Kommunen som barnehagemyndighet - myndighetsrollen og lovkrav Fylkesmannen i Rogaland, 27.10.2014 Hvem er vi? Tilsynsavdelingen i Utdanningsdirektoratet representert ved Tone Øhrbom Yngvild Fløgstad Vårt program 1. Forvaltningsrett 2. Kommunens dobbeltrolle på barnehageområdet 3. Kommunen som lokal barnehagemyndighet 4. Kommunen som tilsynsmyndighet 5. Kommunens bruk av reaksjoner i tilsyn 6. Kommunen som godkjenningsmyndighet 1
Forvaltningsrett Hva, for hvem og hvorfor? Hva: Forvaltningsloven med forskrift og ulovfestet forvaltningsrett. Offentlighetsloven og kommuneloven. For hvem: Forvaltningsorganer i all sin myndighetsutøvelse. Hvorfor: Regulere forholdet mellom det offentlige og befolkningen. Privatpersoners rettssikkerhet. Etterprøvbarhet i det offentlige. Forvaltningsloven (fvl.) 1 «Loven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Som forvaltningsorgan reknes i denne lov et hvert organ for stat eller kommune. Privat rettssubjekt regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift.» 2
Forvaltningsloven i barnehageloven 12 annet ledd: Forvaltningsloven kap IV-VI gjelder ikke for opptak i barnehage. 20: Reglene om taushetsplikt gjelder for alle barnehager (også ikke-kommunale). Kommunen som barnehagemyndighet: Forvaltningsloven gjelder, jf. fvl. 1. Forvaltningsrett i ALL myndighetsutøvelse Kommune utøver myndighet Barnehagelov Plan- og bygningslov Barnevernlov Opplæringslov Lov om sosiale tjenester i Nav Helse- og omsorgstjenestelov Etc etc etc Per Hansen Forvaltningsrett Det holder ikke å kunne den enkelte særloven (barnehageloven)... Forvaltningslovens innhold 1. Kapittel I. Lovens område. Definisjoner 2. Kapittel II. Om ugildhet. 3. Kapittel III. Almindelige regler om saksbehandlingen. 4. Kapittel IV. Om saksforberedelse ved enkeltvedtak. 5. Kapittel V. Om vedtaket. 6. Kapittel VI. Om klage og omgjøring. 7. Kapittel VII. Om forskrifter. 8. Kapittel VIII. Bestemmelser om virkningen av feil, om utsatt iverksetting av vedtak og om ikrafttredelse. Forskrift til forvaltningsloven (forvaltningslovforskriften). 3
Ulovfestet forvaltningsrett Uskrevne regler som har utviklet seg over tid. Reglene er like forpliktende som bestemmelser i lov og forskrift. Eksempler: Prinsippet om god forvaltningsskikk Myndighetsmisbrukslæren 1. Løpende plikter Habilitet ( 6-10) Veiledningsplikt ( 11) Taushetsplikt ( 13-13f) God forvaltningsskikk (ulovfestet) 2. Sentrale plikter knyttet til saksbehandling Krav til saksbehandlingstid og plikt til foreløpig svar ( 11 a) Plikt til nedtegning av opplysninger ( 11 d annet ledd) Partens rett til å la seg bistå av en fullmektig ( 12) Plikt til å forhåndsvarsle og partens uttalerett ( 16) Plikt til å utrede saken tilstrekkelig ( 17) Partens rett til innsyn i sakens dokumenter ( 18-21) 4
3. Krav til vedtaket fvl. 2 (definisjoner) 1. Vedtak = en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer. 2. Enkeltvedtak = et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. 3. Forskrift = et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller ubestemt krets av personer. Vedtak = forskrift og enkeltvedtak. I dagligtale brukes «vedtak» som regel om enkeltvedtak. «Har jeg fattet et enkeltvedtak nå?» Ikke alltid man innser at det faktisk er et enkeltvedtak man har fattet, når man har fattet en beslutning/tatt stilling til en sak. Er det bestemmende for rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer? Hvis det er et vedtak, må formkravene følges. 3. Sentrale krav til vedtaket Krav til skriftlighet ( 23). AVSLAG: Krav til begrunnelse i vedtaket ( 24 første ledd). INNVILGELSE: Krav til skriftlig begrunnelse, men ikke nødvendigvis i vedtaket ( 24 andre ledd). Anbefales likevel å ha med i begrunnelsen. BEGRUNNELSEN: Rettslig grunnlag for vedtaket og faktiske forhold som er lagt til grunn ( 25). Krav til informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåten ved klage ( 27 tredje ledd). Krav til informasjon om retten til å se sakens dokumenter ( 27 tredje ledd). 5
4. Klagebehandling HVA: Enkeltvedtak ( 28) HVEM: De med «rettslig klageinteresse» ( 28) NÅR: Innen tre uker ( 29) HVORDAN: Til den instansen som har fattet vedtaket ( 32) Gangen i en klagesak Klager Fremmer klagen til kommunen som barnehagemyndighet innen tre uker. Kommunen Vurderer om formelle vilkår for å behandle klagen er oppfylt. Hvis ikke; frist for retting/utfylling ( 32 tredje ledd) eller enkeltvedtak om avvisning ( 33 annet ledd). Hvis klagen kan behandles: vurderer klagen, og om den gir grunnlag for å endre eller oppheve vedtaket ( 33 annet ledd). Hvis vedtaket opprettholdes sendes saken til Fylkesmannen ( 33 fjerde ledd). Vurderer om formelle vilkår for å behandle klagen er oppfylt, eller om saken må avvises ( 34 første ledd). Hvis klagen kan behandles: vurderer klagen opp mot vedtaket ( 34 andre Fylkesmannen ledd). Opprettholder vedtaket, endrer vedtaket, eller opphever vedtaket og sender det til kommunen for ny behandling ( 34 siste ledd). Gangen i en klagesak ved avvisning Barnehage klager på vedtak til kommunen. Kommunen finner at formelle vilkår for å behandle saken ikke er tilstede og fatter vedtak om avvisning. Vedtaket sendes til barnehagen med klagefrist, jf. 33 annet ledd jf. 2 tredje ledd. Barnehage klager på vedtak om avvisning. Kommunen behandler klage på ordinær måte. Se egen figur om klagebehandling. Fylkesmannen behandler vedtak om avvisning. Hvis Fylkesmannen er enig avsluttes saken. Hvis Fylkesmannen er uenig må kommunen ta den opprinnelige klagen til behandling. Kommunen behandler klage på vedtak om avvisning. Hvis vedtaket opprettholdes sendes det til Fylkesmannen. Hvis ikke, tas den opprinnelige klagen til behandling. 6
Gangen i en klagesak Klager Fremmer klagen til kommunen som barnehagemyndighet innen tre uker. Kommunen Vurderer om formelle vilkår for å behandle klagen er oppfylt. Hvis ikke; frist for retting/utfylling ( 32 tredje ledd) eller enkeltvedtak om avvisning ( 33 annet ledd). Hvis klagen kan behandles: vurderer klagen, og om den gir grunnlag for å endre eller oppheve vedtaket ( 33 annet ledd). Hvis vedtaket opprettholdes sendes saken til Fylkesmannen ( 33 fjerde ledd). Vurderer om formelle vilkår for å behandle klagen er oppfylt, eller om saken må avvises ( 34 første ledd). Hvis klagen kan behandles: vurderer klagen opp mot vedtaket ( 34 andre Fylkesmannen ledd). Opprettholder vedtaket, endrer vedtaket, eller opphever vedtaket og sender det til kommunen for ny behandling ( 34 siste ledd). Kommunens dobbeltrolle på barnehageområdet Dobbeltrollen som barnehageeier og barnehagemyndighet Gjelder alle kommuner som eier egne barnehager. Stiller store krav til ryddighet. Viktig å klargjøre myndighetsrollen. 7
Barnehageloven 7. Barnehageeierens ansvar Gjelder alle barnehageeiere. Barnehageloven 7 første ledd: Barnehageeieren skal drive virksomheten i samsvar med gjeldende lover og regelverk. Barnehageloven 1, 1a, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 12, 14a, 15, kap. V og VI, med tilhørende forskrifter. Barnehageloven 8. Kommunens ansvar Barnehageloven 8 første ledd: Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Barnehageloven 8, 10, 11, 12, 12a, 13, 14, 14a, 15, 16 og 16a, 17 tredje ledd, 18 tredje, fjerde og sjette ledd, 19, med tilhørende forskrifter. Hvem har ansvar for hva? Ullensaker kommune Barnehagemyndighet Barnehageeier Myndighetsansvar, jf. 8 Godkjenning Tilskuddsforvaltning Tilsyn Veiledning Samordnet opptak Behandling av dispensasjonssøknader Forvaltningsloven gjelder Driftsansvar, jf. 7 Ansvarlig for at tilskuddet kommer barna i barnehagen til gode Ansvarlig for å følge barnehageloven (minus myndighetsoppgaver) 8
Utfordringer knyttet til dobbeltrollen Tilsynsmyndighet: Hvem representerer barnehageeier under tilsynet? Hvem er tilsynsmyndighet? Nærhet til tilsynsobjektet. Hvem følger opp pålegg om retting? Godkjenningsmyndighet: Hvem sender søknad om godkjenning? Hvem behandler søknaden? Utfordringer knyttet til dobbeltrollen Barnehagemyndighet: Hvem søker om dispensasjon fra utdanningskravet? Hvem søker om dispensasjon fra pedagognormen? Hvem behandler søknadene? Veiledning Hvordan ivareta dobbeltrollen internt i kommunen? Organisatorisk skille av eier og myndighet. Ansvarsfordeling mellom politisk og administrativt nivå. Hvem utøver tilsyn og hvem fatter vedtak om pålegg. Involvere annet kompetansemiljø i kommunen. Interkommunale løsninger. Vurdere habilitet. 9
Tydeliggjøring av rollen som barnehagemyndighet Oversikt over myndighetsoppgaver. Tydelig delegasjon og rollefordeling. Rutiner: Bidrar til å sikre likebehandling. Reduserer sårbarheten for barnehagemyndighetens oppgaveløsning. Profilere barnehagemyndigheten: Tilgjengelig informasjon. Signatur/brevmal. PAUSE Kommunen som lokal barnehagemyndighet 10
Tilsyn Veiledning Godkjenning (etter søknad) Barnehagemyndighetens plikt «Påse», jf. 8. Hvordan påse regelverksetterlevelse, jf. 8? 1. Områdeovervåkning 2. Bruk av virkemidler 1. Områdeovervåkning Vurdering av risiko Ulovlige og uforsvarlige forhold Plikt 11
Forutsetninger for områdeovervåkning Kunnskap om barnehagene Kunnskap om loven Riktig forståelse av loven 2. Bruk av virkemidler: veiledning vs. tilsyn VEILEDNING TILSYN Frivillig for barnehagene Mindre grad av kontroll Mindre treffsikkerhet Friere mht fremgangsmåte Mindre lovbunden Mindre resultatorientert Kan gjennomføres mot barnehagens vilje Større grad av kontroll Større treffsikkerhet Mer prosessorientert Mer lovbunden Mer resultatorientert Litt om veiledning Aktiv vs. passiv Regelverk vs. fag/pedagogikk Jevnlig vs. henvendelsesbasert På telefonen vs. personlig På kontoret vs. i barnehagen 12
3. Regelverksetterlevelse Områdeovervåkning Tilsyn Veiledning Regelverksetterlevelse Kommunen som tilsynsmyndighet Rettslig grunnlag 16: Kommunen er tilsynsmyndighet 8: Tilsyn som virkemiddel Forvaltningsloven 13
Når blir tilsyn en plikt? Ingen ubetinget plikt Tilsyn nødvendig, jf. «påse» ( 8) => PLIKT Gangen i et tilsyn 1. Områdeovervåkning 2. Utvelgelse av tema og barnehage(r) 3. Åpning av tilsyn (hvis varslet) 4. Bevisinnhenting 5. Vurdering 6. Foreløpig tilsynsrapport (kontradiksjon, jf. forvaltningsloven) 7. Endelig tilsynsrapport 8. Retting av pålegg 9. Avslutning av tilsyn Valg mellom veiledning/bruk av pålegg i tilsyn Ingen plikt til bruk av pålegg ved lovbrudd/uforsvarlighet. => Kan veiledning sikre retting av lovbrudd? VEILEDNING Friere mht fremgangsmåte Vanskeligere å sikre retting av lovbruddet Mindre rettssikkerhet for barnehagene (klagerett og kontradiksjon) Mindre fokus på rutiner (retting for fremtiden) PÅLEGG Mer prosessbunden Prosessen sikrer retting av lovbruddet Mer rettssikkerhet for barnehagene (klagerett og kontradiksjon) Sikrer retting for fremtiden Etterprøvbarhet (skriftlighet) 14
Plikt til å påse regelverksetterlevelse Det er ikke alltid pålegg er nødvendig. men det er IKKE valgfrihet når det gjelder plikt til å påse regelverksetterlevelse. Kommunen må sikre at det aktuelle lovbruddet rettes i sin oppfølging av barnehagen. Kommunens reaksjonsmidler i tilsyn Reaksjonsmidler i tilsyn Pålegg om retting. Vedtak om tidsbegrenset eller varig stenging. Økonomiske reaksjoner overfor ikke-kommunale barnehager. 15
Barnehageloven 16 16. Tilsyn Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. I stedet for eller i tillegg til stenging av virksomheten, kan kommunen bruke økonomiske reaksjoner overfor ikke-kommunale barnehager dersom krav etter 14 a, eller forskrift i medhold av samme bestemmelse, ikke er overholdt. Vedtak om retting og stenging og vedtak om anvendelse av økonomiske reaksjonsmidler kan påklages til fylkesmannen. Pålegg om retting Barnehageloven 16 andre ledd: Kommunen kan gi pålegg om retting. Ulovlige eller uforsvarlige forhold. Godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Forvaltningsloven: Forhåndsvarsel, jf. fvl. 16. Opplyse saken, jf. fvl. 17. Enkeltvedtak, jf. fvl. 27. Klageadgang, jf. fvl. 28. Vedtak om tidsbegrenset eller varig stenging Barnehageloven 16 andre ledd: Kommunen kan vedta tidsbegrenset eller varig stenging. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes. Hvis forholdet ikke lar seg rette. Stengingsvedtak skal sendes Fylkesmannen til orientering. Forvaltningsloven: Forhåndsvarsel, jf. fvl. 16. Opplyse saken, jf. fvl. 17. Enkeltvedtak, jf. fvl. 27. Klageadgang, jf. fvl. 28. 16
Økonomiske reaksjoner overfor ikke-kommunale barnehager Barnehageloven 16 tredje ledd: Kommunen kan anvende økonomiske reaksjoner. Kun dersom krav etter 14 a med forskrift ikke er overholdt. I stedet for eller i tillegg til stenging. Forvaltningsloven: Forhåndsvarsel, jf. fvl. 16. Opplyse saken, jf. fvl. 17. Enkeltvedtak, jf. fvl. 27. Klageadgang, jf. fvl. 28. Klageadgang Barnehageloven 16 siste ledd: Vedtak om retting og stenging og anvendelse av økonomiske reaksjonsmidler kan påklages til Fylkesmannen. Forvaltningsloven: Klagen sendes til «det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket», jf. fvl. 32 første ledd punkt a. Kommunen kan oppheve eller endre vedtaket, jf. fvl. 33 andre ledd. Kommunen opprettholder sitt vedtak og oversender til Fylkesmannen for behandling, jf. 33 fjerde ledd. Kommunen som godkjenningsmyndighet 17
Rettsgrunnlag 10 om godkjenning 1, 1a og 2 (egnethet), jf. forskrift om rammeplan 11 om familiebarnehager, jf. forskrift 8 (virkemiddel for å påse regelverksetterlevelse) Forvaltningsloven Forskrift om politiattest Annet lovverk (ikke uttømmende liste): Forskrift om miljørettet helsevern Plan- og bygningsloven Brann- og eksplosjonsvernloven Arbeidsmiljøloven Forskrift om sikkerhet ved lekeplassutstyr Hvem skal søke om godkjenning? Barnehageloven 6 første ledd: Virksomheter som har ansvaret for barn under opplæringsplikt alder, plikter å søke godkjenning som barnehage når: a) virksomheten er regelmessig og ett eller flere barn har ukentlig oppholdstid på mer enn 20 timer, og b) antall barn som er til stede samtidig er ti eller flere når barna er tre år eller eldre, eventuelt fem eller flere når barna er under tre år, og c) virksomheten utgjøres mot godtgjøring. Når må godkjenning foreligge? Barnehageloven 6 andre ledd: Virksomheter etter første ledd må være godkjent før driften settes i gang. 18
Hvem skal behandle søknad om godkjenning? Barnehageloven 10 første ledd: Kommunen avgjør søknad om godkjenning etter en vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. 1, 1a og 2. Adgang til å sette vilkår Barnehageloven 10 andre ledd: Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid. Godkjenningsprosessen Barnehageeiers ansvar: Søknad, inkludert all nødvendig dokumentasjon. Barnehagemyndighetens ansvar: Veiledning gjennom hele prosessen. Foreta en egnethetsvurdering. Egnet medfører en rett til godkjenning. Fastsette eventuelle vilkår. Fatte vedtak som svar på søknaden. Barnehageeiers ansvar: Godkjenning må foreligge før driften settes i gang. 19
Vedtak om godkjenning Forvaltningsloven Enkeltvedtak, jf. fvl. 2 b Veiledningsplikt, jf. fvl. 11 Utredning og informasjonsplikt, jf. fvl. 17 Skriftlighet, jf. fvl. 23 Begrunnelse, jf. fvl. 24 og 25 Klage, jf. fvl. 28 Innvilgelse: Anbefaler begrunnelse i vedtaket. Vilkår: Krav til begrunnelse i vedtaket. Et sentralt dokument i oppgaven med å «påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk». 20