HR-kontoret Saksframlegg Dato Løpenr Arkivsaksnr Arkiv 11.05.2016 35947/2016 2014/6661 404 Saksnummer Utvalg Møtedato 16/8 Organisasjonsutvalget 30.05.2016 Bystyret 16.06.2016 Endringer i arbeidsreglementet ytringsfrihet og varsling Forslag til vedtak Rådmannens forslag til endringer i arbeidsreglementet hva angår ytringsfrihet, lojalitetsplikt og varsling vedtas. Rådmannen gis fullmakt til å korrigere etiske retningslinjer og skriftlig kommunikasjonsstrategi slik at disse blir språklig forenlig med vedtatt arbeidsreglement. Bystyret orienteres om dette vedtaket. Sammendrag I sak til organisasjonsutvalget den 25. november 2014 (sak 14/18) la rådmannen frem forslag til endringer i arbeidsreglementet hva angår følgende tema: ansattes rett til å ytre seg offentlig om kommunens virksomhet, arbeidstakeres lojalitetsplikt og retten til varsling. Saken ble utsatt, og returnert fra organisasjonsutvalget til administrasjonen for ny behandling med følgende vedtak: «Saken utsettes slik at Sivilombudsmannens kommentarer i sak 2014/91 vurderes og sees i sammenheng med ny tekst.» Rådmannen vurderte saken på nytt i lys av ovennevnte uttalelse fra Sivilombudsmannen, og la frem nytt forslag den 9. mars 2015 (sak 15/2). Forslaget ble vedtatt av organisasjonsutvalget, og lagt frem for bystyret til orientering. Bystyret tok saken til etterretning (sak 15/8). Organisasjonsutvalgets vedtak, med endringene til reglementet og tilhørende saksfremlegg, ble formidlet i sin helhet til Sivilombudsmannen via epost 27. mai 2015. Reglementet ble endret i tråd med vedtaket, og hele arbeidsreglementet ble oversendt til Sivilombudsmannen 26. januar 2016. I kontrollutvalgets møte den 4. mars 2016 gjorde rådmannen rede for administrasjonens erfaringer med nytt reglement overfor kontrollutvalget i møte. Utvalget tok redegjørelsen til etterretning. Sivilombudsmannen uttalte seg til kommunens nye reglement i brev av 30. mars 2016. Ombudet uttalte seg særskilt om punktene om lojalitetsplikt og varsling. Ut over dette hadde ikke ombudet noen merknader til kommunens reglement. Ombudet har ikke krevd at kommunen foretar endringer i reglementet eller saksbehandler saken ytterligere. Rådmannen tar til etterretning at Sivilombudsmannen har avsluttet saken.
For rådmannen er det viktig at det ikke råder noen tvil om at kommunens medarbeidere har rett til å uttale seg fritt. Rådmannen ønsker engasjerte ansatte og et fritt ordskifte. All deltagelse i den offentlige debatt bidrar til utvikling av kommunen til beste for innbyggere. For å tydeliggjøre rådmannens intensjoner legges her frem et justert forslag til arbeidsreglement. Rådmannen har vektlagt Sivilombudsmannens uttalelse. Det nye forslaget tydeliggjør arbeidstakernes ytringsfrihet og nyanserer metodene for varsling. Ytringsfriheten er en grunnleggende rettighet, og forslaget til nytt reglementet gjør det klart at ansattes deltagelse i den offentlige debatten er velkommen. Vurderinger Denne saken er tidligere behandlet politisk tre ganger; to ganger i organisasjonsutvalget; 25. november 2014 (sak 14/18) og 9. mars 2015 (sak 15/2), og en gang i bystyret; 26. mars 2015 (sak 15/8), da som referatsak. Saksfremleggene fra begge sakene i organisasjonsutvalget er relevante for denne sak og det henvises til disse fullt ut. I tillegg ba kontrollutvalget i møte 4. mars 2016 (sak 12/16) om en redegjørelse for administrasjonens erfaringer etter vedtaket i organisasjonsutvalget 9. mars 2015. Administrasjonens redegjørelse ble tatt til etterretning. Etter at reglementet ble vedtatt i mars 2015 ble saken sendt til Sivilombudsmannen på dennes oppfordring. Ombudet mottok utskrift av saken med de vedtatte endringer og tilhørende saksfremlegg den 27. mai 2015, og det oppdaterte reglementet den 26. januar 2016. I brev av 30. mars 2016 tar ombudet for seg kommunens reviderte arbeidsreglement. Sivilombudsmannen gir i sin uttalelse ingen kritikk til kommunens reglement i form av at kommunen blir bedt om å behandle saken på nytt eller svarer på ombudets uttalelse. Sivilombudsmannen avslutter sin sak med en særskilt uttalelse til følgende to punkter i reglementet: 1) Ombudet stiller spørsmål ved om reglementets pkt 7 b) (lojalitetsplikt) «gir ansatte tilstrekkelig veiledning om innholdet i lojalitetsplikten og sikrer at denne ikke fremstår som mer vidtgående enn den faktisk er.» 2) Ombudet peker på at «loven ikke krever at arbeidstakere i ethvert tilfelle først skal varsle internt.» Dette på bakgrunn av ordlyden i reglementets punkt om varsling som sier følgende: "Ved varsling forventes det at arbeidstaker benytter seg av kommunens interne rutiner for varsling før en eventuell offentlig varsling." Til pkt 1 om lojalitetsplikten: Sivilombudsmannen drøfter rekkevidden av lojalitetsplikten når det gjelder ytringer, og viser særskilt til egen sak 2015/940 (se mer om denne nedenfor). Kjernen av ombudets drøfting er at plikten til å forholde seg lojal overfor arbeidsgiver hva angår ytringer begrenser seg til uttalelser som enten direkte og påviselig skader eller har et påviselig skadepotensial i forhold til arbeidsgivers legitime interesser. Etter rådmannens vurdering har ikke Sivilombudsmannen på dette punkt gitt uttrykk for at reglementet ikke er i samsvar med gjeldende rett. Ombudet stiller spørsmål ved om reglementet gir tilstrekkelig veiledning vedrørende dette tema. Til pkt 2 om varsling: I forhold til dette emnet er hovedsaken i ombudets drøfting at arbeidstaker ikke plikter å varsle internt i alle tenkelige tilfeller. Det kan være tilfeller der ekstern varsling kan 2
være forsvarlig selv om intern varsling ikke først er prøvd. Det avgjørende når det gjelder varsling er at den foregår på en forsvarlig måte. Rådmannen forstår Sivilombudsmannens uttalelse som en nyansering av reglene om varsling og ikke som en vurdering av at kommunens reglement strider mot gjeldende rett. Selv om Sivilombudsmannen ikke pålegger kommunen fornyet behandling av saken velger rådmannen med bakgrunn i ombudets uttalelse å foreslå endringer i reglementet. Dette for å unngå tvil om kommunens personalpolitikk når det gjelder ansattes ytringsfrihet. Det er viktig at kommunen som arbeidsgiver støtter ansattes samfunnsengasjement til beste for utvikling av arbeidsplasser og kommunens tjenesteproduksjon. Det er likevel ikke tilstrekkelig bare å vedta et reglement for ytringsfrihet på arbeidsplassen. Fra rådmannens side er det viktig å utvikle et arbeidsmiljø som legger til rette for ansattes ytringer. Kommunens ledere skal fremme en trygg ytringskultur i sin virksomhet, og medvirke til å skape en arbeidsplass hvor de ansatte opplever at det er rom for medvirkning og deltagelse i offentlig debatt. Videre er det utarbeidet og gjennomført egne kurs for ledere, tillitsvalgte, verneombud og ansatte som omhandler reglene for ytringsfrihet og varsling. Kursene vil også bli gjennomført høst/vår 2016/2017 i hele organisasjonen. I Sivilombudsmannens sak 2015/940 uttaler ombudet at det i kommunene og fylkeskommunene "hersker usikkerhet om hvor grensene for de ansattes ytringsfrihet går". Sivilombudsmannen uttaler at kommunene kan ha behov for økt kunnskap om temaet. I denne anledning har departementet anmodet alle fylkeskommuner og kommuner om å sette tema på dagsorden, med råd i forhold til hvordan kommunene kan sikre at ansatte ikke begrenses i sin ytringsfrihet unødig. Konkret foreslår departementet at kommunene vurderer sine retningslinjer og reglementer, og at det utvikles en kultur for åpenhet og aksept for ansattes deltagelse i den offentlige debatten. Forslag til endring Gjeldende reglement 6. Ytringsfrihet og lojalitetsplikt a) Ytringsfrihet Alle ansatte i kommunen har ytringsfrihet. b) Lojalitetsplikt Arbeidstaker plikter å opptre lojalt overfor Bodø kommune. Den enkelte arbeidstaker som uttaler seg offentlig har ansvar for å gjøre det klart om vedkommende uttaler seg på vegne av Bodø kommune eller på egne vegne. Det er ønskelig at arbeidstaker informerer sin leder før vedkommende ytrer seg offentlig om eget faglige ansvarsområde og/eller egen arbeidsplass. Slike offentlige ytringer krever likevel ikke leders godkjenning. Dersom arbeidstaker uttaler seg på vegne av Bodø kommune gjelder de regler som er presisert i pkt. 6 bokstav d og e. Ansatte skal lojalt gjennomføre kommunale vedtak, men må også når vedtak er fattet kunne påtale kritikkverdige forhold eller utilsiktede virkninger. Forslag 6. Ansattes ytringsfrihet Alle ansatte i kommunen har full ytringsfrihet. Ytringsfrihet er en grunnleggende rettighet, og en forutsetning for en opplyst samfunnsdebatt og et velfungerende lokaldemokrati. Bodø kommune ser det som positivt at ansatte gir uttrykk for sine meninger om eget arbeidsområde og egen arbeidsplass. Ytringsfriheten gjelder også omstridte temaer og kritikk. Ansatte kan også etter at vedtak er fattet fritt påpeke kritikkverdige forhold eller utilsiktede virkninger. Det er bare ytringer som påviselig skader eller påviselig kan skade Bodø kommune sine interesser på en unødvendig måte som kan anses som illojale. Ytringsfriheten kan være begrenset av 3
Dersom arbeidstaker uttaler seg på vegne av Bodø kommune gjelder de regler som er presisert i pkt. 6 bokstav d og e. lovfestet eller lovlig avtalt taushetsplikt. Det er den ansattes rett til å ytre seg på egne vegne som er omfattet av ytringsfriheten. Arbeidsgiver bestemmer hvem som kan uttale seg på vegne av Bodø kommune. Den enkelte arbeidstaker som uttaler seg offentlig har ansvar for å gjøre det klart om vedkommende uttaler seg på vegne av Bodø kommune eller på egne vegne. Dersom arbeidstaker uttaler seg på vegne av Bodø kommune gjelder de regler som er presisert i pkt. 6 bokstav d og e. 7.1 Varsling Ved varsling av kritikkverdige forhold etter arbeidsmiljølovens 2-4 forventes det at arbeidstaker benytter seg av kommunens interne rutiner for varsling før en eventuell offentlig varsling finner sted. a. Varsling iht. arbeidsmiljøloven 2-4 og 2-5 Bodø kommune ønsker at alle ansatte skal si i fra om kritikkverdige forhold. Ansatte har rett til å varsle om kritikkverdige forhold, jfr. arbeidsmiljøloven 2-4. Varsling av kritikkverdige forhold skal skje på en forsvarlig måte. Varsling i samsvar med kommunens rutine for intern varsling, og varsling til tilsynsmyndighet eller annen offentlig myndighet, vil alltid være forsvarlig. Ansatte plikter ikke å varsle internt i ethvert tilfelle. Ekstern varsling kan benyttes når dette må anses som mer hensiktsmessig, for eksempel ved kriminelle forhold eller når det er grunn til å frykte gjengjeldelser. Ansatte som varsler i samsvar med reglene i arbeidsmiljøloven 2-4 er vernet mot gjengjeldelse, jfr. arbeidsmiljøloven 2-5. Kommunens rutine for varsling er tilgjengelig på Intranett og i Kvalitetslosen. Saken ble drøftet med hovedsammenslutningene LO, YS og Unio den 20. mai 2016. YS og Unio støtter arbeidsgivers forslag. LO støtter arbeidsgivers forslag i det alt vesentlige, men foreslår å fjerne 3. avsnitt i den nye teksten (se drøftingsreferatet, vedlagt). Ny tekst innebærer en presisering av ytringsfrihetens innhold og grenser og gir en mer utfyllende veiledning i forhold til arbeidsmiljølovens varslingsbestemmelser. Konklusjon og anbefaling Det skal ikke være tvil om at ansatte i Bodø kommune kan ytre seg fritt på egne vegne om forhold som berører kommunens virksomhet, og at varsling om kritikkverdige forhold er ønsket. 4
Rådmannen har justert ordlyden i gjeldende reglement slik at det gir en bedre veiledning til ansatte om retten til å ytre seg, og de grunnleggende verdier som begrunner ytringsfriheten. Samtidig presiseres valgfriheten med hensyn til metode for varsling slik at reglementet gir god veiledning til ansatte som vil påpeke kritikkverdige forhold i kommunen. Rådmannen anbefaler at det fremlagte forslag til endringer i arbeidsreglementet vedtas. Rolf Kåre Jensen Rådmann Anna Margrethe Welle Assisterende rådmann Saksbehandlere: Arne Myrland Rune Braseth Marianne Bjørklund Trykte vedlegg: 1. Særutskrift OU-behandling arbeidsreglement 2. Arbeidsreglement 2015 oppdatert november 2015 3. Regulering av ansattes ytringsfrihet mv i Bodø kommunes arbeidsreglement 4. Fylkeskommunene og kommunenes innsats for å styrke ansattes ytringsfrihet 5. Epost med reglement fra Bodø kommune til Sivilombudsmannen 6. Epost med vedtak fra Bodø kommune til Sivilombudsmannen 7. Referat fra drøftingsmøte 20. mai 2016 Utrykte vedlegg: Som for sakene 14/18 og 15/2 (OU) Gjeldende reglement <Vennligst ikke slett noe etter denne linjen> 5