Kommunal- og regionaldepartementet

Kommunal- og regionaldepartementet

2 Innhold 1. Bakgrunn...3 1.1 Samarbeidsregjeringens utgangspunkt...3 1.2 Arbeidskraftbehov...4 1.3 Innvandringspolitikk og innvandring...6 1.4 Gjeldende regelverk...7 1.4.1 Ufaglært arbeidskraft...7 1.4.2 Faglært arbeidskraft...8 1.5 Andre lands politikk...9 2. Lettere tilgang på ufaglært arbeidskraft...10 2.1 Premisser...10 2.2 Avgrensninger...12 2.2.1 Krav til søker...12 2.2.2 Geografisk avgrensing til EUs kandidatland?...13 2.2.3 Bransjer eller yrker...15 2.3 Rettigheter og plikter...15 2.3.1 Rettigheter for arbeidstaker...15 2.3.2 Plikter for arbeidsgiver...16 2.4 Ringvirkninger...17 2.4.1 Innvandringsregulering og asylpolitikk...18 2.4.2 Integreringspolitikk og samfunnsutvikling...19 3. Andre tiltak...20 3.1 Reduserte krav til spesialistkompetanse....20 3.2 Kvalifikasjonskrav definert av arbeidsgiver...21 3.3 Arbeidsgiverkvote...21 3.4 Sterke menneskelige hensyn...21 3.5 Overgang fra ufaglært til faglært...22 3.6 Innvandringskvote med loddtrekning...23 3.7 Flere arbeidsgivere/oppdragsgivere...23 4. Økonomisk-administrative konsekvenser...24 4.1 Økonomiske konsekvenser...24 4.2 Administrative konsekvenser...25 5. Evaluering...25 6. Spørsmål til høringsinstansene...26

3 1. Bakgrunn 1.1 Samarbeidsregjeringens utgangspunkt I det politiske grunnlaget for opprettelsen av samarbeidsregjeringen, Semerklæringen, heter det: Selv med et mer fleksibelt arbeidsmarked og tiltak for å legge til rette for at flest mulig kan være i arbeid, vil ikke tilgangen i Norge kunne dekke behovet for arbeidskraft i tiden som kommer. Samarbeidsregjeringen vil derfor ha en kraftig oppmykning i regelverket for arbeidsinnvandring til Norge. I påfølgende tiltaksliste står det at samarbeidsregjeringen vil gjøre det enklere for personer fra land utenfor EØS-området å få arbeidstillatelse i Norge. En rekke tiltak for å lette tilgangen på utenlandsk arbeidskraft er allerede gjennomført fra årsskiftet, jf. omtale nedenfor i kap. 1.4.2. Tiltakene gjelder i hovedsak spesialister, dvs. faglært arbeidskraft. Imidlertid mangler det også ufaglært arbeidskraft 1 eller annen arbeidskraft som ikke fyller utdanningskravene for å få arbeidstillatelse som spesialist. Dette er et problem i flere sektorer og i ulike deler av landet. Selv om det finnes mange ufaglærte blant de arbeidsledige innenlands, får disse bedriftene ikke tak i nok folk, jf. kap. 1.2. Problemet med å få dekket behovet for arbeidskraft i enkelte typer virksomhet kan bli enda større i årene framover. Virkningen av reformer og forventet vekst i etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester vil bidra til dette. Arbeidsstyrken i Norge kan økes på mange måter, for eksempel gjennom å heve pensjonsalderen, stramme ytterligere inn på vilkårene for uføretrygd, legge bedre til rette for at kvinner med deltidsarbeid kan jobbe heltid eller for at flere yrkeshemmede og innvandrere kan komme i arbeid. Dette notatet ser på mulighetene for å legge til rette for en viss innvandring av ufaglært arbeidskraft som et mulig tiltak for å øke tilbudet av arbeidskraft. Samarbeidsregjeringen ønsker å legge bedre til rette for arbeidsinnvandring når det er nødvendig for at arbeidsgivere skal få dekket sitt behov for arbeidskraft. Det vil bidra til at omsorgstjenester kan tilbys i nødvendig omfang, til økt verdiskaping, til å styrke næringslivets konkurranseevne og til å sikre næringsvirksomhet i mange deler av landet. Som en viktig del av tilretteleggingen ønsker regjeringen at det skal bli enklere for arbeidsgivere å rekruttere ufaglært arbeidskraft fra utlandet. Forutsetningen er at 1 Med ufaglært arbeidskraft forstår vi her arbeidstakere som utfører arbeid som ikke krever spesielle kvalifikasjoner. Mange av disse arbeidstakerne har lite utdanning. En del arbeidstakere som utfører slikt arbeid, for eksempel utlendinger eller studenter, har imidlertid en del utdanning, men denne anses ikke som relevant eller nødvendig i forhold til jobben. I arbeidsmarkedssammenheng regnes vanligvis personer uten fagbrev med grunnskole, grunnkurs på yrkesfaglig studieretning eller eksamen fra allmennfaglig studieretning i videregående skole som ufaglært arbeidskraft.

4 man først har forsøkt å få tak i nødvendig arbeidskraft innenlands eller innenfor EØS. Rekruttering fra utlandet skal ikke skje på bekostning av arbeidsledige og undersysselsatte innenlands. Førsteprioritet er å få sysselsatt denne arbeidskraftreserven, som omfatter mange innvandrere. Utvikling av bl.a. bedre språkopplæring, kvalifiseringstiltak, en ordning med yrkesprøving, godkjenningsordninger og tiltak mot diskriminering i arbeidslivet vil fortsette for fullt. Regjeringen arbeider med en rekke ulike tiltak. For å stimulere arbeidsgivere til å benytte ubrukte arbeidskraftressurser innenlands, bør de få ansvar for å dekke en større del av de samfunnsmessige kostnadene ved rekruttering av utenlandsk arbeidskraft enn de gjør nå. Det gjelder særlig utgifter i tilknytning til norskopplæring og annen kvalifisering. Departementets premisser for innføring av en ny ordning for innvandring av ufaglært arbeidskraft presenteres i kap. 2.1. Ulike måter å utforme og avgrense en slik ordning og forholdet til sider ved asyl-, innvandrings- og integreringspolitikken behandles videre i samme kapittel. Andre tiltak som kan gjøre det lettere å få dekket et behov for utenlandsk arbeidskraft, skisseres i kap. 3. Tiltakene kan enten være et supplement til en ordning for ufaglærte eller komme som et alternativ. I kap. 4 omtales mulige økonomiskadministrative konsekvenser av å legge til rette for økt innvandring av ufaglært arbeidskraft. 1.2 Arbeidskraftbehov I Norge deltar en stor andel av befolkningen i arbeidslivet (73,5 % 2 ), og den registrerte arbeidsledigheten er lav (3 % 3 ). Dette innebærer at arbeidskraftsreservene er små. Blant innvandrere er sysselsettingen lavere 4 og den registrerte arbeidsledigheten høyere enn blant befolkningen ellers (7,9 % 5 ). De nærmere 12 000 ledige innvandrerne er imidlertid en begrenset reserve sett i forhold til behovene i årene framover. Det er store forskjeller når det gjelder deltakelse i arbeidslivet og registrert ledighet mellom innvandrere med ulik landbakgrunn. Ledigheten er høyest blant dem som kommer fra Afrika, Asia og Øst-Europa. Personer med lav formell utdanning er overrepresentert blant de arbeidsledige. Om lag halvparten er ufaglærte, dvs. ca. 35 000. I tida framover vil det skje en vridning i befolkningens alderssammensetning i retning av flere eldre i forhold til yngre. Blant eldre er det en betydelig avgang fra arbeidsmarkedet, bl.a. i form av tidligpensjonering. Vridninger i aldersstrukturen 2 Av alle personer i alderen 16-74 år. 2001-tall. (SSB) 3 Registrert ledighet per 1. februar 2002 for hele befolkningen (SSB). 4 Andelen arbeidstakere registrert i arbeidstakerregistret er i underkant av 10 prosentpoeng lavere blant innvandrere enn befolkningen totalt (51,3 vs. 60,8 i november 2001. Kilde: SSB). 5 Registrert ledighet for innvandrere samlet per 1. februar 2002 (SSB).

5 begrenser veksten i arbeidsstyrken framover. Små arbeidskraftsreserver og økt gjennomsnittsalder betyr at tilgangen på arbeidskraft vil være en begrensning for veksten i produksjonen. Den endrede alderssammensetningen vil i tillegg føre til et økt behov for arbeidskraft innen helse- pleie- og omsorgstjenesten. Aetat Arbeidsdirektoratets årlig spørreundersøkelse blant om lag 15 000 virksomheter ( Bedriftsundersøkelsen ) gir informasjon om arbeidskraftsbehovet på kortere sikt. Undersøkelsen fra våren 2001 viste at det var mangel på arbeidskraft i flere deler av arbeidsmarkedet. Med tilstrekkelig tilgang på kvalifisert arbeidskraft ville virksomhetene ha sysselsatt om lag 43 000 flere arbeidstakere (tilsvarende om lag 2 pst. av antall sysselsatte personer). Det var på det tidspunktet størst behov for håndverkere og sykepleiere. Det var også mangel på ufaglærte i enkelte bransjer og regioner. Blant gruppen hjelpearbeidere mv. var det en mangel på om lag 4000. Sett i forhold til yrkesgruppens størrelse, er dette noe høyere mangel enn det som var gjennomsnittet for alle yrkesgrupper. I tillegg kommer en viss mangel på arbeidskraft innenfor yrker med mindre krav til kompetanse som sjåfører, hjemmehjelpere, landbruksarbeidere mv. Relatert til arbeidsmarkedenes størrelse var mangelen på ufaglært størst i Oslo/ Akershus området, men også på Vest-/Nordvestlandet var mangelen større enn gjennomsnittet. I løpet av høsten 2001 ble etterspørselen etter arbeidskraft noe redusert og arbeidsledigheten økte. Det er derfor grunn til å tro at knappheten på arbeidskraft er lavere nå enn hva som kommer til uttrykk i undersøkelsen fra våren 2001. Bedriftsundersøkelsen fra våren 2002 vil foreligge til sommeren. Statistisk sentralbyrå (SSB) har beregnet gapet mellom tilbud og etterspørsel i arbeidsmarkedet for ulike yrkesgrupper i perioden fram til 2010. Det ligger an til god balanse mellom tilbud og etterspørsel for mange med høy utdanning. Økt utdanningstilbøyelighet i videregående fagopplæring og svak utvikling i industrien, kan imidlertid føre til et lite overskudd av personer med videregående fagutdanning. Et viktig unntak er hjelpepleiere. Her vil mangelen forsterkes. SSBs analyse viser at tilbudet av personer med grunnskole eller grunnkurs på videregående skole som høyeste utdanning, vil reduseres med 30 pst. fra 2000 til 2010. Dette vil være en følge av at personer med lavere utdanning forlater arbeidslivet og fordi stadig flere tar høyere utdanning. Også etterspørselen etter ufaglærte vil gå tilbake, men endrede forutsetninger om aktiviteten i økonomien har medført at SSB nå har oppjustert etterspørselen etter ufaglært arbeidskraft. Det skyldes særlig den nye handlingsregelen for bruk av oljeinntekter 6. Den medfører økt etterspørsel etter arbeidskraft, også ufaglært. I følge SSB vil overskuddet av ufaglærte arbeidstakere reduseres litt i perioden fram til 2010. Personer med lav utdanning vil dermed kunne få det noe lettere på arbeidsmarkedet i årene framover. Som følge av allerede vedtatte store satsinger 6 Handlingsregelen for bruk av oljeinntekter innebære at realavkastningen av petroleumsfondet hvert år skal fases inn i norsk økonomi. Handlingsregelen bidrar isolert sett til å øke etterspørselen i økonomien.

6 innen helse- og sosialsektoren, forventes det stor vekst i offentlig sysselsetting. 7 Vareproduserende sektorer vil fortsette å avgi arbeidskraft til servicesektoren. Generelt går utviklingen i retning av at en stadig større andel av arbeidsstyrken har en fagutdanning på videregående nivå eller høyere utdanning. Samlet tilsier analyser og undersøkelser at det sannsynligvis vil være et visst udekket behov for ufaglært arbeidskraft både på kort og mellomlang sikt i Norge, gitt de begrensningene på bl.a. mobilitet som er beskrevet. Ulike virkemidler kan tas i bruk for å bøte på dette. Noen virker på kort sikt, mens andre tar det tid før man kan se effekten av. Bedre tilrettelegging for arbeidsinnvandring er ett blant flere tiltak. Det vil først og fremst vil ha en effekt på kortere sikt. Det foreliggende høringsnotatet retter søkelyset mot dette virkemidlet, jf. kap. 1.1. Andre aktuelle virkemidler, for eksempel tiltak som gjelder pensjonsalder, uføretrygd, høyt sykefravær, og deltidsarbeid, drøftes i sammenheng med politikkutvikling på relevante departementers ansvarsområder. De tas ikke opp her. 1.3 Innvandringspolitikk og innvandring Som andre land i Vest-Europa har Norge lenge hatt en regulert og kontrollert innvandring. Gjeldende innvandringspolitikk bygger på følgende prinsipper, som bl.a. kommer til uttrykk i St. prp. nr. 1 (2001-2002): Innvandringens omfang og karakter må styres for å sikre en stabil økonomisk og sosial utvikling. Regulering av innvandringen skal utformes i samsvar med internasjonale forpliktelser, behovet for rekruttering av utenlandsk arbeidskraft og tilrettelegging for kultur- og kunnskapsutveksling. Behovet for utenlandsk arbeidskraft dekkes på ulike måter. De største gruppene utenlandske arbeidstakere, som kommer til Norge på grunnlag av et arbeidsforhold, er: - Nordiske arbeidstakere. Disse trenger ikke arbeids- eller oppholdstillatelse siden felles nordisk arbeidsmarked ble innført i 1954. Det er betydelig mobilitet mellom de nordiske landene. Antall slike arbeidstakere i Norge svinger derfor en god del fra år til år. 8 - EØS-borgere. Disse får oppholdstillatelse for fem år av gangen så lenge de er sikret underhold. Arbeidsinnvandringen fra EØS-land utenom de nordiske har vært mindre omfattende enn forventet. I 2001 ble det innvilget ca. 2500 nye EØS-tillatelser på basis av et arbeidsforhold, ervervsvirksomhet eller tjenesteyting. 7 Innenfor denne sektoren er det først og fremst behov for faglært arbeidskraft på flere nivå. Det er et mål å redusere den høye andelen ufaglærte. 8 Vi har ikke nøyaktige tall for antall arbeidstakere fra Norden hvert år siden det ikke er krav om arbeidstillatelse for nordiske borgere. Svingningene kommer imidlertid klart fram i flyttetallene til/fra de nordiske landene.

7 - Spesialister. Disse får en tillatelse som gir grunnlag for varig opphold. Det ble gjort unntak for slike arbeidstakere da innvandringsstopp ble innført i 1975. Dette ble videreført i ny utlendingslov og forskrift, som trådte i kraft i 1991. I 2001 ble det innvilget tillatelse til i underkant av 800 arbeidstakere på dette grunnlag, det høyeste tallet siden EØS-avtalen ble innført i 1994. 9 - Sesongarbeidere. Jf. omtale i kap. 1.4.1 nedenfor. Hittil har dette i hovedsak vært østeuropeere som jobber i landbruksnæringen. I 2001 ble det gitt nesten 12 000 sesongarbeidstillatelser, tilsvarende ca. 3 000 årsverk. Dessuten bidrar innvandrere som får opphold på annet grunnlag enn et arbeidsforhold til å dekke behovet for arbeidskraft. Hovedtyngden av innvandringen til Norge har de siste tiårene bestått av asylsøkere/ flyktninger og personer som innvilges familiegjenforening med herboende. Mange av disse blir etter hvert en del av arbeidsstyrken, selv om yrkesdeltakelsen er lavere enn for befolkningen for øvrig. I 2001 ble det gitt asyl eller opphold på humanitært grunnlag til 6000 asylsøkere og overføringsflyktninger, og over 12000 fikk arbeids- eller oppholdstillatelse på grunnlag av familieforhold. 1.4 Gjeldende regelverk 1.4.1 Ufaglært arbeidskraft De sentrale bestemmelsene når det gjelder ufaglært utenlandsk arbeidskraft, er: Sesongarbeidstillatelse (utlendingsforskriften 5 tredje ledd bokstav a) som kan gis til utlending som skal arbeide innen typisk sesongregulert virksomhet eller i forbindelse med ordinær ferieavvikling. Slik tillatelse kan gis for inntil tre måneder per kalender- år, men kan i ekstraordinære tilfeller forlenges med inntil én måned. Ny sesongarbeidstillatelse kan gis etter seks måneders opphold utenfor riket. Barents-tillatelse, dvs. arbeidstillatelse til ufaglært russer fra Barentsregionen for arbeid i næring som er fastsatt av Kommunal- og regionaldepartementet i samråd med Utenriksdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Slik tillatelse kan gis for inntil ett år (utlendingsforskriften 5 første ledd bokstav c). Ny tillatelse kan gis etter to års opphold utenfor riket. Per i dag kan slik tillatelse gis for arbeid i fiskeindustrien i Troms og Finnmark fylker. Det er et vilkår for å få Barents-tillatelse at stillingen ikke kan dekkes på det innenlandske arbeidsmarkedet eller med arbeidskraft fra EØS-området. For begge tillatelser er det et vilkår at vedkommende fylkesarbeidskontor samtykker i at tillatelse gis. Både sesongarbeidstillatelsen og tillatelsen til russere fra Barentsregionen er under revisjon med tanke på forlengelse av tillatelsenes varighet. I tillegg til ovennevnte tillatelser kan ufaglærte gis tillatelse i inntil to år som prak- 9 Tallet ser ut til å øke i 2002. Fortsetter tendensen fra første kvartal, blir det fordobling.

8 tikant, au pair, personell på utenlandsk tog, fly, buss og lastebil i internasjonal trafikk, nødvendig vakt- og vedlikeholdsmannskap på skip i opplag i riket eller til australier på arbeidsferie i Norge, jf. utlendingsforskriften 4a annet ledd. 1.4.2 Faglært arbeidskraft De mest sentrale bestemmelsene når det gjelder arbeidskraft som ikke kommer i kategori ufaglært er: Spesialistarbeidstillatelse (utlendingsforskriften 3 annet ledd bokstav a) Det er et vilkår for slik tillatelse at utlendingen er fagutdannet eller har spesielle (faglige) kvalifikasjoner. Dersom særlige hensyn tilsier det, kreves det fagutdanning på høyere nivå. Det er et vilkår at kompetansen anses som nødvendig for virksomheten. Tillatelse skal ikke gis til fortrengsel for innenlandsk arbeidskraft, eller arbeidskraft fra EØSområdet. Pr. i dag kreves det fagutdanning på videregående skoles nivå, dvs. tre år. Tillatelsen gir grunnlag for varig opphold. Nødvendig medarbeider for gjennomføring av kontrakter eller for utvikling av norsk næringsliv. Tillatelsen kan gis for inntil 4 år. (Utlf. 4a første ledd bokstav c) Ansatt i utenlandsk statsselskap eller multinasjonalt selskap i riket og er fagutdannet eller har spesielle kvalifikasjoner, når kompetansen anses som nødvendig for virksomheten. Tillatelse kan gis i inntil 4 år. (Utlf. 4a første ledd bokstav d) Korttidsspesialist - fagutdannet eller med spesielle kvalifikasjoner kan gis - inntil 3 måneders tillatelse. (Utlf. 5 tredje ledd bokstav b) Tidligere var det et vilkår for spesialistarbeidstillatelse at utlendingen hadde utdanning på høyere nivå. Kravet høyere nivå ble fjernet fra utlendingsforskriften med virkning fra 01.05.2000. Likevel fortsatte antall innvilgede spesialistarbeidstillatelser å holde seg lavt (1999: 384 innvilgelser, 2000: 305, 2001: 777) Innvilgede tillatelser for nødvendig medarbeider var 141 i 2000 og 285 i 2001. Tilsvarende tall for ansatt i utenlandsk statsselskap mv. var 137 i og 252. For tillatelsene i andre, tredje og fjerde kulepunkt ovenfor er det ingen krav til at stillingen ikke kan besettes av innenlandsk arbeidskraft eller arbeidskraft fra EØSområdet. For ytterligere å lette rekrutteringen av faglært arbeidskraft til Norge ble det i juni 2001 gjennomført endringer i utlendingsloven 6. Hensikten var å gi tilstrekkelig hjemmel til en rekke ønskede forskriftsendringer. Lov- og forskriftsendringene trådte i kraft 01.01.2002. Følgende endringer ble innført: - Jobbsøkervisum; visum for utlending med dokumentert fagutdannelse for å komme til Norge og søke etter arbeid som faglært. Visum kan også gis

9 til personer som har inngått arbeidskontrakt og ønsker innreise til Norge for å fremme søknad. - Adgang til å søke om arbeidstillatelse fra Norge for utlending som har spesialistkompetanse, og som har rett til tre måneders opphold i Norge, og som ikke er asylsøker. 10 - Forenkling i reglene om foreløpig arbeidstillatelse, dvs. adgang til å arbeide mens søknad om arbeidstillatelse er til behandling - Kompetanse til politiet til å innvilge foreløpig tillatelse - Kvoteordning som innebærer forenkling av vurderingen av om det er behov for å rekruttere spesialister fra utlandet. Søknader som omfattes av kvoten gis ingen individuell arbeidsmarkedsmessig vurdering, og saksbehandlingstiden blir dermed kortere - Adgang for bestemte utenriksstasjoner til å innvilge søknader om tillatelse som spesialist Kravene for å bli ansett som fagutdannet ble ikke endret. I tillegg til endringene ovenfor, ble den såkalte karanteneordningen for utenlandske studenter fjernet med virkning fra 05.10.2001. Denne ordningen hindret fagutdannede utlendinger som hadde studert i Norge, å ta seg arbeid som spesialist før de hadde oppholdt seg fem år utenfor riket. 1.5 Andre lands politikk I mange vestlige land er det mangel på arbeidskraft med høy kompetanse. Det er følgelig konkurranse om slik arbeidskraft. Det er i dag en klar målsetting for bl.a. EU og flere av medlemslandene å legge til rette for den typen arbeidsinnvandring fra tredjeland. Dette representerer et brudd med den restriktive politikken mange land har ført i forhold til arbeidsinnvandring de siste tretti årene. Endringen kommer bl.a. til uttrykk i Tyskland der man er i ferd med å vedta en ny innvandringslov. Ett av hovedformålene med loven er å fremme innvandring av høyt kvalifisert arbeidskraft fra tredjeland. Både i Sverige og Danmark er det nylig iverksatt eller planlagt endringer i regelverket med sikte på økt rekruttering av faglært arbeidskraft. Disse har imidlertid en mindre omfattende karakter enn det legges opp til i Tyskland. Det er også mangel på ufaglært arbeidskraft i enkelte land og sektorer. De fleste land har høyere ledighet og lavere andel sysselsatte enn Norge. Det er derfor store innenlandske arbeidskraftreserver. I noen land, for eksempel i det sørlige Europa og i USA, brukes utenlandsk arbeidskraft i stor utstrekning innenfor jordbruk og i ulike tjenesteytende næringer. Mange av disse arbeidstakerne har ikke lovlig opp- 10 Adgangen for spesialister til å søke om arbeidstillatelse fra Norge, er ikke begrenset til tillatelse for å arbeide som spesialist. De kan fremme søknad om alle typer arbeidstillatelser fra Norge, for eksempel for å arbeide som au pair.

10 hold og har ofte dårligere arbeidsforhold og færre rettigheter enn resten av befolkningen. Mange land dekker en del av sitt behov for ufaglært arbeidskraft ved å gi arbeidstillatelse til sesongarbeidere. Australia sikrer seg tilgang på nødvendig arbeidskraft gjennom å utstede working holiday -tillatelser til ungdom. Siden 1999 har det vært innvilget ca. 75 000 slike tillatelser i året. Dessuten gir en del land ufaglært arbeidskraft midlertidig arbeidstillatelse i flere år. Tyskland har lange tradisjoner i så måte ( gjestearbeidere ). Siden 1989 har man for eksempel praktisert en utvekslingsordning med bedrifter i flere østeuropeiske land, samt Tyrkia. De ansatte får anledning til å arbeide i en tysk bedrift for et avgrenset tidsrom (inntil 3 år). Ordningen gjelder hovedsakelig for byggebransjen, og det stilles ikke krav om at de skal være faglærte. Fra februar 2002 har Tyskland åpnet for at personer fra EUs kandidatland kan ta ufaglært arbeid i husholdninger, dvs. som hushjelper og lignende. USA er ett av de få landene som har en egen årlig kvote for varig innvandring av ufaglærte. Den har ligget på 10 000 personer årlig, og ventetida er lang. I tillegg kommer mange innvandrere årlig gjennom det såkalte Green Card-lotteriet. En del av disse tar arbeid som ikke krever spesielle kvalifikasjoner. I de andre nordiske landene er det få muligheter for å få arbeidstillatelse på grunnlag av arbeid som ufaglært, bortsett fra sesongarbeidstillatelse. I Sverige kan det gis arbeidstillatelse både for faglært og ufaglært arbeid ved særlige arbeidsmarkedsbehov, under forutsetning av at man er villig til å forlate landet så snart arbeidsforholdet opphører. I praksis gis det imidlertid sjelden slike tillatelser til ufaglærte. 2. Lettere tilgang på ufaglært arbeidskraft 2.1 Premisser Man kan tenke seg ulike modeller for å legge til rette for en viss innvandring av ufaglært arbeidskraft. Dette notatet legger til grunn en del premisser eller forutsetninger som begrenser hva slags modeller som er aktuelle for regjeringen, men høringsinstansene kan selvsagt ha synspunkter på premissene. Disse er som følger: a) Utlendinger med arbeidstillatelse som ufaglært skal som hovedregel ha de samme rettigheter og plikter som andre bosatt i Norge. Det betyr at de skal omfattes av vanlige velferdsordninger, eventuelt med de begrensninger som gjelder på grunn av kort botid i Norge. For eksempel bør de og eventuelle familiemedlemmer få tilbud om og krav til å følge norskopplæring på samme vilkår som andre innvandrere med en tillatelse som gir grunnlag for varig opphold.

11 b) Utenlandsk ufaglært arbeidskraft kan bare få arbeidstillatelse når det ikke er mulig å finne innenlandsk arbeidskraft eller arbeidskraft fra EØSområdet. Det innebærer at arbeidskraft skal ha vært søkt etter innenlands og i andre EØS-land før det kan rekrutteres arbeidskraft fra land utenfor dette området. c) Lønns- og arbeidsvilkår skal ikke være dårligere enn etter gjeldende tariffavtale, regulativ eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke. En utfordring i denne sammenheng er å sikre at arbeidstakeren faktisk får oppfylt sine rettigheter. Det kan være en viss fare for at enkelte stilltiende aksepterer dårligere vilkår, som en omkostning for etter tre år å få rett til varig opphold i Norge. d) Det skal foreligge arbeidskontrakt og innvilget tillatelse før innreise. Å unnta ufaglærte fra dette kravet, slik det er gjort for personer med spesialistkompetanse og sesongarbeidere, er ikke aktuelt. Det vil kunne føre til stor tilstrømming av personer på leting etter arbeid. Det antas at langt flere ufaglærte enn faglærte kan tenkes å komme hit på jakt etter arbeid. e) Asylsøkere som ikke har fått svar på søknaden, eller som har fått avslag, kan ikke søke tillatelse som ufaglært fra riket. Det er svært viktig å holde asylinstituttet og reglene for arbeidstillatelser atskilt. Å gi asylsøkere med avslag anledning til å søke arbeidstillatelse fra Norge, vil kunne svekke asylsinstituttet. Man risikerer at enda flere grunnløse asylsøknader fremmes for å få inngangsbillett til arbeidsmarkedet. Det betyr større press på UDIs saksbehandlingskapasitet og unødig ressursbruk til asylmottak. Problemstillingen var oppe i forbindelse med endring av utlendingsloven da Stortinget bestemte at heller ikke faglærte arbeidstakere ( spesialister ) som ankommer riket som asylsøkere, skal gis adgang til å søke arbeidstillatelse fra riket, jf. Innst. O. nr 128 (2000-2001). Se også pkt. 2.4.1. f) Arbeidstillatelse som ufaglært skal gi grunnlag for varig opphold i Norge, dvs. bosettingstillatelse etter minst tre år med arbeidstillatelse. Det er ikke aktuelt å lage et gjestearbeidersystem. Vi har allerede andre bestemmelser som åpner for bruk av utenlandsk arbeidskraft til kortvarige, tidsbegrensete oppdrag, jf. kap. 1.4.1 og 1.4.2. Arbeidstakere som rekrutteres fra utlandet til arbeidsforhold som kan vare i flere år, bør gis mulighet til å delta i det norske samfunnet på linje med andre. Dersom personer som ikke har fått bosettingstillatelse, mister arbeidet og ikke finner en ny jobb før arbeidstillatelsen løper ut, må imidlertid forlate landet. Tilsvarende

12 gjelder andre utlendinger med en tillatelse som kan føre fram til bosettingstillatelse, hvis grunnlaget for tillatelsen faller bort. g) Arbeidstillatelse gis i utgangspunkt for ett år av gangen, i overensstemmelse med hovedregelen om tillatelsers varighet. Tillatelsen er knyttet til ett arbeidsforhold og gis for det tidsrom som dette varer, men ikke for mer enn ett år av gangen. Dersom arbeidstakeren mister jobben, må vedkommende ha oppholdt seg her i minst ni måneder med arbeidstillatelse for å kunne søke om ny tilatelse som ufaglært fra Norge. 11 h) Arbeidsgivere som ønsker å rekruttere ufaglært arbeidskraft fra utlandet, må dekke kostnadene ved grunnleggende norskopplæring og eventuelt annen opplæring eller kvalifisering som arbeidstakerne har rett til. Voksne født før 1978 som ikke har videregående opplæring, har rett til slik opplæring og til å få sin realkompetanse vurdert. Fra 1. august 2002 vil voksne som har behov for det, ha rett til gratis grunnskoleopplæring. En individuell rett og plikt til norskopplæring vurderes. i) Arbeidsgiver skal ha forpliktelser når det gjelder å sikre arbeidstaker tilfredsstillende bolig. Premissene h) og i) skyldes bl.a. hensynet til innenlandsk arbeidskraft. For å stimulere arbeidsgivere til å ansette noen som allerede bor i Norge, skal det være dyrere å rekruttere fra utlandet. Slike forpliktelser for arbeidsgiver drøftes nærmere i kap. 2.3.2. Med utgangspunkt i disse premissene, er det en rekke forhold som må avklares hvis man skal lage et regelverk som legger til rette for ufaglært arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS. Slike spørsmål drøftes nedenfor i kap. 2.2 og 2.3. 2.2 Avgrensninger 2.2.1 Krav til søker I henhold til dagens regelverk stilles det få krav til søkeren utover at vedkommende må fylle vilkårene for tillatelsen som det søkes om. Det innebærer for eksempel at søker må oppfylle bestemte kvalifikasjonskrav for noen typer arbeidstillatelser. Adgang for ufaglærte til å innvandre til Norge og oppnå varig opphold, vil være en vesentlig endring av dagens regelverk. Man bør sikre at søkerne har gode forutsetninger for å dekke arbeidsgiveres behov for arbeidskraft, og for å finne seg til rette i det norske samfunnet. Det bør derfor vurderes å stille flere individuelle krav til slike arbeidstakere enn til faglærte. Man kan bl.a. stille krav til.: - Utdanning, f.eks. et visst antall års skolegang 11 Dersom han har fått spesialistkompetanse eller faller inn under en av kategoriene i utl. forskriftens 10, kan vedkommende likevel søke fra riket om tillatelse på annet grunnlag.

13 - Alder, f.eks. en minimums- og/eller maksimumsalder - Helseattest eller helseforsikring - Plettfri vandel/politiattest Personer med en viss utdanning har vanligvis et bedre utgangspunkt for aktiv deltakelse i det norske samfunnet enn personer med lite eller ingen utdanning. Ved å stille krav til minimums- og maksimumsalder, sikrer man seg at arbeidstakerne har et godt utgangspunkt for mange yrkesaktive år i landet. Slike krav stilles gjerne i typiske innvandringsland. Det kan også vurderes å stille vilkår om at det ikke skal være nært slektskap mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Et slikt vilkår kan motvirke at det lages arbeidstilbud som ikke skyldes et faktisk behov for arbeidskraft, men heller et ønske om å hjelpe en slektning å innvandre til Norge. Tillatelse til familiegjenforening gis bare i unntakstilfeller til voksne i arbeidsfør alder som ikke tilhører kjernefamilien. Hvis det blir mulig å ansette ufaglærte slektninger i egen bedrift, innebærer det i realiteten utvidet adgang til familiegjenforening. Vilkåret om at det ikke skal foreligge nært slektskap kan være enkelt å omgå fordi det kan være vanskelig for myndighetene å påvise slektskap mellom arbeidsgiver og søker. På den annen side innebærer forutsetningen om at ledige stillinger må ha vært forsøkt besatt innenlands og i EØS, jf. kap. 2.1, bokstav b, at det ikke er så lett å etablere fiktive stillinger på den måten som er antydet her. Det samme vilkåret kan også bli oppfattet som diskriminerende og som en mistenkeliggjøring av enkelte arbeidsgivere med innvandrerbakgrunn. Det vil imidlertid gjelde generelt for alle som søker arbeidstillatelse som ufaglært. 2.2.2 Geografisk avgrensing til EUs kandidatland? Et alternativ er å ikke legge noen begrensninger på hvilke land det kan rekrutteres ufaglært arbeidskraft fra. Markedsmekanismer, nettverk og forbindelser mellom Norge og andre land vil da avgjøre hvilke land arbeidstakerne kommer fra. Det er enklest å administrere en slik generell ordning som gjelder alle land. Så lenge søker har et relevant arbeidstilbud og ellers fyller vilkårene, er det ikke nødvendig å kontrollere at vedkommende faktisk kommer fra det landet som oppgis. Det gir dessuten arbeidsgiver mulighet til å rekruttere fra hvilket som helst land vedkommende kan finne ønsket arbeidskraft. Det er mest fleksibelt dersom tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft endrer seg over tid. Et annet alternativ er å avgrense ordningen med arbeidstillatelse til ufaglært arbeidskraft til bare å gjelde bestemte land. En nærliggende avgrensning er EUs kandidatland. 12 Disse vil om kort tid høyst sannsynlig bli del av et felles arbeidsmarked i Europa. I forbindelse med overgangen fra sentraldirigert til markedsstyrt 12 Følgende land har i dag status som kandidatland til EU: Estland, Latvia, Litauen, Polen, Tsjekkia, Slovakia, Ungarn, Slovenia, Kypros, Malta, Romania, Bulgaria og Tyrkia. Alle utenom Tyrkia forhandler om medlemskap, og de 10 første har som siktemål å tiltre i unionen i 2004. Det er likevel en del usikkerhet knyttet til hvilke av de 10, og ev. om alle disse, vil kunne bli medlem fra 2004. Dette avhenger av utfallet av forhandlingene, samt nasjonale folkeavstemminger.

14 økonomi har flere av landene hatt problemer med sysselsettingen. De har derfor et overskudd på arbeidskraft. Land i Vest-Europa konkurrerer allerede om å tiltrekke seg faglært arbeidskraft fra Sentral- og Øst-Europa. Ved å være tidlig ute med å åpne også for ufaglært arbeidskraft, vil flere arbeidstakere fra kandidatlandene være etablert her og kunne formidle informasjon til andre. Det kan bidra til å markedsføre Norge i kandidatlandene slik at vi stiller noe sterkere i konkurransen om ulike typer etterspurt arbeidskraft når de har kommet med i EU. Det har fra enkelte hold blitt foreslått å åpne for arbeidstakere fra EUs kandidatland før disse har blitt medlemmer i EU gjennom å likestille dem på det norske arbeidsmarkedet med borgere fra EØS-land. Arbeidstakere fra kandidatlandene ville dermed kunne få oppholds- og arbeidstillatelse for fem år av gangen, på linje med EØS-borgere. Full likestilling av kandidatlandenes borgere med EU/EØS-borgere er imidlertid ikke mulig pga Schengen-regelverket. Statsborgere i kandidatlandene vil per definisjon være tredjelandsborgere inntil EU-/EØS-utvidelsen er et faktum. Det innebærer bl.a. at de kun kan oppholde seg i Norge, som del av Schengen-området, i inntil tre måneder uten oppholdstillatelse, innenfor en periode på seks måneder. De kan ikke få oppholde seg her uten oppholdstillatelse som arbeidssøker i inntil seks måneder, slik EU/EØS-borgere kan. Etter dagens regelverk har borgere fra EUs kandidatland, på linje med andre utenfor EØS, gode muligheter for å få arbeidstillatelse som gir grunnlag for varig opphold dersom de fyller vilkårene som spesialist. Dersom kompetansekravet når det gjelder fagutdanning liberaliseres ytterligere, jf. forslag i kap. 3.1, vil enda flere arbeidstakere fra disse landene kunne få arbeidstillatelse og mulighet til varig opphold i Norge. En ordning for ufaglært arbeidskraft avgrenset til borgere fra kandidatlandene, vil ytterligere åpne det norske arbeidsmarkedet for disse landene. Det vil kunne være en overgangsordning som gjelder inntil utvidelsen av EU/EØS faktisk er gjennomført, og de nye medlemslandenes borgere blir inkludert i EØS-regelverket. Ordningen for ufaglært arbeidskraft fra dagens kandidatland, blir dermed et tidsbegrenset forsøk. Etter å ha gjennomført en evaluering og oppsummering av erfaringene med forsøket, kan myndighetene vurdere om det er aktuelt å utvide ordningen til andre land utenfor EU/EØS. Man kan for eksempel legge opp til at ordningen skal gjelde for de land som til enhver tid søker om medlemskap i EU, eller gjøre den helt generell. Modeller som legger opp til regler som er geografisk avgrenset, innebærer riktignok forskjellsbehandling mellom borgere fra ulike land. Dette er ikke ukjent på migrasjonsområdet, spesielt når det gjelder arbeidsinnvandring. Både avtalen om et fritt arbeidsmarked i Norden og EØS-avtalen betyr forskjellsbehandling i den betydning at borgere fra enkelte land lettere kommer inn på det norske arbeidsmarkedet enn andre. Enkelte bestemmelser i utlendingsforskriften åpner også for spesielle regler for borgere fra bestemte regioner. Flere ordninger som bare gjelder for visse land, kan imidlertid være i strid med internasjonale avtaler som følges opp av Verdens handelsorganisasjon, WTO. Hovedregelen i henhold til

15 GATS-regelverket 13 er at man ikke skal favorisere noen medlemsland. Det er derfor lite aktuelt å gå videre med andre alternativer enn det nevnte forslaget om EUs kandidatland. 2.2.3 Bransjer eller yrker Arbeidstillatelse til ufaglært arbeidskraft kan avgrenses til å gjelde bestemte bransjer eller yrker. En oversikt over aktuelle bransjer eller yrker må oppdateres med jevne mellomrom, for eksempel hvert halvår. Arbeidsmarkedet innen en bransje eller yrke kan variere fra sted til sted og gjøre det mer komplisert å avgjøre hvilke bransjer/yrker som er aktuelle. Fastsettelsen og oppdateringen av en slik oversikt kan gjøres av berørte departementer etter innspill fra arbeidsmarkedsmyndighetene, eventuelt i samråd med partene i arbeidslivet. I tillegg til det administrative merarbeidet dette medfører, vil en ulempe ved denne type ordning være at den kan bli for lite fleksibel for arbeidsgivere. Stillinger som det er umulig å finne arbeidskraft til i Norge eller EØS, kan likevel falle utenfor en bransje- eller yrkesoversikt. En avgrensning til bestemte bransjer kan imidlertid innebære en mer skrittvis innføring av tillatelser for ufaglærte. På den annen side kunne ordningen snus på hodet. Den kunne gjelde generelt, med unntak for bestemte bransjer der det er mange små bedrifter med til dels dårlige lønns- og arbeidsforhold. Adgang til å rekruttere ufaglært arbeidskraft fra utlandet i slike bransjer vil kunne føre til påtrykk i forhold til en del arbeidsgivere om å ansette personer av andre årsaker enn mangel på arbeidskraft, jf. drøfting i kap. 2.2.1 ovenfor. Denne typen avgrensning og begrunnelse vil imidlertid lett kunne bli oppfattet som diskriminering av en hel bransje eller av arbeidsgivere med innvandrerbakgrunn. 2.3 Rettigheter og plikter 2.3.1 Rettigheter for arbeidstaker Det fremgår av premissene at ufaglærte arbeidstakere fra utlandet som hovedregel gis de samme rettigheter og plikter som øvrig befolkning. Man foretar ikke regelendringer for å unnta dem fra det som følger av gjeldende regelverk. Når det gjelder utlendingslovgivningen, stiller det seg imidlertid annerledes. Ved etablering av en ny type tillatelse i utlendingsforskriften må man ta stilling til hvordan denne tillatelsen skal se ut, om den kan tilpasses gjeldende regelverk, eller om dette må justeres. Det er fastslått i premissene at tillatelse til ufaglærte skal gi grunnlag for varig opphold. Det er da nærliggende at det gis rett til familiegjenforening. Spørsmålet blir fra hvilket tidspunkt, og på hvilke vilkår. I henhold til dagens regler gis rett til gjenforeningstillatelse til nære familiemed- 13 Etter WTOs regler om tjenester (GATS) kan en stat som hovedregel ikke innrømme WTO-land rettigheter i tilknytning til tjenesteyting, uten at andre WTO-land gis tilsvarende rettigheter.

16 lemmer av utlending som har tillatelse som gir grunnlag for bosettingstillatelse, dvs. fra dag én med tillatelse (utlf. 22 første ledd). Det er imidlertid en forutsetning at underhold er sikret. Når utlendingen får bosettingstillatelse, stilles ingen underholdskrav for ektefelle, samboer og barn (utlf. 25 fjerde ledd). Det er imidlertid en forutsetning at partene har vært gift eller samboere i minst tre år. Tillatelse til ufaglærte arbeidstakere som gir grunnlag for varig opphold, vil være noe helt nytt i utlendingslovgivningen siden 1975. Dette kan tilsi en viss varsomhet med å innvilge tillatelse til hele familien straks tillatelse er innvilget til hovedpersonen. Det er mulig at arbeidsmarkedet er mer ustabilt for ufaglærte enn for faglærte. Om det viser seg at en rekke arbeidsforhold ikke er varige, og tillatelser derfor ikke blir fornyet, vil utlendingen måtte returnere til hjemlandet. Det vil være vanskeligere å få hele familier med skolebarn mv. til å returnere, enn kun én arbeidstaker. I slike situasjoner risikerer man press for at familiene gis tillatelse på annet grunnlag. Dette kan tale for at tillatelse til familiegjenforening først blir innvilget etter noe tid, f.eks. tre år, selv om underholdskravet er oppfylt tidligere. Restriktive regler når det gjelder familiegjenforening, vil kunne påvirke rekrutteringen, slik at det først og fremst blir yngre, enslige personer som søker tillatelse som ufaglært. Det kan diskuteres om disse har bedre eller dårligere forutsetninger for integrering i det norske samfunnet enn arbeidstakere med ektefelle og barn. Restriktive regler kan også gjøre det vanskeligere for Norge å konkurrere om etterspurt arbeidskraft, men i dagens situasjon har dette mindre betydning når det gjelder ufaglært arbeidskraft. Om man ønsker å avvike fra dagens regler om familiegjenforening for utlendinger med tillatelse som gir grunnlag for bosettingstillatelse, jf. ovenfor, bør det tas stilling til følgende spørsmål: a) Bør innvilget bosettingstillatelse være et nødvendig vilkår for familiegjenforening? b) Bør oppfylt underholdskrav være et nødvendig vilkår selv om bosettingstillatelse er innvilget? c) Bør det stilles krav til et ekteskaps/samlivsforholds varighet? 2.3.2 Plikter for arbeidsgiver Hensikten med en ny ordning for arbeidstillatelse til ufaglærte fra utlandet er, som nevnt under premisser, ikke å sikre arbeidsgivere tilgang til billig arbeidskraft, sammenliknet med den som er tilgjengelig innenlands. Rekruttering av ufaglærte fra utlandet skal kun være en løsning når det ikke er mulig å finne arbeidskraft på annen måte. Det er satt opp som et premiss i kap. 2.1 at arbeidsgiver skal dekke norskopplæring og eventuell annen opplæring eller kvalifisering som arbeidstakeren har rett til, uansett om denne gis i offentlig eller privat regi. Opplæring vil dermed inngå i

17 kostnadene ved å rekruttere utenlandsk ufaglært arbeidskraft. Det kan føre til at det i liten grad blir rekruttert ufaglært utenlandsk arbeidskraft som ikke har grunneller videregående skole fra hjemlandet. Det må vurderes nærmere hvordan dette praktisk kan ordnes, bl.a. om arbeidsgiver skal dekke norskopplæring i et bestemt antall timer eller opp til et visst nivå, og hvordan et slikt beløp skal innbetales. Det må også vurderes hvordan opplæringen og finansieringen skal organiseres, hvordan kvaliteten på tilbudet skal opprettholdes og om tilsvarende krav skal stilles for innvilgelse andre typer arbeidstillatelse. Det bør også vurderes å åpne for at arbeidsgiver kan pålegges å dekke en viss del av kostnadene for utlendings- og i noen tilfelle arbeidsmarkedsmyndighetenes saksbehandling. Det samme gjelder utgifter til returbillett for personer som sies opp, og eventuell økonomisk støtte til nødvendig livsopphold innen utreise kan skje. Dersom arbeidstakeren får familien hit, kunne det tenkes å gi arbeidsgiver et visst økonomisk ansvar for norskopplæring, barnehageplass eller skolegang for familiemedlemmene. Det vil sikre at reelle utgifter i tilknytning til ufaglært arbeidskraft ikke veltes over på staten. På den annen side kan det føre til uforutsigbare kostnader ved å rekruttere utenlandsk arbeidskraft. Det kan dessuten virke urimelig med slike krav hvis arbeidstakerne først får rett til familiegjenforening når de får innvilget bosettingstillatelse. På det tidspunktet har de arbeidet her og betalt skatter og avgifter som andre innbyggere i minst tre år. Det vil derfor bare være aktuelt hvis det gis familiegjenforening før det kan innvilges bosettingstillatelse Premisset om at arbeidsgiver skal ha forpliktelser når det gjelder å sikre arbeidstaker tilfredsstillende bolig, innebærer ikke at arbeidsgiver skal dekke de løpende utgiftene. Det kan imidlertid være aktuelt å kreve at arbeidsgiver sørger for at arbeidstakeren har egnet bolig til overkommelig pris i et nærmere bestemt tidsrom, f.eks. det første året. Ansvaret kan gjelde ved ankomst til Norge, enten arbeidstaker kommer alene eller med familie. Kravet kan også stilles ved fornyelser. Dersom arbeidstakeren seinere får familien hit, kan det være samme krav til bolig og forsørgelse som for andre arbeidsinnvandrere. Problemet med et slikt boligkrav er å sikre effektiv kontroll med at kravet blir oppfylt, uten at det blir behov for nye kontrollinstanser og økt ressursbruk. En leiekontrakt som legges ved søknaden om arbeidstillatelse, kan være mer eller mindre fiktiv. Selv om langt de fleste arbeidsgivere som ansetter utenlandske arbeidstakere er seriøse, bør arbeidstakerne kjenne sine rettigheter og plikter. Arbeidsgivere bør derfor ha plikt til å orientere om rettigheter og plikter på et språk søkeren forstår, f.eks. som vedlegg til arbeidskontrakten. 2.4 Ringvirkninger Adgang for ufaglærte til å få varig opphold i Norge kan få ringvirkninger på flere områder.

18 2.4.1 Innvandringsregulering og asylpolitikk En adgang til å få tillatelse som gir grunnlag for varig opphold for ufaglærte, vil innebære at en rekke tillatelsestyper i utlendingsforskriften blir overflødige. Regelverket kan derfor forenkles. F.eks. vil det for mange ikke være noe poeng å søke om sesongarbeidstillatelse for tre måneder, (evt. 1 års tillatelse for russer i fiskeindustrien) om man i stedet kan søke om tillatelse som gir grunnlag for varig opphold. Dette betinger imidlertid at arbeidstilbudet er av tilstrekkelig varighet. For en del arbeidsgivere vil det imidlertid være et poeng å tilby jobber som kun gir grunnlag for sesongarbeidstillatelse for å begrense forpliktelsene i forhold til arbeidstaker. Om rettighetene for arbeidstakerne er de samme, kan man i et stramt arbeidsmarked for faglærte risikere at stillinger blir utlyst som ufaglærte, for å få en enklere og raskere saksbehandling. Man slipper vurdering av fagkompetansen. For enkelte tillatelsestyper er det ikke et vilkår at stillingen er utlyst, fordi man trenger en bestemt person. Denne type tillatelse vil ikke kunne bli erstattet av tillatelse til ufaglærte. Det er som nevnt en forutsetning at ledige stillinger for ufaglærte må utlyses for å forsøkes besatt med innenlandsk eller EØS-arbeidskraft. Hvorvidt spesialistarbeidstillatelsen blir overflødig, avhenger av hvordan tillatelsen til ufaglærte utformes, særlig med hensyn til familiegjenforening og forpliktelser for arbeidsgiver. Forslag til hvilke bestemmelser som kan saneres bort, bør antagelig først gjøres etter at en bestemmelse om ufaglærte har vært i virksomhet en periode, og resultatene er evaluert. Arbeidet til lovutvalget som ser på utlendingsloven, kan dessuten medføre at sanering blir unødvendig. Forskriften vil antakeligvis bli revidert etter noen år uansett. Asylsøkere kan i dag få midlertidig arbeidstillatelse som gjelder fram til asylsøknaden er avgjort etter at det er tatt asylintervju og identiteten deres er fastlagt (utlendingsforskriften 61). Det er en forutsetning for slik tillatelse at asylsøknaden ikke er antatt grunnløs. En midlertidig arbeidstillatelse innebærer at asylsøkeren kan ta et hvilket som helst arbeid i Norge. Tillatelsen faller bort straks et eventuelt avslag foreligger. For arbeidsgivere innebærer ordningen enkel tilgang på lovlig, men lite stabil arbeidskraft. Tillatelsens varighet er avhengig av utlendingsmyndighetenes saksbehandlingstid og asylsøknadens utfall. Ufaglærte arbeidsinnvandrere med mulighet for permanent opphold vil være mer attraktive for mange arbeidsgivere enn asylsøkere. En ny tillatelse for ufaglærte vil derfor kunne redusere mulighetene for asylsøkere til å få arbeid før de får innvilget opphold i Norge. I dag kommer noen av de største asylsøkergruppene med antatt grunnløse asylsøknader til Norge fra land i Øst-Europa og det tidligere Sovjetunionen. Mange av asylsøkerne er ufaglærte eller mangler spesialistkompetanse. En åpning for arbeidsinnvandring av ufaglærte fra disse landene kan føre til at flere prøver å få tillatelse som arbeidstakere. En tillatelse for ufaglærte kan derfor bidra til å redusere asyltilstrømmingen. Dette forutsetter imidlertid at informasjon om regelverket når frem til potensielle arbeidssøkere, og at arbeidssøkere faktisk klarer å få arbeidskontrakt med arbeidsgiver i Norge. Visumkrav og reglene om at tillatelse

19 må foreligge før innreise, vil her være hindre. Arbeidssøkeres økonomiske begrensninger vil også bidra til at mange ser asylsøknad, som innebærer fri kost og losji på asylmottak, som eneste mulighet. Oppmykingen av regelverket for arbeidsinnvandring, og de signalene dette gir om at Norge trenger arbeidskraft, kan ha bidratt til økt asylstilstrømming fra land i Øst-Europa og det tidligere Sovjetunionen. En ytterligere oppmykning med sikte på ufaglært arbeidskraft kan forsterke slike tendenser. Dersom et arbeidsforhold opphører, skal arbeidstakeren i utgangspunktet returnere til sitt hjemland dersom han ikke har oppnådd varig opphold i Norge. For å unngå å returnere til hjemlandet, er det en fare for at arbeidstakeren vil fremme søknad om asyl i Norge. Dette synspunktet gjelder imidlertid tilsvarende for fagutdannede fra de samme landene. 2.4.2 Integreringspolitikk og samfunnsutvikling Av forskjellige årsaker er det vanskelig å finne arbeidskraft til enkelte jobber i det norske samfunnet. Årsakene kan skyldes lav lønn, dårlige arbeidsforhold, lav status eller arbeidsplassens beliggenhet. I Norge, som i andre innvandringsland, er det i økende grad utenlandsk arbeidskraft og innvandrere som tar slikt arbeid. Det gjelder for eksempel i fiskeindustrien, i sesongpreget jordbruksarbeid, i deler av renholds-, hotell- og restaurantbransjen og i persontransport. Denne utviklingen kan vanskeliggjøre arbeidstakerorganisasjoners innsats for bedre lønns- og arbeidsforhold. Dersom det også fører til at grupper av innenlandsk arbeidskraft opplever at de blir fortrengt, kan det føre til misnøye og dermed gi grobunn for rasisme og diskriminering. Det er bl.a. mangel på ufaglært arbeidskraft i sentrale strøk av landet der boligprisene er høye. Større innvandring av arbeidstakere og eventuelle familiemedlemmer vil føre til økt etterspørsel etter boliger, både for utleie og kjøp, og bidra til et enda sterkere press i boligmarkedet. Slik innvandring kan også føre til større etterspørsel etter og konkurranse om velferdstilbud det er knapphet på, f.eks. barnehageplasser og helsetjenester. Dette kan skape negative reaksjoner og føre til behov for økt innsats mot rasisme og diskriminering. Det kan også forsterke problemet med mangel på arbeidskraft på enkelte områder. Tiltak med sikte på å gi innvandrere like muligheter til deltakelse i det norske samfunnet, ofte kalt integreringspolitikken, ble først utviklet i forhold til arbeidsinnvandrere og deres familier, som begynte å komme til Norge rundt 1970. Fra 1980-tallet har asylsøkere og flyktninger som får opphold her, i økende grad stått i fokus for slike tiltak. Økt arbeidsinnvandring av ufaglærte kan medføre at det blir nødvendig å innrette tiltak også mot denne gruppen nyankomne innvandrere. Det bør for eksempel vurderes å utforme et introduksjonstilbud til nyankomne utenlandske arbeidstakere der det særlig legges vekt på rettigheter og plikter i arbeidslivet. Organisasjonene i arbeidslivet kan spille en sentral rolle i utviklingen og gjennomføringen av et slikt opplegg tilpasset arbeidsinnvandrere. Ufaglært arbeidskraft vil som regel ha mindre utdanning enn spesialister. Det stilles større krav til omfang av norskopplæring og kvalifiseringstiltak for å sikre at