...g æ. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag Noerhte-Trööndelagen fylhkenålma Innherred samkommune Vérdatoi Vår ref-i 7601 LEVANGER Deres dato: Deres ref.: Klage på Innherred samkommunes vedtak om avslag på søknad om for bruksendring av fritidsbolig til helårsbolig på eiendommen gnr. 267 bnr. 34, Børøya i Levanger - kommunens vedtak stadfestes Saken gjelder klage på Innherred samkommunes vedtak om avslag på søknad om for bruksendring av fritidsbolig til helårsbolig på Børøya i Levanger. Det er anført usaklig forskjellsbehandling. Etter en gjennomgang av saken konstaterer Fylkesmannen at det ikke foreligger usaklig forskjellsbehandling. Vi kan heller ikke se at vilkårene for er oppfylt, og klagen tas dermed ikke til følge. Kommunens vedtak stadfestes. *'k* Vi viser til Innherred samkommunes oversendelse hit av 01.04.2016, hvor ovennevnte sak ble oversendt Fylkesmannen for endelig klagebehandling. Fylkesmannens myndighet som klageinstans følger av plan- og bygningsloven (pbl.) 1-9 og delegering fra overordnet departement. Sakens bakgrunn: Saken gjelder klage på Innherred samkommunes vedtak i sak om for bruksendring av fritidsbolig til helårsbolig på eiendommen gnr. 267 bnr. 34, Børøya, i Levanger kommune. Tiltakshavere og klagere er Heidi Flaten og Arne Garberg. Det ble avholdt forhåndskonferanse den 05.09.2014, nabovarslet den 22.09.2014, og søknad datert 21.09.2014 ble mottatt av kommunen den 31.10.2014. I søknaden vises det til at tiltakshaverne i dag bor på Røros, men begge jobber i Levanger. De pendler mellom leiligheten på Røros og fritidsboligen på Børøya. Dette har vist seg å være mer problematisk enn de forutså, og de ønsker derfor å bosette seg på Børøya. Fritidsboligen har nødvendig plass til parkering, ca. 5 biler på egen gårdsplass, og det er bilvei med avtale om brøyting helt fram til fritidsboligen. De mener at fritidsboligen er oppført med relativ høy standard, og har nødvendige fasiliteter når det gjelder strøm, helårsvann og sanitæranlegg, samt nødvendig kapasitet på septiktank og godkjent utslipp. Saken ble sendt på høring til berørte sektormyndigheter. Fylkesmannens miljøvernavdeling viser til at naturmangfoldloven og prinsippene i lovens 8-12 må vurderes når vedtak etter plan- og bygningsloven fattes. Videre bemerkes fra miljøvernavdelingen: «Omsøkte tiltak ligger i nærheten av et verneområde; Tynesfiæra fuglefredningsområde. Formålet med fredningen er å ivareta fuglelivet og dets leveområder i et viktig fiære- og gruntvannsområde, med det naturlig tilknytta plante- og dyreliv som er viktig for fuglenes livsmiljø. Området er et viktig /eveomràde for marint tilknyttede fuglearter. Spesiell verdi Postadresse: Besøksadresse: Telefon: Saksbehandler: Postboks 2600 Statens hus Strandveien 38 74168000 Trine Wold Johnsen 7734 Steinkjer Org.nr.: 74 16 80 38 fmntpost@fylkesmannen.no www.fyikesmannen.no/nt 974 772 108 fmnttjo@fylkesmannen.no
Side 2 av 6 knytter seg til området som hvile- og beiteområde for vade- og andefug/er. Verneforskriften av 19.12.2003 forbyr motorisert ferdsel til vanns og til lands i verneområdet, og all ferdsel skal skje hensynsfullt og forsiktig i samsvar med fredningens formål, slik at områdets naturog ku/turverdier bevares. Fugler, herunder deres reir og egg, er fredet mot enhver form for skade, ødeleggelse og unødig forstyrrelse. På grunn av nærheten til verneområdet, må kommunen vurdere hvorvidt omsøkte tiltak kan innvirke på verneverdiene iområdet, jf. 49 i NML. Her vil det være aktuelt å vurdere i hvilken grad en omdisponering fra fritidsbolig til fast bolig vil medføre økt ferdsel i området, og i tilfelle hvilke konsekvenser både for det omsøkte av fritidsboligene presedens tiltaket, dette vil ha for verneområdet. og hvilke konsekvenser vil ha for verneområdet, i tilsvarende Kommunen bør vurdere dette en tilsvarende da en endring iomsøkte i bruken av flere sak vil kunne gi saker. Tilsvarende bør kommunen vurdere betydningen en omdisponering vil ha for bruken av området i friluftslivsammenheng. Området har store kvaliteter for allment friluftsliv generelt, og som lokalitet for sportsfiske fra land. En endret bruk fra fritidsbolig til bolig vil medføre økt bruk og privatisering av området, og dette vil forsterkes hvis det blir aktuelt med omdisponering av flere fritidsboliger. For å unngå en bitvis endring av området, vil vi fraråde at det gis til omsøkte tiltak. Vi vil tilrå kommunen å se på muligheten for en revisjon av reguleringsplanen Innherred Samkommune hvis en ønsker en endret bruk av området» behandlet for bruksendring saken den 19.01.2016, sak 44/16, hvor søknaden Vedtaket ble påklaget av Flaten og Garberg i brev av 08.02.2016, vesentligste at kommunens om ble avslått. vedtak må omgjøres og her anføres i det på grunn av forskjellsbehandling. I Innherred samkommunes klagebehandling den 01.04.2016, ble klagen ikke tatt til følge, og saken ble oversendt til Fylkesmannen for endelig klagebehandling. Fylkesmannen bemerker: Fylkesmannens myndighet som klageinstans framgår av forvaltningsloven (fvl.) 34, og av andre ledd følger det at vi kan prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Med dette menes at vi kan prøve om vedtaket er innholdsmessig lovlig, om det er truffet av rette myndighet, og om det er blitt til på lovlig måte. I tillegg kan Fylkesmannen prøve førsteinstansens skjønnsutøvelse, om vedtaket bygger på riktig faktum og om det kommer i strid med ulovfestede regler for saksbehandlingen. Med dette menes om vedtaket innebærer såkalt myndighetsmisbruk, dvs. om vedtaket er motivert utfra utenforliggende den innebærer eller usaklige hensyn, om avgjørelsen I fvl. 34 andre ledd siste punktum, klageinstans ved prøvingen bærer preg av vilkårlighet eller om usaklig forskjellsbehandling. er det imidlertid bestemt at statlig organ som er for kommunale vedtak, skal legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret av det frie skjønnet. Fylkesmannens avgjørelse bygger på opplysningene som framgår av dokumentene vi har fått oversendt. Vi har ikke foretatt en befaring på den omsøkte eiendommen, da vi mener at saken er tilstrekkelig opplyst uten dette. Planstatus Den omsøkte eiendommen omfattes av reguleringsplan for Børøya, vedtatt den 12.03.2008. planen er eiendommen avsatt til byggeområde for fritidsbebyggelse, og i punkt 3.1 i bestemmelsene til planen heter det at «Innenfor formå/sbestemte områder kan det oppføres h ytte/fritidshus og naust». I
Side 3 av 6 Dispensasjon I samsvar med pbl. 12-4 fastsetter reguleringsplanen framtidig bruk for området, og er bindende for nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak. Den skal legges til grunn ved planlegging, forvaltning og utbygging, og tiltak etter pbl. 1-6 første ledd må ikke være i strid med angitt arealformål eller bestemmelser. Denne lovfestede rettsvirkningen av reguleringsplanen innebærer en plikt for forvaltningen til å ta stilling til om det omsøkte tiltaket er i tråd med vedtatt plan, herunder planens utfyllende bestemmelser. Dersom tiltaket er i strid med planen, har forvaltningen ikke rettslig adgang til å godkjenne tiltaket, med mindre det gis fra planen i medhold av pbl. 19-2. Bruksendring fra fritidsbolig til helårsbolig er ikke i samsvar med planformålet, noe som innebærer at bruksendringen (tiltaket) er betinget av i medhold av pbl. 19-2. Dispensasjonsbestemmelsen i pbl. 19-2 andre ledd inneholder to vilkår som begge må være oppfylt dersom det skal kunne gis. Det må i hvert enkelt tilfelle foretas konkret og individuell vurdering av om vilkårene for å kunne gi er oppfylt. Dispensasjon kan i følge pbl. 19-2 bare gis dersom hensynene bak bestemmelsen en det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, ikke blir vesentlig tilsidesatt (vilkår 1). I tillegg må fordelene ved å gi være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering (vilkår 2). Det er først og fremst samfunnsmessige hensyn av planfaglig og arealdisponeringsmessig karakter som er av betydning i denne vurderingen. Det må foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for. Når hensynene bak bestemmelsen normalt det søkes ikke være anledning fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke, vil det til å gi. De ulike planene har vanligvis blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess og er vedtatt av kommunens øverste organ, kommunestyret. Planene omhandler dessuten konkrete forhold. Det skal ikke være en kurant sak å fravike gjeldende plan. Kommunen må ikke bruke sin smyndighet på en slik måte at den undergraver planene som informasjonsog beslutningsgrunnlag. Det er viktig at betydelige endringer i planene ikke skjer ved, men behandles etter reglene for kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. medvirkning Bakgrunnen for dette er hensynet til offentlighet, Som det framgår ovenfor må Fylkesmannen hensynene samråd, og i planprosessen. bak den aktuelle. bestemmelsen Videre må i denne saken for det første vurdere om (planformålet) ses i sammenheng vil bli satt vesentlig til side ved en med lovens formål. Dersom det kan konkluderes med at hensynet bak den aktuelle bestemmelsen ikke blir vesentlig tilsidesatt, må Fylkesmannen vurdere om vil medføre klart større fordeler ulemper. Kommunen viser i sitt vedtak til at formålet «fritidsbebyggelse» fastlegge arealene hvor fritidsbebyggelse tillates. Det omfatter i reguleringsplan bygninger enn brukes for å uten hensyn til størrelse og standard som er beregnet for beboelse i kortere tider av året i forbindelse med ferier og fridager. Hensynet bak reguleringsformålet er å gi en forutsigbar utvikling av fritidseiendommene fritidsbebyggelse. dispenseres innenfor fra vil bli vesentlig og at vilkåret etter pbl. dette grunnlaget. planområdet, hvor alle eiendommene, Kommunen konkluderer tilsidesatt foruten en, er avsatt til med at hensynet bak bestemmelsen ved en for bruksendring det som omsøkt, 19-2andre Iedd første punktum ikke er oppfylt. Søknaden avslås på Fra kommunens vurdering hitsettes:
Side 4 av 6 «En bruksendring vil skape en uheldig utvikling og spørsmålet om bruksendring feltet bør bli avklart gjennom en revisjon av gjeldene reguleringsplan. av hyttene Reguleringsplanen i har blitt til etter en omfattende planprosess og derfor er det viktig at planen følges. Bruksendring av fritidsboliger til boliger innenfor planområdet kan bl.a. føre til at det bebygde preget ut mot sjøen blir forsterket og det kan også skade naturverdiene her. Vi viser i denne sammenheng til at dette gjelder et viktig verneområde; Tynesfiæra fuglefredningsområde. Formålet med fredningen er å ivareta fuglelivet og dets leveområder i et viktig fiære- og gruntvannsområde, med det naturlig tilknytta plante- og dyreliv som er viktig for fuglenes livsmiljø. Dersom kommunen åpner for til boligformål innenfor planområdet dette kunne ha uheldig virkning på fuglefredningsområdet. bruk og mindre belastning for fuglefredningsområdet Fritidsboligbruk vil gir oftest mindre enn helårsboligbruk. Området er i dag regulert til hytter og utbyggingen har hatt dette som utgangspunkt. En utvikling mot å tillate bruksendring til boligbebyggelse, vil medføre et behov for en total omregulering av området for å kunne tilfredsstille de krav som stilles til boligområder, slik som standard på adkomstveg, tilgjengelighet for renovasjon, mulighet for snømåking, snuplasser, tomter og b yggelinjer, gatebelysning, lekeplasser for barn, felles grøntarealer m.m. Fritidsboligbruk gir oftest mindre bruk og slitasje av veger, noe som gir mindre belastning over hele året. De nåværende Kommunen mener at en tilfeldig utvikling veiene iområdet er dimensjonert etter dette. av området gjennom vil være uheldig ut fra de krav som må stilles til et boligområde snuplasser, lekeplasser Om forskjellbehandling mht. standard på atkomstvei, parkering, etc.» uttaler kommunen: «l sak 72/13, vedtak datert 06.11.2013, innvilget Plan- og utviklingskomiteen for bruksendring av fritidsbolig til helårsbolig på eiendommen 1719/26 7/33. Dette tilsier at hensynet til bestemmelsen ikke bør tolkes spesielt strengt, da kommunen tidligere har godkjent til bruksendring. Forbudet mot usaklig forskjellsbehandling bygger på et krav om likhet for forvaltningen, og at et slik likhetsprinsipp legger et rettslig bånd på forvaltningens skjønnsutøvelse. Likhetsprinsippet er et ulovfestet prinsipp om at like/sammenlignbare saker skal behandles likt i den grad ikke relevante hensyn begrunner forskjellsbehandling. [...] Kommunen er enig i at en endret bruk av området bør skje gjennom en reguleringsendring, ikke ved at det innvilges er. Utgangspunktet for svurderingen skal alltid være bestemmelsene /den vedtatte planen. Hvis den vedtatte planen skal følges, vil dette sikre likebehandling iplanområdet. Hvis det har utviklet seg en praksis over tid som er lempeligere enn vedtatt plan, er bestemmelsene i vedtatt plan likevel overordnet og det vil være behov for å vurdere planbestemmelsene opp mot eventuell presedens fra tidligere enkeltvedtak. I tiden etter at kommunen innvilget en i 2013 har det kommet flere henvendelser vedrørende bruksendring fra fritidsbolig til helårsbolig. Kommunen ser at isak 72/13 kan ha skapt en uheldig utvikling og vil derfor endre tidligere praksis ved og ikke innvilge flere er.» I sin klagebehandling har kommunen kommentert dette ytterligere, og viser til at kommunen har «adgang til å endre praksis i lignende saker uten at dette medfører forskjellsbehandling så lenge praksisendringen er konsekvent. Etter en konkret helhetsvurdering har kommunen kommet frem til at man ikke ønsker å åpne for boliger innenfor området. Kommunen ser at isak 72/13 kan ha skapt en uheldig utvikling og vil derfor endre tidligere praksis ved og ikke innvilge flere nok en vil etter kommunens fra formålet ireguleringsplanen. vurdering skape en uheldig utvikling, Å innvilge og
Side 5 av 6 D bruksendring av fritidsboligene reguleringsplanen, Fylkesmannen innenfor planområdet bør bli avklart gjennom en revisjon av ikke gjennom er». finner at kommunen har foretatt en grundig og konkret vurdering av spørsmålet om, og det er gitt en fyldig begrunnelse for hvorfor de har kommet til at første vilkår i pbl. 19-2 andre ledd ikke er oppfylt. Fylkesmannen er enig i konklusjonen om at første vilkår i pbl. 19-2 andre ledd ikke er oppfylt. Når dette vilkåret er oppfylt, er det ikke nødvendig å foreta en fordel-/ulempe vurdering (andre vilkår etter pbl. 19-2 andre ledd), ettersom begge vilkårene i bestemmelsen må være oppfylt for at kan innvilges, jf. redegjørelsen ovenfor. Søknaden om må dermed avslås. Ettersom det sentrale klagemomentet er usaklig forskjellsbehandling, finner Fylkesmannen det følgende grunn til à knytte noen utfyllende bemerkninger til dette. i I den offentlige forvaltningen gjelder det ulovfestede prinsippet at like saker skal behandles likt. Likhetsprinsippet bygger på rettferdighetsbetraktninger og innebærer at de forvaltningsavgjørelser som fattes må bygge på en objektiv og saklig vurdering som sikrer likhet og rettssikkerhet. Usaklig forskjellsbehandling kan medføre at et vedtak anses ugyldig. For at en anførsel om forskjellsbehandling skal føre frem, er det en forutsetning at vedtaket representerer et avvik fra forvaltningspraksis, og at saken som prøves må være lik både i faktisk og rettslig henseende den eller de saker som hevdes å utgjøre praksis. Som hovedregel må det også dreie seg om avgjørelser truffet av samme organ, og forskjellsbehandlingen må ikke være utslag av en generell praksisendring. Når det skal tas stilling til spørsmålet nødvendigvis om forvaltningen noe galt med den enkelte har utøvet forskjellsbehandling, avgjørelsen. er det ikke Feilen kan bestå i at forvaltningen kan gi noen saklig grunn for ikke å følge en konsekvent ikke praksis. Når det gjelder kravet om at det må foreligge en praksis for å konstatere usaklig forskjellsbehandling, Rt. 2011-111. må det være avvik fra en entydig Det er således ikke tilstrekkelig praksis, jf. Rt. 2012-1547 og at det foreligger enkelte avgjørelser hvor utfallet er blitt et annet enn i den saken som er gjenstand for prøving. Klagernes anførsel om forskjellsbehandling bygger i dette tilfellet utelukkende på at kommunen tidligere har gitt i en lignende sak i samme område. Selv om det eventuelt kan konkluderes med at foreliggende sak er lik tidligere sak både faktisk og rettslig, er det åpenbart at det ikke er etablert noen entydig praksis - ett enkeltstående sammenlignbart tilfelle skaper ingen praksis. Ettersom vilkåret om entydig praksis ikke er oppfylt, finner ikke Fylkesmannen grunn til å gå nærmere inn på en drøfting av om sakene er faktisk og rettslig like. Forvaltningen har anledning til å endre praksis, og forskjellsbehandling som utslag av en generell praksisendring er ikke usaklig. Kommunen er i dette tilfellet tydelig på at de ønsker en annen praksis for det aktuelle området enn å tillate bruksendring for helàrsbolig. De uttaler at bruksendring av fritidsboligene innenfor planområdet bør bli avklart gjennom en revisjon av reguleringsplanen, ikke gjennom er. Som konstatert ovenfor, er det imidlertid i dette tilfelle uansett ikke etablert en praksis, men om så var tilfelle, har kommunen altså anledning til å endre denne praksisen uten at det kan konstateres forskjellsbehandling. For øvrig vil Fylkesmannen grunnlag for, bemerke at Iikebehandlingshensyn jf. Sivilombudsmannens uttalelse usaklig alene ikke kan utgjøre i sak 2006-71: «Dispensasjonsvurderingen må imidlertid ta utgangpunkt i de hensyn den aktuelle forbudsbestemme/sen skal ivareta. Likebehandlingshensyn kan derfor ikke alene utgjøre grunnlag for en etter pbl. 7. Dette innebærer at den konkrete vurderingen av
Side 6 av 6 1 om det foreligger «særlige grunner» til å dispensere isaken, ikke kan erstattes med en vurdering av hvorvidt det foreligger (usaklig) forskjellsbehandling.» Konklusjon Etter dette konkluderer Fylkesmannen med at vilkårene etter pbl. 19-2 andre Iedd ikke er oppfylt, og kan således ikke innvilges. Kommunen har ikke utøvd myndighetsmisbruk ved usaklig forskjellsbehandling. På bakgrunn av ovennevnte fatter Fylkesmannen følgende vedtak: Innherred samkommunes vedtak av 19.01.2016, sak 44/16, stadfestes. Klagen tas ikke til følge. Vedtaket kan ikke påklages videre i forvaltningen, jf. fvl. 28. Med hilsen Sissel E. Slapgård (e.f.) Assisterende Kommunaldirektør Kommunalavdelingen Trine Wold Johnsen Seniorrådgiver Kommunalavdelingen Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen underskrift Likelydende brev sendt til: Heidi Flaten og Arne Garberg Mælan 75 7374 RØROS Innherred samkommune Postboks 130 7601 LEVANGER