Nærmere beskrivelse av BAS 6-prosjektet TITTEL/KODENAVN 1106 Beskyttelse av samfunnet 6 - Scenarioer og samfunnssikkerhet SAMMENDRAG ARKIV NR 916 AVDELING V Beskyttelse BAS6-prosjektet skal utvikle scenarioer for arbeidet med samfunnssikkerhet i Norge. En egen analyse basert på scenariene vil bidra med svar på om dagens arbeid med samfunnssikkerhet er tilpasset de utfordringene vi kan komme til å møte i nær fremtid. Forventede resultater er: Et eget rammeverk som beskriver relevante fare- og trusselsituasjoner for det nasjonale arbeidet med samfunnssikkerhet i Norge Konkrete forslag til scenarioer for det nasjonale samfunnssikkerhetsarbeidet i Norge Gapanalyser av scenarioer innenfor utvalgte områder, med spesiell vekt på å identifisere problemstillinger og mulige løsninger knyttet til: o Sivilt-militært samarbeid o Tverrsektoriell samordning En oppsummerende analyse som peker på utfordringer og mulige løsninger for arbeidet med samfunnssikkerhet i de nærmeste 10 årene. Leveransene i prosjektet har blitt forsinket grunnet for lite bemanning i store deler av prosjektperioden. Ansvaret for prosjektet ble flyttet fra Avdeling Analyse til Avdeling Beskyttelse 1. april 2010. I denne prosessen sluttet en forsker og en forsker gikk i permisjon. To vikarer ble ansatt, men dette var ikke tilstrekkelig for å fullføre innen tidsplanen. Prosjektet søkes derfor forlenget innenfor opprinnelig økonomisk ramme. Effekten av forlengelsen er beskrevet i fremdriftsplanen og milepælsplanen ved at leveransedato for de siste tre leveransene er forskjøvet. PROSJEKTLEDER Forsker Monica Endregard PROSJEKTRÅD (FORSVARSGRENER, INSTITUSJONER) FFI, FD, JD, DSB, NSM, H-Dir BEHANDLET Godkjent: F3-2007/3, 26. oktober Endret: F3-2011/2, 25. mai FORSVARETS HOVEDREPRESENTANT FD FINANSIERING/INNSATS FFI FD IV Justis JD/DSB SHDIR NSM Overf SUM Inntekter (1000 kr) 2007 2008 2009 2010 2011 Tot Innsats ved FFI (FIÅ) Tidl. bud. 2007 2008 2009 2010 2011 Tot Innsats fra andre Tidl. bud.
KONTRAKTSFORM: Fastpriskontrakt START: 1. april 2007 SLUTT: 31. august 2011 VARIGHET: 4 år 5 mnd REFERANSE FFIs forskningsplan 2011-2014, Del II, pkt E.1.11 PROSJEKTUTFORMING FORMÅL Prosjektene i serien Beskyttelse av samfunnet (BAS) har alltid hatt følgende overordnede hovedmålsetting: Prosjektets langsiktige mål er å bidra til et gjennomarbeidet konsept for beskyttelse av befolkningen og samfunnet forøvrig, samt å støtte opp under en løpende prioritering av beskyttelsestiltak I BAS6-prosjektet skal dette gjøres gjennom å utvikle scenarioer for arbeidet med samfunnssikkerhet. Deretter skal noen av scenariene benyttes videre i analyser innen utvalgte områder. Dette gjøres for å vurdere om dagens arbeid med samfunnssikkerhet er tilpasset de utfordringene vi kan komme til å møte i nær fremtid. BAKGRUNN Beskyttelse av samfunnet har til nå vært et forskningssamarbeid mellom primært FFI, Justis- og politidepartementet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap siden 1994. Tema for forskningen har i første rekke vært knyttet til samfunnssikkerhet og sårbarhet i kritiske infrastrukturer. I løpet av denne perioden har det nasjonale arbeidet med samfunnssikkerhet gjennomgått store endringer. Ikke minst gjelder dette hvilke utfordringer Norge og norske interesser står overfor. Ved inngangen til 1990-tallet var trusselbildet relativt oversiktlig det dimensjonerende scenariet var et militært angrep mot Norge, utført av Sovjetunionen. Et totalforsvarskonsept hadde over lengre tid blitt utviklet for å håndtere denne trusselen. I dag er bildet av ulike farer og trusler som Norge står overfor langt mindre oversiktelig, og det er en rekke hendelser som kan tenkes å utgjøre en trussel mot norske interesser. Dette gjør dagens arbeid med samfunnssikkerhet komplisert, av flere årsaker: Det finnes ingen konkrete dimensjonerende utfordringer å måle beredskapsevnen mot, spesielt på nasjonalt nivå, og det er vanskelig å utvikle arbeidsprosesser som er sporbare og som kobler målsettinger og tiltak i tilstrekkelig grad. Hvordan kan vi da avgjøre hva som er et tilstrekkelig nivå for arbeidet med samfunnssikkerhet? Det kan bygge seg opp lokale særtolkninger av hva som er de viktigste utfordringene, og beredskapsarbeidet innen ulike sektorer og på ulike nivå blir ikke samkjørt i tilstrekkelig grad. Arbeidet blir reaktivt i stedet for forebyggende. Hendelser som faktisk inntreffer får stor oppmerksomhet i etterkant, mens andre ikke når opp på prioriteringslisten. Selv om dette gir viktige bidrag til beredskapen innenfor de områdene som rammes, vil den forebyggende planleggingen mot andre hendelser bli nedprioritert. Et systematisk løp med utvikling og anvendelse av scenarioer kan avhjelpe flere av punktene over. Scenarioer vil i denne sammenhengen være konkrete beskrivelser av ulike hendelser som har relevans for samfunnssikkerhetsarbeidet. Dette vil ikke være spådommer om fremtidig utvikling, men en konkretisering av hvilke typer utfordringer Norge og norske
interesser kan bli utsatt for i fremtiden. Ut fra disse (konkretiserte) utfordringene vil det videre være mulig å utlede hvilke kapasiteter som er nødvendige for å håndtere disse situasjonene. Deretter kan det som finnes av kapasiteter i dag måles opp mot dette behovet, slik at det er mulig å beskrive om dagens situasjon er tilfresstillende, eventuelt hvilke kapasiteter som mangler (og mulige konsekvenser av dette), Å kartlegge relevante utfordringer og utvikle scenarioer vil dessuten være et nyttig grunnlag for flere arbeider både på sivil og militær side: risiko- og sårbarhetsanalyser, nasjonale vurderinger av hva som er kritiske funksjoner, benchmarking av beredskapsarbeidet innenfor ulike områder og ikke minst for gjennomføring av øvelser og spill. Dette krever imidlertid at arbeidet gjøres systematisk, slik at: Bredden av problemstillinger vi står overfor blir synliggjort Nye problemstillinger som man foreløpig ikke har erfaring med innen samfunnssikkerhetsarbeidet blir identifisert I BAS6 skal relevante fare- og trusselsituasjoner kartlegges, og på bakgrunn av dette skal scenarioer for samfunnssikkerhetsarbeidet i Norge utvikles. Deretter skal noen av scenariene anvendes i en påfølgende analyse, med en strukturert og metodisk basert arbeidsprosess, for å avdekke gap og mulige forbedringsområder innenfor områdene som scenariet berører. MÅLSETTING Prosjektet har følgende målsettinger: 1. Utvikle scenarioer for arbeidet med samfunnssikkerhet. 2. Analysere nasjonal beredskap overfor scenariene innenfor utvalgte områder. Hvordan målsettingene skal oppnås beskrives i kapittel V2.4 under. BESKRIVELSE AV PROSJEKTINNHOLD BAS6-prosjektet har 2 hovedmålsettinger, som beskrevet i det følgende. Delmål 1 - Utvikle scenarioer for arbeidet med samfunnssikkerhet. Prosjektet skal utvikle scenarioer som skisserer nasjonale dimensjonerende utfordringer for samfunnssikkerhetsarbeidet i Norge. For å understøtte dette arbeidet, er det behov for å kartlegge spekteret av relevante hendelser. Målgruppe for arbeidet Målgruppen for arbeidet vil være bred. Som diskutert i kapittel V2.2 over er det mange aktiviteter innenfor arbeidet med samfunnssikkerhet som har nytte av scenarioer, men prosjektet vil spesielt se på scenarioer som skisserer nasjonale dimensjonerende utfordringer. Målgruppen vil primært være beredskapsmyndigheter som arbeider med problemstillinger på nasjonalt nivå, f.eks. departementer, direktorater, tilsyn og ulike miljøer i Forsvaret. Øvelsesplanleggere på sivil og militær side vil være spesielt relevante mottakere av resultatene. Leveranser og gjennomføring Arbeidet har to hovedoppgaver, som i noen grad må gjennomføres i parallell: a) Kartlegge, strukturere og systematisere relevante farer og trusler b) Analysere farer og trusler og utarbeide scenarioer 1a) Kartlegge, strukturere og systematisere relevante farer og trusler
Mye kunnskap om relevante farer og trusler foreligger allerede i dag, i offentlig statistikk, blant ulike fagmyndigheter og offentlige og private virksomheter og i Forsvaret. I tillegg har DSB utarbeidet en egen øvingskalender som viser hvilke hendelser som har vært og skal øves på. Imidlertid er det behov for å samle og systematisere denne kunnskapen på en strukturert måte. I tillegg må prosjektet identifisere nye utfordringer, som ikke har stått på arbeidsblokka innenfor samfunnssikkerhetsarbeidet de siste årene. Informasjonen skal hentes inn gjennom litteraturstudier, møter og intervjuer med ulike fagmiljø. Arbeidet vil ha et hovedfokus på hendelser som er relevante i dag og i nær fremtid. Det tas spesielt sikte på å skissere hendelser med relevans for de kommende ti årene, men prosjektet vil også åpne for å inkludere hendelser med relevans utover denne perioden. De ulike farene og truslene må deretter systematiseres på en strukturert måte for å gjøre sammenligninger mellom dem mulige. Dette arbeidet vil bl.a. bestå i å: Utarbeide hovedkategorier av hendelser som kan inntreffe. Mulige eksempler på slike kan være naturhendelser, viljeshandlinger, politiske krisesituasjoner osv. Videre oppdeling av underkategorier av hendelser må også gjøres. Identifisere parametere som understøtter sammenligning på tvers av hendelsene, f. eks o Hvilke verdier som utfordres innenfor scenariet, f.eks. liv og helse, økonomi, miljø osv. o Varighet og geografisk omfang, nasjonale eller internasjonale hendelser. o Hvilke aktører som er involvert o Hvilket myndighetsnivå som har ansvar o Relevans i form av risiko (sannsynlighet, konsekvens) Ulike hendelser vil bli vurdert iht. disse parametrene. Disse vurderingene vil bli systematisert i et eget rammeverk, som vil fungere som en katalog over aktuelle trusler og farer mot Norge og norske interesser. I arbeidet vil det tas utgangspunkt i innledende arbeider med klassifisering av hendelser som ble gjennomført i BAS5-prosjektet. Dette arbeidet vil gi viktige innspill til arbeidet for beredskapsaktører både sivilt og militært, så vel nasjonalt som regionalt og lokalt. Arbeidet vil gi en informasjonsbank om relevante hendelser, som kan benyttes både under analyser og til planlegging av øvelser på ulike nivå. Hvilken form rammeverket må ha skal avklares i løpet av prosjektarbeidet. Noen aktuelle former er: En rapport med beskrivende tekst En matrise som synliggjør hovedkategorier scenarioer, kombinert med parametere som kan varieres innefor hvert enkelt scenario En scenarioweb, distribuert på CD. En egen scenariodatabase 1b) Analysere farer og trusler og utarbeide scenarioer Med utgangspunkt i rammeverket kan ulike hendelser ses opp mot hverandre, og det er mulig å gjennomføre en analyse for å velge de mest relevante scenariene for arbeidet med samfunnssikkerhet. Analysen for å velge relevante scenarioer må bl.a. inkludere vurderinger av: Relevans, mao. at scenariene som velges potensielt kan ha store konsekvenser om de inntreffer
Bredde, mao. at scenariene som velges skisserer forskjellige utfordringer og ivaretar bredden av parametere som inngår i rammeverket. Valget må skje på tvers av mange dimensjoner tekniske, økonomiske, politiske og sosiale. En teknikk som har vist seg å fungere i slike situasjoner er morfologiske analyser, som understøtter systematiske vurderinger av komplekse problemstillinger, og som tvinger fram vurderinger av hendelser som analytikeren ellers kanskje hadde oversett. Som underlag for analysene kan det også være aktuelt med arbeidsmøter og workshops med nasjonal ekspertise innen samfunnssikkerhet. Resultatet av analysen vil være ferdig utformede scenarioer for det nasjonale arbeidet med samfunnssikkerhet. Hvilke og hvor mange scenarioer analysen vil ende opp i vil avhenge av flere faktorer, blant annet hvilke områder som anses som interessante for det påfølgende analysearbeidet. Dette vil fortløpende avklares med prosjektets oppdragsgivere. Avgrensninger Som et ledd i avgrensningen av arbeidet må følgende forhold vurderes: Hvilket nivå av ulike fare- og trusselhendelser skal inkluderes? En tradisjonell avgrensning fra tidligere BAS-prosjekter har vært å se bort fra ytterpunktene av utfordringsspekteret, mao. at både hverdagslige hendelser og militære utfordringer har blitt utelukket fra arbeidet. Hvorvidt dette fremdeles er en fruktbar tilnærming kan diskuteres, spesielt når man ser på dagens gråsoner mellom hva som er sivile og militære utfordringer og hvem som har ressurser for å håndtere hendelser. Prosjektet vil derfor ha et generelt fokus på ekstraordinære hendelser som innebærer konsekvenser av en viss størrelse. Med andre ord innebærer dette at hverdagshendelser som skjer ofte og som vi er vant til å håndtere ikke vil bli prioritert i arbeidet. For militære problemstillinger må prosjektet koordineres med scenarioarbeidet som gjøres ifm Forsvarsstudien 2007, for å se hvordan disse griper inn i det sivile beredskapsarbeidet. Grenseflaten mellom Forsvaret og sivile beredskapsaktører er viktig å utforske i dette prosjektet. Hvilken tidshorisont skal scenariene ha? Det er tatt utgangspunkt i at arbeidet skal se mest på hendelser med relevans i en tidshorisont på inntil 10 år. Imidlertid er det også interessant å vurdere hendelser som vurderes som lite relevante i dag, men som kan vise seg å bli betydelige utfordringer i fremtiden. Det åpnes derfor for å gjøre en vurdering av foresight-scenarioer og horizon scanning for beredskapsformål, blant annet med formål å se hvordan slike utfordringer kan kartlegges og inkluderes i rammeverket. Her er det naturlig å se nærmere på flere norske studier (blant annet gjennomført med støtte av Norges Forskningsråd), samt britiske myndigheters Horizon Scanning Centre som har gjennomført to større studier (Sigma Scan og Delta Scan) innenfor dette feltet. Hvor stor denne delen av prosjektet vil bli må imidlertid avtales med oppdragsgiverne på forhånd. Delmål 2 - Analysere nasjonal beredskap overfor scenariene innen utvalgte områder Mens arbeidet under delmål 1 vil spenne ut bredden av utfordringer som samfunnssikkerhetsarbeidet i Norge står overfor, vil delmål 2 vise hvordan analyser av de identifiserte utfordringene kan gjennomføres. Her vil konkrete scenariobeskrivelser anvendes i gapanalyser av problemstillinger innen nasjonal beredskap. Med andre ord vil analysedelen av BAS6 synliggjøre hvordan scenarioer kan anvendes for å påpeke forbedringsområder innenfor det nasjonale arbeidet med samfunnssikkerhet. Ved å sammenligne nåsituasjonen
med de kapasitetene som kreves for å håndtere utfordringene innenfor scenariene, vil gapanalysene munne ut i forslag til hvilke forbedringer som kan gjennomføres. Målgruppe for arbeidet Målgruppen for resultatene fra dette delprosjektet kan umiddelbart synes å være fagansvarlige myndigheter innenfor områdene som scenariene berører. Imidlertid vil prosjektets analyser fokusere spesielt på to sentrale forhold i samfunnssikkerhetsarbeidet: Behovet for tverrsektoriell samordning Sivilt-militært samarbeid Denne innretningen innebærer at målgruppen for arbeidet også vil inkludere: Justisdepartementet, for å styrke deres samordningsansvar for den sivile beredskapen Forsvarsdepartementet, for å styrke arbeidet med å avklare gjensidige behov for støtte mellom sivile og militære aktører i ulike krisesituasjoner Leveranser og gjennomføring Analysen vil ta utgangspunkt i et sett med representative nasjonale scenarioer for det fare- og trusselbildet Norge vil stå overfor de nærmeste 10 årene. Disse vil bli benyttet til en overordnet gapanalyse av vår nasjonale beredskapsevne overfor scenariene. Gapanalysene vil generelt innebære følgende steg i arbeidet: Velge aktuelt scenario Kartlegging av dagens beredskap innenfor analyseområdet som scenariet berører hvilke aktører er involvert, hvilke ressurser finnes osv. Vurdere hvilke konsekvenser som vil oppstå i forbindelse med scenariene, samt hvilke aktører som bør bli involvert og hvilke ressurser som behøves for å håndtere krisene som scenariene skisserer. Påpeke hvordan dagens beredskap vil være i stand til å møte morgendagens utfordringer, knyttet til tilgjengelige ressurser, ansvarsavklaringer, koordineringsutfordringer osv, herunder gjensidige avhengigheter mellom ulike sivile aktører og mellom sivilsamfunnet og Forsvaret Avslutningsvis vil overordnede tiltak som kan redusere gapene identifiseres. Tiltaksvurderingene vil være enkle, og de vil ikke inkludere kosteffektivitetsvurderinger. Resultatene fra analysen av hvert individuelle scenario vil dokumenteres i egne rapporter/notater. Hele analysearbeidet kan potensielt bli svært stort og arbeidskrevende, med behov for informasjonsinnhenting og vurderinger fra de fleste av aktørene innenfor samfunnssikkerhetsarbeidet i Norge. Det er derfor viktig å understreke at dette arbeidet ikke kan bli veldig detaljert, men må gjennomføres på et overordnet nivå. I tillegg vil arbeidet spisses mot enkelte nøkkelspørsmål: Hvilke gjensidige behov for støtte finnes mellom sivile og militære aktører innenfor de ulike scenariene? Hvilke tverrsektorielle utfordringer oppstår i håndteringen av scenariene? Hva er utfordringene når det gjelder å fremskaffe nødvendige innsatsressurser; personell-, materiell- og logistikkmessig? Resultatene fra en slik analyse vil være avgjørende for det videre samfunnssikkerhetsarbeidet i Norge. Dette vil gi en strukturert og metodisk basert vurdering av utfordringene for
samfunnssikkerhetsarbeidet de nærmeste 10 årene, med forslag til prioriterte områder og viktige tiltak i det videre arbeidet. Aktuelle hjelpemidler i analysene vil være: Workshops eller krisespill med aktører som har roller innenfor scenariene, for å innhente informasjon Enkle simuleringer av konsekvenser innenfor enkelte av scenariene Kausalmodellering/utvikling av hendelsestrær for å kartlegge årsakskjeder innen scenariene og synliggjøre konsekvenser av hendelsene Utvikling av aktørdiagrammer, for å synliggjøre hvem som kan bli involvert i krisehåndteringen Måling av nasjonale ressurser og kapasiteter mot estimerte behov innenfor scenariene Avgrensninger Det må settes flere viktige avgrensninger for analysedelen av BAS6. Som diskutert over vil analysene måtte gjøres på et overordnet nivå. I tillegg må antall scenarioer som skal analyseres begrenses. Sannsynligvis vil det ikke være mulig å gå igjennom flere enn 3-6 scenarioer i gapanalysene, avhengig av tema og ønsket detaljgrad. Den viktigste avgrensningen med denne aktiviteten sammenlignet med tidligere BASprosjekter er hvilken innsats man skal legge i arbeidet med å foreslå tiltak. BAS-arbeidet har tidligere fokusert mye på konkrete anbefalinger, f.eks. kosteffektivitetsberegnede tiltakspakker som en del av analysene innenfor kraftforsyning og elektronisk kommunikasjon. Erfaringen er imidlertid at slike konkrete tiltakspakker får for lang levetid etter at analysen er ferdig, og at de blir sett på som gyldige og relevante i lang tid etter at forutsetningene for anbefalingene har endret seg betraktelig. Det er også arbeidskrevende å utvikle kostnads- og effektivitetsberegne tiltakspakker, og en slik aktivitet ville tatt for stor del av prosjektbudsjettet til BAS6. Prosjektet vil derfor i stedet konsentrere seg om de strategiske problemstillingene i samfunnssikkerhetsarbeidet, ved å peke på hva ulike scenarioer gir av prinsipielle utfordringer. Deretter vil gapanalysene gi klare og velbegrunnede råd om hvilke løsninger og kapasiteter som er relevante overfor de identifiserte utfordringene, men uten assosierte kosteffektivitetsvurderinger. SAMORDNING MED ANDRE INSTITUSJONER OG PROSJEKTER BAS6 vil måtte samarbeid med mange ulike institusjoner og prosjekter i løpet av prosjektets levetid. Dette innebærer bl.a.: Sivile aktører for finansiering Selv om de ikke er skrevet inn som konkrete deler av budsjettet, er BAS6 i dialog med flere sivile aktører om bidrag til prosjektet. Dette inkluderer bl.a. Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) og Sosial- og helsedirektoratet (SHDir). Finansiell støtte fra disse til prosjektet vil avklares underveis i prosjektet. FFI-oppdrag og prosjekter som BAS-miljøet skal delta i BAS-medarbeiderne deltar ofte i oppdrag og prosjekter med sivil finansiering innenfor problemområder som ligger tett opp til arbeidet i hovedprosjektet. Følgende aktiviteter er planlagt fra høsten 2007: Oslo Sporveier en egen studie ifm. scenarioer for securityutfordringer mot kollektivtransport i Oslo
DECRIS et prosjekt i samarbeid med SINTEF og NTNU, under Norges Forskningsråds SAMRISK-program. Tema for prosjektet er metoder for tverrsektorielle risikoanalyser for kritisk infrastruktur. I tillegg deltar prosjektmiljøet i en søknad til EUs 7. rammeprogram om sikkerhet i kollektivtransportsystemer. Interne FFI-prosjekter BAS6 må koordinere med øvrige prosjekter ved FFI. Dette gjelder bl.a. prosjekt 1021 Støtte til Forsvarets langtidsplanlegging (scenariogrunnlaget for Forsvarets langtidsplanlegging), 1069 Kompetansegrunnlag for spill (innspill til prosjektets scenarioarbeid), de ulike sikkerhetspolitiske prosjektene ved FFI (innspill til prosjektets scenarioarbeid) og ulike teknologiske prosjekter med relevans for gapanalysene (f.eks. arbeider innenfor CBRNE-området). Eksterne miljøer Mye relevant kompetanse om ulike fare- og trusselsituasjoner eksisterer allerede blant ulike sivile og militære aktører. Prosjektet vil derfor ha møte- og intervjuserier med miljøer innen samfunnssikkerhetsarbeidet, f.eks. direktorater og store offentlige og private virksomheter, for å få innspill til scenarioutviklingsarbeidet. I tillegg vil prosjektet kartlegge relevant forskning for arbeidet og gå i dialog med andre forskningsinstitusjoner. Spesielt gjelder dette innenfor området fremtidsstudier/horizon scanning. Internasjonale aktører Prosjektet har en bred kontaktflate mot FoU-aktører i utlandet som arbeider med tilsvarende problemstillinger, bl.a. Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI)/Sverige, Netherlands Organisation for Applied Scientific Research (TNO)/Nederland, The Crisis and Risk Network (CRN)/Sveits. Arbeider med relevans for BAS6 vil bli kartlagt og ved behov inngå som grunnlag for arbeidet. AKRONYMER OG FORKORTELSER Akronym BAS CBRNE DECRIS DSB F3 FD FFI JD NSM NTNU HDir Beskrivelse Beskyttelse av samfunnet Chemical, Radiological, Biological, Nuclear, Explosive Decision support and risk analysis Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap Forsvarets forskningsforum Forsvarsdepartementet Forsvarets forskningsinstitutt Justis- og politidepartementet Nasjonal sikkerhetsmyndighet Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet Helsedirektoratet