Sammendrag etter møter med rettighetshavere i utvinningstillatelse 316 (YME)

Sammendrag etter møter med rettighetshavere i utvinningstillatelse 316 (YME)

Rapport Rapport Rapporttittel Sammendrag etter møter med rettighetshavere i utvinningstillatelse 316 (YME) Rapportnummer Gradering Offentlig Unntatt offentlighet Begrenset Fortrolig Strengt fortrolig Involverte Organisasjonsenhet F-Logistikk og beredskap Deltakere i revisjonslaget Forfatter/saksbehandler BAK/HTO/OKO/OH 31.1.2012 BAK/HTO/OKO/ASv/OH Rapport og prosjektinformasjon Sammendrag YME, utvinningstillatelse 316, består i dag av Talisman (operatør) (60 %), LOTOS E&P Norge (20 %), Norske AEDC (10 %) og Wintershall Norge (10 %). Vanligvis adresseres Ptils tilsyn mot operatøren. Dette har Ptil gjort og vil fortsatt gjøre i forhold til YME og operatøren Talisman. I dette tilsynet har vi imidlertid valgt å rette fokus også mot rettighetshaverne (utenom operatøren Talisman). Dette for å kartlegge deres aktiviteter i utvinningstillatelsen i forhold til regelverkskrav nedfelt i bl a Petroleumsloven (PL) 10.6 om plikt til å etterleve loven og til å påse at bestemmelser blir overholdt og Rammeforskriften 7 om ansvar etter denne forskriften. Møter ble avholdt med Norske AEDC (torsdag 15.12.2011), LOTOS E&P Norge (torsdag 15.12.2011) og Wintershall Norge (fredag 16.12.2011). Informasjon fra selskapene kan tyde på at de ikke har gitt vesentlige bidrag til prosjektet med å bygge ut YME. Selskapenes informasjon viste at de i varierende grad har hatt aktiv oppfølging av prosjektet utenom å delta i regulære utvinningstillatelsesmøter. Ptil finner grunn til å stille spørsmål ved om selskapene i tilstrekkelig grad har tatt inn over seg regelverkets krav til rettighetshavere på norsk sokkel. Eierskapet i utvinningstillatelsen har endret seg over tid, og det ble til en viss grad brukt som begrunnelse for liten mulighet for å påvirke prosjektet. Beslutninger var allerede tatt. Rettighetshaverne ga uttrykk for at utfordringer knyttet til administrasjon av utvinningstillatelsen (ikke møtereferater i tide, ikke møtereferat, liten formalisme i administrasjon av arbeidet i utvinningstillatelsen). Hovedårsaken til at man i dag sliter med hovedleveransen til YME utbyggingen plasserer selskapene i stor grad på kontraktsforholdene med hovedleverandør til dette prosjektet. Selskapene pekte også på kontraktsforhold som årsak til at de hevdet å ikke ha mulighet for å påvirke beslutning om å ta YME innretningen fra verksted til installasjon offshore. De hevdet at det var en beslutning som SBM tok alene. Selskapene ga uttrykk for bekymring over prosjektets fremdrift og ivaretakelse av kvalitet i utbyggingen. Dato Norske emneord YME, Utvinningstillatelse 316, AEDC, LOTOS, Wintershall Prosjekttittel Antall sider Prosjektnr Opplag

3 Innledning Petroleumstilsynet (Ptil) har i sin oppfølging av YME prosjektet sett at det over tid har vært utfordringer i styringen av HMS og kvalitet på innretningen i denne utbyggingen. På denne bakgrunn kalte Ptil inn eierne i utvinningstillatelsen, utenom operatøren Talisman, for å føre tilsyn med deres ivaretakelse av lovpålagte forpliktelser hva gjelder påseansvar og bidrag for å støtte operatøren i dennes styring av prosjektet. Ptil ba de tre eierne i utvinningstillatelse 316 (utenom operatøren); Norske AEDC, Lotos og Wintershall presentere sine individuelle bidrag, i henhold til fastsatt agenda, i separate møter. Vi begrenset oss til avklarende spørsmål uten å gå i dybden og verifisere all informasjon vi mottok. Vi vil derfor ikke gi en detaljert tilbakemelding til den enkelte rettighetshaver med beskrivelse av avvik og forbedringspunkter og henvisning til regelverkskrav. Vi har valgt å utarbeide en samlerapport for våre konklusjoner etter møtene, og gir vår oppsummering relatert til de enkelte agendapunkter. Ptil velger å gjøre tilbakemeldingen på denne måten for å rette fokus på deltakeres arbeid i utvinningstillatelser generelt. Vi har formulert kommentarer slik at det kan tas til etterretning og læring av de tre aktuelle eierne i utvinningstillatelse 316. 1 Selskapenes overordnede styringssystem for arbeid i utvinningstillatelsen Selskapene presenterte hovedelementer i sine overordnede styringssystemer. Beskrivelse av arbeid i utvinningstillatelser var i varierende grad beskrevet i selskapenes styringssystem. Regelverket stiller krav til å ha et styringssystem for selskapenes HMS forpliktelser også i rollen som deltaker i utvinningstillatelser. Det fremkom at selskapene i ulik grad har prioritert en helhetlig og systematisk beskrivelse av deres arbeid i utvinningstillatelser, selv på områder som klart ligger innenfor regelverkets HMS begrep. 2 Selskapenes kvalitetsplan for prosjektet Selskapenes strukturerte tiltak for å ivareta sine forpliktelser i YME utvinningstillatelsen varierer fra vel dokumenterte kvalitetsplaner for arbeid til ingen strukturert plan. Selskapenes individuelle presentasjoner viste at det i varierende grad var forbedringspotensial hva gjelder strukturert ivaretakelse av eierskapsforpliktelsene med f eks; årlig program for utvinningstillatelsen selskapets eget arbeidsprogram for deltakelse i utvinningstillatelsen beskrivelse av arbeidsoppgaver identifisering av egne aktiviteter for å bidra inn i utvinningstillatelsen og assistere operatøren Deltakere i utvinningstillatelser bør også delta der det kan være behov for tekniske og operasjonelle bidrag i samarbeidet med operatøren eller der det er behov for spesiell oppmerksomhet med tilsynsaktiviteter for å ivareta påse ansvaret. Ptil mener at deltakerne i utvinningstillatelse 316 burde ha sett problemene i YME og styrket sin innsats, spesielt siden selskapenes felles risikoidentifikasjon klart viser at oppfølgingen har ledelsesprioritering High (med utropstegn).

4 3 Selskapenes dokumenterte aktiviteter og initiativer, herunder verifikasjonsaktiviteter, i utvinningstillatelsen for å hjelpe operatør og for å ivareta selskapenes påse rolle Det fremkom at selskapene i varierende grad kunne dokumentere internt arbeid, deres deltakelse i komiteer og andre bestrebelser for å ivareta sin påse plikt eller for å bistå operatøren. Selskapenes beskrivelser av egne aktiviteter var typisk at de anså det best å ikke mase om det som andre hadde tatt opp, og at man har gitt operatøren arbeidsrom for å gjøre sin rolle som operatør. Man vedgikk også at en nok kunne ha dokumentert egne aktiviteter på en bedre måte. Samlet sett ga møtene med de tre deltakerne i utvinningstillatelsen et inntrykk av at de anså det å være liten reell mulighet for å påvirke prosjektgjennomføringen. Det vises ellers til kommentarer under punkt 5. 4 Status for YME prosjektet slik selskapene vurderer det nå Situasjonen for YME utbyggingen er nå at innretningen er plassert på feltet, og det er identifisert betydelig rest- og endringsarbeid for å gjøre den produksjonsklar. I den sammenheng er det tatt i bruk to boligplattformer (en jack-up og en flytende) som til sammen tar hånd om i overkant av 400 personer offshore. Operatøren Talisman har overfor sin hovedleverandør Single Bouy Mooring (SBM) uttrykt bekymring på en rekke punkter som gjelder prosjektstyring, kompetanse og kvalitet. Selskapene så også med bekymring på hvordan prosjektet med YME utbyggingen gikk, og uttrykte usikkerhet med hensyn til om de nåværende planer for first oil var aktuelle. De uttrykte usikkerhet med hensyn til mulighetene for å styre prosjektet på en bedre måte slik at ferdigstillelse med kvalitet kunne nås innen de for tiden spesifiserte tidsplaner. Dette med bakgrunn i den kontraktsstrategi som er benyttet overfor hovedleverandør SBM. Innretningens samsvar med regelverket var en felles bekymring hos deltakerne i utvinningstillatelsen. Selskapene uttrykte også bekymring omkring to nye emner som kunne påvirke prosjektets ferdigstillelse i vesentlig grad; Ringing effekter i conductor/struktur Usikkerhet knyttet til passiv brannbeskyttelse Selskapene uttrykte at spørsmålene knyttet til strukturelle usikkerheter med vibrasjoner/ringing og passiv brannbeskyttelse ville kunne påvirke oppstart. 5 Selskapenes planer for videre oppfølging av utvinningstillatelsen De tre selskapene presenterte sine videre planer for oppfølging av YME prosjektet med bakgrunn i en felles utarbeidet risikomatrise. Selskapene gav uttrykk for at de aktivt vil delta i utvinningstillatelsens komiteer, men samtidig kom det klart fram at man ikke helt vet hvordan man skal komme i inngrep med prosjektet og operatørens styring av dette. Selskapenes informasjon på dette punktet ga et bilde av små muligheter for å påvirke prosjektets fremdrift og kvalitet.

5 Beslutning om å ta YME ut fra verksted til lokasjon offshore Et punkt som ble spesielt tatt opp med alle tre aktørene, var beslutningen om å ta YME innretningen ut fra verksted i Stavanger til installasjon offshore. Selskapene gav uttrykk for at det var en beslutning som SBM var alene om, og som de ikke kunne påvirke. Det ble også vist til at en del av de omfattende ekstraarbeider som man nå kjenner til, først ble oppdaget etter at innretningen var tatt ut fra verkstedet. De tre selskapene hadde divergerende oppfatninger om riktigheten av å ta innretningen fra land på det tidspunkt da det skjedde. De omfattende restarbeidene for å ferdigstille YME innretningen har ført til at det pt er om lag 400 personer som arbeider offshore med dette. De er innkvartert på to boligenheter, og flys til- og fra land med helikopter. RNNP sier følgende om risiko ved helikoptertransport: Helikopterrelatert risiko utgjør en stor del av den totale risikoeksponering en arbeider på sokkelen utsettes for.

6 Vedlegg KRAV TIL RETTIGHETSHAVER en orientering om regelverkets krav En rettighetshaver er en fysisk eller juridisk person som etter petroleumsloven (eller tidligere lovgivning) innehar en tillatelse til undersøkelse, utvinning, transport eller utnyttelse av petroleum, se petroleumsloven 1-6 bokstav j. Innen HMS-området stilles det krav til rettighetshaver med hjemmel i petroleumsloven med underliggende forskrifter. Rettighetshaver skal ivareta egne plikter etter enkeltbestemmelser i regelverket, han skal legge forholdene til rette for operatørens arbeid og påse at operatøren oppfyller sine plikter. Rettslig grunnlag for dette finnes i petroleumsloven 10-6 og rammeforskriften 7 med videre utfyllende bestemmelser. Rettighetshaverne skal ivareta egne plikter etter enkeltbestemmelser i regelverket. Petroleumsloven 10-6(1) lyder: 10-6.Plikt til å etterleve loven og til å påse at bestemmelser blir overholdt Rettighetshaver 1 og andre som deltar i petroleumsvirksomhet 2 som omfattes av denne lov, plikter å etterleve loven, forskrifter og enkeltvedtak gitt med hjemmel i loven gjennom iverksettelse av nødvendige systematiske tiltak. Av forarbeidene til bestemmelsen, jf. ot.prp.nr.43 (1995-96) s. 61 62, fremgår det at bestemmelsen innebærer krav om aktive og målrettede tiltak som har som mål at petroleumsvirksomheten på alle plan drives i samsvar med regelverket, og at den enkelte deltakers plikter vil for øvrig fremgå av avledet regelverk. Rammeforskriften 7 om ansvar etter denne forskriften utfyller således hva som er rettighetshavers plikter: 7.Ansvar etter denne forskriften Operatøren og andre som deltar i virksomheten er ansvarlig etter denne forskriften. Den ansvarlige skal sikre at krav som er gitt i helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen, blir etterlevd. Operatøren skal påse at alle som utfører arbeid for seg, enten personlig, ved ansatte, ved entreprenører eller underentreprenører, etterlever krav som er gitt i helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen. I tillegg til de pliktene som rettighetshaverne og eierne av landanlegg har etter enkelte bestemmelser i denne forskriften, er disse ansvarlige for å påse at operatøren etterlever krav som er gitt i helsemiljø- og sikkerhetslovgivningen. Arbeidstakerne har plikt til å medvirke jf. arbeidsmiljøloven 2-3og brann- og eksplosjonsvernloven 25. I veiledningen til rammeforskriften 7 står det blant annet: I rammeforskriften og i forskrifter som er fastsatt i medhold av den, er pliktsubjektet for det enkelte regelverkskrav vanligvis nøytralt formulert. Det er gjort fordi flere kan ha ansvar etter den samme bestemmelsen. Eksempler på nøytral formulering er Det skal fastsettes krav til ytelsen for sikkerhetsfunksjoner og Innretningen skal utformes slik at. En annen nøytral form som er brukt er "Den ansvarlige skal. Hvem som er den ansvarlige, følger av denne paragrafen første ledd. Den ansvarlige kan således være operatøren, eller andre som deltar i virksomheten uten å være rettighetshavere eller eiere av landanlegg. Rettighetshavere som ikke er operatører inngår således ikke i begrepet den ansvarlige i denne forskriften med utfyllende forskrifter. Når ansvaret er lagt på én eller flere bestemte deltakere, går det klart fram av den aktuelle bestemmelsen. For eksempel er operatøren, den som står for driften eller arbeidsgiveren spesielt utpekt som pliktsubjekt i visse bestemmelser. Plikten til å påse som operatøren, rettighetshaveren og eieren av landanlegget har, jf. andre og tredje

7 ledd, gjelder gjennomgående og er således ikke nevnt i de andre bestemmelsene i denne forskriften og heller ikke i de utfyllende forskriftene, jf. veiledning til rammeforskriften 7. De enkeltbestemmelser i regelverket (utover rammeforskriften 7) som direkte adresserer rettighetshaver som pliktsubjekt er: Rammeforskriften kapittel II (dvs. 9-16) om grunnleggende krav til helse, miljø og sikkerhet. Rammeforskriften 17 (2), som sier at Rettighetshaveren og eieren av landanlegg skal etablere, følge opp og videreutvikle et styringssystem for å sikre etterlevelse av krav gitt i helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen som er rettet mot rettighetshavere og eiere av landanlegg. Rammeforskriften 27 om forhold som gjelder helse, miljø og sikkerhet i PUD og PAD Rammeforskriften 30 om avslutningsplan, jf. styringsforskriften 42(3). Det følger av dette at rettighetshaver må ha egen kompetanse og kapasitet innenfor HMS-området. Dette er blant annet også fremhevet i St.mld. 7(2001-2002) om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten, pkt. 4.17.1. Rettighetshaver må dokumentere tilstrekkelige ressurser og kompetanse for blant annet å kunne ta stilling til operatørens styring av HMS-området. Rettighetshaver skal legge forholdene til rette for operatørens arbeid og påse at operatøren oppfyller sine plikter. Petroleumsloven 10-6(2) lyder: I tillegg plikter rettighetshaver 1 å påse at enhver som utfører arbeid for seg, enten personlig, ved ansatte eller ved entreprenører eller underentreprenører, overholder bestemmelsene gitt i eller i medhold av loven. Petroleumsloven 10-6(2) regulerer rettighetshavers plikt til å påse at krav i regelverket overholdes. Denne plikten kommer i tillegg til kravet om å gjennomføre systematiske tiltak for å sikre at egen organisasjon etterlever de krav som følger av regelverket, jf. 10-6(1). Rammeforskriften 7(3) lyder: I tillegg til de pliktene som rettighetshaverne og eierne av landanlegg har etter enkelte bestemmelser i denne forskriften, er disse ansvarlige for å påse at operatøren etterlever krav som er gitt i helse-,miljø- og sikkerhetslovgivningen. Rettighetshaveren har hovedsakelig ansvar for å legge til rette rammene for at operatøren skal kunne gjennomføre sine oppgaver, men har også ansvar for å påse at operatøren gjennomfører disse oppgavene. For å finne det nærmere innholdet i disse pliktene må man se hen til forarbeidene til petroleumsloven 10-6(2) og veiledningen til rammeforskriften 7. Forarbeidene til petroleumsloven 10-6 uttaler blant annet følgende, jf. Ot.prp.nr. 43(1995-96) s 62: Når bestemmelsen i annet ledd benytter begrepet «påse» i forbindelse med rettighetshavers ansvar er dette for å klargjøre at det i første rekke er den enkelte aktørs plikt å etterleve regelverket. Å «påse» innebærer en plikt til gjennom etablering av styringssystemer og gjennom tilsyn, å følge opp at deltakerne i virksomheten etterlever krav fastsatt i og i medhold av loven. Ansvaret for å påse at regelverket etterleves vil således være en generell og overordnet oppfølgingsplikt ved gjennomføring av petroleumsvirksomheten. Rettighetshavers oppfølgingsplikt innebærer at rettighetshaver før og under kontraktsinngåelse samt ved gjennomføring av virksomheten, skal føre kontroll med at alle deltagere er kompetente og kvalifiserte til å drive petroleumsvirksomhet. Videre skal rettighetshaver følge opp disse ved utøvelsen av petroleumsvirksomheten. Rettighetshaver skal også føre kontroll med at innretninger og utstyr som tas i bruk, vedlikeholdes i samsvar med gjeldende rammer for virksomheten. På vegne av og etter instruks fra de øvrige rettighetshavere i tillatelsen, forestår operatøren den daglige ledelse av virksomheten. Operatøren har derfor et særlig ansvar for at virksomheten samlet foregår på en forsvarlig måte og i samsvar med de til enhver tid gjeldende regler. Rettighetshaver skal bl.a ved gjennomføring av revisjoner påse at operatøren oppfyller sine særskilte operatørplikter, og gjennom budsjetter og beslutninger m.v legge forholdene til rette for operatørens arbeid.

8 Veiledningen til rammeforskriften 7 uttaler blant annet følgende, under punktet Rettighetshaver og eier av landanlegg : Rettighetshaveren og eieren av landanlegget har hovedsakelig ansvar for å legge rammene til rette for at operatøren skal kunne gjennomføre sine oppgaver. Rettighetshaveren og eieren av landanlegget har også ansvar for å påse at operatøren gjennomfører disse oppgavene. I tredje ledd har en synliggjort rettighetshaverens og eieren av landanleggets plikt til å påse at operatøren etterlever sine plikter. For å kunne gjennomføre sine forpliktelser må rettighetshaveren og eieren av landanlegget få informasjon om virksomheten. Rettighetshaveren og eieren av landanlegget skal ikke bare ta standpunkt til det han får seg forelagt fra operatøren, men har en selvstendig plikt til å sikre seg at han får tilstrekkelig informasjon om virksomheten. Rettighetshaveren og eieren av landanlegget har en aksjonsplikt når det gjelder forhold som ikke er i overensstemmelse med regelverket. Forøvrig må rettighetshaveren og eieren av landanlegget påse at operatøren utfører sine oppgaver ved revisjoner. Rettighetshaveren og eieren av landanlegget må særlig påse at operatøren utførerer sine oppgaver i forbindelse med sentrale og viktige forhold. Dette gjelder blant annet operatørens styringssystem, at operatøren har en organisasjon som er tilstrekkelig kvalifisert og har tilstrekkelig kapasitet, at operatøren ivaretar problemområder og andre forhold som myndighetene har særlig fokus på, samt sentrale søknader til myndighetene. Det vises også til det som generelt sies om innholdet i plikten til å påse under overskriften operatør. Plikten til å påse følger av petroleumsloven 10-6 andre ledd og helselovgivningen, og er også inntatt i tidligere arbeidsmiljøforskrift 7. Plikten til å påse gjelder også på forurensningslovensområde Vi understreker at det ovenstående er utdrag fra relevante rettskilder, og dette er ikke en uttømmende redegjørelse for innholdet i rettighetshavers plikter i regelverket. Vi viser til petroleumslovens 10-6 med forarbeider og rammeforskriften med veiledning for fullstendig tekst.