Fylkesmannen i Oslo og Akershus Rapport fra landsomfattende tilsyn med lov om sosiale tjenester i Nav kommunens ansvar for å sikre forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet (KVP) Nav Nesodden Virksomhetens adresse: Postboks 123, 1451 Nesodden Tidsrom for tilsynet: 04.09.14 15.12.14 Kontaktperson i virksomheten: Kristine L. Bolle Sammendrag Tema for tilsynet er tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram (KVP). Gjennom tilsynet skal det undersøkes om kommunen ved sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at tjenesten KVP tildeles alle potensielle deltakere og at innholdet og omfanget i KVP er forsvarlig. For å undersøke dette tas det utgangspunkt i bestemmelsene om kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (STL) 29, 30 og 31 samt i saksbehandlingskrav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift og i krav til internkontroll. Målsettingen med tilsynet vil være å undersøke om: kommunen ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer forsvarlig tildeling av KVP, herunder om tjenesten er tilgjengelig om det foretas forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning kommunen ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer forsvarlig gjennomføring av KVP, herunder om tidsfrist for iverksetting av program overholdes om kommunen tilbyr tilpasset program om kommunen driver oppfølgingsarbeid i henhold til lovkrav 1
Det ble avdekket tre avvik ved Nav Nesodden under tilsynet. Avvik 1: Nav Nesodden sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, at tjenesten KVP gjøres tilgjengelig ved første henvendelse i mottak, og til samarbeidspartnere. Avvik 2: Nav Nesodden sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, at kartlegging, vurdering og beslutning er forsvarlig. Avvik 3: Nav Nesodden sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, at kravene til evaluering av program blir oppfylt. Dato: 15.12.2014 Elin Landsverk revisjonsleder Agnethe Lurén revisor Rigmor Hartvedt revisor 2
Innhold Sammendrag... 1 1. Innledning... 4 2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold... 4 3. Gjennomføring... 5 4. Hva tilsynet omfattet... 5 5. Funn... 6 6. Vurdering av virksomhetens styringssystem... 7 7. Regelverk... 8 8. Dokumentunderlag... 9 9. Deltakere ved tilsynet... 10 3
1. Innledning Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nav Nesodden i perioden 04.09.14 15.12.14. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn. Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter STL 9, og kommuneloven 10 A. Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om: hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet. Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring 2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold Nesodden kommune har ca 18.000 innbyggere. Leder ved Nav-kontoret har ansvaret for både statlige og kommunale tjenester, og er delegert alt ansvar og all myndighet knyttet til sosiale tjenester i Nav. Nav-kontoret har det siste året vært gjennom en betydelig omstillingsprosess hvor flere kommunale tjenester er tatt ut av Nav-kontoret. Fra å være et kontor med ca 80 medarbeidere, har Nav Nesodden pr 01.11.14 ca 30 stillinger. Kvalifiseringsprogrammet har gjennom det siste året hatt tre forskjellige ledere. Nåværende avdelingsleder startet i sin stilling 01.08.14. Kontoret består av tre avdelinger. Tjenesten KVP er lagt til avdelingen Sosial og arbeid, hvor to medarbeidere har ansvar for kartlegging av potensielle deltagere, og oppfølging av deltagere i programmet. KVP-veilederne har leder for avdelingen som sin nærmeste leder. Pr 03.10.14 har Nav Nesodden 26 deltagere i kvalifiseringsprogram. I tillegg følger KVPveilederne opp 7 personer som er i en prekvalifiseringsfase hvor de kartlegges for inntak i KVP. 4
3. Gjennomføring Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter: Revisjonsvarsel ble utsendt 04.09.14. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag. Åpningsmøte ble avholdt 29.10.14. Intervjuer: Åtte personer ble intervjuet. Dokumentgjennomgang: Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag. Sluttmøte ble avholdt 31.10.14. 4. Hva tilsynet omfattet KVP er et av hovedvirkemidlene kommunen har i bekjempelsen av fattigdom. Deltagelse i program gir mulighet for tett og koordinert bistand for å komme i arbeid/aktivitet. KVP er en rettighet, og de som fyller vilkårene for KVP har krav på tjenesten. Kommunens ledelse skal gjennom sine styringssystemer og sin internkontroll sørge for at virksomheten drives i henhold til gjeldende lover og forskrifter på området, og på den måten sørge for at driften er forsvarlig. Kravet til styringssystem for de kommunale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen framgår av STL 5. Plikten til internkontroll innebærer at kommunen må forsikre seg om at den virksomhet Nav Nesodden driver etter STL, er i samsvar med kravene i lov og forskrift. Formålet med internkontroll er å bidra til faglig forsvarlige tjenester og at kravene i lovgivningen oppfylles gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid. Det er ikke tilstrekkelig å basere seg på at medarbeidere med lang praksis skal sørge for dette. Internkontrollsystemet må også forventes å ivareta det forhold at personer med behov for tjenester etter sosialtjenesteloven til dels er grupper som på grunn av egen situasjon kan ha vansker med å ivareta egne rettigheter. Tema for tilsynet var å undersøke om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram. Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke om: kommunen sikrer forsvarlig tildeling av KVP, dvs. at tjenesten er tilgjengelig og at det foretas forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning kommunen sikrer forsvarlig gjennomføring av KVP, dvs. om tidsfrist for iverksetting overholdes, kommunen tilbyr tilpasset program og driver oppfølgingsarbeid i henhold til lov- og forskriftskrav 5
5. Funn Det ble avdekket 3 avvik under tilsynet. Avvik 1: Nav Nesodden sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, at tjenesten KVP gjøres tilgjengelig ved første henvendelse i mottak, og til samarbeidspartnere. Avvik fra følgende myndighetskrav: STL 4, 5, 6, 17, 29, 42 og 43, fvl. 11 og 17 Forskrift om internkontroll for kommunen i Nav 4 og 5 Avvik 1 bygger på følgende funn: Det opplyses i flere intervjuer at kompetansebehov knyttet til KVP for mottak ikke er kartlagt. Tilstrekkelig opplæring er ikke gitt, slik at mottaket samlet sett ikke har nok kunnskap til å identifisere potensielle deltakere. Det foreligger ingen plan for å gi informasjon om KVP utad til aktuelle samarbeidspartnere. Kontoret har en rutine for KVP (sist oppdatert 07.10.14), som blant annet beskriver hvem som kan være aktuelle kandidater. Det foreligger ingen plan for hvordan denne skal implementeres. Det foretas ingen systematisk kontroll av den informasjonen som gis i mottaket Det opplyses at mottaket kun gir informasjon om KVP der bruker selv ønsker å søke om program. Det er ikke foretatt risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til informasjonen som gis om KVP i mottak og til samarbeidspartnere. Kommunen har et system for melding for svikt i tjenesten. Det er ikke gitt opplæring i systemet, og er ikke i bruk ved Nav-kontoret. Avvik 2 Nav Nesodden sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, at kartlegging, vurdering og beslutning er forsvarlig. Avvik fra følgende myndighetskrav: STL 4, 5,6, 29, 30, 32, 42, fvl. 11, 17 og 24. Forskrift om internkontroll for kommunen i Nav 4 og 5. Avvik 2 bygger på følgende: Det er ingen systematisk bruk av egenvurdering i sakene. Egenvurdering er som hovedregel ikke grunnlag for arbeidsevnevurderingene. Av rutinen for KVP fremgår at veilederne skal bruke egenvurderingsskjema. Ved ledelsens kontroll av vedtak er det ikke avdekket at egenvurderingene ikke brukes i alle saker. Det fremgår av rutinen for KVP at: «Veiledere på kvalifiseringsprogrammet kan avgjøre at det er behov for prekvalifisering for å vurdere brukers motivasjon for deltakelse [...]». Ledelsen fører ikke kontroll med brukere i prekvalifisering, med tanke på regler for kartlegging, vurdering og beslutning. Av rutinen for KVP fremgår at deltakelse i utgangspunktet skal gis for et halvt år, men kan forlenges til en totalramme på to år. 6
Det er oppgitt i flere intervjuer at vedtak gis for seks måneder av gangen. Det fattes vedtak for seks måneder, uten at det fremkommer at det er foretatt en individuell vurdering av deltakerens forutsetninger og behov. Ledelsen fører ingen systematisk kontroll med bruk av egenvurdering, innhold i prekvalifisering og individuell vurdering knyttet til programmets varighet, slik at dette sees i sammenheng. Ledelsen har ikke utredet de ansattes behov for kompetanse knyttet til kartlegging, vurdering og beslutning. Ledelsen har ikke foretatt risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til kartlegging, vurdering og beslutning. Kommunen har et system for melding for svikt i tjenesten. Det er ikke gitt opplæring i systemet, og er ikke i bruk ved Nav-kontoret. Avvik 3: Nav Nesodden sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, at kravene til evaluering av program blir oppfylt. Avvik fra følgende myndighetskrav: STL 4, 5, 6, 17, 29, 30, 32, 42 og 43. Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad 1 og 2. Forskrift om internkontroll 4 og 5. Avviket bygger på følgende: Flere kilder opplyser at evaluering gjøres fortløpende og i kontakt med deltaker. Evalueringstidspunktene fremgår ikke av programmet. Det fremgår av rutinen for KVP at evaluering skal gjøres «hver 3. 6. måned av deltakelse». Ledelsen fører ikke kontroll med oppfølgingsprosessen med tanke på evaluering. Ledelsen har ikke foretatt risiko- og sårbarhetsanalyse når det gjelder evaluering av program. Ledelsen har ikke utredet de ansattes behov for kompetanse knyttet til evaluering. Kommunen har et system for melding for svikt i tjenesten. Det er ikke gitt opplæring i systemet, og er ikke i bruk ved Nav-kontoret. 6. Vurdering av virksomhetens styringssystem Avvikene som ble avdekket under tilsynet, knytter seg til mangler ved kommunens styringssystem. Det ble avdekket at behovet for kompetanse om KVP i mottaket ikke var kartlagt. Tilstrekkelig kunnskap om KVP til å kunne informere om ordningen til potensielle deltagere som henvender seg i mottaket var ikke gitt. Det ble også bekreftet at informasjon om KVP i mottaket kun ble gitt dersom noen ba konkret om slik informasjon. Kommunen hadde heller ingen plan for regelmessig informasjon om KVP utad til aktuelle samarbeidspartnere. Ved manglende kompetanse om KVP i mottaket, og manglende informasjon om ordningen til samarbeidspartnere, er det risiko for at potensielle deltagere ikke får informasjon om ordningen. Ved risiko for mangelfull informasjon om ordningen, står brukere i målgruppa i fare for ikke å få den tjenesten de har krav på. De risikerer dermed færre muligheter til å få tilstrekkelig bistand for å komme i arbeid/aktivitet. Tilsynsmyndigheten avdekket også at det ikke foretas systematisk kvalitetskontroll av tildelingsprosessen knyttet til KVP. Nav-kontoret bruker prekvalifisering som en del av 7
kartleggingen, mens egenvurderingen manglet i de fleste av sakene som ble gjennomgått. Egenvurderingen er en sentral del av arbeidsevnevurderingen, og arbeidsevnevurdering er ett av lovkravene ved tildeling av KVP. Manglende kontroll i tildelingsprosessen kan føre til at tildelingen av program blir tilfeldig, og at brukere med behov for KVP ikke får tilbud om program. Tilsynsmyndigheten avdekket også at kontoret gir vedtak om KVP for seks måneder av gangen, uten at det er foretatt en individuell vurdering av om dette er formålstjenlig for deltaker. En utstrakt bruk av seksmånedersvedtak vanskeliggjør oppfyllelse av lovkravene knyttet til evalueringstidspunkter, og tidspunkter for iverksetting av arbeidsrettede tiltak og arbeidssøking. Nav-kontoret har en rutine for hvordan hele arbeidsprosessen i KVP skal gjennomføres. Rutinen er sendt ut til alle ansatte, men kontoret har ikke gjennomgått rutinen i fellesskap. Det er heller ingen plan for hvordan rutinen skal implementeres i kontoret. Ved manglende implementering av rutinen risikerer kontoret at de ansatte ikke har tilstrekkelig kunnskap om innholdet i rutinen, at den ikke følges, og at de ansatte ikke har lik praksis. Dette kan medføre at brukere ikke sikres tildeling og gjennomføring av program i henhold til lovkrav. Ledelsen fører ikke systematisk kontroll med om programmet iverksettes i henhold til lovkrav, om det tilbys tilpasset program, eller om krav til oppfølgingsarbeidet overholdes. Tilsynsmyndigheten finner at styringstiltakene framstår som tilfeldige, og at det i for stor grad avhenger av arbeidet enkeltpersoner utfører. Tilsynsmyndigheten har fått opplyst at den som godkjenner vedtakene gjennomgår underliggende dokumentasjon i saken og gir tilbakemelding til veileder ved behov. Det er opplyst at det er igangsatt arbeid med rutine for stikkprøvekontroll. Tilsynsmyndigheten mener at stikkprøvekontroll vil være et positivt bidrag til kvalitetssikring av KVP. Det er ikke foretatt analyse av hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av lovkrav knyttet til tildeling og gjennomføring av KVP. Det er heller ikke foretatt noen systematisk overvåkning og gjennomgang av kommunens internkontroll på det reviderte området. Kommunen har et formalisert system (Kvalitetslosen) for å melde avvik i form av svikt i tjenesten, men Nav-kontoret har ikke tatt systemet i bruk. Det er ikke kjent blant de ansatte, og de ansatte har ikke fått opplæring i hva et avvik er og hvordan et eventuelt avvik kan meldes. Det opplyses at svikt i tjenesten meldes muntlig til nærmeste leder, men at avvik meldes i liten grad. Manglende avvikssystem kan føre til at svikt i tjenesten eller risiko for slik svikt ikke meldes, og at kommunens ledelse går glipp av viktig informasjon som grunnlag i sitt kontinuerlige evaluerings- og forbedringsarbeid. 7. Regelverk Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad Rundskriv Hovednr. 35 - Lov om sosiale tjenester i NAV, av 22.06.12 8
8. Dokumentunderlag Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen: 1. Organisasjonskart som viser organisering pr 01.01.14, 06.06.14 og 01.11.14. 2. Oversikt over NAV-kontorets møtestruktur der KVP er tema 3. Oversikt over ansatte med navn, funksjon, stilling og vedtaksfullmakter 4. Oversikt over delegasjonsfullmakter (sendt pr e-post) 5. Virksomhetsplan 2014 6. Styringskort 1. tertial 2014 7. De to siste referatene fra partnerskapsmøte og referat fra formøte til partnerskapsmøte 8. Nesodden brukerundersøkelse 2013 9. Informasjon knyttet til tjenesten KVP til kommunens innbyggere og samarbeidspartnere (kommunens nettside, NAVs nettside som er lenket fra kommunens nettside, brosjyre tilgjengelig i PM,) 10. Info om programmet til potensielle deltagere, med søknadsskjema, henvisningsskjema, samtykkeerklæring, egenbekreftelse, egenvurdering, aktivitetsplan/individuell plan, ukeplan, jobblogg, oversikt samarbeidspartnere, sluttrapport, praksisplassrapport, opplæringsplan, egenmelding, 11. Rutine ved nyansettelse KVP 12. Rutine samarbeid oppfølgingstjenesten og Nav Nesodden 13. Rutine KVP, (rutiner for det daglige arbeidet med tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram) inkludert sjekkliste for KVP 14. Oversikter over KVP-deltagere med opplysninger om søknadsdato, dato for iverksettelse og varighet 15. Lønnsoversikt KVP-deltagere 16. De fem siste enkeltvedtak (anonymisert) om tildeling av kvalifiseringsprogram (to innvilgelser og tre avslag), vedlagt de dokumenter som ligger til grunn for vedtakene, som journalnotater, arbeidsevnevurderinger med mer. Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket: 21 saksmapper KVP, herunder innvilgelses-, avslags- og stansvedtak. Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen: Det har vært kontakt gjennom telefoner og e-poster før for praktiske avklaringer knyttet til oversendelse av dokumentasjon av programmet for besøkene til Navkontoret. 9
9. Deltakere ved tilsynet I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet. Navn Funksjon / stilling Åpningsmøte Intervju Sluttmøte Geir Grimstad Rådmann X X Arve Ruud Assisterende rådmann X Ole Jaasund Nav-leder X X X Kristine L. Bolle Avdelingsleder sosial og arbeid X X X Marit Eggen Mottak X X X Borgar Byholt KVP-veileder X X X Anne Pernille Nybø KVP-veileder X X X Anne Pettersen Veileder AAP X X X Annika L. Hessen Veileder sosial og arbeid X X X Laila Wallin Avdelingsleder helse og arbeid X Anders Faugli Markedskontakt X Berit Lundby Konsulent, stab X Kathinka Stuen Konsulent, mottak og arbeid X Ellen Grefstad Veileder oppf. sykmeldte X Stefan Segerberg Veileder ungdom mott/arb X Hildegunn Noreng SYFO-veileder, helse og arbeid X Fra tilsynsmyndighetene deltok: Elin Landsverk, revisjonsleder Agnethe Lurén, revisor Rigmor Hartvedt, revisor 10