenester, og hadde blitt kastet ut av Ilaveien eller andre kommunale 16 Boligavdelingen hadde per 31.05.2013 mottatt 36 begjæringer om utkastelser fra namsmannen i løpet av 2013, av disse ble 9 utkastelser gjennomført. østfold kommunerevisjon iks 13

boliger grunnet manglende boevne. NAV opplevde store problemer med å bosette denne marginaliserte gruppen i midlertidige eller varige botilbud. Det ble videre bestemt at bostedsløshet som følge av en ROP lidelse 17 skal løses i et tett samarbeid mellom Tildelingskontoret, Friskliv og mestring, eventuelt teknisk etat, NAV og Sykehuset Østfold (SØF). Det er etablert et samarbeid mellom lederne med korte kommunikasjonslinjer. Videre skal utkastelser fra Ilaveien og kommunale leieavtaler, som følge av ROP lidelser, unngås. Virksomhetsleder friskliv og mestring, Tildelingskontoret og Teknisk etat har i samarbeid ansvaret for å forhindre dette. Det arbeides på revisjonens tidspunkt med skriftlige varslingsrutiner mellom Ilaveien og avdeling rus og psykisk helse. Dette vil, i følge virksomhetsleder friskliv og mestring, kunne forebygge oppsigelser av leiekontrakter ved Ilaveien. Virksomhetsleder friskliv og mestring informerer om et behov for klare samhandlingsprosedyrer vedrørende boligkontrakter, samt en tydeligere samhandling mellom boligforvaltning og boligtildeling. Det er en utfordring i kommunen at forståelsen og toleransen med henhold til brukergruppens adferd og boevne er sprikende. Tabell 3 viser antall og andel bostedsløse personer i Fredrikstad kommune fordelt på årstall: 18 Antall bostedsløse 2003 2005 2008 2012 48 67 43 113 Bostedsløse pr. 1000 innbyggere 2003 2005 2008 2012 0,69 0,96 0,59 1,50 17 Dobbeltdiagnose innen rus og psykisk lidelse er en diagnose gitt til mennesker som har en psykisk lidelse samtidig som de har en ruslidelse. 18 Tallene er hentet fra Norsk institutt for by- og region forskning, NIBR-rapport 2013:5. Tallene viser en økning i antall og andel bostedsløse i Fredrikstad kommune fra 2008-2012. 3.3 Vurderinger Som det fremgår av revisjonskriteriene i kapittel tre er kommunen ansvarlig for å sikre en forsvarlig bolig til personer som ikke kan ivareta sine interesser på boligmarkedet. Kommunen skal også medvirke til å skaffe boliger med særlig tilpasning for personer som trenger det. Fakta viser at kommunen på flere områder tilfredsstiller kravene i revisjonskriteriene. Kommunen har i forbindelse med boligsosialt utviklingsprogram utarbeidet program og aktivitetsplan 2012-2015. Planen beskriver hva kommunen vil oppnå med det boligsosiale arbeidet, og hvordan kommunen skal arbeide for å oppnå målene. Arbeidet med ny boligsosial handlingsplan er påbegynt, og forventes politisk behandlet høsten 2013. Utarbeidelse av handlingsplaner er med på å sikre kommunen oversikt over boligbehovene. Kommunen tilbyr råd og veiledning, samt bistår tjenestemottaker som har behov for tjenester i bolig. Samarbeidet mellom NAV og boligavdelingen fremstår i all vesentlighet som tilfredsstillende, men bør etter revisjonens vurdering ytterligere avklares, slik at misforståelser og dobbeltarbeid unngås. Det er opprettet rutiner mellom avdelingene slik at involvering av boligavdelingen sikres ved innvilgelse av midlertidig husvære. Kommunen har etablert samarbeidsavtale med Kriminalomsorg Øst vedrørende bosetting ved løslatelse fra fengsel, samt at det samarbeides tverretatlig med forebygging av bostedsløsheten i kommunen. Etter revisjonens vurdering er dette i tråd med kriteriene. østfold kommunerevisjon iks 14

Revisjonen finner videre at kommunen har enkelte boligsosiale utfordringer. For det første fremkommer det at kommunen er i mangel av gode bo- og omsorgstilbud ovenfor brukergruppen. Dette gjelder både kommunens boligdekning og bemanningssituasjon i boligene. Det fremkommer av fakta at det er en stor utfordring å fremskaffe varige botilbud til brukere med rus- og/eller psykiske lidelser. Dette underbygges blant annet av at kommunen har en venteliste med ca. 80 brukere med behov for tett oppfølging i bolig, samt at enkelte brukere har vært registrert på venteliste for permanent bolig opp mot to år. Fakta viser også at bruken av midlertidige botilbud har hatt en kraftig økning fra 2011-2012, samtidig som tall fra NIBR viser økning i antall og andel bostedsløse i kommunen fra 2008-2012. For det andre viser fakta at kommunens botilbud i for liten grad er tilstrekkelig differensiert. Flere brukere får således ikke den oppfølgingen de har behov for. Det vises blant annet til at personer med rusog/ eller psykiske lidelser plasseres på midlertidige plasser ved Utne Camping selv om dette ikke anses å være rett tilbud til brukergruppen. Det samme er gjeldende for eldre rusmisbrukere som plasseres på ordinære sykehjem. Revisjonen finner det positivt at kommunen har vedtatt lokalisering av nytt tiltak for midlertidig husvære. Dette tilbudet vil i større grad være tilrettelagt og tilpasset brukergruppen, samt at det i større grad vil kunne sikre overgangen fra midlertidig til varig bolig for personer med behov for tett oppfølging. østfold kommunerevisjon iks 15

4 PRINSIPPET OM EN HELHETLIG RUSOMSORG. I hvilken grad ivaretas prinsippet om en helhetlig rusomsorg i Fredrikstad kommune? 4.1 Revisjonskriterier Ifølge NOU 2004:18 er det i mange sammenhenger viktig for tilbudet til den enkelte pasient at den kommunale sosialtjenesten, helsetjenesten og spesialisthelsetjenesten fungerer som en sammenhengende behandlingskjede med et helhetlig tilbud. Godt koordinerte tjenester er avgjørende for et vellykket behandlingsog rehabiliteringsopplegg for personer med rusproblemer. 19 Dette innebærer at: Det er nødvendig med gode og systematiske samhandlingsverktøy og samhandlingsrutiner både mellom tjenestenivåene, innad i de ulike tjenestene og med andre tjenesteytere der dette er nødvendig. Kommunen skal inngå samarbeidsavtaler med det regionale helseforetaket. Pasient- og brukerorganisasjoner skal medvirke i forbindelse med utarbeidelse av avtalen. Samarbeidsavtalen skal blant annet inneholde felles oppfatning av hvilke tiltak partene til enhver tid skal utføre, retningslinjer for samarbeid i tilknytting til innlegging og utskriving, habilitering, rehabilitering og læringsog mestringstilbud. Det skal være en gjensidig kunnskapsformidling og veiledning mellom kommune og psykisk helsevern, primært DPS. Det bør fokuseres på parallelle tjenester fremfor sekvensiell behandling, slik at uhensiktsmessige ventetider kortes ned og effektiviseres. Pasienter og brukere med behov for langvarige og koordinerte tjenester skal tilbys koordinator og det skal utarbeides individuell plan. Dersom pasienter ikke ønsker individuell plan, 19 Stortingsmelding nr. 30 «se meg». bør det likevel utarbeides planer for samhandling og koordinering av tjenester. 4.2 Fakta Organisering og ansvar i den kommunale rusomsorgen Fredrikstad kommune har utarbeidet helhetlig ruspolitisk handlingsplan 2008-2012. Planen fremhever blant annet viktigheten av gode samarbeidstiltak for å kunne tilby gode og koordinerte tjenester og tiltak overfor brukergruppen. Spesialkonsulent informerer om at planen fortsatt er gjeldende, men at kommunen per dags dato arbeider med overordnede seksjonsplaner. Ny plan for kommunens rus og psykiatritjenester vil av den grunn i større grad bli en tiltaksplan på feltet. Planen skal ferdigstilles i løpet av 2014, og vil blant annet inneholde prosedyrer og samarbeidsrutiner. Den kommunale rusomsorgen leveres hovedsakelig av virksomheter/etater organisert under seksjon helse og velferd, herunder: Etat hjemmesykepleie Etat medisinske tjenester Virksomhet omsorgssentre Virksomhet tildelingskontoret Virksomhet friskliv og mestring NAV Etat hjemmesykepleie yter helsetjenester overfor kommunens hjemmeværende rusmisbrukere. I all hovedsak består dette i medisinhåndtering. Etat medisinske tjenester, ved Feltpleien, har et medisinsk ansvar vedrørende lavterskel helsehjelp til rusmiddelavhengige over 18 år. østfold kommunerevisjon iks 16

Virksomhet omsorgssentre har ansvaret for omsorgtjenester i omsorgsboliger og institusjon. Virksomhet tildelingskontoret er ansvarlig for kommunens tjeneste- og boligtildeling. Virksomhet friskliv og mestring, ved avdeling rus og psykisk helse har et koordineringsansvar ovenfor brukergruppen, og er blant annet ansvarlig for å bistå med kartlegging av ROP pasienter. NAV, ved oppfølgingsavdelingen, kartlegger rusbruk gjennom AUDIT/DUDIT 20, og er blant annet ansvarlig for arbeidsrehabilitering av rusmisbrukere. Videre så har seksjon for oppvekst og utdanning, ved barnevernstjenesten, ansvaret for oppfølging av barn under 18 år og unge fra 18-23 år. I følge spesialkonsulent skal barnevernet melde fra i god tid dersom noen av deres brukere har behov for andre kommunale tjenester. 21 Etter omorganiseringen består Seksjon for helse og velferd av åtte etater/virksomheter, i tillegg til kommunalsjefens stab. Omorganiseringen representerer en betydelig endring, fra 25 virksomheter med et relativt ensartet tjenestetilbud, til større etater/virksomheter med flere typer tjenester. I følge spesialkonsulent er kommunens omorganisering en direkte konsekvens av de nye ansvarsområdene kommunen får overført fra staten via samhandlingsreformen. Et eksempel på dette er de nye ROP retningslinjene. ROP pasienter har blant annet krav på kartlegging og utredning i kommunen. De nye ansvarsområdene overfor rus og psykiatri pasienter er også bakgrunnen for at avdeling rus og psykisk helse skal plasseres i kommunens nye helsehus, hvor alle tjenester skal samlokaliseres. Det vil således bli kortere avstand mellom tjenestene, noe som vil kunne forenkle samarbeidsprosesser. På revisjonens tidspunkt utredes det om avdeling rus og psykisk helse også skal utvide sin arbeidstid, slik at de i større grad kan arbeide operativt og ambulent, samt i større grad samarbeide med legevakten. Spesialkonsulent informerer om at Fredrikstad kommune så langt er den eneste kjente kommunen i landet som har plassert avdeling rus og psykisk helse inn i et kommunalt helsehus sammen med somatiske tjenester. Avdeling rus og psykisk helse 22 fungerer som kommunens koordinerende enhet ovenfor avdelingens brukergruppe 23. Avdelingen er således ansvarlig for å koordinere brukergruppens ansvarsgrupper, samt utarbeidelse og oppfølging av brukers IP. Avdelingsleder opplyser videre at avdelingen også er ansvarlige for å ha en løpende kontakt med kommunens fastleger og andre relevante deler av tjenesteapparatet rundt bruker. Avdelingens ruskonsulenter har et vidt spekter av arbeids- og ansvarsoppgaver. Ruskonsulentene har som koordinator et koordineringsansvar ovenfor enkeltbrukere som har behov for helhetlige og sammensatte tjenester. Dette kan for eksempel være tjenester fra NAV og diverse tiltak/behandling som leveres av spesialisthelsetjenesten eller private institusjoner. Ruskonsulentene tilbyr blant annet polikliniske motivasjonssamtaler, henviser til behandling i spesialisthelsetjenesten, oppfølging av bruker før, under og etter utskrivelse fra institusjon, oppfølging av LAR pasienter, hjemmebesøk og 20 AUDIT og DUDIT er verktøy for å kartlegge bruken av alkohol og andre rusmidler som grunnlag for samtaler om rus. 21 Jfr. «Systemer og rutiner for tverrfaglig samarbeid» 22 Rus og psykisk helse ble samorganisert 1. juni 2011. 23 Avdelingen har ansvar for målgruppen fra 18 år og oppover, men har også tiltak for gruppen mellom 16 og 18 år. østfold kommunerevisjon iks 17

oppfølging i hjemmet, oppfølging av gravide rusmisbrukere, samt oppfølging av brukere med tvang som ledd i behandlingen. Avdelingens ansatte er inndelt i tverrfaglige og flerfaglige kompetansegrupper med definerte innsatsområder. Avdelingen er delt inn i tre særskilte oppfølgningsteam; oppfølgningsteam «ungdom», samt to oppfølgningsteam med fokus på «voksne med utfordringer innen rus- og psykisk helse». Virksomhetsleder friskliv og mestring informerer om at alle brukere er gjenstand for faglig vurdering av avdelingens inntaksteam. Inntaksteamet kartlegger og utarbeider vedtak basert på søkers registrerte opplysninger. 24 Inntaksteamet består av avdelingsleder og fire saksbehandlere 25. Inntaksteamet gjennomfører ukentlige møter. Brukerne blir deretter fordelt, gjennom fordelingsmøtet, til ansatte med kompetansen som passer behovet hos bruker. Fordelingsmøte gjennomføres to ganger i måneden. Når organiseringen er sluttført vil ansvaret for alt av søknader, kartlegging og vedtaksbehandling flyttes fra avdeling rus og psykisk helse til virksomhet tildelingskontoret for helse og velferd. I følge Avdelingsleder rus og psykisk helse vil kommunens tjenester bli bedre med et felles inntakskontor. Dette begrunnes med at det i større grad vil bli en helhetlig tildeling og økt grad av likeverdig behandling av kommunens innbyggere. Virksomhetene er pliktige til å tilby de tjenestene som brukeren tildeles. Tidligere har det ofte oppstått ansvarsfravikelse og skyveproblematikk mellom instanser. Dette gjelder spesielt brukere som i tillegg 24 Avdelingens tjenester ovenfor rusmisbrukere ble fra høsten 2012 vedtaksbaserte. 25 To med rusfaglig kompetanse og to med psykiatrikompetanse. til en ruslidelse også har en lettere psykisk utviklingshemning. Virksomhetsleder friskliv og mestring informerer om at det med ny organisering også følger med helt nye måter å arbeide på for avdeling rus og psykisk helse. Det vil bli mindre individuell oppfølging. Det gamle ettervernet skal bort, brukere som skrives ut fra institusjon skal i stedet «sluses» gjennom en gruppebasert oppfølging bestående av virksomhetens tverrfaglige mestrings og læringstilbud. Etter behandling skal det i større grad fokuseres på mestring, og ikke diagnose. Samhandling og samarbeid Fredrikstad kommune har utarbeidet rutineheftet «systemer og rutiner for tverrfaglig samarbeid i Fredrikstad kommune». I dette dokumentet, vedtatt i kommunestyret 2003, foreligger justerte systemer og rutiner for tverrfaglig samarbeid. Systemet berører og forplikter alle tjenesteområder innen oppvekst og omsorg. I helhetlig ruspolitisk handlingsplan 2008-2012 fremkommer det at dette er kommunens grunnlagsdokument for rutiner og samhandling både innad i kommunen og utad mot eksterne aktører. Spesialkonsulent informerer at rutineheftet også er gjeldende for virksomheter/etater i seksjon helse og velferd. Avdelingsleder rus og psykisk helse informerer om en klar og tydelig ansvarfordeling mellom avdelingens to fagfelt, rus og psykisk helse. Psykisk helse arbeider med brukere hvor hovedproblematikken er en psykisk lidelse, mens rus arbeider med brukere hvor hovedproblematikken er en ruslidelse. Avdelingen samarbeider om brukere med ROP lidelser. Samarbeidet oppleves derimot som noe udefinert. I følge ruskonsulent burde det vært ett tettere samarbeid rundt flere av disse brukerne. Av kommunale instanser samarbeider avdeling rus og psykisk helse med: østfold kommunerevisjon iks 18

Hjemmesykepleien NAV Aktivitetsavdelingen Boligavdelingen Helsestasjonen Hjelpeverge Legevakt/fastlege Barnevernstjenesten Teknisk etat Boveiledningstjenesten I følge spesialkonsulent er det et godt samarbeid mellom avdeling rus og psykisk helse og NAV. Oppfølgings- og veiledningslos ved NAV informerer videre om at det er utarbeidet samarbeids- /grensesnitts rutine mellom NAV og avdeling rus og psykisk helse, samt rutine for henvisning til ruskonsulent og SMP. 26 NAVs oppfølgings- og veiledningsloser gjennomfører informasjonsmøter med avdeling rus og psykisk helse to ganger i måneden, her drøftes blant annet samarbeid rundt felles brukere. NAV deltar også på avdelingens fordelingsmøter en gang i måneden. Disse møteforaene er i stor grad med på å opprettholde kommunikasjonen mellom avdelingene. Avdelingsleder rus og psykisk helse informerer om at de tidligere har samarbeidet med barnevernet vedrørende å sikre overgangen fra barnevernet til andre tjenesteytere ved fylte 18 år. Virksomhetsleder friskliv og mestring fremhever videre at dette samarbeidet har fungert dårlig i en lengere periode grunnet uklare ansvarsforhold og endringer både i barnevernet og i avdeling rus og psykisk helse. Per dags dato gjennomføres det formaliserte møter hvor enkeltsaker blir innmeldt og drøftet. Spesialkonsulent mener det er et forbedringspotensial i hvordan kommunen kan sikre disse overgangene, og mener avdeling rus og psykisk helses «ungdomsteam» bør arbeide med å utvikle ett tettere samarbeid med barnevernet. Ruskonsulent opplyser videre om at det gjennomføres regelmessige møter med hjemmesykepleien. Utover dette er det i utgangspunktet ikke etablert formaliserte møtepunkter med resterende instanser. Samarbeidet mellom tjenestene er basert på behov, og vil således variere fra bruker til bruker. Samarbeidet rundt bruker ivaretas i all vesentlighet gjennom deltakelse i ansvarsgruppemøter. Fredrikstad kommune har inngått overordnet samarbeidsavtale med Sykehuset Østfold. Avtalen inneholder blant annet retningslinjer vedrørende: Oppgavedeling Helhetlige og sammenhengende helsetjenester til pasienter og brukere med behov for koordinerte tjenester Innleggelse i Sykehuset Østfold Øyeblikkelig hjelp døgnopphold i kommunene Utskriving av pasienter som antas å ha behov for kommunale tjenester Kunnskapsoverføring, informasjonsutveksling og faglige nettverk Samarbeid om forskning, innovasjon, utdanning, praksis og læretid Samarbeid om forebygging Samarbeidsformer Spesialkonsulent opplyser at administrativt samarbeidsutvalg 27 utarbeider ansvarsfordeling og samarbeidsrutiner mellom kommunen og spesialisthelsetjenesten. Utvalget består av fem representanter fra Østfold kommunene, fem ledere ved SØF, en brukerrepresentant og en fastlege. Utvalget har derimot i liten grad fokusert på rus og psykisk helse, da hovedfokuset har vært på somatikk og eldre. 26 Jfr. rutine «Bruker som ønsker rusbehandling» og «Ruskartlegging i samtale». 27 Administrativt samarbeidsutvalg er øverste samhandlingsutvalg mellom kommunene i Østfold og Helseforetaket. østfold kommunerevisjon iks 19

Det informeres videre om at SØF HF er pliktige til å gi veiledning til kommunen ved behov. Spesialkonsulent har opplevd dette som utfordrende, da kommunen ved flere anledninger har hatt behov for veiledning vedrørende vanskelige saker, men ikke fått tilbakemeldinger på henvendelser. Fra og med høsten 2013 er det blitt en vesentlig forbedring vedrørende dette. Av statlige instanser samarbeider avdeling rus og psykisk helse med: Rusbehandlingsinstutisjoner innenfor Helse Sør-Øst SMP 28 DPS 29 (døgn/akutt) SØF Veum Politiet Fylkesnemnda Statens innkrevingssentral Kriminalomsorgen Tannhelsetjenesten Namsmannen Avdeling rus og psykisk helse gjennomfører faste møter med DPS hver tredje uke. Samarbeidet er formalisert gjennom skriftlig retningslinje. Formålet med møtet er å bedre informasjon og kommunikasjon, og med dette tilrettelegge for tverrfaglig arbeid rundt felles brukergruppe. Utover dette gjennomfører avdelingene kontaktmøter ved behov. Avdeling rus og psykisk helse og SMP har faste møtepunkter som blant annet benyttes til gjensidig veiledning. I tillegg gjennomfører de to felles fagdager i året hvor også NAVs oppfølgings- og veiledningsloser deltar. Formålet med disse 28 Sosialmedisinsk poliklinikk formidler spesialiserte tjenester til ungdom og voksne med rus- og avhengighetsproblemer (alkohol, tabletter, illegale rusmidler). 29 Distriktspsykiatriske sentre har hovedansvar for generelle tilbud innen den psykiatriske spesialisthelsetjenesten. Med døgntilbud, dagtilbud, poliklinikk og akutt team. er felles kompetansebygging og nettverksdanning på tvers av tjenester. Avdelingsleder rus og psykisk helse informerer videre om et godt samarbeid med rusavdelingen på Veum vedrørende innleggelser. Av frivillige- og brukerorganisasjoner samarbeider avdeling rus og psykisk helse med: Kirkens bymisjon Røde kors Blå kors Gatelaget/FFK RIO 30 Det samarbeides blant annet med RIO vedrørende LAR problematikk, Blåkors vedrørende tildeling og oppfølging i Ilaveien og kirkens bymisjon vedrørende aktiviseringstiltak. Andre samarbeidspartnere er Forum for tilrettelegging av kulturtiltak (FRIK) og FFK-gatelaget, som er et tilbud i regi av FFK. Her gjennomføres det treninger tre ganger i uken, hvor en av avdelingens ruskonsulenter er til stede. Avdelingsleder rus og psykisk helse informerer om at det samarbeides godt rundt den enkelte bruker, både med spesialisthelsetjenesten og kommunale instanser. Virksomhetsleder friskliv og mestring utdyper videre at det finnes lite skriftlige samarbeidsrutiner mellom ulike nivåer og seksjoner i kommunen. Noe som har ført til at det lett skyves på ansvar og roller mellom de forskjellige tjenestene. Samhandlingen med spesialisthelsetjenesten er ikke formalisert i prosedyrer, men avklares i enkeltsaker. På revisjonens tidspunkt arbeides det med å etablere prosedyrer og samhandlingsrutiner mellom kommunale tjenester, og mellom kommunale tjenester 30 Rusmisbrukernes interesseorganisasjon. østfold kommunerevisjon iks 20