GBNR 33/3 - HEGGERNES - POLITISK BEHANDLING AV SØKNAD OM DISPENSASJON FOR OMLEGGING AV VEG OG AVKJØRSEL

GBNR 33/3 - HEGGERNES - POLITISK BEHANDLING AV SØKNAD OM DISPENSASJON FOR OMLEGGING AV VEG OG AVKJØRSEL Sakstittel: Gbnr 33/3 - Utbedring av vei Tiltakshaver: Oddvar Antonsen Befaring: Ja Saksfremlegg Utvalg Utvalg for teknikk og miljø Utvalgssak Møtedato Saksbehandler: Øistein Sandstå Jacobsen Arkivsaknr.: 2014/4875-11 RÅDMANNENS INNSTILLING: Utvalg for teknikk og miljø avslår søknad om dispensasjon for omlegging av veg og avkjørsel på gnr. 33 bnr. 3, mottatt 23.06.14. Utvalget viser til administrasjonens begrunnelse slik den er gjengitt i saksfremstillingen. Under forutsetning av at inngrepet i LNF-området og dyrket mark begrenses så mye som mulig, er utvalget likevel positiv til at det innvilges dispensasjon i foreliggende sak. Avkjørselen må anlegges så nære dagens avkjørsel som vegmyndigheten i kommunen tillater. Vegen må anlegges slik at inngrepet i LNF-sonen og dyrket mark blir minimalt. Tiltakshaver anmodes om å sende inn reviderte tegninger som viser et tiltak i samsvar med Utvalgets forutsetninger. Saken sendes til Fylkesmannen i Hordaland for endelig avgjørelse. SAMMENDRAG Askøy kommune mottok den 23.06.14 søknad om tillatelse til tiltak for omlegging av veg og avkjørsel på gnr. 33 bnr. 3. Søknaden er i strid med kommuneplanens arealdel LNF-område og tiltaket betinger dispensasjon i medhold av plan- og bygningslovens 19-2 for å kunne godkjennes som omsøkt. Tiltaket er også betinget av at det gis dispensasjon fra omdisponeringsforbudet i jordlova 9. En kan ikke se at vilkårene for dispensasjon er oppfylt. Videre saksgang: Rådmannens innstilling: Saken sendes til Fylkesmannen i Hordaland for endelig avgjørelse. Alternativt vedtak: Vedtaket sendes partene med klagerett.

Saksopplysninger: Askøy kommune mottok den 23.06.14 søknad om tillatelse til tiltak for omlegging av veg og avkjørsel fradeling av to boligtomter på gnr. 14 bnr.44. Søknaden er i strid med kommuneplanens arealdel LNF-område og tiltaket betinger dispensasjon i medhold av plan- og bygningslovens 19-2 for å kunne godkjennes som omsøkt. Tiltaket er også betinget av at det gis dispensasjon fra omdisponeringsforbudet i jordlova 9. Omsøkte areal ligger videre innenfor kjerneområdet for landbruk og skog, og er registret som et område i drift. Søknaden har vært oversendt Fylkesmannen i Hordaland og Hordaland Fylkeskommune for uttale. Det er ikke mottatt uttale fra uttaleinstansene. Søknaden har også vært oversendt landbrukssjef for landbruksfaglig uttale. Fra uttalen hitsettes følgende hovedpunkter: Vurdering: En søknad om dispensasjon fra LNF-område i kommuneplanens arealdel omfatter bestemmelsene i jordloven, jf. 9. Den nye avkjørselen er fremstilt slik at den vil ødelegge dyrkbar matjord. Fulldyrket jord er matjord av god kvalitet, noe som er mangelfullt i Askøy kommune. Landbruksplanen (2006) understreker disse strategiene i forbindelse med kjerneområde landbruk: Kommunen skal gjennom arealpolitikken sikre at viktige og sammenhengende landbruksområder blir tatt vare på. (s. 15) I områder som blir registrert som viktige landbruksområder, skal en ha en restriktiv holdning til fradeling og bygging. (s. 15) Konklusjon: Den planlagte avkjørselen vil føre til at jorden ikke lenger er egnet til jordbruksproduksjon for fremtiden. Landbrukskontoret anbefaler derfor ikke å bygge over denne jorden slik den planlagte avkjørselen vil gjøre. Ut fra landbruksmessige interesser finnes det grunn til å frarå tiltaket. I vedtak datert 18.09.14 har Askøy kommune avd. samferdsel gitt tillatelse til å lage ny avkjørsel fra kommunal veg, forutsatt at de eksisterende avkjørslene blir sanert vekk. Tillatelsen gjelder kun i forhold til vegmyndigheten, og det må derfor også gis tillatelse fra bygningsmyndighetene til å utføre tiltaket. Vurdering: I. Nabomerknader Søknaden er nabovarslet i samsvar med plan- og bygningslovens 21-3. Det er mottatt to nabomerknader. Disse vil bli gjengitt nedenfor i administrasjonens vurdering. Tom Kalleklev eier av gnr. 33, bnr. 20 og 27 fremhever, via advokat, følgende:

Min klient motsetter seg tiltaket som beskrevet i nabovarsel av 12.06.14. Den delen av tiltaket som gjelder stenging av de to eksiterende avkjørslene er i strid med min klients veirett til bnr 27 (tinglyst med dokumentnummer 5548 den 10.11.1966). Denne veiretten kan pga stigningsforholdene ikke opprettholdes slik veien er søkt lagt om. Søknaden er mangelfull i den forstand at det kreves ansvarlig søker og ansvarlig prosjekterende. Det gjøres gjeldende at veien vil innebære et stort og skjemmende inngrep i et vakkert naturområde med dyrket mark. Det må benyttes svært store mengder med fyllmasser for å få en jevn stigning. Håkon Salbu eier av gnr.33, bnr. 26 fremhever følgende: Nabovarselet gjelder omlegging av veg i hht. vedlagt skisse fra deg. Denne omleggingen berører meg og min hytteeiendom da jeg i flg. Skylddelingsforretning av 3. september 1966 har bruksrett til vei fra min parsell, og skal bruke samme vei som selgeren til utskiftingsveien. Jeg har ingen innvendinger mot den planlagte omleggingen av veien, så lenge min bruksrett til veien i hht. nevnte skylddelingsforretning opprettholdes uten omkostninger fra min side. Tiltakshaver sine kommentarer til mottatte nabomerknader: I 1966 var det ikke bilvei på Heggernes. Det var gårdsveier til bruk for traktor og hest. I ettertid er det laget vei frem til huset /Heggernesvegen 145. I og med at kjøperne har skriftligbruksrett, jfr. Vedlegg, har disse automatisk tatt veien i bruk. Når den nye avkjørselen blir laget vil den da erstatte eksisterende vei som brukes i dag frem til parsellene. Det vil si ingen forandring for eiere av parsellene. Faktisk en bedre vei uten kostnad for dem. Bygningsmyndighetenes vurdering: Det fremgår av plan- og bygningsloven (pbl) 21-6 at med mindre annet følger av loven, skal bygningsmyndighetene ikke ta stilling til privatrettslige forhold ved behandling av byggesøknader. Bygningsmyndighetenes oppgave er å ta stilling til om det omsøkte tiltaket er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Bygningsmyndighetene har som utgangspunkt ikke i oppgave å klarlegge privatrettslige forhold mellom parter. Det følger imidlertid av pbl 21-6 at dersom det framstår som «klart» for bygningsmyndighetene at tiltakshaver ikke har de privatrettslige rettigheter søknaden forutsetter, kan søknaden avvises. Som eksempel kan her nevnes at det søkes om å bygge på annen manns eiendom, uten at det foreligger klart samtykke fra hjemmelshaver. Det fremgår av Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 99 og 100 at i tilfeller som gjelder tiltak på tiltakshavers egen grunn, bør søknaden tas under behandling, med mindre det foreligger konkrete og klare holdepunkter for noe annet, det vil si at en utenforstående tredjepart uomtvistelig kan dokumentere at tiltakshaver åpenbart ikke kan disponere over sin eiendom på denne måten. Bevisbyrden for at tiltakshaver ikke har de privatrettslige rettigheter som søknaden forutsetter påligger tredjeparten. Det fremgår videre av forarbeidene at i tilfeller der det beror på en tolkning av uklare avtalevilkår eller lignende om tiltakshaver har det privatrettslige grunnlaget for omsøkte tiltak, må bygningsmyndighetene kunne behandle søknaden uten særlig grundige undersøkelser. Se også Sivilombudsmannens avgjørelse i sak 2012/2545.

Spørsmålet er etter dette om det foreligger konkrete og klare holdepunkter for at en omlegging av adkomstvegen vil være i strid med naboenes vegrettigheter. I skjøtet for bnr. 27 står det at Kjøperen har bruksrett til vei fra sin parsell, og skal bruke samme vei som selgeren til utskiftningsvegen. Tilsvarende formulering er lagt til grunn i skylddelingsforretningen over bnr. 26: Kjøperen har bruksrett til vei fra sin parsell og skal bruke samme vei som selgeren til utskiftningsveien. Det er etter dette administrasjonens vurdering at både bnr. 26 og bnr. 27 har rett til å benytte vegen slik den er anlagt i dag. En kan imidlertid ikke se at en ren omlegging av vegen i seg selv vil være i strid med disse vegrettene. Vegens trasé er ikke nærmere angitt i hverken skjøte eller skylddelingsforretning. Det er heller ikke angitt noen stigningsforhold, slik advokaten til Kalleklev synes å forutsette. Slik Administrasjonen ser det, foreligger det ikke klare holdepunkter for at omsøkte adkomstveg er i strid med naboenes vegrettigheter, all den tid rettighetshaverne også vil få anledning til å bruke den nye vegen. Naboene vil fremdeles ha en vegrett i behold, og det kan dermed ikke legges til grunn som «klart» at tiltakshaver ikke har de privatrettslige rettigheter som søknaden forutsetter. Bygningsmyndighetene kan dermed ikke avvise tiltakshavers søknad, jf. pbl. 21-6 andre punktum. II. Dispensasjon fra kommuneplanens arealdel, LNF-område Det er søkt om tillatelse til tiltak for omlegging av adkomstveg og avkjørsel på gnr. 33 bnr. 3. Søknaden er i strid med kommuneplanens arealdel LNF-område, og tillatelse forutsetter at det med hjemmel i plan- og bygningslovens 19-2 innvilges dispensasjon. 19-2 lyder: «Kommunen kan gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av denne lov. Det kan settes vilkår for dispensasjonen. Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler. Ved dispensasjon fra loven og forskrifter til loven skal det legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet. Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. Departementet kan i forskrift gi regler for omfanget av dispensasjoner og fastsette tidsfrist for behandling av dispensasjonssaker.» Grunnvilkåret for dispensasjon er at hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg skal det foretas en interesseavveining, der fordelene ved tiltaket må vurderes opp mot ulempene. Etter 19-2 må det foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon. Etter forarbeidene vil det normalt ikke være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke. Bestemmelsen forutsetter at det ikke skal være kurant å få dispensasjon. Ikke minst er dette viktig for å unngå presedensvirkninger. Det må foreligge særegne omstendigheter som skiller seg fra normaltilfellene.

De ulike bestemmelser og planer er blitt til gjennom en omfattende avgjørelsesprosess hvor ulike interessegrupper har hatt mulighet for å delta. Administrasjonen bør i så henseende ikke bruke sin dispensasjonsmyndighet på en slik måte at man undergraver planens funksjon som premissleverandør for et område. Hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning tilsier derfor at endring av arealbruk i forhold til det som er fastlagt i plan, primært bør skje gjennom en planprosess. Tiltakshavers begrunnelse: Søknaden om dispensasjon er ikke nærmere begrunnet utover tiltakshavers ønske om å omlegge vegen fra to stygge/ farlige utkjørsler til en oversiktlig avkjørsel. Bygningsmyndighetenes vurdering: Landbruk-, natur- og friluftsliv (LNF) benyttes som arealformål for området som skal nyttes eller sikres til landbruksproduksjon, og/eller som skal bevares som naturområder eller områder med spesiell betydning for friluftslivet. Dette er arealer som i det vesentlige skal være ubebygd, men hvor det kan tillates bebyggelse som fremmer arealformålet, for eksempel bebyggelse i tilknytning til landbruk eller bruk av området til friluftsliv. Det er i foreliggende sak tale om å opparbeide ny avkjørsel og ny felles adkomstveg. Arealet hvor vegen skal legges på er i Landbruksplan for Askøy (2006) vist som del av et sammenhengende landbruksområde vurdert som «Kjerneområde landbruk» (markert med lysegrønt areal i grunnkart). Slike områder vurderes som godt egnet for matproduksjon, i tillegg til at de er verdifulle for landbrukets kulturlandskap. Hensikten med å peke ut disse arealene har vært å prioritere dem i et langsiktig perspektiv for å unngå nedbygging og oppstykking av jorda, samt hindre forringelse av kulturlandskapet. Det legges opp til en restriktiv holdning til fradeling og bygging i områder som er kartlagt som kjerneområde landbruk. Omsøkte adkomstveg vil ha en annen trasé enn dagens veg og legge beslag på en større del av et område klassifisert som fulldyrket jord, i et område som er i drift. Den nye vegen vil i seg selv innebære at jordbruksarealet reduseres, og den vil også føre til en uheldig oppstykking av den dyrkbare jorden. Det er administrasjonens vurdering at både fjerning og oppstykking av dyrkbar mark er driftsmessig uheldig. Samlet sett er det administrasjonens vurdering at en dispensasjon i foreliggende sak vesentlig vil tilsidesette hensynet til landbruk, som er et av de hensyn LNF-formålet er ment å ivareta. Administrasjonen har forståelse for at det for tiltakshaver vil være en stor fordel med omsøkte veg, og er enig i at en adekvat veg er hensiktsmessig. Også sett i forhold til trafikale hensyn vil en dispensasjon være en fordel, ved at to avkjørsler erstattes med en. Likevel er administrasjonen av den oppfatning at det foreligger alternative løsninger som vil kunne ivareta både hensynet til LNF-området og tiltakshavers behov for en adkomstveg. Ved å benytte dagens trasé vil en hindre at fulldyrket jord fjernes, samtidig som inngrepet i LNF-området minimeres. Administrasjonen har diskutert denne løsningen med vegmyndigheten i kommunen, som er positiv til dette. En forutsetning fra vegmyndighetens side er imidlertid at kravene til frisiktsoner o.l. ivaretas. Dette innebærer at en kanskje må flytte avkjørselen noen meter mot vest i forhold til dagens trasé. Som det fremkommer av kommuneplanen ligger dagens vegtrasé i et område avsatt til LNF fremtidig boligformål. Fremføring av veg her vil ikke være betinget av dispensasjon fra arealformålet. Det vil kun være nødvendig å søke dispensasjon dersom deler av vegen eller avkjørselen anlegges i et område avsatt til ordinært LNF-formål. Forutsatt at det ikke gjøres inngrep i det som i dag er dyrket mark, eventuelt at det kun blir ubetydelige inngrep i dette området, vil administrasjonen stille seg positiv til at det gis dispensasjon fra LNF-formålet. En kan også være positiv til en dispensasjon fra jordlova dersom det er tale om et minimalt inngrep i dyrket/ dyrkbar mark, og inngrepet er nødvendig for å sikre at avkjørselen tilfredsstiller kravene til frisikt. Dersom tiltakshaver ønsker å søke om en endret trasé, må spørsmålet om avkjøringstillatelse først avklares av vegmyndigheten i kommunen. Ved plassering av ny avkjørsel må det legges betydelig vekt på å minimere inngrepet i dyrket mark.

Samlet sett er det administrasjonens vurdering at en dispensasjon som omsøkt vil medføre en vesentlig tilsidesettelse av de hensyn som ligger bak bestemmelsen LNF-formålet. Ulempene ved en dispensasjon vurderes å være klart større enn fordelene. Vilkårene i pbl. 19-2 vurderes derav ikke oppfylt, og det foreligger etter administrasjonens syn ikke rettslig adgang til å innvilge dispensasjon for omsøkt tiltak. III. Dispensasjon fra delingsforbudet i jordlova 9 Det følger av jordlova 9 første ledd at: Dyrka jord må ikkje brukast til føremål som ikkje tek sikte på jordbruksproduksjon. Dyrkbar jord må ikkje disponerast slik at ho ikkje vert eigna til jordbruksproduksjon i framtida. Formålet med omdisponeringsforbudet er å verne produktive arealer og jordsmonnet. Det grunnleggende formålet med bestemmelsen er jordvern, dvs. å sikre matproduserende areal. Kommunen kan likevel, jf. 9 annet ledd, i: særlege høve gi dispensasjon dersom det etter ei samla vurdering av tilhøva finn at jordbruksinteressene bør vika. Ved avgjerd skal det mellom anna takast omsyn til godkjende planar etter plan- og bygningslova, drifts- eller miljømessige ulemper for landbruket i området, kulturlandskapet og det samfunnsgagnet ei omdisponering vil gi. Det skal òg takast omsyn til om arealet kan førast attende til jordbruksproduksjon. Bestemmelsen legger opp til en konkret og individuell helhetsvurdering av alle relevante hensyn i saken. I lovens forarbeider er det understreket at begrepet særlege høve er valgt for å presisere at dyrka og dyrkbar jord skal ha et sterkt vern. I tettstedsnære områder bør bruken av arealene som hovedregel reguleres av plan- og bygningsloven. Det innebærer at dersom et område er regulert til landbruk, som her, så er det i seg selv et moment av stor vekt mot at arealene skal nyttes til andre formål. Jordloven legger derfor opp til at endringer i arealformål, som etter pbl., skjer gjennom ordinære planprosesser. Som vist over har søknaden om dispensasjon vært forelagt landbrukssjef for vurdering. I sin uttale fremheves det at den nye avkjørselen vil ødelegge dyrkbar matjord. Landbrukssjef peker videre på at fulldyrket jord er matjord av god kvalitet, noe som er mangelfullt i Askøy kommune. Fordi den planlagte avkjørselen vil medføre at jorden i fremtiden ikke lenger vil være egnet til jordbruksproduksjon, konkluderes det med at en ikke anbefaler at det bygges over denne jorden. Det er administrasjonens vurdering at det i foreliggende sak bør legges avgjørende vekt på landbrukssjefens uttale. I vurderingen har en også sett hen til at det er fullt mulig å realisere en ny veg uten å komme i konflikt med landbruksinteressene i området. Samlet sett er det administrasjonens vurdering at det ikke foreligger særlege høve som tilsier at det bør dispenseres fra omdisponeringsforbudet i jordlova, jf. 9 annet ledd. Forslag til alternativt vedtak: I medhold av pbl. 20-1 og 21-4 godkjenner Utvalg for teknikk og miljø Deres søknad om fremføring av adkomstveg på gnr. 33 bnr. 3, mottatt 23.06.14, på følgende vilkår: 1. Omdisponering av dyrket/dyrkbar jord: I medhold av jordlova 9 gir Utvalg for teknikk og miljø dispensasjon for omdisponering av dyrkbar matjord.

Etter en samlet vurdering finner utvalget at jordbruksinteressene bør vike i denne saken. Utvalget viser i den forbindelse til følgende særlige høve som begrunnelse for dispensasjonen: ( ) 2. Dispensasjon: Utvalg for teknikk og miljø gir dispensasjon fra kommuneplanens arealdel LNF-område for fremføring av adkomstvegen, med bakgrunn i følgende begrunnelse: Vilkår 1: Hensynene bak LNF-formålet blir ikke vesentlig skadelidende fordi: ( ) Vilkår 2: Fordelene ved dispensasjonen er klart større enn ulempene fordi: ( ) 3. Plassering: Tiltaket skal plasseres og utføres i samsvar med følgende godkjente kart og tegninger: TYPE DATERT MOTTATT JOURNALNR. Situasjonskart 15.07.14 21.07.14 2014/4875-6 Tverrprofiler 15.07.14 21.07.14 2014/4875-6 Lengdeprofiler 15.07.14 29.08.14 2014/4875-8 4. Ansvarshavende: I medhold av pbl. 21-4, 22-3 og 23-3 godkjennes følgende foretak som ansvarshavende: FAGOMRÅDE T FIRMANAVN/SELVBYGGER S L SØK Ansvarlig søker 1 Oddvar Antonsen x PRO Hele tiltaket 1 Oddvar Antonsen x UTF Hele tiltaket 1 Inges Fjellsprenging AS x Å1 T = Tiltaksklasse / S = Sentral godkjenning / L = Lokal godkjenning 5. Øvrige merknader/ vilkår: a) Forskrift om tekniske krav til byggverk, TEK, av 2010, legges til grunn. b) Vilkår satt i vedtak av 18.09.14 fra Askøy kommune avd. samferdsel er gjeldende. c) Vilkår for brukstillatelse/ferdigattest: i) Avkjørsel fra kommunal veg må vært anlagt i samsvar med standardtegning 7 i Norm for kommunale veg-, vann- og avløpsanlegg 2006, dat. 22.06.06 ii) Eventuelle saksbehandlingsgebyr må være innbetalt. d) Når tiltaket er ferdig, og før det tas i bruk, skal ansvarlig søker sende inn anmodning om midlertidig brukstillatelse eller ferdigattest vedlagt dokumentasjon i samsvar med pbl. 21-10, Forskrift om byggesak kap. 8 og vedtak i byggesaken. e) Gebyr saksbehandling må innbetales. Regning ettersendes (sendes tiltakshaver). f) Denne tillatelsen gjelder i 3 år, jf. pbl. 21-9 første ledd. Klagerett jf. forvaltningslovens kap. VI: Dette vedtaket kan påklages til fylkesmannen i Hordaland, av en part eller annen med rettslig klageinteresse. Klagefristen er 3 uker fra den dag dette brevet er kommet fram til

vedkommende part. Klagen skal være skriftlig og begrunnet, og sendes kommunen. Det er anledning til å søke om å få utsatt iverksetting av vedtaket inntil klagefristen er ute eller klagen er avgjort. Det henvises for øvrig til vedlagt skriv om klagerett Vedlegg: 1 Kommuneplan 2012, M 1:1000 2 Kart som viser landbruksareal, M 1:1000 3 Søknad om dispensasjon, mottatt 23.06.14 4 Nabomerknad fra eier av gbnr. 33/26 5 Nabomerknad fra eier av gbnr. 33/ 20 og 27 6 Tiltakshaver sine kommentarer til nabomerknadene, mottatt 21.07.14 7 Situasjonskart, mottatt 21.07.14 8 Tverrprofiler, mottatt 21.07.14 9 Lengdeprofiler, mottatt 29.08.14 10 Landbruksfaglig uttale, mottatt 24.10.14 Kleppestø, den 03.11.14 Knut Natlandsmyr fagsjef Iris Bjørnseth seksjonsleder