Barnehage- og utdanningsavdelingen TILSYNSRAPPORT KOMMUNEN SOM BARNEHAGEMYNDIGHET

Transkript

1 Barnehage- og utdanningsavdelingen TILSYNSRAPPORT KOMMUNEN SOM BARNEHAGEMYNDIGHET OSLO KOMMUNE BYDEL ALNA 2017

2 Innholdsfortegnelse: 1. Sammendrag Om tilsynet med Bydel Alna Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Tema for tilsynet Om gjennomføringen av tilsynet Bydel Alna som barnehagemyndighet Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Fylkesmannens konklusjon Barnehagemyndigheten sin behandling av kravet til styrer Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Fylkesmannens konklusjon Frist for retting av regelverksbrudd

3 1. Sammendrag Tema og formål Tema for Fylkesmannens tilsyn med Oslo kommune bydel Alna var kommunens plikt til å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. lov 21. juni 2005 om barnehager (barnehageloven) 8 og 16. Rapporten omhandler regelverksbrudd som gjelder tilsynets tema og som er avdekket under tilsynet. Rapporten er derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av bydelen som barnehagemyndighet. Det overordnede målet med våre tilsyn er å bidra til at barn får et godt barnehagetilbud både med tanke på omfang og kvalitet. Fylkesmannen jobber ut ifra det utgangspunkt at dagens barnehagelov er med å sikre dette. Den ønskede effekten av tilsyn er derfor at regelverket skal oppfylles i praksis (regelverksetterlevelse) hver dag på barnehageområdet. Tilsynet er verdifullt når det på en effektiv måte fører til at regelverket følges i sektoren. I tillegg skal tilsynet bidra til å øke kommunenes evne til å tolke og etterleve regelverket uten direkte påvirkning fra oss, og generelt fremme kunnskap om regelverket hos ulike grupper i og utenfor sektoren. Gjennomføring Tilsynet ble åpnet gjennom brev av 19. desember Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner i denne rapporten er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Det ble gjennomført intervjuer den 1. og 3 februar. Fylkesmannen gjennomførte veiledningssamling for bydelene i Oslo kommune den 26. januar På denne samlingen ble kontrollspørsmålene vi undersøker i forbindelse med dette tilsynet gjennomgått. Representanter fra Bydel Alna deltok på denne samlingen. Forhåndsvarsel og foreløpig rapport ble sendt bydelen den 27. februar Fylkesmannen gjennomførte sluttmøte 2. mars. Frist for kommunen til å uttale seg om innholdet i den foreløpige rapporten ble satt til 23. mars Bydel Alna Oslo innleverte kommentarer til innholdet i rapporten den 23. mars

4 Avdekkede regelverksbrudd Følgende pålegg er aktuelt å vedta etter utløp av rettefristen i endelig tilsynsrapport: 1. Barnehagemyndigheten i Oslo kommune ved Bydel Alna skal påse og sikre at barnehagene har en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse, jf. barnehageloven 17 første og annet ledd, jf. barnehageloven 8 og 16. Pålegget innebærer at: a) Barnehagemyndigheten skal foreta en konkret vurdering av styrerressursen i de barnehagene i bydelen som velger å samordne sine styrerressurser. b) Barnehagemyndigheten skal foreta en konkret vurdering av dimensjoneringen av styrerressursen. Status på rapporten og veien videre Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av regelverksbrudd som er avdekket under tilsynet, jf. kommuneloven 60d. Fristen er 30. juni Innen denne fristen skal bydelen gi tilbakemelding til Fylkesmannen om at de ulovlige forhold som er konstatert i denne rapporten er rettet. Bydelen skal da erklære at regelverksbruddet er rettet og kort gjøre rede for hvordan dette er gjort. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som et enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 4

5 2. Om tilsynet med Bydel Alna FYLKESMANNEN I OSLO OG AKERSHUS 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er et lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Av kunnskapsdepartementets instruks til fylkesmannen for 2016 fremgår det at fylkesmannen skal føre tilsyn med barnehageloven med tilhørende forskrifter etter gjeldende metodehåndbok, retningslinjer og omfangskrav. Tilsyn og veiledning er embetets hovedoppgaver innenfor barnehageområdet. Disse virkemidlene skal samlet sett være med på å øke kvaliteten, kompetansen og regelverksetterlevelsen i barnehagene. Det er store lokale variasjoner i tilbudet som gis i barnehagen. Fylkesmannen skal derfor arbeide for at barn gis et likeverdig tilbud. Tema i tilsynet med Bydel Alna inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er offentlig myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som regelverksbrudd, uavhengig av om det er forvaltningsloven, barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsynet Tema for tilsynet er bydelens plikt til å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8, jf. 16. Fylkesmannen vil vurdere hvordan barnehagemyndigheten bruker risikovurderinger, veiledning og tilsyn for å påse at barnehageeierne oppfyller lovens krav. Fylkesmannen vil særlig undersøke om barnehagemyndigheten påser at barnehagens pedagogiske og administrative ledelse er i samsvar med kravene som følger av barnehageloven 17 første og annet ledd. Det overordnede målet med tilsynsvirksomheten er å sikre at virksomheter som omfattes av barnehageloven drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Tilsynet skal bidra til å sikre at barna får et godt barnehagetilbud med tanke på omfang og kvalitet. Fylkesmannens tilsyn skal bidra til økt kunnskap hos ulike grupper i og utenfor sektoren og tilrettelegge for forbedring. Barnehagen skal legge et godt grunnlag for utvikling og læring for barna. Målet er en trygg barnehage der barna kan leke og lære. Barnehageloven stiller krav til barnehageeier for å sikre at alle barnehagebarna mottar minimum det samme tilbudet. 5

6 Videre skal tilsynet ivareta innbyggernes rettssikkerhet, og sikre at offentlige midler benyttes i tråd med formålet. Fylkesmannen vil undersøke om bydelens tilsynsvirksomhet er i samsvar med forvaltningsloven og ulovfestet forvaltningsrett. Rapporten omhandler regelverksbrudd som er avdekket under tilsynet, og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av bydelen som barnehagemyndighet. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Bydelen har blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. I dette tilsynet er det først innhentet skriftlig dokumentasjon fra Bydel Alna som grunnlag for å vurdere om barnehagemyndigheten oppfyller lovkravene som gjelder for tilsynets tema. Etter gjennomgang av dokumentene har Fylkesmannen gjennomført intervjuer i bydelen. Følgende inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: a) Bydelens organisasjonskart b) Oversikt over organiseringen på barnehageområdet c) Risikoanalyse over barnehagene per d) Tilsynsplan 2017 e) Årsrapport for 2016 f) Tilsynsrapporter fra de siste fem tilsyn på barnehageområdet g) Tilsynsrapport fra uanmeldt tilsyn h) Redegjørelse samt dokumentasjon for hvordan barnehagemyndigheten bruker veiledning som virkemiddel for å påse regelverksetterlevelse i) Redegjørelse for hvordan bydelen påser at barnehagens pedagogiske og administrative ledelse er i samsvar med kravene som følger av barnehageloven 17 første og annet ledd, samt forskrift om pedagogisk bemanning 2 j) Redegjørelse av styrerressursen i ti barnehager k) Oversikt over pedagogisk og administrativ ledelse i ti barnehager l) Barnehagemyndigheten egenvurdering av om praksis er i tråd med barnehageloven (informasjon fra det elektroniske verktøyet RefLex) Vi holdt intervjuer i bydelen fordelt på to dager. Den 1. februar med følgende personer: Trude Lyberg, fagleder Plassen barnehage og Karihaugen barnehage Vibeke Sandnes, pedagogisk leder i Plassen barnehage Den 3. februar 2017 med følgende personer: Grete Næverdal, fagkonsulent barnehage Ellen Liljedahl, avdelingsdirektør Anders Båst Godager, fagleder Østausa og Haugen barnehager Tilsynet innebærer at den innsendte dokumentasjonen og opplysninger fra intervjuene blir gjennomgått og vurdert opp mot lovkravene. 6

7 3. Bydel Alna som barnehagemyndighet Fylkesmannen har vurdert bydelens plikt til å påse regelverksetterlevelse, jf. vedlagte rettslige krav. Dersom vi konkluderer med at bydelen ikke oppfyller kravene som ligger i det enkelte spørsmål, er konklusjonen at bydelen ikke oppfyller sin forpliktelse til å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8, jf Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger 1. Har barnehagemyndigheten oversikt over barnehageeiers plikter etter barnehageloven? Oversikt over innebærer en overordnet kjennskap til eierpliktene som finnes i barnehageloven med forskrifter. For å oppfylle ansvaret om å påse regelverksetterlevelse i barnehagene, må barnehagemyndigheten ha oversikt over regelverket den veileder om og fører tilsyn med. Det er ikke nødvendig med detaljkunnskap om alle barnehageeiers plikter, eller at det foreligger en oversikt i et bestemt format. På bakgrunn av Oslostandarden for tilsyn med barnehager, utarbeider bydelsadministrasjonen en fireårsplan for tilsyn i bydelens barnehager. Der fremgår det at etterlevelse av følgende paragrafer i barnehageloven undersøkes årlig gjennom dokumenttilsyn: 2, 4, 14a, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22 og 23. Bydelen benytter ulike kilder som rapportering fra KOSTRA og BASIL, årsregnskap for ikke-kommunale barnehager, brukerundersøkelser og barnehagens informasjon på egne nettsider, til innhenting av informasjon. Barnehagemyndigheten utarbeider en årlig plan for gjennomføring av tilsyn med bakgrunn i årlige risikovurderinger. Risikoanalysen inneholder blant annet en oversikt over bekymringsmeldinger og dispensasjoner fra utdanningskravet. Under intervjuene ble det også fremlagt eksempler på hva som er eierplikter etter barnehageloven. Blant annet kravene til samarbeidsutvalg i en barnehage. Bestemmelsene fra barnehageloven som barnehagemyndigheten kartlegger både i det årlige dokumenttilsynet og i risikoanalysen, angår eierplikter. Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten har oversikt over barnehageeiers plikter etter barnehageloven. 2. Har barnehagemyndigheten tilstrekkelig kunnskap om hvordan alle barnehageeierne oppfyller sine plikter etter barnehageloven? Tilstrekkelig kunnskap betyr å ha nok og egnet informasjon om barnehagene til å gjøre risikovurderinger. Dersom barnehagemyndigheten ikke har tilstrekkelig informasjon om barnehagenes praksis for å belyse om barnehageeierne ivaretar sine plikter, må dere innhente det. Uten informasjon om regelverksetterlevelsen, kan ikke barnehagemyndigheten vurdere 7

8 risikoen for brudd på regelverket og behovet for veiledning og tilsyn. Informasjonen skal vise om regelverket er kjent, forstått og overholdt av barnehageeierne. (jf. 8). Som nevnt under forrige kontrollspørsmål benytter barnehagemyndigheten ulike informasjonskilder for å innhente kunnskap om hvordan barnehageeierne oppfyller sine plikter etter barnehageloven. Det kom frem av intervjuene at hensikten med en årlig gjennomgang av informasjonskildene, er å påse regeletterlevelse i barnehagene. Barnehagemyndigheten beskriver dette slik i RefLex: «Kunnskapen er oppsummert i risikoanalysen. Det gjøres løpende vurderinger utfra hendelser og informasjon/ klager fra foreldre. Vi samler også data via Kostra/Basil, barnehagenes årsmeldinger, private barnehagers årsregnskap, dokumenttilsyn, brukerundersøkelser og ledernes deltakelse i faglige fora, samt eiernes tilbakemelding på ulike spørsmål/oppgaver.» I den nevnte risikoanalysen fremkommer også score på brukerundersøkelser, andel dispensasjoner, diverse rundt opptak, hvor mange år som har gått siden forrige tilsyn og hvilke tiltak som har vært iverksatt (stedlig tilsyn, skriftlig tilsyn og/eller veiledning). Barnehagemyndigheten behandler i tillegg søknader om dispensasjon fra utdanningskravet, godkjenninger og klagesaker. Samtlige barnehager sender inn årsmeldinger, vedtekter og årsplan for pedagogisk arbeid. Barnehagemyndigheten tildeler også tilskudd til private barnehager, og gjennomgår de ikke-kommunale barnehagenes resultatregnskap. Etter vårt syn viser dette at barnehagemyndigheten har mange kilder til hvordan regelverketterlevelsen i den enkelte barnehagen er. Vi er av den oppfatning at barnehagemyndigheten innhenter informasjon om barnehagenes praksis for å avklare om barnehageeier ivaretar sine plikter. Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten har tilstrekkelig kunnskap om hvordan alle barnehageeierne oppfyller sine plikter etter barnehageloven. 3. Bruker barnehagemyndigheten denne kunnskapen til å gjøre risikovurderinger for å vurdere behov for veiledning og tilsyn? På bakgrunn av informasjon om regelverksetterlevelsen, må barnehagemyndigheten vurdere behovet for veiledning og tilsyn. Dette innebærer at barnehagemyndigheten må kartlegge risiko for brudd på regelverket ved bruk av kilder som sier noe om regelverksetterlevelsen. Videre må barnehagemyndigheten vurdere hvilke virkemidler som er egnet til å påse regelverksetterlevelse. Barnehagemyndigheten må gjennomføre veiledning og tilsyn på en slik måte at dere bidrar til økt regelverksetterlevelse i barnehagen. Dersom barnehagemyndigheten ikke bruker virkemidlene i tråd med sine funn, oppfyller dere ikke deres plikt til å påse regelverksetterlevelse. 8

9 Kartlegging av risiko for brudd på barnehageloven Barnehagemyndigheten opplyser at de vurderer dokumentasjonen i de ovenfor nevnte informasjonskildene som hver barnehage sender inn årlig. Dersom det er informasjon som tilsier at det kan foreligge regelverksbrudd i barnehagen, bes det om en redegjørelse fra barnehagen. I den årlige risikovurderingen kartlegger barnehagemyndigheten mange forhold knyttet til eierpliktene. Disse er listet opp under det forrige kontrollspørsmålet. I RefLex viser de til at i tillegg til den årlige risikovurderingen gjøres følgende: «Det foretas løpende risikovurderinger når det framkommer nye opplysninger av betydning.» Dette ble også bekreftet i intervju. Det er vår oppfatning at hensikten med skjemaene barnehagene sender inn samt risikoanalysen er å kartlegge i hvilke barnehager det eventuelt foreligger brudd på bestemmelser i barnehageloven. Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten kartlegger risiko for regelverksbrudd. Valg av virkemiddel for å påse regeletterlevelse På bakgrunn av informasjonen som kartlegges opplyste barnehagemyndigheten i intervju at de følger opp forhold som kan være i strid med barnehageloven. Beroende på hva som eventuelt er avdekket vil det i første omgang anmodes om ytterligere dokumentasjon eller redegjørelse fra barnehagen. Dette kan deretter medføre at det gjennomføres veiledning eller åpnes tilsyn med barnehagen. Det ble vist til konkrete eksempler. Dette gir etter vår mening uttrykk for at barnehagemyndigheten foretar en vurdering ved valg av hvilket virkemiddel som er egnet til å påse regelverksetterlevelse. Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten vurderer hvilke virkemidler som er egnet til å påse regelverksetterlevelse. 4. Gjennomfører barnehagemyndigheten veiledning og tilsyn i tråd med sine risikovurderinger? For at barnehagemyndigheten skal gjennomføre veiledning og tilsyn i tråd med egne risikovurderinger, må den ha tilstrekkelig kunnskap om barnehagene, og på bakgrunn av kunnskapen vurdere behovet for veiledning og tilsyn. På denne måten vil den få et bilde av hvor regelverksetterlevelsen eventuelt er mangelfull. Det vil si at barnehagemyndigheten har foretatt en risikovurdering. På bakgrunn av denne informasjonen, må barnehagemyndigheten bruke dens virkemidler; veiledning og tilsyn. Barnehagemyndigheten må gjennomføre veiledning og tilsyn på en slik måte at den bidrar til økt regelverksetterlevelse i barnehagen. Dersom barnehagemyndigheten ikke bruker virkemidlene i tråd med sine funn, oppfyller den ikke sin plikt til å påse regelverksetterlevelse. 9

10 Det fremkommer av den innsendte dokumentasjonen Fylkesmannen at barnehagemyndighetens risikoanalyse for 2016 danner grunnlag for valg av tema for tilsyn i 2017 og valg av hvilke barnehager det skal føres tilsyn i. I barnehagemyndighetens oppsummering av risikoanalysen fremkommer det også om det skal gjennomføres veiledning som oppfølging av enkeltbarnehager eller felles veiledning for flere barnehager for å sikre regelverksetterlevelse. Det foreligger skriftlige tilsynsrapporter fra fem varslede tilsyn og ett uanmeldt tilsyn med barnehager i Bydel Alna for perioden Dette er de seneste tilsynene som er gjennomført av barnehagemyndigheten i bydelen. Rapportene fra disse tilsynene utgjør grunnlaget for Fylkesmannens vurderinger i vårt tilsyn med bydelen som barnehagemyndighet. Det fremstår for oss som om barnehagene er plukket ut som tilsynsobjekt på bakgrunn av den informasjonen barnehagemyndigheten kartlegger og risikovurderingen de foretar. I Bydel Alna sin redegjørelse av hvordan barnehagemyndigheten bruker veiledning som et virkemiddel for å påse regelverksetterlevelse i den enkelte barnehage, fremkommer det i ett av eksemplene at «private barnehager med stor andel personale på dispensasjon fra utdanningskravet er innkalt til felles veiledningsmøte for å drøfte strategier for rekruttering, utveksle ideer og forslag og gi råd om hva som kan fungere». I referat fra dette møtet står det at flere av barnehagene driver ulovlig i henhold til barnehageloven 18 tredje ledd. Det fremkommer at barnehageeiere, som i perioder av året ikke har tilstrekkelig antall pedagogiske ledere med godkjent utdanning, ikke søker om dispensasjon fra utdanningskravet. Barnehagemyndigheten har veiledet på dette og referatført at «eier må handle i forkant, ikke i ettertid». Fylkesmannen fikk under intervju bekreftet at forholdene er bedret ved en av barnehagene, og at barnehagemyndigheten skal føre tilsyn med to av de andre barnehagene i Når barnehagemyndigheten har valgt veiledning som virkemiddel fremfor tilsyn, er det avgjørende at veiledningen fører til regelverksetterlevelse i barnehagen. Dersom barnehagen ikke retter sin praksis, vil det inntre en tilsynsplikt. I den foreløpige tilsynsrapporten kom vi frem til at det synes som om barnehagemyndighetens veiledning ikke førte til regelverksetterlevelse, og at tilsynsplikten hadde inntruffet når det gjaldt de to barnehagene som barnehagemyndigheten opplyste at fremdeles ikke overholdt kravet etter barnehageloven 18 tredje ledd. I tilbakemelding på den foreløpige tilsynsrapporten skriver barnehagemyndigheten følgende: Faktum i saken er korrekt fremstilt i forhold til de opplysninger som forelå ved tilsynsbesøket. To av barnehagene har imidlertid ansatt flere pedagogiske ledere i etterkant av gjennomført veiledning (Trøste og Bære og Scala). I tillegg kan det opplyses at de tre øvrige barnehagene (Jeriko, Kløfterhagen og 10

11 Stjerneblokkveien) for barnehageåret 2015/2016 leverte sine søknader om dispensasjoner hhv og etter offentlig utlysning og oppslag på HiOA. Følgelig en klar forbedring av søknadstidspunktet og en viss bedring i eiers arbeidsinnsats for å skaffe kvalifisert personale. Dette kom ikke klart frem hverken i innsendt dokumentasjon eller i tilsynsbesøket, fordi vi da ikke var klar over Fylkesmannens vektlegging av tidsaspektet mellom gjennomført veiledning og regelverketterlevelse. For inneværende barnehageår har de sistnevnte barnehager og Scala igjen søkt om dispensasjon tilbake i tid. Det har derfor nå på nytt oppstått et regelverksbrudd, men dette har ikke vært vedvarende. Barnehagemyndigheten er dermed av den oppfatning at tilsynsplikten ikke inntraff før i 2017 (eller sent 2016), ettersom veiledningen førte til regelverksetterlevelse i barnehageåret 2015/2016. Det oppstod et nytt regelverksbrudd fra barnehageåret 2016/2017. Fylkesmannen vurderer det slik at barnehagemyndigheten har sannsynliggjort at den konkrete tilsynsplikten ikke var inntrådt. Det er nye faktiske omstendigheter som er årsaken til at barnehagemyndigheten har planlagt tilsyn i de to barnehagene som under intervju ble opplyst at ikke overholdt kravene etter barnehageloven 18 tredje ledd. Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten gjennomfører veiledning og tilsyn i tråd med sine risikovurderinger. 5. Er barnehagemyndighetens veiledning basert på riktig forståelse av barnehageloven? For å gjennomføre veiledning, må barnehagemyndigheten vite hvilke rettslige krav regelverket stiller til barnehageeier. Det rettslige kravet følger ikke alltid direkte av lovteksten. For å finne frem til det rettslige kravet, må barnehagemyndigheten klargjøre hva regelverket faktisk krever av barnehageeier. I den innsendte redegjørelsen av hvordan barnehagemyndigheten bruker veiledning som et virkemiddel for å påse regelverksetterlevelse i den enkelte barnehage, gis det flere eksempler. Vi har også fått innsendt referater fra veiledningsmøter. Både i redegjørelsen, eksemplene og referatene ser det ut til at barnehagemyndigheten vet hvilke rettslige krav regelverket stiller til barnehageeier. Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndighetens veiledning er basert på en riktig forståelse av barnehageloven. 11

12 6. Er barnehagemyndighetens tilsyn basert på riktig forståelse av barnehageloven? For å gjennomføre tilsyn, må barnehagemyndigheten vite hvilke rettslige krav regelverket stiller til barnehageeier. Det rettslige kravet følger ikke alltid direkte av lovteksten. For å finne frem til det rettslige kravet, må barnehagemyndigheten klargjøre hva regelverket faktisk krever av barnehageeier. I dette kontrollspørsmålet skal det kun vurderes hvorvidt barnehagemyndigheten har en riktig forståelse av barnehageloven. Fylkesmannen har sett på bydelens lovforståelse av enkeltbestemmelser i barnehageloven på bakgrunn av tilsynsrapporter vi har fått tilsendt. Fylkesmannen har dermed ikke en fullstendig oversikt over alle sider av bydelens forståelse av barnehageloven. Av de innsendte tilsynsrapportene er det barnehageloven 4 og 18 som er vurdert under kontrollspørsmål 6. Barnehagemyndighetens forståelse av barnehageloven 4 I tilsynsrapport med Den russiske barnehage har barnehagemyndigheten avdekket at det foreligger brudd på barnehageloven 4. Barnehagemyndigheten viser i rapporten til lovteksten og skriver at «samarbeidsutvalget skal ha en sammensetning av både foreldre og ansatte i barnehagen, slik at hver gruppe er likt representert. Barnehagens eier kan delta etter eget ønske, men ikke med flere representanter enn hver av de andre gruppene». Det er vår oppfatning at barnehagemyndigheten legger til grunn en riktig forståelse av barnehageloven 4. Barnehagemyndighetens forståelse av barnehageloven 18 I tilsyn med Frydenlund barnehage har barnehagemyndigheten vurdert om barnehagen oppfyller kravene i barnehageloven 18. Barnehagemyndigheten har konkludert med at barnehagen ikke oppfyller kravet om godkjent utdanning etter barnehageloven 18 og tilhørende forskrift. Bakgrunnen for konklusjonen er følgende: Det var ikke søkt om dispensasjoner for pedagoger uten godkjent utdanning Pedagog utdannet i Danmark hadde ikke søkt godkjenning fra Utdanningsdirektoratet Det var utilstrekkelig pedagogressurs i forhold til antall barn I barnehageloven 18 fjerde ledd fremgår det at «Departementet gir forskrifter om dispensasjon, om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet og om unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid». I forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for styrer og pedagogisk leder i barnehage fra annen stat, fremgår det av 3 det er krav om godkjenning av godkjenning etter denne forskriften dersom yrkeskvalifikasjoner fra annen stat skal gi adgang til å inneha stilling som styrer eller pedagogisk leder i barnehage. I 11 fremgår det at Utdanningsdirektoratet behandler søknader om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner. 12

13 Ut i fra barnehagemyndighetens konklusjon mener vi den har vurdert de faktiske forholdene i tråd med de kravene som følger av barnehageloven 18 fjerde ledd og tilhørende forskrift. Det er vår oppfatning at barnehagemyndigheten dermed legger til grunn en riktig forståelse av barnehageloven 18. Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndighetens tilsyn er basert på riktig forståelse av barnehageloven. 7. Innhenter barnehagemyndigheten informasjon i tilsyn som gjør at den kan ta stilling til om barnehageeier oppfyller barnehageloven? Barnehagemyndigheten må ha nok og egnet informasjon om barnehagens praksis til å kunne vurdere og konkludere på om barnehageeier oppfyller eierpliktene i barnehageloven med forskrifter. Det følger av forvaltningslovens saksbehandlingsregler at barnehagemyndigheten må opplyse saken så godt som mulig før dere fatter vedtak. Aktuelle informasjonskilder for barnehagemyndigheten kan være intervju, befaring og dokumenter innhentet fra barnehageeieren. I varsel om tilsyn i Frydenlund barnehage er tema for tilsynet 17 styrer og 18 øvrig personale, 2 Barnehagens innhold og 20 taushetsplikt. I tilsynsrapporten fremgår det at innsendt dokumentasjon og samtaler med barnehagens ledelse, ansatte og foresatte utgjør grunnlaget for tilsynsrapporten. Det fremgår også av rapporten at etterlevelse av de fire overfor nevnte bestemmelsene har vært tema for samtaler under det stedlige tilsynet. Den endelige tilsynsrapporten inneholder barnehagemyndighetens konklusjoner på barnehagens etterlevelse for tre av de nevnte bestemmelsene som ble varslet som tema i tilsynsbrevet. Når det gjelder informasjon om regeletterlevelsen av barnehageloven 2, 18 og 20 mener vi barnehagemyndigheten innhenter tilstrekkelig informasjon til å kunne avgjøre om disse bestemmelsene er oppfylt. Informasjon om barnehagen oppfyller lovkravet knyttet til 17 er ikke nevnt verken i den foreløpige eller i den endelige tilsynsrapporten. Ettersom barnehageloven 17 ikke er omtalt i tilsynsrapporten, konkluderte vi i foreløpig tilsynsrapport med at det er vanskelig å se om barnehagemyndigheten har innhentet informasjon i tilsynet som gjør at den kan ta stilling til om barnehagen oppfyller kravene etter denne bestemmelsen. Den manglende vurderingen av barnehageloven 17 tyder dermed på at de ikke har innhentet nok og egnet informasjon om styrerressursen til at de kunne vurdere om bestemmelsen ble overholdt av barnehageeier. 13

14 I tilbakemelding på den foreløpige tilsynsrapporten skriver barnehagemyndigheten at Frydenlund barnehage fikk ny styrer høsten Da tilsynet med barnehagen skulle gjennomføres var det ikke lenger aktuelt med barnehageloven 17 som et en del av tilsynets tema. Barnehagemyndigheten skriver at de burde ha kvittert dette ut i selve rapporten, ettersom bestemmelsen var varslet som en del av tilsynets tema. Barnehagemyndigheten viser til at Fylkesmannen ikke hadde disse opplysningene da den foreløpige rapporten ble utarbeidet. På bakgrunn av barnehagemyndighetens tilbakemeldinger mener vi det er sannsynliggjort at det de innhenter nok informasjon i tilsynet som gjør at den kan ta stilling til om barnehageeier oppfyller barnehageloven. På tidspunktet da tilsynet med Frydenlund ble gjennomført var barnehageloven 17 ikke en del av tilsynets tema. Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten innhenter nok informasjon i tilsynet som gjør at den kan ta stilling til om barnehageeier oppfyller barnehageloven. 8. Vurderer og konkluderer barnehagemyndigheten på om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven? For å påse regelverksetterlevelse, må barnehagemyndigheten vurdere og konkludere på om praksis er i tråd med regelverket eller ikke innenfor temaene i tilsynet. For å kunne konkludere, må barnehagemyndigheten vurdere barnehagens praksis opp mot de aktuelle kravene i loven. I rapporten fra tilsynet med Den russiske barnehagen (2013), fremgår det at «Barnehagen opplyser at Samarbeidsutvalget består av eier, to ansatte og en forelder». Deretter redegjøres det for det som fremgår av barnehageloven 4, at samarbeidsutvalget skal bestå av foreldre/foresatte og ansatte i barnehagen, slik at hver gruppe er likt representert. Barnehagemyndigheten konkluderer med at det foreligger et avvik, og definerer begrepet avvik som et brudd på barnehageloven. Vi mener dette er et eksempel på at barnehagemyndigheten vurderer og konkluderer på om praksis i barnehagen er i tråd med barnehageloven. I rapporten fra tilsynet med Linjen barnehage (2012) henvises det også til barnehageloven 4. Det er satt opp en oversikt over hvem som er en del av samarbeidsutvalget i barnehagen. Det består av to foreldre og to fra personalet. Dermed konkluderer barnehagemyndigheten med at det ikke foreligger brudd på barnehageloven 4. Vi mener dette er et eksempel på at barnehagemyndigheten vurderer og konkluderer på om praksis er i tråd med barnehageloven. Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten vurderer og konkluderer på om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven. 14

15 9. Formidler barnehagemyndigheten sine vurderinger og konklusjoner skriftlig til barnehageeier? Barnehagen har gjennom det ulovfestede prinsippet om god forvaltningsskikk krav på å få vite hvilke vurderinger som er gjort i tilsynet, og hvilken konklusjon kommunen har falt ned på. Dette må gjøres skriftlig. Videre tilsier kommunens plikt til å påse regelverksetterlevelse at vurderinger og konklusjoner om eventuelle lovbrudd formidles skriftlig til barnehagene, for å sikre at lovbrudd faktisk blir rettet. Barnehagemyndigheten må formidle sine vurderinger og konklusjoner fra tilsynet skriftlig til barnehageeieren, uavhengig av om det er avdekket brudd på regelverket i tilsynet eller ikke. Der barnehagemyndigheten har avdekket brudd på regelverket, vil det være vanskelig for barnehageeier å endre sin praksis uten at den får vurderingene og konklusjonene fra tilsynet skriftlig. Der barnehagemyndigheten ikke har avdekket brudd på regelverket, tilsier likevel de ulovfestede prinsippene om forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk at barnehageeier har krav på å få vite hvilke vurderinger som er gjort i tilsynet, og hvilken konklusjon barnehagemyndigheten har falt ned på. I de seks tilsynsrapportene som Fylkesmannen har mottatt fra Bydel Alna er vurderingene og konklusjonene skriftlige både der barnehagemyndigheten avdekker brudd på regelverket og pålegger retting, og når det konkluderes med at det ikke foreligger brudd på regelverket. Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten formidler sine vurderinger og konklusjoner skriftlig til barnehageeier. 10. Gir barnehagemyndigheten pålegg om retting bare i tilfeller der den har konkludert med at et forhold er ulovlig eller uforsvarlig? For at tilsyn som virkemiddel skal ha det resultat at kommunen påser regelverksetterlevelse, må barnehagen korrigere aktuelle lovbrudd. Pålegg om retting er et enkeltvedtak. Enkeltvedtak er en avgjørelse som fastsetter barnehageeiers rettigheter eller plikter, og må følge reglene i forvaltningsloven. Barnehagemyndigheten kan ikke gi pålegg om retting i andre tilfeller enn der dere har funnet at et forhold er i strid med barnehageloven med forskrifter, eller er uforsvarlig. I rapporten fra tilsynet med Den russiske barnehage er det konkludert med brudd på barnehageloven 4. I rapporten fra tilsynet med Frydenlund barnehage er det konkludert med det brudd på barnehageloven 18. I begge tilsynsrapportene ble det gitt pålegg om retting. I de øvrige tilsynsrapportene som Fylkesmannen har mottatt og vurdert for perioden er det ikke gitt pålegg om retting. Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten gir pålegg om retting bare i tilfeller der den har konkludert med at et forhold er ulovlig eller forsvarlig. 15

16 11. Gir barnehagemyndigheten en frist for retting i sine pålegg om retting til barnehageeier? Frist for retting betyr at barnehagemyndigheten må gi barnehageeier en frist for å rette opp brudd på regelverket som ble avdekket i tilsynet. Fristen må tilpasses bruddets type og omfang. Fristen skal ikke være lengre enn det som er nødvendig for at barnehageeier skal kunne rette regelverksbruddet. I de tilsynsrapportene der barnehagemyndigheten har gitt pålegg om retting, er det satt frister for barnehagene til å rette opp brudd på barnehageloven. I rapporten fra tilsynet med Den russiske barnehage er det fattet vedtak om pålegg om retting av barnehageloven 4. Rapporten er datert og frist for å lukke avviket er så snart som mulig. Barnehageeier gis frist til 31. desember med å beskrive hvordan riktig sammensetning av medlemmene i barnehagens samarbeidsutvalg skal rettes opp. I rapporten datert fra tilsyn med Frydenlund barnehage er det satt frist til 31. desember for å sende inn dokumentasjon på hvordan de tre regelverksbruddene hjemlet i barnehageloven 18, er rettet opp. Etter vårt syn er fristen i disse rapportene tilpasset regelverksbruddets type og art. Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten gir eier en frist for retting i sine pålegg om retting til barnehageeier. 12. Følger barnehagemyndigheten opp at bruddene på barnehageloven har blitt rettet? Barnehagemyndigheten kan ikke avslutte tilsynet før barnehageeier har sannsynliggjort at brudd på regelverket er rettet. Barnehageloven legger opp til at barnehagemyndigheten har en valgfrihet knyttet til bruk av pålegg når den har avdekket ulovlige forhold i barnehagen. Barnehagemyndigheten har derimot ikke en valgfrihet knyttet til at barnehageeier faktisk må rette det ulovlige forholdet. For å oppnå dette, må barnehagemyndigheten benytte pålegg eller veiledning. Dersom barnehagemyndigheten har valgt å benytte pålegg om retting, må barnehagemyndigheten følge forvaltningslovens bestemmelser og utforme vedtaket skriftlig. Hvis barnehagemyndigheten i stedet har valgt å bruke veiledning, er det ikke et krav til skriftliggjøring. Barnehagemyndigheten må likevel sannsynliggjøre at eventuelle brudd på regelverket faktisk blir fulgt opp. Barnehagemyndigheten kan ikke avslutte tilsynet før barnehageeier har sannsynliggjort at brudd på regelverket er rettet. I tilsynsrapporten for Den russiske barnehage konkluderes det med brudd på barnehageloven 4. Barnehagemyndigheten skriver: «Avviket beskrevet ovenfor må 16

17 lukkes så fort det lar seg gjøre. Det må foreligge en beskrivelse av hvordan avviket skal lukkes innen 31. desember 2013.» Fylkesmannen har ikke mottatt dokumentasjon på at regelverksbruddet i Den russiske barnehagen, ble fulgt opp. Fylkesmannen har på intervju med barnehagemyndigheten fått bekreftet at den har en årlig rutine på å gjennomgå vedtektene til bydelens barnehager før hovedopptaket i mars. I den foreløpige tilsynsrapporten konkluderte vi med at dette ikke endret på at barnehagemyndigheten ikke har sannsynliggjort at de fulgte opp at bruddet på barnehageloven 4 ble rettet i Den russiske barnehage. I den endelige tilsynsrapporten for Frydenlund barnehage, datert , ble det gitt pålegg om retting. Barnehagemyndigheten satte en frist for barnehageeier til å sende inn dokumentasjon på hvordan regelverksbruddet hjemlet i barnehageloven 18, er rettet opp. Etter at barnehagemyndigheten mottok dokumentasjonen fra barnehageeier, redegjør den i brev datert for hvordan barnehagen har fulgt opp påleggene om retting. I brevet «Lukking av avvik etter tilsyn med Frydenlund barnehage» står det avslutningsvis: «Bydelen legger til grunn at lovbruddene i tilsynsrapporten er rettet, og avslutter med dette tilsynet». Barnehagemyndigheten skriver i RefLex: Vi pleier å følge opp at bruddene blir lukket. Men vårt svakeste punkt i vår myndighetsutøvelse er å lukke avviket/ avslutte tilsynet skriftlig. Vi er av den oppfatning at uttalelsen er et moment som tilsier at barnehagemyndigheten ikke dokumenterer at regelverksbrudd i den enkelte barnehage blir fulgt opp. I den foreløpige tilsynsrapporten konkluderte vi med at barnehagemyndigheten faktisk ikke har undersøkt hvorvidt Frydenlund barnehage har endret sin praksis slik at den nå er innenfor barnehageloven 18. I tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport kommenterer barnehagemyndigheten både tilsynet som ble gjennomført i Den russiske barnehage og i Frydenlund barnehage. Når det gjelder Den russiske barnehagen har barnehagemyndigheten funnet dokumentasjon på oppfølgning av regelverksbruddet. Det er vedlagt e- postkorrespondanse mellom saksbehandler i bydelen og eieren. Barnehagemyndigheten viser til at de følger opp regelverksbrudd, men ikke har en god praksis på å lukke tilsynet formelt. I den vedlagte e-postkorrespondansen fremgår det at barnehagemyndigheten sendte e-post til barnehagen den 22. november 2013 og en purring den 9. desember Barnehagen besvarte henvendelsen i desember Det ble opplyst om at en ny person er ansatt. 17

18 Fylkesmannen er av den oppfatning at den nye dokumentasjonen viser at barnehagemyndigheten fulgte opp at lovbruddet i Den russiske barnehage ble rettet. Når det gjelder Frydenlund barnehage viser barnehagemyndigheten til at begrunnelsen for ordlyden i vedtaket (i tilsynsrapporten) var at bestemmelsen om at 3-åringer regnes som 3 år fra det året det fyller 3 år, og at barnehagen på daværende tidspunkt hadde tilstrekkelig pedagogbemanning fikk de melding om at det er ansatt en barnehagelærer 2 i Frydenlund fra Fylkesmannen ser av den vedlagte e-posten at opplysningene som barnehagemyndighetene kommer med, stemmer. Det er dermed vår oppfatning at den nye dokumentasjonen viser at barnehagemyndigheten fulgte opp at lovbruddet i Frydenlund barnehage ble rettet. Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten følger opp at brudd på barnehageloven har blitt rettet opp. 13. Vedtar barnehagemyndigheten stenging som reaksjon kun der barnehageeier ikke overholder fristen for å etterkomme pålegget, eller der forholdet ikke lar seg rette? Tidsbegrenset eller varig stenging av barnehagen er et enkeltvedtak. Enkeltvedtak er en avgjørelse som fastsetter barnehageeiers rettigheter eller plikter, og må følge reglene i forvaltningsloven. Barnehagemyndigheten kan ikke bruke stenging som reaksjon i andre tilfeller enn der barnehageeier ikke overholder fristen for å etterkomme pålegget, eller der forholdet ikke lar seg rette. Under intervju ble det opplyst at det ikke er fattet vedtak om stenging av barnehagemyndigheten. Fylkesmannen kan følgelig ikke vurdere dette spørsmålet. 14. Sender barnehagemyndigheten stengingsvedtak til fylkesmannen til orientering? Barnehagemyndigheten skal sende kopi av vedtaket til fylkesmannen. Der barnehagemyndigheten har fattet vedtak om stenging, bør det derfor fremkomme i stengingsvedtaket at kopi er sendt fylkesmannen. Barnehagemyndigheten opplyser at de vet at vedtak om stenging skal sendes Fylkesmannen til orientering. Rutinen er beskrevet i Oslostandarden. Ettersom det ikke er fattet vedtak om stenging, kan Fylkesmannen imidlertid ikke ta stilling til dette spørsmålet. 18

19 15. Sender barnehagemyndigheten forhåndsvarsel til barnehageeier i tilfeller hvor den skal vedta pålegg om retting eller stenging av barnehagen? Forhåndsvarsel (varsel før enkeltvedtak) skal som hovedregel være skriftlig. Forhåndsvarsel skal forberede barnehageeier på det vedtaket som kan komme, og gi barnehageeier muligheter til å uttale seg og ivareta sine interesser. Fylkesmannen har mottatt skriftlige tilsynsrapporter fra fem varslede tilsyn og ett uanmeldt tilsyn med barnehager i Bydel Alna for perioden Det er gitt pålegg om retting i tre av disse tilsynene. Barnehagemyndigheten har forhåndsvarslet barnehageeier i den foreløpige tilsynsrapporten for de to senest gjennomførte tilsynene. Det er stedlig tilsyn med Frydenlund barnehage og dokumenttilsyn med Knøttene familiebarnehage. Begge er gjennomført i I tilsynet som ble gjennomført i Den russiske barnehage i 2013, kan vi ikke se at det foreligger forhåndsvarsel. Barnehagemyndigheten opplyser på intervju at de per dags dato følger Oslostandarden for tilsyn. Praksis etter 2013 viser at barnehagemyndigheten sender forhåndsvarsel. Fylkesmannen legger derfor i sin vurdering til grunn at barnehagemyndigheten forhåndsvarsler barnehageeier i de tilfeller hvor den skal vedta pålegg om retting eller stenging av barnehagen. Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten sender forhåndsvarsel til barnehageeier i tilfeller der den vedtar pålegg om retting. 16. Inneholder forhåndsvarselet opplysninger om det rettslige og faktiske grunnlaget for det varslede vedtaket, en beskrivelse av hva vedtaket innebærer for barnehageeier, og en frist for uttalelse? Forhåndsvarsel kan gis i tilsynsrapporten. I forhåndsvarselet må barnehagemyndigheten vise til aktuelle bestemmelser i barnehageloven med forskrifter. Videre må forhåndsvarselet inneholde opplysninger om hvilke forhold som er lagt til grunn. Her må barnehagemyndigheten beskrive hva dere har sett på i tilsynet. Dette omfatter både de faktiske forholdene og hvilke vurderinger dere har gjort. Forhåndsvarselet må vise hva vedtaket vil innebære for barnehageeier, for eksempel pålegg om å rette ulovlige eller uforsvarlige forhold. Forhåndsvarselet må gi barnehageeier en frist for å uttale seg. Vanligvis er fristen to uker. Fylkesmannen vil i denne vurderingen ta stilling til barnehagemyndighetens forhåndsvarsel gitt i forbindelse med pålegg om retting etter stedlig tilsyn med Frydenlund barnehage og dokumenttilsyn med Knøttene familiebarnehage. Vise til aktuelle bestemmelse i barnehageloven I foreløpige rapport fra tilsyn med Frydenlund barnehage, er det vist til barnehageloven 18 med tilhørende forskrifter. 19

20 I foreløpige rapport fra tilsyn med Knøttende familiebarnehage, er det vist til barnehageloven 14a med tilhørende forskrifter. Opplysninger om hvilke forhold som er lagt til grunn I den foreløpige tilsynsrapporten for Frydenlund barnehage er det lagt til grunn at barnehagen ikke hadde søkt om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder, en pedagog utdannet i Danmark hadde ikke søkt godkjenning fra Utdanningsdirektoratet og det var utilstrekkelig pedagogressurs i forhold til antall barn. Det er vår oppfatning at barnehagemyndigheten i forhåndsvarselet har redegjort for hvilke forhold som ligger til grunn ved vurderingen av om det foreligger brudd på henholdsvis barnehageloven 18. Hva vedtaket vil innebære Forhåndsvarslene gir en beskrivelse av hvilket pålegg som er aktuelle å vedta i den endelige tilsynsrapporten. Frist til å uttale seg De foreløpige tilsynsrapportene gir barnehageeier en mulighet til å uttale seg om innholdet innen en gitt frist. I tilsynsrapporten som omhandler Frydenlund barnehage, datert , ber barnehagemyndigheten om tilbakemelding med plan for oppfølging av de punkter som er nevnt i den foreløpige rapporten innen Samtidig varsler barnehagemyndigheten at de vil fatte vedtak om retting dersom barnehagen innen ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning i henhold til 18 i barnehageloven med forskrifter. Barnehagemyndigheten ber om å få tilsendt ny oversikt over pedagogiske ledere pr Det er Fylkesmannens vurdering at forhåndsvarslene viser til aktuell bestemmelse i barnehageloven, de inneholder opplysninger om det rettslige og det faktiske grunnlaget for det varslede vedtaket, og en beskrivelse av hva vedtaket innebærer for barnehageeier. 17. Er pålegg om retting eller vedtak om stenging skriftlig? Pålegg om retting og vedtak om stenging skal være skriftlig. Barnehagemyndighetens pålegg om retting er skriftlige. 18. Inneholder pålegg om retting eller vedtak om stenging informasjon om: a) De reglene vedtaket bygger på b) De faktiske forholdene vedtaket bygger på c) De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn d) Klageadgang e) Klagefrist 20

21 f) Klageinstans g) Fremgangsmåten ved klage h) Informasjon om retten til å se sakens dokumenter i) Informasjon om retten til å be om utsatt iverksettelse Barnehagemyndigheten har fattet vedtak om pålegg om retting i tre av de tilsendte tilsynsrapportene for perioden Samtlige av vedtakene opplyser om de faktiske forhold som vedtakene bygger på, og reglene vedtaket bygger på. I vedtakene opplyses det også om klageadgang, klageinstans, fremgangsmåte ved klage og om klagefrist. Det er imidlertid kun i vedtakene som gjelder Frydenlund barnehage og Knøttene familiebarnehage det opplyses om retten til å se sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 27 tredje ledd, jf. forvaltningsloven 18 og 19. For disse to barnehagene opplyses det også om den adgang parten har til å be om utsatt iverksettelse for de tilfeller vedtaket kan tenkes gjennomført til skade for parten før klagesaken er avgjort, jf. forvaltningsloven 27 tredje ledd, jf. forvaltningsloven 42. Denne informasjonen fremgår ikke av rapporten fra tilsynet med Den russiske barnehagen. Som nevnt under kontrollspørsmål 16 opplyser barnehagemyndigheten på intervju at de per dags dato følger Oslostandarden for tilsyn. Barnehagemyndighetens praksis viser at det stemmer. Det er vår oppfatning at vedtakene både viser til regelen og de faktiske omstendighetene som vedtakene bygger på. Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten oppfyller kravene til begrunnelsen i forvaltningsloven 24 og 25, samt kravene til hva vedtaket skal inneholde i forvaltningsloven 27 tredje ledd. 3.2 Fylkesmannens konklusjon Barnehagemyndigheten i Oslo kommune Bydel Alna påser og sikrer at barnehagene i bydelen drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. Barnehageloven 8 og

22 4. Barnehagemyndigheten sin behandling av kravet til styrer 4.1 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger Våre vurderinger er basert på barnehagemyndighetens innsendte redegjørelse, tall fra BASIL og opplysninger fra intervju. Fylkesmannen har også laget en oversikt over samtlige av styrerne i bydelens barnehager. 1. Har barnehagemyndigheten oversikt over styrerressursen i barnehagene i bydelen? For at barnehagemyndigheten skal oppfylle ansvaret om å påse at barnehageeier oppfyller kravet til styrer og den pedagogiske og administrative ledelsen i barnehagen, må barnehagemyndigheten ha oversikt over dette. I rapporteringen fra BASIL per ble det avdekket at samme person er oppført i en 60 % stilling som styrer i en barnehage og i 100 % stilling som styrer i en annen barnehage. Barnehagemyndigheten er ansvarlig for å kontrollere at opplysningene som innrapporteres i BASIL stemmer overens med informasjonen bydelen har om barnehagene. Under intervjuet fremkom det at barnehagemyndigheten ikke var klar over at vedkommende var oppført med en stilling tilsvarende 160 %. Ved gjennomgang av rapporteringen fra BASIL ser det ut til at ytterligere en person er oppført med en stilling på 120 % som styrer. Vi vurderer det slik at en person ikke kan være ansatt i en stilling utover 100 %. I den foreløpige tilsynsrapporten mente vi dette indikerte at barnehagemyndighetene ikke har oversikt over styrerressursen i bydelens barnehager. I tilbakemelding på foreløpig rapport skriver barnehagemyndigheten at de har oversikt over hvem som er leder i hver barnehage og at de sjekket barnehagens vedtatte styrerressurs via Kostra. Barnehagemyndigheten bekrefter at oppgaver knyttet til ledelsesfunksjonen deles i realiteten av flere i samhandlingsgruppa, uten at dette kommer frem i rapporteringen i Kostra. Fylkesmannen ser positivt på at barnehagemyndigheten, i samarbeid med Alna barnehageenhet, i fremtiden skal finne en hensiktsmessig måte å rapportere på som samsvarer med enhetens lederressurs. Selv om det kan være feilrapporteringen i Basil/Kostra, medfører ikke dette automatisk at barnehagemyndigheten ikke har oversikt over styrerressursen i barnehagene i bydelen. Barnehagemyndigheten har etter vår oppfatning sannsynliggjort at de har oversikt over styrerressursen i barnehagene i bydelen Det er Fylkesmannens vurdering at barnehagemyndigheten har oversikt over styrerressursen i barnehagene i bydelen. 22

23 2. Foretar barnehagemyndigheten en konkret vurdering av styrerressursen i de barnehagene i bydelen som velger å samordne sine styrerressurser? I utgangspunktet skal hver barnehage ha en styrer. Det er åpent for unntakstilfeller der det kan være behov for at flere barnehager samtidig samler sine styrerressurser. Dette forutsetter imidlertid at styrerressursen for den enkelte barnehage ikke reduseres, at det er en hensiktsmessig avstand mellom barnehagene, og at styrerteamet skal ha daglig kontakt og oppfølgning av hver barnehage og at den forskriftfestede normen for pedagogisk bemanning overholdes. For at barnehagemyndigheten skal sørge for at de tilfeller der styrerressursen «deles» mellom flere barnehager, eller en barnehage ikke har én styrer alene, må det altså foreligge en konkret vurdering slik det stilles krav om etter forarbeidene. Under dette spørsmålet vil vi kontrollere hvorvidt barnehagemyndigheten har foretatt en vurdering av om det er grunnlag for å gjøre unntak fra hovedregelen om at hver barnehage skal ha en styrer. Vi ba barnehagemyndigheten redegjøre for hvordan barnehagemyndigheten påser at barnehagens pedagogiske og administrative ledelse er i samsvar med kravene som følger av barnehageloven 17 første og annet ledd, og hvilke rutiner barnehagemyndigheten har for oppfølging av barnehager der det er usikkerhet om hvorvidt kravene etterleves. Barnehagemyndigheten har redegjort for dette og skriver blant annet: «Vurdering av hvorvidt barnehagenes pedagogiske og administrative ledelse er tilstrekkelig gjøres på bakgrunn av barnehagemyndighetens kunnskap om styrers totale oppgaver og eierform.» Det er vist til flere kontrollspørsmål som barnehagemyndigheten benytter i sin vurdering. Videre står det: «Bydelen har foreløpig ingen rutiner for vurdering av dette, men det vurderes løpende ut fra den kjennskap vi har om barnehagene. Fylkesmannens tilsyn har medført at vi fra nå av skal vurdere den pedagogiske og administrative lederressursen på lik linje med at vi sjekker annen regelverksetterlevelse.» Det fremkommer i barnehagemyndighetens redegjørelse at den daglige ledelsen av de 33 kommunale barnehagene er fordelt på 23 fagledere. «De er organisert i samhandlingsgrupper, som består av fire til fem fagledere med ansvar for 5 7 barnehager. Seks fagledere har ansvar for mer enn en barnehage.» Videre er det i redegjort for i hvilke typer oppgaver faglederne bistår hverandre. Det ble opplyst under intervju at lederen for fag- og kvalitetsutvikling og lederen for HMS og innovasjon er en del av den samlede styrerressursen i bydelen. Disse utfører styreroppgaver på spesialiserte områder, men er ikke styrere i konkrete barnehager. Ettersom bydelen har en organisering som fordeler styrerressursen, er styrerressursen samordnet i flere barnehager. Noen eksempler på samordningen finner vi blant annet i følgende barnehager: Det fremkommer av rapporteringen fra BASIL per at Karihaugen barnehage med 84 barn og 18 årsverk, har samme styrer som Plassen barnehage med 39 barn og 9 årsverk. Dette ble bekreftet under intervjuet. Samtidig ble det opplyst om 23