Planlegging Endring av planer, med særlig fokus på prosesser Fredrik Holth Dosent NMBU 1
Juss som virkemiddel i arealforvaltningen Rettslige mål: Plan- og bygningsloven formål: 1-1: «Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner.» 3-1: «Planleggingen skal fremme helhet ved at sektorer, oppgaver og interesser i et område ses i sammenheng gjennom samordning og samarbeid om oppgaveløsning mellom sektormyndigheter og mellom statlige, regionale og kommunale organer, private organisasjoner og institusjoner, og allmennheten.» Bærekraft, helhet og samordning! Egnede styringsnormer? Bærekraftig utvikling er formålet i 19 lover Endring av planer, med særlig fokus på prosesser 2
Rettslige virkemidler Loven determinerer sjelden løsningen på konflikter, men: oppstiller rammer for skjønnet. oppstiller krav til saksbehandlingen. gir mulighet for kontroll og overprøving Her ligger skillet mellom juss og "politikk" i arealforvaltningen: Juss "Politikk" Er saksbehandlingsreglene fulgt? Er hensyn som vektlegges saklige? Verdsetting av interesser Prioritering mellom interesser Korrekt vurdering av faktum? Er rettslige vilkår for å treffe vedtak oppfylt? Er vilkårene saklige? Om tillatelse skal gis eller ikke Om det skal settes vilkår Overprøving og kontroll 3
Barka-saken Endring av planer, med særlig fokus på prosesser 4
Rt. 2007 s. 281 Innledningsvis bemerker jeg at domstolenes kompetanse er begrenset ved overprøving av vedtak etter plbl. 25. Både valg av reguleringsformål og hvilke områder som omfattes av reguleringen, faller inn under forvaltningens frie skjønn, og er således i utgangspunket ikke gjenstand for domstolsprøving. Men domstolene kan prøve lovmessigheten av vedtaket - det vil si om den planlagte utnyttelsen av området er av en slik karakter at den faller inn under reguleringsformålet. Som jeg skal komme tilbake til, oppstår det i vår sak spørsmål om det er forenlig med plbl. 25 nr. 4 å regulere til friområde, et område som forutsettes benyttet som uteareal for barnehage. Endring av planer, med særlig fokus på prosesser 5
Reguleringsplaner Endring av planer, med særlig fokus på prosesser 6
Reguleringsplaners rettsvirkning Pbl. 12-4 Rettsvirkning av reguleringsplan En reguleringsplan fastsetter framtidig arealbruk for området og er ved kommunestyrets vedtak bindende for nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak som nevnt i 1-6. Planen gjelder fra kommunestyrets vedtak, dersom ikke saken skal avgjøres av departementet etter 12-13. Tiltak etter 1-6 første ledd, herunder bruksendring etter 31-2, jf. også 1-6 andre ledd, må ikke være i strid med planens arealformål og bestemmelser. Reguleringsplan skal følges ved avgjørelse av søknad om tillatelse eller ved foreståelsen av tiltak som nevnt i 20-1 første ledd bokstav a til m, jf. 20-2 til 20-5. Reguleringsplan er grunnlag for ekspropriasjon etter reglene i kapittel 16. Er bygge- og anleggstiltak som hjemles i plan fremmet med bakgrunn i privat reguleringsforslag etter 12-11, ikke satt i gang senest ti år etter at planen er vedtatt, skal kommunen før avgjørelse av byggesøknad for nye utbyggingsområder etter planen, påse at planen i nødvendig grad er oppdatert. Tiltakshaver er ansvarlig for å skaffe nødvendige opplysninger og dokumentasjon for kommunens vurdering. Endring av planer, med særlig fokus på prosesser 7
Plan- og bygningsloven 1-6.Tiltak Med tiltak etter loven menes oppføring, riving, endring, herunder fasadeendringer, endret bruk og andre tiltak knyttet til bygninger, konstruksjoner og anlegg, samt terrenginngrep og opprettelse og endring av eiendom, jf. 20-1 første ledd bokstav a til m. Som tiltak regnes også annen virksomhet og endring av arealbruk som vil være i strid med arealformål, planbestemmelser og hensynssoner. Iverksetting av tiltak som omfattes av denne lov, kan bare skje dersom de ikke er i strid med lovens bestemmelser med tilhørende forskrifter, kommuneplanens arealdel og reguleringsplan, jf. kapittel 20 om søknadsplikt og tillatelse. Dette gjelder også hvis tiltaket er unntatt fra søknadsplikt etter 20-5 og 20-6. Endring av planer, med særlig fokus på prosesser 8
20-5.Tiltak som er unntatt fra søknadsplikt Tredje ledd: «Tillatelse er heller ikke nødvendig for tiltak som nevnt i 20-1 bokstav m når tiltaket skjer som ledd i jordskifte i samsvar med rettslig bindende plan.» Endring av planer, med særlig fokus på prosesser 9
Matrikkelloven 33 tredje ledd «I forretning som gjeld oppretting av ny matrikkeleining eller arealoverføring, skal dei nye grensene merkjast i marka i samsvar med kommunalt løyve etter plan- og bygningslova. Den som utfører forretninga kan samtykkje i mindre avvik, for å kunne få ei gagnleg grense ut frå tilhøva i terrenget.» Endring av planer, med særlig fokus på prosesser 10
Mindre endringer Pbl. 12-14 Endring og oppheving av reguleringsplan For utfylling, endring og oppheving av reguleringsplan gjelder samme bestemmelser som for utarbeiding av ny plan. Kommunestyret kan delegere myndigheten til å treffe vedtak om mindre endringer i reguleringsplan eller til å vedta utfyllinger innenfor hovedtrekkene i reguleringsplanen. Før det treffes slikt vedtak, skal saken forelegges berørte myndigheter, og eierne og festerne av eiendommer som direkte berøres av vedtaket, skal gis anledning til å uttale seg, jf. for øvrig 1-9. Endring av planer, med særlig fokus på prosesser 11
Forslag til behandling i Stortinget Lovforslaget ( 12-14) 12-14 andre ledd skal lyde: Kommunestyret kan delegere myndighet til å treffe vedtak om endringer i reguleringsplan når endringene i liten grad vil påvirke gjennomføringen av planen for øvrig og heller ikke går ut over hovedrammene for planen. Endring av planer, med særlig fokus på prosesser 12
Fra høringsnotatet «Departementet mener det også i større grad bør ligge en planfaglig og praktisk vurdering til grunn for vurderingen, snarere enn dagens strenge juridiske forståelse av begrepet mindre endring. Det foreslås derfor at bestemmelsen i 12-14 andre ledd justeres i tråd med en slik synsvinkel og at man anvender vurderingstema som i større grad legger vekt på konsekvensene for omgivelsene og behovet for en bredere medvirkning enn dagens kriterier.» Endring av planer, med særlig fokus på prosesser 13
Fra høringsnotatet «Slik departementet ser det bør et avgjørende utgangspunkt for vurderingen være om endringene krever involvering av flere berørte myndigheter fordi den må betraktes som omstridt eller konfliktfylt. Dersom endringen ikke er av en slik karakter, og den også ligger innenfor planens hovedramme eller påvirker gjennomføringen av planen, bør endringen anses å være av en slik begrenset art at endringsprosessen kan forenkles. Dette gjelder selv om det foreligger protest fra nabo.» Endring av planer, med særlig fokus på prosesser 14
Fra høringsnotatet «Forslaget tar sikte på å tillate forenklet prosess der det skal innføres nye planformål eller formålsgrensene skal endres på en måte som ikke endrer planens karakter og går ut over planens hovedrammer. Etablering av et mindre parkeringsområde vil f.eks. kunne gjennomføres uten en full planbehandling, såfremt parkeringsområdet skal ivareta lokale behov og ikke er i strid med overordnede rammer omparkeringsdekning m.v. «Endring av planer, med særlig fokus på prosesser 15
Dispensasjon 19-2.Dispensasjonsvedtaket Kommunen kan gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av denne lov. Det kan settes vilkår for dispensasjonen. Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler. Ved dispensasjon fra loven og forskrifter til loven skal det legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet. Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. Departementet kan i forskrift gi regler for omfanget av dispensasjoner og fastsette tidsfrist for behandling av dispensasjonssaker, herunder fastsette tidsfrist for andre myndigheters uttalelse i dispensasjonssaker og gi regler om beregning av frister, adgang til fristforlengelse og konsekvenser av fristoverskridelse. Endring av planer, med særlig fokus på prosesser 16
Forslag til endringer Departementet: «Utgangspunkt Bestemmelsene er i dag svært krevende å praktisere både innholds- og prosessmessig I mange tilfeller er begrunnelsene tynne, og mange kommuner er antakelig mer liberale enn loven tillater Loven legger opp til en omfattende varsling jf. alle "direkte berørte" myndigheter Mange klagesaker for fylkesmennene Ulike rettsoppfatninger om hva som er fritt skjønn og rettsanvendelsesskjønn Forbedringer Lovforslaget innebærer at vilkårene for dispensasjon blir klarere og enklere å praktisere Fortsatt felles dispensasjonsregler for plan og byggesak Sektormyndighetenes ramme for uttalelser til dispensasjonen begrenses til å skulle omhandle "nasjonale og viktige regionale interesser" Mer fritt skjønn og dermed større lokalt handlingsrom Adgangen til å innvilge dispensasjon er videre når den kan begrunnes i viktige samfunnshensyn Nødvendig å gi retningslinjer og god veiledning i forbindelse med iverksettingen av lovendringene.» Endring av planer, med særlig fokus på prosesser 17
Forslag til endringer Lovforslaget ( 19-2) 19-2. Dispensasjonsvedtaket, første og andre ledd skal lyde Kommunen kan gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av denne lov. Det kan settes vilkår for dispensasjonen. Dispensasjon kan gis der tiltaket eller avviket det søkes om i liten grad vil medføre at aktuelle hensyn bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir tilsidesatt. Det kan også gis dispensasjon hvis kommunen finner at andre viktige samfunnshensyn veier tyngre. Det må i tilfelle gå fram av vedtaket om dispensasjon hvilke hensyn det da er lagt avgjørende vekt på. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler. Tredje og fjerde ledd oppheves. Nåværende femte ledd blir nytt tredje ledd. Endring av planer, med særlig fokus på prosesser 18
Om organisering av eiendomsoppmåling Forslag til endringer: Systemforståelse Fovaltningen, jordskifteretten og de alminnelige domstolene Hva er problemet med dagens ordning? Antallet klager Antallet feil Manglende kompetanse Endring av planer, med særlig fokus på prosesser 19
Om organisering av eiendomsoppmåling Utdanningskapasiteten er begrenset og behovet for landmålere må på kort sikt dekkes ved etterutdanning. Universitetet på Ås og Høgskolen i Bergen leverer allerede i dag relevante kortere og lengre etterutdanningskurs. Teknisk landmåling har blitt vesentlig enklere med GPS, og innsikt i juridiske og eiendomsfaglig spørsmål er hovedutfordringen når det gjelder kompetansebygging. Høringsnotatet s. 42 Endring av planer, med særlig fokus på prosesser 20
Om organisering av eiendomsoppmåling «Det bør dog bemerkes at oppmålingens karakter gjør at fylkesmannen som klageorgan etter gjeldende ordning, i realiteten stort sett bare kan prøve de prosessuelle sidene i saken og i liten grad realitetene. Realitetene, dvs. hvor grensa faktisk går, må i praksis vanligvis prøves på nytt enten med ny oppmålingsforretning eller ved at spørsmålet bringes inn for domstolene.» Høringsnotatet s. 51 under punkt 6.7 Klage Endring av planer, med særlig fokus på prosesser 21
Om organisering av eiendomsoppmåling «Departementet mener at gjeldende ordning der kommunen ved landmåler kan samtykke i mindre endringer i tillatelsen under oppmålingsforretningen, ikke bør videreføres om oppmålingen defineres som tjenesteyting.» Det foreligger likevel flere mekanismer som bør kunne sikre nødvendig fleksibilitet. For det første bør tillatelsen utformes slik at tiltakshaver har fleksibilitet til, i samråd med landmåler, å foreta hensiktsmessige faktiske tilpasninger. Høringsnotatet s. 57 Endring av planer, med særlig fokus på prosesser 22
Takk for meg!