Byrådssak 84 /15 Retningslinjer for innløsning av boliger i områder avsatt til kommunal teknisk infrastruktur MOBR ESARK-160-201433200-5 Hva saken gjelder: Saken gjelder innføring av nye retningslinjer for innløsning av boligeiendommer som er regulert til offentlig infrastruktur. Saken fremmes som en oppfølging av bystyrets merknad 2 til sak 280-14 i møte 19.11.2014, Fana, gnr. 13 m.fl.. Paradis sentrum. Områdereguleringsplan. Plan-ID 60760000, 2.gangs behandling. I merknaden står det: «Bystyret ber kommunen ta snarlig initiativ til dialog med grunneierne av gnr 13 bnr 168 i området BB5 i plankartet og grunneierne av gnr 13 bnr 148 i areal avsatt til o_gs1 med sikte på å inngå en minnelig avtale for innløsning av gjeldende eiendommer. Grunnlaget for dette er at planlagt kommunal vei/ gang- og sykkelvei i områdereguleringsplanen forutsetter at husene på eiendommene rives. Dette gjelder også grunneiere som får redusert tomt ved bygging av KV6.» Transformasjon, fortetting og bruk av områdereguleringsplaner i sentrale bystrøk kan gå over mange år, og er gjerne avhengig av at større private aktører kjøper seg opp. For å realisere planen må tidvis villabebyggelse rives til fordel for mer arealeffektiv utbygging. En lang tidshorisont for gjennomføring gjør at boligeiere med areal regulert til fremtidig offentlig infrastruktur opplever usikkerhet mht økonomiske forhold knyttet til sine eiendommer. Det er uheldig dersom grunneiere i Bergen blir møtt med ulik praksis alt ettersom det er kommunal eller fylkeskommunal/statlig veg som er planlagt å krysse eiendommen. Slike utslag kan ses i nylig vedtatte områdereguleringsplaner. I områdereguleringsplanene for Wergeland, Paradis og Mindemyren er flere eiendommer regulert til både fylkeskommunal vei/fortau/sykkelbane og kommunal infrastruktur. Noen boliger må rives som følge av kommunal infrastruktur, andre som følge av fylkeskommunal infrastruktur, og atter andre som følge av transformasjon og endret bygningsstruktur. Etat for utbyggingsavtaler har kontaktet Statens vegvesen for å avklare om disse er omfattet av deres retningslinjer. Hordaland fylkeskommune og Bergen kommune bør fremstå samordnet og konsekvent ovenfor beboerne i samme område i forhold til spørsmålet om innløsning av eiendommer. Angjeldende sak gjelder derfor en innløsningspraksis som er tilpasset retningslinjene fra Statens vegvesen og Hordaland fylkeskommune, for å skape likhet mellom faktisk sammenlignbare tilfeller i samme område. Byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap har avgitt uttalelse der det fremkommer at fra byrådsavdelingens side «vil det være viktig at den omtalte økonomiske risikoen blir videre fulgt opp/vurdert f.eks. ifbm neste rullering av Budsjett/økonomiplan,» og har foreslått at dette tas inn som eget vedtakspunkt (pkt 3 i foreslått vedtakstekst). Etat for utbyggingsavtaler peker innledningsvis på at kommunen ikke har plikt til å innløse boligeiendommer. Grunneieres innløsningsrett er regulert i plan- og bygningsloven (pbl) 15-2, og gjelder for areal som i reguleringsplanen er avsatt til «offentlige trafikkområder, offentlige friområder, fellesområder, fornyelsesområder samt til statens, fylkets og kommunens bygninger og grav- og 1
urnelund.» En svært sentral begrensning i loven er likevel at innløsningsretten i hovedsak bare gjelder «ubebygd» eiendom. Bakgrunnen for bestemmelsen er omtalt av Pedersen m.fl. «Planlegging og ekspropriasjon» 1. utgave side 457: «I tillegg til at hele eiendommen må være avsatt til et formål som nevnt i 15-2 første ledd, er det et vilkår at eiendommen er ubebygd. I et slikt tilfelle vil reguleringen legge så store begrensninger på eierens utnyttelse av eiendommen at han kan kreve ekspropriasjon iverksatt straks. Er eiendommen bebygd, vil ikke reguleringen gripe inn i etablert bruk. Han vil derfor til tross for reguleringen kunne utnytte eiendommen på en tilfredsstillende måte.» Etaten understreker at Stortinget i et budsjettvedtak fra 2010 likevel har valgt å vedta retningslinjer som gir en innløsningsrett utover det som følger av pbl. Retningslinjene gjelder boliger som «blir brukt av eieren som helårsbolig og at den ble ervervet av eieren før reguleringsplanen ble vedtatt.» Videre må boligen bli «berørt av vegutbyggingen på en slik måte at boligen vil måtte rives.» Siktemålet er å gi boligeiere mulighet til å få løst inn boligene sine før ordinært tidspunkt for innløsning, slik at de unngår utrygghet og usikkerhet knyttet til egen bosituasjon. Disse retningslinjene har Statens vegvesen og Hordaland fylkeskommune tatt i bruk. Retningslinjene gjør i realiteten unntak fra innløsningsreglene i pbl til fordel for grunneier. Det kan hevdes at en slik praksisendring burde kommet som en lovendring, og ikke et budsjettvedtak i Stortinget. Det er ikke optimalt at det etableres en praksis for innløsning i strid med pbl, selv om det er til fordel for grunneiere. Verken Oslo, Trondheim, Tromsø eller Stavanger har formalisert en innløsningsrett utover det som følger av plan- og bygningsloven. Etaten oppfatter det likevel slik at Bergen kommune i større grad enn andre storbyer legger til rette for omfattende transformasjon og fortetting ved bruk av områdereguleringsplaner. Dersom kommunen skal innløse eiendommer hvor det ikke foreligger innløsningsrett etter pbl, må kommunen opptre konsekvent. Politiske signaler om at slik innløsning må finne sted på Paradis genererer et behov for å lage retningslinjer for tilsvarende erverv i andre områder. Like tilfeller må behandles likt, og kommunen bør opptre mest mulig forutsigbart. Kommunale retningslinjer bidrar til slik forutsigbarhet for boligeiere. Etat for utbyggingsavtaler anbefaler derfor at Bergen kommune utarbeider egne retningslinjer med utgangspunkt i retningslinjene fra Statens vegvesen og Hordaland fylkeskommune. Utgangspunktet for retningslinjene er: - Boligeiendom - Brukt av eier som helårsbolig - Ervervet før reguleringsplanen ble vedtatt - Må rives som en følge av fremtidig vegformål Hovedhensynet er å redusere usikkerheten som boligeiere opplever i forhold til fremtidig realisering av offentlig infrastruktur. Det kan likevel få uheldige økonomiske konsekvenser for kommunen dersom det etableres en vid innløsningsrett langt utover det som følger av plan- og bygningsloven. Det pekes i denne sammenheng på at utgiften til innløsning må i stor grad forskutteres av Bergen kommune. Infrastruktur finansieres gjerne av utbyggere i området gjennom utbyggingsavtaler. Utgifter til erverv av areal til infrastruktur, inngår i slike avtaler. Et innløsningskrav vil gjerne komme raskt etter at reguleringsplanen er vedtatt, mens utbyggingen og utbyggerbidragene kan komme mange år senere, og Bergen kommune må da som nevnt forskuttere kostnaden til erverv. 2
Kommunen må videre disponere den innløste boligmassen frem til infrastrukturen blir bygd. Utgangspunktet er at de innløste boligene leies ut for å begrense tapet på kommunens hånd, og da gjerne ved utleie til tidligere eier om ønskelig. Dersom området ikke blir gjennomført i samsvar med reguleringsplanen, risikerer kommunen å ikke få dekket inn forskutterte kostnadene til innløsning. Det kan for eksempel skje ved at utbyggere ikke ser det lønnsomt å bygge ut i samsvar med reguleringsplanen og derfor heller ikke inngår utbyggingsavtaler som skal sikre opparbeidelsen av infrastrukturen. Etaten peker videre på at utgiftene til oppkjøp av eiendom likevel ikke går «tapt» ettersom kommunen i tilfelle sitter igjen med en boligeiendom ervervet for markedspris. Boligeiendommer som både er regulert til offentlig infrastruktur og utbyggingsformål er det ikke nærliggende at kommunen innløser. Både fordi det ikke er aktuelt at kommunen skal stå som utbygger og fordi boligene vil kunne være attraktiv som salgsobjekt for private oppkjøpere som ønsker å realisere områdereguleringsplanen. For disse eiendommene gjør derfor ikke de samme hensyn seg gjeldene som for boligeiendommer som i sin helhet er regulert til offentlig infrastruktur. Det er flere eiendommer som både er regulert til offentlig infrastruktur og utbyggingsformål, blant annet i områdereguleringsplanen på Wergeland. Transformasjonen på Wergeland må skje ved at private aktører går sammen eller kjøper opp bolighus, river eksisterende bygningsmasse og etablerer ny bygningsstruktur. Det kan også være naturlig å skille mellom offentlige og private reguleringsplaner/områdereguleringsplaner. Offentlige reguleringsplaner/områdereguleringsplaner har i prinsippet et uendelig gjennomføringsperspektiv, i motsetning til private reguleringsforslag som må igangsettes innen ti år etter pbl 12-4, siste ledd. I en offentlig reguleringsplan har kommunen i større grad en koordinerende rolle, interesse og ansvar for at byutviklingen blir gjennomført og offentlig infrastruktur bygget. Dette tilsier at kommunen bør ta et større ansvar for å innløse boliger som er avsatt til offentlig infrastruktur i en offentlig reguleringsplan enn i en privat reguleringsplan. I tillegg bør det som i pbl 15-2 knyttes en tidsbegrensning til når et krav om innløsning kan fremmes. Etter pbl 15-2 må kravet fremsettes senest tre år etter at reguleringsplanen er kunngjort. Det samme bør gjelde for krav om innløsning for bebygd eiendom i henhold til kommunale retningslinjer. Etat for utbyggingsavtaler sitt forslag til kommunale retningslinjer fraviker eksisterende retningslinjer for Staten vegvesen og Hordaland fylkeskommune på noen punkter. Etaten vurderer at det er faktiske forskjeller som gjør dette hensiktsmessig. Statlige og fylkeskommunale infrastrukturprosjekter er i større grad forutsigbar ift gjennomføring og finansiering, enn utbygging av kommunal infrastruktur finansiert av private aktører gjennom utbyggingsavtaler. Etatens forslag til kommunale retningslinjer er derfor i noe mindre grad rettighetsbasert, og legger opp til at kommunen må utøve et konkret skjønn i hvert enkelt tilfelle. Etaten har heller ikke valgt å videreføre retten til avtaleskjønn dersom partene ikke blir enige om erstatningen. Byrådet slutter seg i vesentlighet til forslaget fra etat for utbyggingsavtaler, og understreker at det er ønskelig at kommunen i størst mulig grad opptrer forutberegnelig og konsekvent i håndteringen av slike saker. 3
Byrådet vil peke på at en med en slik foreslått retningslinje, langt på vei vil komme berørte boligeiere i møte, og at den økonomiske usikkerheten som planen skaper reduseres. Selv om kommunens retningslinjer ikke går like langt i å etablere rettigheter for de som tilfredsstiller vilkårene, som Statens vegvesen og Hordaland Fylkeskommunes retningslinjer, vil det likevel være av en stor betydning for de det gjelder. Det er viktig at de som opplever at boligen deres er forutsatt revet som følge av gjennomføring av ny infrastruktur opplever å få lik behandling. Dette uavhengig av om det er kommunen, fylkeskommunen eller staten som har ansvaret. Når Statens vegvesen og Hordaland Fylkeskommune har etablert en innløsningsrett for boligeiendommer, kan dette skape en skjevhet for andre berørte boligeierne. De boligeiere som opplever at boligene må rives ved gjennomføring av kommunal infrastruktur, opplever en like stor usikkerhet som de som må rive sine boliger som følge av gjennomføring av statlig eller fylkeskommunal infrastruktur. For de berørte vil det kunne oppleves å være av liten betydning hvilken offentlig instans som er ansvarlig for at boligen rives. Retningslinjene innebærer ikke at det gjennomføres et rettslig skjønn for fastsettelse av innløsningssummen, dersom partene ikke blir enige om denne. Ordningen forutsetter i utgangspunktet at det oppnås enighet om de økonomiske vilkårene for innløsning gjennom forhandlinger, og at saken blir fremmet for byrådet for endelig avgjørelse. Imidlertid kan også boligeier anmode om at saken bringes inn for byrådet dersom det ikke oppnås enighet gjennom forhandlinger. Byrådet er innforstått med at innføring av retningslinjene kan få en betydelig kostnadsside, og at det er vanskelig å indikere omfanget av denne. Som fagetaten peker på vil retningslinjene for erverv særlig være relevant for områdereguleringsplaner som innebærer en omfattende transformasjon. Eksempler på dette er Mindemyren, Paradis og Wergeland. Etter det byrådet kjenner til vil det i disse sakene være anslagsvis 3-4 eneboliger og en firemannsbolig som kan falle inn under de foreslåtte retningslinjene. Basert på eiendomsprisen i disse områdene i Bergen, vil det for disse sakene alene være snakk om et samlet beløp som kan utgjøre flere titalls millioner kroner. Selv om det er forutsatt at kostnadene ved innløsing skal dekkes inn gjennom utbyggingsavtaler med private utbyggere, vil dette kunne ligge noe frem i tid. Det pekes i denne sammenheng på at en eiendom kan leies ut fra ervervstidspunktet og frem til det skal rives, for slik å generere nok midler til å dekke kostnadene ved administrasjon av eiendommen. I den grad planen mot formodning ikke gjennomføres som forutsatt vil det kunne oppstå spørsmål om kommunen skal kunne selge eiendommen. I et slikt scenario vil det kunne oppstå et økonomisk tap for kommunen. Byrådet mener likevel at innføring av retningslinjene vil være en akseptabel løsning. På prinsipielt grunnlag mener byrådet at det hadde vært hensiktsmessig at spørsmålet om innløsningsrett for eier av private boliger hadde vært gjenstand for en lovendring, og ikke etablert som en følge av en praksisendring i statlig og fylkeskommunal virksomhet. En lovendring hadde også medført like rettigheter for alle berørte boligeiere så lenge tiltaket tjener til offentlig infrastruktur. Byrådet ser også at ordlyden i forslaget til retningslinjer fra Etat for utbyggingsavtaler bør endres fra «offentlig infrastruktur» til «kommunal infrastruktur», og har innarbeidet dette i retningslinjene som er lagt inn under vedtaksteksten i dette saksdokumentet. Det er videre foretatt en redaksjonell endring av bestemmelsene. I tråd med innspill fra byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap har byrådet tatt inn et vedtakspunkt 3 som forutsetter at byrådet innarbeider anslag på eventuelle budsjettmessige konsekvenser i forbindelse med sitt forslag til Budsjett 2016/Økonomiplan 2016-2019. Kompetansen til å fatte vedtak i tråd med retningslinjene må innarbeides i byrådets fullmakter. 4
Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: I henhold til bystyresak 21-11 3.2, tilligger det bystyret å fatte vedtak i enkeltsaker som innebærer prinsipielle politiske avveininger. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bystyret vedtar retningslinjer for innløsning av boliger regulert til offentlig infrastruktur slik de fremkommer i vedlegg 1: Bergen kommunes retningslinjer for innløsning av boligeiendommer som i reguleringsplan er avsatt til kommunal teknisk infrastruktur. 2. Bystyret delegerer til byrådet å fatte vedtak i tråd med retningslinjene. 3. Bystyret forutsetter at byrådet innarbeider anslag på eventuelle budsjettmessige konsekvenser i forbindelse med sitt forslag til Budsjett 2016/Økonomiplan 2016-2019. Dato: 17. mars 2015 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Martin Smith-Sivertsen byrådsleder Henning Warloe byråd for byutvikling, klima og miljø Vedlegg: 1. Bergen kommunes retningslinjer for innløsning av boligeiendommer som i reguleringsplan er avsatt til kommunal teknisk infrastruktur. 2. Fagnotat datert 6.1.15 Retningslinjer for innløsning av boliger i områder avsatt til teknisk infrastruktur med vedlegg: Statens vegvesens - Retningslinjer 5