NYTT NORSK LIKESTILLINGSLØFT Hege Skjeie, hege.skjeie@stv.uio.no Leder av Likestillingsutvalget offentlige myndigheter har høye ambisjoner i likestillingspolitikken. Likestilling beskrives som en samfunnsmessig grunnverdi, og innsats for å fremme likestilling som en menneskerettslig forpliktelse. Samtidig fremheves det ofte at aktivt likestillingsarbeid er god økonomisk politikk, at «likestilling lønner seg». I lys av dette er forvaltningsstrukturen for gjennomføring av likestillingspolitikk forbløffende svak. Når Norge regelmessig oppnår toppscorer i internasjonale kåringer av «mest likestilte land», skyldes dette først og fremst en ganske god kjønnsbalanse i høyere utdanning, sysselsetting og administrative og politiske lederverv. Jenter under utdanning, småbarnsmødre i lønnsarbeid og kvinnelige statsråder bidrar til å føre Norge til toppen av slike statistikker. Statistikkene sier ingen ting om arbeidsmiljøet i bedrifter, om rekrutteringspraksiser eller ansettelsespolitikk. De belyser ikke friheten til utradisjonelle valg for folk flest. De vurderer ikke utsattheten for vold, eller ulikheter i sårbarhet. På sine respektive ansvarsområder har myndigheter og arbeidsgivere en lovpålagt plikt til stadig å drive aktivt, målrettet og planmessig arbeid for å fremme likestilling. Mens diskrimineringsvernet er en rettighet på individnivå, er det proaktive arbeidet en plikt som virksomheter og institusjoner har. Stortinget har bestemt at både stat og kommune skal ha en slik plikt som offentlig myndighet, dvs. i rollen som myndighetsutøvere og tjenesteytere. Alle arbeidsgivere har også plikt til å drive et aktivt likestillingsarbeid innenfor rammen av sine virksomheter. Det samme har organisasjonene i arbeidslivet, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. Slike plikter følger både av likestillingsloven (fra 2002), og av diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven (fra 2009). Disse pliktene angir et viktig utgangspunkt for den vurderingen av offentlig likestillingsarbeid som Likestillingsutvalget gjennomfører i nou 2011:18: Struktur for likestilling. Utvalget ble oppnevnt av regjeringen i 2010. Mandatet er flerdimensjonalt; utvalget skal utrede politikken for kjønnslikestilling i lys av klasse, etnisitet og livsløp. Målet for utredningen er å legge grunnlag for en «helhetlig og kunnskapsbasert likestillingspolitikk for framtida» intet mindre. Høsten 2010 ble vi bedt om å forsere 182
184 nytt norsk tidsskrift 2/2012 deler av arbeidet, og særskilt vurdere de organisatoriske rammene for likestillingsarbeid i offentlig regi, på lokalt, regionalt og sentralt forvaltningsnivå. Det er denne vurderingen vi gjennomfører i nou 2011:18. Utvalgsarbeidet avsluttes med nok en nou i august 2012. Regjeringen har altså bedt oss om å se særskilt på strukturen for og systematikken i det offentlige likestillingsarbeidet. Hvem har myndighet? Hvem sørger for gjennomføring? Hvordan gjøres det? Med hvilke resultat? Til å framskaffe svar har utvalget fått assistanse fra flere forsknings- og utredningsmiljøer, som har kartlagt ulike sider ved forvaltningen av likestillingspolitikk, i Norge og komparativt for flere nordiske land. Vi ble også bedt om å utrede tiltak som kan videreutvikle og styrke den offentlige innsatsen. En tilsvarende bred utredning har aldri tidligere blitt gjennomført for likestillingspolitikkens vedkommende. Vi foreslår omfattende strukturelle grep, og alle anbefalingene er enstemmige. Totalt fremmer vi 18 ulike forslag til reform av likestillingsapparatet. Vi har gjennomført to sett av vurderinger, og gir to hovedtyper av råd. Det ene settet angår organiseringen av aktivt likestillingsarbeid, det andre angår håndhevingen av diskrimineringsvernet. Det er prinsipielt viktig at vi skiller mellom disse spørsmålene. Utvalget gjennomfører en omfattende drøfting av håndhevingsorganenes roller og oppgaver, og av ombud og nemnd som lavterskeltilbud i diskrimineringsspørsmål. I denne korte kommentaren kan jeg likevel ikke gå nærmere inn på forslagene vi fremmer for å styrke diskrimineringsvernet. 1 Utredningen er ikke lystelig lesning for de som er opptatt av gjennomføringsevne. Det er store svakheter ved dagens organisering. Likestillingsarbeid tar ofte form som tids- og saksavgrensede prosjekter. Grepet er gjerne den tematiske handlingsplanen, innenfor ett, eller eventuelt flere samarbeidende, departementers område. Av og til kommer en større reform som styrekvoteringen. Andre ganger legges det sten på sten, som i foreldrepengeordningen. Noen steder bygges det fagkompetanse, for eksempel på voldsproblematikk. I noen departementer drives det omfattende likestillingsarbeid. I andre departementer skjer det svært lite. Siden midten av 1980-tallet har en såkalt integreringsstrategi ligget til grunn for likestillingsarbeid på det sentrale forvaltningsnivået. Den innebærer kort sagt at likestillingshensyn skal integreres i den løpende virksomheten, av de som til en hver tid har ansvaret for beslutninger. Integreringsstrategien kombineres med et såkalt sektoransvarsprinsipp, som innebærer at hver sektor har like stort ansvar for å drive likestillingsarbeid. Ingen har fått særskilt myndighet til å sørge for at dette skjer, enn si med noenlunde samme retning og styrke. Overordnet har resultatet blitt en gjennomgående mangel på langsiktighet, systematikk og konsekvens i likestillingsarbeidet. Utvalget har fått gjennomført en særskilt kartlegging av kommunalt og fylkeskommunalt likestillingsarbeid. Den viser ganske enkelt at det er ganske langt mellom de kommunene som driver et aktivt og målrettet likestillingsarbeid. Særlig gjelder det pliktene som offentlige tjenesteytere. Det kan være vanskelig å forstå hva disse pliktene i lovverket egentlig betyr, og hvilke prosesser og tiltak de innebærer. Staten
symposium 185 hjelper i liten grad kommunene til å forstå dette bedre. Stortinget har altså vedtatt at det skal drives bredt og aktivt likestillingsarbeid over det ganske land. Men man har ikke avsatt egne ressurser til driften, og ikke lagt vekt på systematisk kompetansebygging i offentlig regi. Det finnes ikke noe landsdekkende veiledningstilbud i praktisk likestillingsarbeid, og tilsynsmyndigheten er i beste fall uklar. Analysene vi har gjennomført viser at det er behov for et landsdekkende likestillingsløft. Utvalget anbefaler at aktivitetspliktene i lovverket blir konkretisert, slik at folk kan forstå hva de innebærer. Det gjelder både pliktene for arbeidsgivere, og offentlige myndigheters aktivitetsplikt. Vi anbefaler også at det gjennomføres et tiårig utviklingsprogram for regionalt og lokalt likestillingsarbeid. Programmet må kunne dekke alle diskrimineringsgrunnlag som det er lagt aktivitetsplikter til. Samtidig bør regjeringen skaffe seg et fagorgan som kan drifte dette arbeidet og, mer generelt, utvikle kunnskap om og føre tilsyn med myndighetspliktene til aktivt likestillingsarbeid. Nærmere bestemt, et direktorat for likestilling med regional forankring eller altså, regionale kontorer. Dette er ikke «mer byråkrati». Dette er en standard for kompetent myndighetsutøvelse. Utredningen har vært på omfattende høring. Høringssvarene viser interessante mønstre. Forslagene i Struktur for likestilling får bred støtte fra hovedsammenslutningene på arbeidstakersiden. Både lo, ys og unio ønsker en likestillingsreform på linje med den utvalget skisserer. Hovedsammenslutningene på arbeidsgiversiden stiller i hovedsak opp på den andre siden av bordet. De er skeptiske til konkretisering av aktivitetspliktene, og de mener om enn med enkelte unntak at utvalget ikke har dokumentert reformbehovet. Samtlige fagmiljøer og -sentre som driver praktisk likestillingsarbeid er uenige i det, og støtter eller utdyper vurderingene i nou-en. Det samme gjelder i all hovedsak interesseorganisasjonene på feltet. 2 Kommunesektorens organisasjon ks stiller seg avvisende til en ny direktoratstruktur, men hilser likevel utviklingsprogrammet velkommen. Mange fylkeskommuner, og enkelte kommuner, har drøftet utredningen i politiske fora, og flere følger ks. Men ikke alle: høringen gir også eksempler på lokal og regional tverrpolitisk støtte til forvaltningsreform. I Agder-fylkene gjennomføres en tiårig satsning for å utvikle praktisk likestillingsarbeid regionalt. Fylkesordføreren i Vest-Agder, Terje Damman fra Høyre, beskriver det slik i en kronikk i Fædrelandsvennen i mars i år: «Vi har levd et usikkert liv med finansieringsarbeid fra år til år, og det har vært lang vei til våre statlige samarbeidspartnere og veiledere. For fylkeskommunene og kommunene på Agder vil det være en stor styrke å få støtte og veiledning av et solid og stabilt kompetansemiljø på likestillingsfeltet. Det vi selv har arbeidet hardt med å utvikle, kan bli løftet opp, styrket og profesjonalisert.» Det er nettopp dette som er hensikten med forslagene vi fremmer i nou 2011:18. Likestillingsarbeid må nødvendigvis drives lokalt. Men det er altfor tungt å løfte alene, lokalt.
186 nytt norsk tidsskrift 2/2012 Noter 1 Jeg må her bare vise til nou 2011:18, og samtidig til det nettstedet utvalget har etablert hos Kilden, se kilden.forskningsradet.no. Her er også grunnlagsmaterialet for utredningen gjort tilgjengelig 2 Dette er basert på de høringssvarene som var lagt ut på regjeringens nettsider pr. 1. april 2012, dvs. om lag 80 høringssvar.