GBNR 1/810 - ASK - ENEBOLIG - BEHANDLING AV KLAGE PÅ TILLATELSE Sakstittel: Gbnr 1/810 - Enebolig Tiltakshaver: Lene Mjelstad Befaring: Ja Saksfremlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Utvalg for teknikk og miljø 25.08.2016 Saksbehandler: Tore Mundheim Arkivsaknr.: 2016/4-15 RÅDMANNENS INNSTILLING: Utvalg for teknikk og miljø tar ikke klage fra Gunvor Fjeld-Nielsen, mottatt 27.05.16, til følge, da en ikke kan se at klagen inneholder vesentlige nye momenter som ikke har vært vurdert tidligere. Utvalget viser til administrasjonens begrunnelse slik den er gjengitt i saksfremstillingen. Utvalget opprettholder vedtak av 09.05.16, DS 639/16. Saken sendes til Fylkesmannen i Hordaland for endelig avgjørelse. SAMMENDRAG Det er gitt dispensasjon og rammetillatelse for oppføring av enebolig med tilhørende utomhusanlegg på gbnr 1/810. Vedtaket er påklaget av Gunnvor Fjeld-Nielsen eier av gbnr 1/14. Rådmannen kan ikke se at det er grunnlag for å ta klagen til følge, og anbefaler at saken oversendes Fylkesmannen i Hordaland for endelig avgjørelse. Videre saksgang: Rådmannens innstilling: Saken sendes til Fylkesmannen i Hordaland for endelig avgjørelse.
Alternativt vedtak: Saken sendes partene med klagerett. Saksopplysninger: Askøy kommune mottok den 14.03.16 søknad om oppføring av enebolig med tilhørende utomhusanlegg på gbnr 1/810. Tiltaket er i strid med kommuneplanens arealdel, arealformål Landbruks-, natur- og friluftsformål (LNF) og byggegrense mot sjø i planens bestemmelser pkt. 6-1 og 6-3, og krever dispensasjon i medhold av pbl. 19-2 for å kunne godkjennes som omsøkt. Rådmannen gav i vedtak av 09.05.16 dispensasjon, rammetillatelse, samt igangsettingstillatelse for deler av tiltaket. Se vedlegg 3. Vedtaket er påklaget av eier av gbnr 1/14, Gunnvor Fjeld-Nielsen i skriv av 26.05.16, mottatt 27.05.16. Se vedlegg 1. I klagen fremholdes det i hovedsak at tilkomstvegen ikke har tilfredsstillende standard for flere enheter, samt at prosessen rundt utskilling av tomter på gbnr 1/713, 809 og 810 har vært uryddig. Klagen er kommentert av ansvarlig søker i epost av 07.06.16. Se vedlegg 2. I kommentaren kreves klagen avvist og det anføres at klager ikke har rettslig klageinteresse. Vurdering: Ut fra foreliggende klage og kommentar til denne er det 3 forhold som må vurderes av utvalget. For det første må det vurderes om klagen tilfredsstiller vilkårene for å kunne behandles som klagesak. Det vises her til søkers krav om at klagen avvises. Dersom man finner at klagen tilfredsstiller vilkårene for å kunne behandles som klagesak må det tas stilling til om det er grunnlag for å ta klagen til følge. Her må det for det første vurderes om tilkomstvegen er tilfredsstillende. For det andre må det vurderes om det er forhold rundt saksbehandlingen som tilsier at det påklagede vedtak ikke er gyldig. 1. Vurdering av krav om avvisning Det er fra ansvarlig søker fremholdt følgende: «[ ] Vi mener at klagen må avvises da klager ikke har rettslig klageinteresse etter forvaltningslovens 28 1.ledd. Tradisjonelt har man lagt til grunn at alle naboer og gjenboere som har protestert har klagerett på vedtak etter plan- og bygningsloven, jf. blant annet SOMB 1989 s. 79. Denne praksisen slår ikke til her da klager, som er hjemmelshaver til bnr. 14, verken er nabo eller gjenboer. Det ligger flere eiendommer mellom omsøkt eiendom og bnr. 14 og avstanden fra grense til grense er nesten 100m. At eiendommen har atkomst over bnr. 14 er ikke tilstrekkelig til å gi klagerett etter forvaltningsloven. I praksis og teori er det lagt til grunn at alle som vedtaket har klare virkninger for har rettslig klageinteresse og dermed adgang til å klage. Den økte trafikken som eneboligen medfører er så liten sammenlignet med nåværende bruk at man ikke kan si at vedtaket har klare virkninger for klager. De virkningene som vedtaket har for klager er uansett så generelle at de ikke gir klagerett etter forvaltningsloven. At det godkjennes en ny enhet vil kunne økt trafikk forbi en stort antall eiendommer både på den private veien og langs fylkesveien. Forvaltningsloven kan ikke tolkes slik at alle disse eiendommene har
klagerett. Et sted må grensen settes, og denne grensen har plan- og bygningsloven satt ved dem som er naboer og gjenboere. Av samme grunn er det lagt til grunn i teori og praksis at klageren må være nærmere til å klage enn folk flest, jf. Forvaltningslovens med kommentarer s. 501 (Woxholth). Vi kan ikke se at dette er tilfelle her.» Det følger av fvl. 33 2.ledd at en klage skal avvises dersom vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger: «Underinstansen skal foreta de undersøkelser klagen gir grunn til. Den kan oppheve eller endre vedtaket dersom den finner klagen begrunnet. Dersom vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger, skal underinstansen avvise saken, jfr. dog 31.» Et av vilkårene for klagebehandling er at vedkommende klager har klagerett på vedtaket. Utgangspunktet for hvem som kan klage følger av fvl. 28 1.ledd og lyder som følger: «Enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken til det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen).» Klager kan i denne saken ikke anses som part da vedtaket ikke retter seg mot eller direkte gjelder dem, jf. fvl. 2 1.ledd bokstav e. Avgjørende er da om det foreligger «rettslig klageinteresse» i saken. Uttrykket er valgt etter mønster fra begrepet «rettslig interesse» i den nå opphevede tvistemålslovens 54 og begrepet må tolkes på bakgrunn av den teori og rettspraksis som har utviklet seg i tilknytning til det tilsvarende begrepet i sivilprosessen. Spørsmålet er om klager har en konkret, praktisk interesse i utfallet av saken. I rettspraksis er det gjerne brukt uttrykk som «reell interesse» eller at saken må ha «klare umiddelbare virkninger» for klager. Problemstillingen blir i hvilken grad klager har en aktuell interesse av å få medhold i saken og styrken på denne. Rådmannen er enig med søker i at det normalt vil være naboer og gjenboere som vil kunne påklage vedtak etter plan- og bygningsloven. Også andre vil imidlertid kunne oppfylle kravet om rettslig klageinteresse, og det er således ikke automatisk samsvar mellom hvem som har krav på nabovarsel og hvem som har klagerett. Klagers interesse i denne saken er i hovedsak knyttet til at veg frem til eiendommen går over klagers eiendom, og tett inntil bolig på eiendommen. Rådmannen er enig med søker i at det normalt ikke vil være tilstrekkelig til å gi rettslig klageinteresse at man grenser inntil veg som skal benyttes som tilkomst til boligeiendom og/eller at denne går over ens eiendom. En ser likevel at vegsituasjonen forbi klagers eiendom er noe spesiell. Det vises her til at veg går svært tett på bolighuset på eiendommen, samt at den er noe smal og uoversiktlig på stedet. Etter rådmannens vurdering påvirkes således klagers eiendom av trafikken på denne vegen i større grad enn det som er normalt for boliger som ligger inn mot veg. Det vektlegges også at det ikke bare er denne ene boligen som er bakgrunnen for klagers innvendinger, men flere saker i tilknytning til samme område som gradvis medfører økt trafikk på den aktuelle vegen. Under tvil finner rådmannen derfor at klager har en reell og konkret interesse i å få klagen behandlet, og at kravet om rettslig klageinteresse derav oppfylles.
Det er ikke fremholdt andre formelle innsigelser mot klagen. Ut fra gjennomgang av saken har rådmannen heller ikke funnet andre formelle mangler ved klagen. Det legges derav til grunn at klagen oppfyller vilkårene for å kunne behandles som klagesak etter forvaltningsloven. 2. Vurdering av tilkomst Det er fra klager fremholdt følgende: «Først og fremst klages det på selve begrunnelsen for at vedtaket om at veien er i tilstrekkelig god stand til å håndtere et økt press på veien gjennom bla bygging av flere boenheter. Kommunen sier selv i brev datert 09.05, side 2 avsnitt 5 at «For så vidt gjelder vegens standard er bygningsmyndighetene enig i at vegen ikke har en god stand, og at den på det aktuelle stedet er noe smal og uoversiktlig. Vi har likevel vurdert vegen til å være tilfredsstillende for den utbygging som her omsøkes». Det foreligger ingen begrunnelse eller dokumentasjon på hvorfor man likevel konkluderer med at veien er tilfredsstillende når det påpekes at veien ikke har en god stand og at den er smal og uoversiktlig. Heller ikke gis det noen nærmere beskrivelse av hvilke kriterier som legges til grunn for å vurdere veien som tilfredsstillende. Videre kan vi ikke se at det at kommunen tidligere har lagt til grunn at veien er tilfredsstillende er god nok begrunnelse for at det fortsatt er gjeldende og gyldig argument ved en ytterligere utbyggingstillatelse. Vi har ved hver utbygging siden 2007 hevdet at veien ikke er bra nok, mens trafikken hele tiden har økt. Det kan ikke være en tilfredsstillende begrunnelse for fremtidige utbygginger at man tidligere har funnet veien å være tilfredsstillende. Vi er ikke kjent med at kommunen har vært på befaring ved våningshus GBNR 1/14. Det burde gjennomføres med eier tilstede slik at eier kan komme med sine erfaringer knyttet til veien. Den ene eier av GBNR 1/713, 809 og 810 var ivrig forkjemper for en omlegging av veien før han selv eide tomtearealene, noe som kan dokumenteres. Den ene eier har i diskusjoner med undertegnede vært helt tydelig på det og har også overfor naboer fremmet behovet for omlegging pga. belastningen på veien. Et samlet årsmøte på veien Nyland-Bakkeland konkluderte i april 2016 at veien ikke er god nok for flere utbygginger og at det må drøftes nærmere hvorledes en eventuell omlegging skal gjennomføres. Ovennevnte eier av GBNR 1/713, 809 og 810, var også tilstede. Avslutningsvis stilles det spørsmål ved hvor mye trafikk kommunen anser som er forsvarlig på en heller smal og i utgangspunkt anlagt kjerrevei for hest og vogn (ref. statutter fra 1870-årene)?» Plan- og bygningslovens 27-4 1. ledd sier bl.a. følgende om krav til atkomst: «Før [ ] oppføring av bygning blir godkjent, skal byggetomta enten være sikret lovlig atkomst til veg som er åpen for alminnelig ferdsel eller ved tinglyst dokument eller på annen måte være sikret vegforbindelse som kommunen godtar som tilfredsstillende [ ]. I henhold til over nevnte stilles det både krav til at eiendommen er sikret nødvendige privat- og offentligrettslige rettigheter i forhold til de veganlegg som skal benyttes, samt krav til at vegforbindelsen har en tilfredsstillende teknisk standard.
Det er i foreliggende sak ikke omtvistet at nødvendige privat- og offentligrettslige rettigheter foreligger, og tema for vurderingen blir således om tilkomstvegen tekniske standard er tilfredsstillende for den økte bruk som omsøkt tiltak medfører. Utvalg for teknikk og miljø gjorde i 2011 tilsvarende vurdering ved behandling av søknad om oppføring av firemannsbolig på gbnr 1/13 (UTM-sak 203/11). Vegen ble da vurdert som tilfredsstillende under henvisning til følgende: «Eksisterende veg er eneste adkomst til området som i kommuneplanen er avsatt til boliger. Eksisterende veg er lite trafikkert, det er ingen gjennomgangstrafikk, men kun adkomst til et begrenset antall eneboliger. Boligområdet er nærmest ferdig utbygget. Fartsgrensen er lav. Terrenget er flatt. Området er oversiktlig. Vegen er tilstrekkelig sikker.» Så vidt rådmann kan se er det i etterkant av denne saken ikke godkjent andre boliger i denne del av området enn den påklagede bolig på gbnr 1/810, samt enebolig på gbnr 1/713. Ut fra planstatus og tilgjengelige areal vurderes det heller ikke som påregnelig med vesentlig flere enheter i området. Det vises her til at boligområdet i all hovedsak er utbygget, med unntak av 4-5 tomter som vil kunne bebygges eller fortettes ytterligere. I tillegg tilkommer eiendommen gbnr 1/809 som er beliggende utenfor boligområdet, men fradelt samtidig som gbnr 1/810. Selv om rådmannen er enig i at vegen ikke har en god standard, og at den forbi klagers eiendom fremstår som noe smal og uoversiktlig, er en likevel av den vurdering av vegen er tilfredsstillende for den bruk som vegen har. En kan således ikke se at den økning av bruk som følger av det påklagede tiltak, og øvrige tiltak godkjent etter firemannsbolig på gbnr 1/13, gir grunnlag for å komme til et annet resultat enn i 2011. Det vises således til utvalgets vurdering over. Det bemerkes for øvrig at tomten nylig er fradelt som boligtomt, og at kravet om tilfredsstillende tilkomst gjorde seg gjeldende allerede på dette tidspunkt. Dersom tilkomsten ikke ble vurdert som tilfredsstillende skulle tomten således ikke være fradelt som boligtomt. Hensynet til teknisk infrastruktur er også omtalt både ved behandling av søknad om fradeling av 1/809 og 1/810 og behandling av dispensasjon for bygging på gbnr 1/713, uten at Formannskapet fant grunnlag for å avslå søknadene. Se vedlegg 6 og 7. Samlet finner rådmannen at vilkåret om tilfredsstillende tilkomst oppfylles, og at det ikke er grunnlag for å ta klagen til følge på dette punktet. 3. Vurdering av saksbehandling Det er fra klager fremholdt følgende: «Videre klages det på den totale prosessen vedr. utskilling av tomter på GBNR 1/713, 809 og 810. Det er blitt klaget til Fylkesmannen over prosessen og igangsettelse av bygging. Saken ligger pr. i dag hos Settefylkesmannen i Sogn og Fjordane. Om fylkesmannen er klar over at to nye enheter er blitt skilt ut er ukjent. Fagsjefen i kommunen uttalte i sin opprinnelige godkjennelse av bygging på GBNR 1/713 følgende: «Forutsatt for denne
behandling av saken, er at boligen plasseres på det flate partiet av arealet og kun bestå av ett etasjeplan. Det skal på ingen måte foretas inngripen i den terrengmessige toppen på arealet». Det som bygges nå, er slik vi er informert estimert til å være på ca. 350 kvm. Det vises her også til artikkel i BT, datert den 1.mai 2014 om «Askøy politikernes vedtak overprøvd». Den forrige klagen som vi fremsatte i 15.02.16 (saksnummer 2015/8808), ble ikke tatt til etterretning. En mulig interessekonflikt, herunder habilitetsvurderinger, mellom tiltakshaver og formannskapet er etter vår mening en berettiget klagegrunn. Vi vil ta kontakt med Settefylkesmannen og be om en befaring. Avslutningsvis skal nevnes at vi finner at det er klagegrunn i seg selv at kommunen ikke forholder seg til et overordnet perspektiv når det gjelder forholdet mellom utbygging, økende antall biler, veiens beskaffenhet rundt tun og hus, samt den økte risiko vi som har tett trafikk rundt hushjørnet døgnet rundt, opplever. Tunet blir brukt som ryggeplass, snuplass når det er flere biler samtidig i begge retninger. Gården ligger i streng LNF-sone, den har også kulturverdi, og det samstemmer lite med at gården nå er i ferd med å bli en gjennomgangsåre for trafikk. For ordens skyld skal også nevnes at det er søkt om forhåndskonferanse med kommunen vedrørende en evt. omlegging av veien. Det skal også anmerkes at det er samme jurist som har denne konferansen og som også har representert byggemyndighetene i korrespondansen mellom utbygger, kommunen og undertegnede ved flere anledninger.» Rådmannen finner det noe uklart hva som her påklages. Det synes imidlertid som om klager har merknader til den tidligere prosess rundt utskilling av gbnr 1/809 og 1/810, samt dispensasjon for bygging på gbnr 1/713. Rådmannen kan ikke se at eventuelle merknader til disse sakene ikke har relevans for det foreliggende vedtak, da dette er vedtak som er gjort og som det ikke lenger er klagerett på. En finner for ordens skyld likevel grunnlag for å kort referere de tidligere saker. Gbnr 1/713 ble godkjent utskilt som boligtomt i 1997. Det ble i vedtak fra Formannskapet av 29.04.14 gitt dispensasjon for oppføring av enebolig med tilhørende utomhusanlegg på tomten. Se vedlegg 6. Det er i vedtaket gitt dispensasjon fra arealformål og byggegrense mot sjø. Vedtaket ble ikke påklaget av Fylkesmannen i Hordaland. Klage fra naboeiendom ble frafalt. Gbnr 1/809 og 1/810 ble godkjent utskilt som boligtomter fra gbnr 1/12 gjennom vedtak i Formannskapet 24.03.15 (sak 50/15). Se vedlegg 7. Det er i vedtaket gitt dispensasjon fra arealformål LNF. Fylkesmannen i Hordaland fant ikke grunnlag for å påklage vedtaket, men kommenterte vedtaket i skriv av 28.04.15. Se vedlegg 8. Alle de nevnte sakene er behandlet av Formannskapet i Askøy kommune, da daværende rådmann var medeier i eiendommene gbnr 1/12 og 1/713. I henhold til Askøy kommunes delegasjonsreglement skal sakene da behandles av Formannskapet. Slik rådmannen ser det er det ikke forhold ved den tidligere saksgang som tilsier at det er begått saksbehandlingsfeil. For så vidt gjelder dispensasjonsvurdering som ligger til grunn for det påklagede vedtak vises det til den vurdering som fremgår av vedtaket. Rådmannen kan ikke se at det av klagen fremkommer forhold som gir grunnlag for å endre ved denne.
Konklusjon: Rådmannen kan ikke se at det er fremkommet forhold i klagen som gir grunnlag for å endre det påklagede vedtaket. Det anbefales at klagen ikke tas til følge, og at saken oversendes Fylkesmannen i Hordaland for endelig avgjørelse. Forslag til alternativt vedtak: Utvalg for teknikk og miljø tar klage fra Gunnvor Fjeld-Nilsen, mottatt 27.05.16, til følge i den utstrekning det følger av vedtaket her. Utvalget omgjør vedtak i sak DS 639/16 av 09.05.16, og avslår søknad om rammetillatelse og igangsettingstillatelse for deler av tiltak, for oppføring av enebolig med tilhørende utomhusanlegg på gbnr 1/810. Utvalget begrunner det med følgende forhold: [ ] Vedtaket er hjemlet i [ ] Saken sendes partene med klagerett. Vedlegg: 1 Klage 2 Søkers kommentar til klage 3 Rammetillatelse og igangsettingstillatelse for del av tiltak 4 Søknad om dispensasjon 5 Godkjent tegningsgrunnlag 6 F-sak 49/14 - Dispensasjon for bygging av gbnr 1/713 7 F-sak 50/15 - Tillatelse til fradeling av gbnr 1/809 og 1/810 8 Fylkesmannens kommentar til tillatelse til fradeling Kleppestø, 15.08.16 Knut Natlandsmyr fagsjef Iris Bjørnseth seksjonsleder