SAKSFRAMLEGG Saksgang Utvalg Møtedato Utvalgssak Formannskapet Arkivsaksnr: 2011/2299 Klassering: 151 Saksbehandler: Trond Waldal ÅRSBUDSJETT 2012 - ØKNING I ANTALL BARN I PRIVATE BARNEHAGER - ØKONOMISKE KONSEKVENSER Rådmannens forslag til vedtak: 1) I kommunens budsjett for 2012 gjøres disse endringer: Vedtatt netto Merutgift Mindre utg. Rev. netto Avdeling budsj.ramme Mindre innt. Merinntekt budsj.ramme Rådmannen inkl. stab 113 315 300-700 000 112 615 300 Avdeling oppvekst 345 220 600 11 500 000-5 070 000 351 650 600 Avdeling samf.utvikling 146 769 500-935 000 145 834 500 Avdeling helse 155 658 300-600 000 155 058 300 Avdeling omsorg 256 345 300-595 000 255 750 300 Fellesområde -1 017 309 000-3 600 000-1 020 909 000 11 500 000-11 500 000 2) Vedtaket fattes i henhold til kommunelovens 13. Torunn Austheim rådmann
Saksopplysninger: 1. INNLEDNING Nylige innmeldte barnetall fra barnehagene til KOSTRA-rapportering viser en betydelig økning av antall barn i barnehagene. I de private barnehagene er det nærmere 80 flere barn på nyåret 2012 enn året før. Det er særlig andelen 1- og 2- åringer som er sterkt økende. I tillegg er andelen som har fullplass sterkt økende. Til sammen utgjør dette en økning på omtrent 100 korrigerte heldagsplasser (1 plass for barn under 3 år teller 2). Dette er tilskuddsberettigede barnehageplasser. I budsjettet for 2012 er det bare tatt høyde for ca. 25 nye plasser. Rådmannen kan vanskelig se at den kraftige økningen kunne vært fullt ut avdekt tidligere. Også andre forutsetninger knyttet til tilskudd til private barnehager som var lagt til grunn i budsjettarbeidet har endret seg. Utgiftene i 2011 ble større enn budsjettert, og helårsvirkningene var ikke regnet inn i budsjettet for 2012. Dette skyldes blant annet nye krav om at påslaget for administrasjonskostnader skal beregnes ut fra bruttoutgifter og ikke nettoutgifter. I tillegg viser nye beregninger at helårsvirkningen av lønnsoppgjør blir dyrere enn beregnet. Også nye beregninger knyttet til helårseffekten av merinntak av barn i kommunale barnehager, samt økning i minimumsandelen av tilskudd til private barnehager, slår dårligere ut enn først antatt. Slik ordningen er i dag blir kommunen "satt på sidelinja" ettersom: - private barnehager styrer seg sjøl og kan fortløpende øke barnehagetilbudet innenfor de godkjente arealrammer samtidig som - kommunalt tilskudd til private barnehager har vært utløst automatisk ved merinntak fram til 15.12.11 ("stykkprisfinansiering") Den direkte koblingen mellom merinntak av barn i private barnehager og utløsing av kommunale tilskudd uten at kommunen kan gripe inn, fratar kommunen styringsmulighetene over egen økonomi. Situasjonen som er skapt er meget krevende og krever ny gjennomgang av avdelingens budsjett for 2012 samtidig som de kommunale retningslinjer til private barnehager ses på pånytt. Legges foreløpige satser for tilskudd til private barnehager for 2012 til grunn, anslås dette å medføre en merutgift for kommunen i 2012 på 11,5 mill. kroner hvor av hoveddelen skyldes den kraftige økningen av barn i private barnehager. En samlet barnehagesektor (kommunale og private) må i all hovedsak løse de økonomiske utfordringene innenfor egne budsjettrammer. Satsene til de private barnehagene for 2012 skal foreligge innen 01.02.12. Ettersom satsene beregnes ut fra utgiftsnivået i de kommunale barnehagene i 2012, må de politiske organer fastsette endelig budsjett for de kommunale barnehager innen ovennevnte dato. Det legges opp til en gjennomgang av situasjonen i hovedutvalgets møte 24.01 og formannskapet 26.01, samtidig som formannskapet som hastesak (bruk av kommunelovens 13) 26.01 må ta stilling til revidert netto budsjettramme for 2012 for de kommunale barnehager.
2. RAMMEFINANSIERING Rammefinansiering er hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. Rammetilskudd og utjevning av skatteinntekter fordeles til kommunene gjennom inntektssystemet, som Kommunal- og regionaldepartementet har ansvaret for. Kommunene fordeler selv midlene mellom de ulike tjenesteområdene i kommunen. Rammefinansiering av barnehagesektoren har vært et politisk mål i flere år. Barnehagesektoren skal ses i sammenheng med de andre kommunale tjenesteområdene, og finansieres på samme måte. Rammefinansiering innebærer at de tilskuddene som i dagens finansieringsmodell er øremerket barnehageformål, legges inn i rammetilskuddet til kommunene, og fordeles til kommunene etter et sett med kriterier som reflekterer utgiftsbehovet knyttet til barnehager i den enkelte kommune. Regjeringen har fra 2011 innlemmet øremerkede statstilskudd til barnehager i rammetilskuddet til kommunene. Kommunene skal finansiere driften både av kommunale og private barnehager gjennom kommunens rammeoverføringer. Stortingen har vedtatt lovendringer og ny forskrift med bestemmelser om hvordan kommunen skal utmåle tilskudd til private barnehager. Endringen innebærer at kommunene får et helhetlig finansieringsansvar for kommunale og ikkekommunale barnehager. Kommunene vil i all hovedsak få tildelt midler til barnehageformål gjennom inntektssystemet i stedet for øremerkede statlig tilskudd. Staten vil ikke ha direkte innflytelse på nivået på ressursbruken i barnehagene i den enkelte kommune. Etter at rammefinansiering er innført vil statlig styring av barnehagesektoren i hovedsak skje gjennom lov om barnehager og forskrifter. Etter en overgangsperiode på fem år skal private barnehager være sikret 100 % av det tilsvarende kommunale barnehager i den aktuelle kommunen i gjennomsnitt koster. Overføring til rammefinansiering slår noe ulikt ut for kommunene. Dette skyldes blant annet fordelingskriteriene som er benyttet. Blant annet er andel med høyere utdanning i kommunen en faktor som gir større overføringer. I forhold til det reelle behovet og videreføring av de kommunale utgiftene på samme nivå som tidligere, er denne reformen klart underfinansiert for Steinkjer kommune. I utgangspunktet ville Steinkjer kommune mottatt over 8 mill. kroner mer dersom den statlige øremerkingen ble videreført, med bakgrunn i antall barn i barnehagene pr. 15.12.2010. I tillegg ville utviklingen som har skjedd i løpet av 2011 i stor grad blitt dekt gjennom statlige tilskudd. KS har påpekt at reformen samlet sett er underfinansiert, og at det slår ulikt ut for kommunene. Det er vanskelig å se at utviklingen det siste året har blitt kompensert gjennom rammetilskuddet, og det kan tyde på at kommuner med mange private barnehageplasser kommer spesielt dårlig ut. Steinkjer kommune er i en slik situasjon. 3. BUDSJETT 2012 Tilskudd til private barnehager regnes ut i tråd med vedtatt forskrift og kommunale retningslinjer. De kommunale retningslinjene har liten betydning for det samlede tilskuddet. Det er kommunens kostnader i de kommunale barnehagene (ordinær barnehagedrift og drift av barnehagebygg) som danner grunnlaget for tilskuddssatsene til de private barnehagene. I tillegg er antall barn i barnehagene avgjørende for tilskuddet.
Oversikten nedenfor viser utviklingen av tilskudd og konsekvenser for de ulike faktorene som påvirker utgiftene (tall i mill. kroner): Oppr. budsjett 2011 Revidert budsjett 2011 Progn. mai 2011 Progn. Juni 2011 Regnsk. 2011 (forel.) Rådm. detaljbudsjett 2012 Nye beregn. 2012 Ordinært tilskudd 90,0 90,0 90,0 90,0 90,0 90,0 (2011-nivå) Merinntak barn i komm. -3,5-3,5-3,5-3,5-7,0-5,0 barnehager Merinntak hovedopptak 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 (barn med rett) Merinntak private bhg. i 0,5 1,0 1,5 2,0 0,7 0,5 løpet av året Mertilskudd priv. bhg. 0,5 0,5 0,6 0,3 0,3 med høye finanskostn. Opptrapping til 100 % 1,0 2,0 finansiering Lønnsøkning / 1,0 2,0 økte pensjonskostn. Økning antall barn 2,0 9,0 Adm.kostnader 0,7 0,7 nye retningslinjer SUM 82,7 87,5 88,5 89,0 90,3 88,5 100,0 Ad. ordinært tilskudd (2011-nivå) Dette er tilskudd til private barnehager i henhold til lov og forskrift ved innlemmingen i rammefinansiering. Dette var tilskudd beregnet ut fra budsjetterte kostander i 2011 ved første gangs beregning av tilskudd til private barnehager. For å vise sammenligninger og utviklingen det siste året er dette beløpet holdt konstant i oversikten ovenfor. Ad. merinntak av barn i kommunale barnehager Den økonomiske effekten av pålagt merinntak i kommunale barnehager er mindre enn antatt. Ut fra dette ser en at ytterligere pålegg om merinntak burde vært effektuert. Ad. merinntak hovedopptak (barn med rett) Kommunen må sørge for plasser til alle som har rett til plass i henhold til barnehageloven etter hovedopptaket. Dette er ressurser som er satt av til å utvide grupper dersom det er for lite plasser til barn med rett til plass. Dette skjer fortrinnsvis ved utvidelse av grupper i kommunale barnehager. Ad. merinntak i private barnehager i løpet av året I henhold til de kommunale retningslinjer har de private barnehagene rett til ekstra tilskudd dersom de foretar merinntak i løpet av året. De nye retningslinjene gjeldende fra 01.01.12 sier at det gis rett til mertilskudd dersom de tar inn mer enn 7 % flere barn enn det som er innmeldt barnetall pr. 15.12 året før. I.h.t. retningslinjene som gjaldt fram til 31.12.11 var dette uavhengig av hvilke barn som ble tatt inn. De reviderte retningslinjene gjeldende fra 01.01.12 sier at det kun er rettighetsbarn (d.v.s. barn over ett år som søker plass ved hovedopptaket) som kan medregnes ved eventuelt mertilskudd. Dette betyr at det bare unntaksvis vil bli søknader om mertilskudd, og at dette bare vil gjelde dersom en privat barnehage «hjelper» kommunen med å opprette en gruppe/avdeling for å gi plass til rettighetsbarn i forbindelse med hovedopptaket. Utgiftene knyttet til merinntak vil derfor trolig ble redusert i 2012.
Ad. mertilskudd til private barnehager med høye finanskostnader I henhold til de kommunale retningslinjer benytter kommunen nasjonal sats ved tildeling av tilskudd til finanskostnader. Retningslinjene gir de private barnehagene rett til ekstra tilskudd dersom de har 20 % høyere finanskostnader enn det de får tildelt gjennom tilskuddet. De reviderte retningslinjene har strammet inn noe på hva som kan regnes som finanskostnader, og det er satt et «tak» for eventuelt mertilskudd. Dette betyr at utgiftene knyttet til mertilskudd til private barnehager med høye finanskostnader trolig blir redusert i 2012. Mertilskudd som følge av høye finanskostnader må vurderes på nytt. Ad. opptrapping til 100 % finansiering Fra statlig hold er det signalisert en opptrapping av minimumsandelen av tilskudd til de private barnehagene. Høsten 2011 ble denne økt fra 88 % til 91 %. Fra høsten 2012 blir minimumsandelen økt til 92 %. I budsjettgrunnlaget var det beregnet en økning med 1 prosentpoeng fra 2011 til 2012. Nye beregninger viser at økningen i gjennomsnitt vil bli i overkant av 2 prosentpoeng på helårsbasis. Ad. lønnsøkning og økte pensjonskostnader Nye beregninger tyder på at det er beregnet for liten lønnsøkning for 2012 i forhold til det som er reelt. I tillegg er det ikke hensyntatt helårsvirkning av lønnsoppgjøret for 2011, samt at kommunens pensjonsutgifter kommer til å øke i 2012. Ad. økning av antall barn Det har tidligere vært prognosert med at andelen barn i barnehagene har vært økende. Dette med bakgrunn i at antall barn i førskolealder i Steinkjer er økende, og i tillegg har tendensen vært at andelen av barna i førskolealder som søker barnehageplass er økende. Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 2012 at kontantstøtten til 2 åringer faller bort fra høsten 2012. Det er all grunn til å anta at dette allerede har påvirket etterspørselen etter barnehageplass. I budsjettgrunnlaget for 2012 ble det prognosert med en moderat økning med 20-25 barn i 2012. Nylige innmeldte barnetall fra barnehagene til KOSTRA-rapportering viser en betydelig økning av antall barn i barnehagene. I de private barnehagene er det nærmere 60 flere barn på nyåret 2012 enn året før, og det er særlig andelen av de minste barna som er økende. Andelen 1- åringer med barnehageplass øker fra 70 % til 76 %, men 2-åringer med barnehageplass øker fra 82 % til hele 96 %. I tillegg er andelen som har fullplass økende fra 75 % til 81 %. Til sammen utgjør dette en økning på omtrent 100 korrigerte heldagsplasser i de private barnehagene, og gir en betydelig merutgift for kommunen i form av økt driftstilskudd til de private barnehagene i forhold til vedtatt budsjett. Ad. administrasjonskostnader nye retningslinjer På slutten av 2011 kom det en presisering angående beregning av påslaget for administrasjonskostnader ved utregning av de kommunale tilskuddssatsene. Det ble påpekt at dette påslaget skal beregnes ut fra bruttokostnader og ikke nettokostnader. Kommunen måtte derfor beregne tilskuddssatsene på nytt, noe som medførte en økning av satsen på i overkant av kr 1 000 pr. barn. Dette medførte en økt utgift på om lag 0,7 mill. kroner i 2011, og beløpet var ikke med i budsjettgrunnlaget for 2012. Oppsummert Flere av forutsetninger knyttet til tilskudd til private barnehager som er lagt til grunn i vedtatt budsjett har endret seg etter nye beregninger på nyåret. Dette gjelder: - Økning av antall barn i private barnehager - Lønnsoppgjør og økte pensjonskostnader - Effekten av merinntak av barn i kommunale barnehager - Opptrapping av minimumsandel av tilskudd - Nye retningslinjer for utregning av påslag for administrasjonskostnader
Rådmannen vil spesielt bemerke den kraftige økningen av antall barn i private barnehager gjennom 2011, en økning som er langt over det som ble ansett å være realistisk prognose. Det vil fortsatt være store utfordringer knyttet til budsjettering av barnehagesektoren i årene framover. Dette skyldes stor andel private barnehager i kommunen der kommunen i begrenset grad kan påvirke antall barn og plasser. Andelen barn som ikke har rett til barnehageplass, men som får tilbud i private barnehager, er økende. 4. TILTAK Barnehagesektoren er kommunens tredje største sektor, og er i stor utvikling. Isolert sett er det positivt med en betydelig økning av barnehageplasser i kommuner. Dette tyder på befolkningsvekst, tilflytting og tilgang til arbeidsplasser. En stor andel private barnehager har gjort at kommunen tidligere brukte betydelig mindre ressurser på barnehage enn landsgjennomsnittet. Innlemmingen i rammeoverføringene har medført at kommunen også får ansvaret for å finansiere utviklingen i private barnehager, noe som gir store økonomiske utfordringer. Det meste av kostnadene i barnehagene er knyttet til lønnsutgifter. KOSTRA tall for 2010 viser følgende bemanning i de kommunale barnehager i Steinkjer kommune sammenlignet med en del andre (målt i antall barn pr. årsverk): Steinkjer 6,2 Verdal 7,5 Levanger 6,0 Namsos 5,9 Stjørdal 6,4 Gj.snitt komm.gr. 13 6,3 Gj.snitt Nord-Tr. 6,3 Gj.snitt landet 6,3 Tallene varierer men større kommuner har noe mindre voksentetthet sammenlignet med Steinkjer. De kommunale barnehagene har i løpet av 2011 og 2012 fått krav om merinntak av barn tilvarende 3 %, uten å øke bemanningen. En eventuell ytterligere vurdering av bemanningen burde ideelt sett blitt gjort i sammenheng med vurdering av barnehagestruktur i forbindelse med opprustingsplan for barnehagebygg. Situasjonen som har oppstått er meget krevende for kommunen både økonomisk og organisasjonsmessig og vil utfordre kommunestyrets prioriteringer i budsjettet for 2012. I.h.t. kommuneloven ( 47) er kommunestyret pålagt å foreta endringer når kommunestyret er kjent med forhold som påvirker utgifts- eller inntektssida i budsjettet.
Rådmannen foreslår at følgende tiltak legges til grunn i foreliggende sak om revidering av budsjettet for 2012: 2012 2013 Ubalanse 11 500 000 11 500 000 a.) Red. budsjettramme kommunale barnehager inkl. FDV -1 335 000-3 000 000 b.) Redusert tilskuddsramme private barnehager -3 470 000-7 700 000 c.) Redusert avsetning til disposisjonsfondet -2 600 000 - d.) Red. utgifter rådmannen inkl. stab / merinntekter felles -1 700 000-800 000 e) Red avdelingene (kr 600.000 pr avdeling) -2 395 000 Sum -11 500 000-11 500 000 Ad. pkt. a.) og b.) En samlet barnehagesektor (kommunale og private) må i all hovedsak løse de økonomiske utfordringene innenfor egne budsjettrammer. Fordelingen av antall barn i barnehager i Steinkjer kommune fordeler seg slik på private og kommunale: 28 % i kommunale barnehager 72 % i private barnehager Ettersom enhetsprisen i kommunale barnehager er grunnlaget for driftstilskudd til private barnehager betyr dette at 1 krone spart i kommunal barnehage betyr 2,6 kroner i mindre driftstilskudd til private barnehager. Mindre utgifter i kommunale barnehager tilsvarende 1,335 mill. kroner gir 3,471 mill. kroner i mindre driftstilskudd til private barnehager i 2012. 1.335 mill. kroner i utgiftsreduksjoner innenfor kommunale barnehager betyr færre årsverk. Med virkningstidspunkt 01.05.12 er det lagt til grunn en reduksjon med 3 årsverk i de kommunale barnehager. Dette tilsvarer en mindre utgift i 2012 med kr. 1.000.000,-. Redusert antall årsverk relateres til høgere bemanningsnorm i kommunens barnehager sammenlignet med andre større kommuner. En slik reduksjon vil være krevende, men en har ut fra de økonomiske utfordringene likevel sett seg nødt til å tilrå en slik løsning. Videre er det lagt til grunn reduksjon i FDV kostnader i de kommunale barnehagene tilsvarende kr. 335.000,- (tilsvarer 1 årsverk med samme virkningstidspunkt som ovenfor). Reduksjon i antall stillinger søkes i den grad det er mulig løst gjennom naturlig avgang og interne rokkeringer og at dette skjer i samarbeid med arbeidstakerorganisasjonene. Ad. pkt. c.) Rådmannen foreslår som et engangstiltak i 2012 å avsette 2,6 mill. kroner mindre til disposisjonsfondet (kommunestyret har gjennom budsjettvedtaket i desember 2011 vedtatt 5,075 mill. kroner som avsetning til disposisjonsfondet i 2012). Ad. pkt. d.) Redusert utgift innenfor rådmannens budsjettområde gjelder 0,7 mill. kroner i mindre utgift til personforsikringer ovenfor ansatte. Dette er besparelse som nå er kjent etter at personforsikringene har vært på anbud. 1 mill. kroner i merinntekt innenfor fellesområdet er inntekter knyttet til mottak av enslige mindreårige i 2012. Det betyr at tiltak ovenfor denne gruppen må dekkes innenfor kommunens eksisterende virksomhet.
Ad pkt. e) Det er i tillegg til endringene ovenfor innarbeidet en generell reduksjon i rammene på alle fire avdelinger lik kr 600.000. Totalt utgjør dette en innsparing lik kr 2 400.000. Videre detaljering Saken legges fram som endring av avdelingenes netto budsjettrammer for 2012 gjennom bruk av kommunelovens 13 (hasteparagrafen). Spesifisering av tiltak innenfor rådmannen inkl. stab og avdelingene blir å legge fram for formannskapet (19.02 gjelder kun rådmannens område inkl. stab og fellesutgiftene) og de enkelte hovedutvalg (26.03).