PRAKTISERING AV OFFENTLEGLOVA. Gran kommune. Innlandet Revisjon IKS. Rapport ALJ/RG

PRAKTISERING AV OFFENTLEGLOVA Gran kommune Innlandet Revisjon IKS Rapport 12-2013 2013-936 ALJ/RG

FORORD Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet Praktisering av offentleglova som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Gran kommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Kontrollutvalget har ansvaret for å påse at det føres kontroll med at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger (Kommunelovens 77. nr 4). Prosjektarbeidet er utført i perioden juni 2013 til november 2013 av Anne Live Jensvoll. Reidun Grefsrud har vært oppdragsansvarlig revisor. Utkast til rapport er sendt rådmannen til uttalelse. Svaret fra rådmannen er vedlagt rapporten som vedlegg 2. Lillehammer, november 2013 Reidun Grefsrud Oppdragsansvarlig Anne Live Jensvoll Prosjektansvarlig Innlandet Revisjon IKS Side 2

INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD...2 INNHOLDSFORTEGNELSE...3 SAMMENDRAG...5 1. INNLEDNING...9 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING...9 1.2 LITT GENERELT OM ARKIVERING OG RETT TIL INNSYN I KOMMUNENS SAKSDOKUMENTER...9 1.3 LITT OM GRAN KOMMUNE SITT ARKIVSYSTEM... 13 1.4. FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER... 13 2. METODE... 14 3. KOMMUNENS RUTINER FOR JOURNALFØRING OG BEHANDLING AV INNSYNSKRAV... 17 3.1. REVISJONSKRITERIER... 17 3.2. DATA... 20 3.3. VURDERING... 22 1) Rutiner for journalføring av inngående og utgående post... 22 2) Rutiner for håndtering av innsynskrav... 24 3.4. KONKLUSJONER... 26 3.5. ANBEFALINGER... 26 4. KOMMUNENS BEHANDLING AV INNSYNSKRAV... 27 4.1. REVISJONSKRITERIER... 27 4.2. DATA... 27 4.3. VURDERING... 29 4.4. KONKLUSJONER... 30 4.5. ANBEFALINGER... 31 5. KOMMUNENS BRUK AV UNNTAKSHJEMLENE I OFFENTLIGHETSLOVEN 13 OG 14 OG 15 JF. 16.... 32 5.1. REVISJONSKRITERIER... 32 5.2. DATA... 35 Innlandet Revisjon IKS Side 3

5.3. VURDERING... 36 5.4. KONKLUSJONER... 39 5.5. ANBEFALINGER... 39 6. VURDERER KOMMUNEN MERINNSYN I SAKER HVOR DET ER HJEMMEL TIL Å UNNTA ET DOKUMENT FRA OFFENTLIGHET?... 40 6.1. REVISJONSKRITERIER... 40 6.2. DATA... 40 6.3. VURDERING... 41 6.4. KONKLUSJONER... 41 6.5. ANBEFALING... 42 REFERANSER... 43 VEDLEGG 1 AKTUELLE LOVBESTEMMELSER... 44 VEDLEGG 2 RÅDMANNENS UTTALELSE... 51 Innlandet Revisjon IKS Side 4

SAMMENDRAG Gjeldende lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova, -forkortet offl.) trådte i kraft 1. januar 2009. 1 Hovedregelen i offentlighetsloven er at alle saksdokumenter er åpne for innsyn fra allmennheten. Unntak fra hovedregelen om innsynsrett krever særskilt hjemmel. Enkelte bestemmelser gir kommunen plikt til å unnta opplysninger/dokumenter fra offentligheten. Dette er opplysninger/dokumenter som er underlagt taushetsplikt. Andre dokumenter har kommunen anledning til å unnta offentlighet. Selv om kommunen har anledning til å unnta et dokument fra offentlighet, skal den, når den mottar et krav om innsyn, vurdere om dokumentet likevel bør offentliggjøres helt eller delvis. Dette kalles merinnsyn eller meroffentlighet. Kommunen bør gi innsyn dersom hensynet til offentlig innsyn veier tyngre enn behovet for unntak. På bakgrunn av en konkret sak i Gran kommune, ønsket kontrollutvalget i kommunen at Innlandet Revisjon IKS skulle ta en gjennomgang av kommunens rutiner for journalføring og kontrollere at offentlighetslovens regler ble fulgt. Undersøkelsen skulle ha et regeletterlevelsesperspektiv. Problemstillingene er dels rettet mot hvilke skriftlige rutiner kommunen har knyttet til journalføring av dokumenter og behandling av innsynskrav og dels på hvordan kommunen bruker unntakshjemlene og faktisk behandler innsynskrav. Dette innebærer at Revisjonen har gått igjennom kommunens rutiner for journalføring og behandling av innsynskrav for å se om disse er i tråd med sentrale lov- og forskrifter. Videre har vi undersøkt om reglene i offentlighetsloven er fulgt når det gjelder behandling av krav om innsyn. Prosjektet skulle også ta opp i seg om kommunen bruker sentrale unntaksbestemmelser riktig og dette er gjort ved at vi har sett på til sammen 30 saker som har vært merket unntatt offentlighet i perioden 1. januar 2013 14. august 2013 innenfor følgende enheter i kommunen: plan, bygg, landbruk, kultur og rådmannsledelsen. Avslutningsvis har vi gjort forsøk på å avdekke i hvilken grad kommunen praktiserer meroffentlighet. Revisjonens hovedkonklusjoner Kommunen har skriftlige rutiner for postbehandling, journalføring og arkivlegging, men rutinene tar ikke opp f.eks. hvilke interne dokumenter som skal på postlista eller hvilke e- poster som skal journalføres 1 I flg. Norsk språkråd skal det ved henvisning til den offisielle tittelen på en lov eller forskrift bruke den målformen som den aktuelle loven er skrevet i. Dersom korttittelen brukes skal den være i samme målform som teksten den skrives i. I denne rapporten er derfor loven omtalt som offentlighetsloven. Innlandet Revisjon IKS Side 5

Kommunens rutinehåndbok inneholder i hovedsak rutiner for postbehandling, journalføring og arkivering. Det fremgår av rutinen selv at den ikke er ment å være et utfyllende regelverk eller en fullstendig arkivplan. Likevel mener Revisjonen at når målsettingen med dokumentet (rutinen s. 5) er å sikre en effektiv og korrekt dokumenthåndtering, sikre saksbehandleres kvalifikasjoner og dokumentere god praksis er det enkelte punkter som er sentrale for å nå dette målet som bør inntas i rutinehåndboka. Dette er bl.a. hvilke organinterne dokumenter som skal på postlista og kriterier for hvilke eposter som skal journalføres. Dette er dokumenter det kan være usikkerhet om. Revisjonens merknader til rutinehåndbokas føringer for bruk av offl. 5 og bruk av begrepet «gradering» Hovedfokus i denne undersøkelsen er praktisering av offentlighetsloven, og dette står det lite om i rutinehåndboka. Revisjonen har imidlertid merknader til enkelte punkter i rutinehåndboka som har tilknytning til spørsmålet om offentlighet. Blant annet mener Revisjonen at kommunen må finne andre løsninger enn å bruke offl. 5 når dokumentsenteret er usikker på om eller hvordan et dokument skal merkes (rutinehåndboka s. 11.) Det framgår av rutinen at i slike tilfeller skal saksbehandler offentlighetsvurdere dokumentet snarest mulig og iht. lov og regelverk senest innen 14 dager. Revisjonen er ikke kjent med at offentlighetsloven åpner for en slik praktisering. I rutinehåndboka er påføring av «unntatt offentlighet» på dokumenter kalt gradering. Gradering brukes tradisjonelt om dokumenter som er gradert etter sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen. Dette regelverket har egne regler for journalføring og innsyn. Revisjonen mener derfor at kommunen bør vurdere om dette er et hensiktsmessig begrep å bruke når det gjelder dokumenter som unntas etter bestemmelser i offentlighetsloven. Kommunen har ikke skriftlige rutiner for saksbehandleres behandling av innsynskrav Det framgår av rutinehåndboka at kommunetorget kan utlevere dokumenter som ikke er merket unntatt offentlighet, og at saksbehandlerne skal behandle krav om innsyn i dokumenter som er påført en unntakshjemmel etter offentlighetsloven. På bakgrunn av dette oppfatter Revisjonen kommunens praksis med forhåndsklassifisering som en fordeling av hvem i kommunen som skal behandle ulike innsynskrav. Det framgår av føringer bl.a. fra Justisdepartementet at forhåndsklassifisering som den klare hovedregel ikke bør skje. 2 Etter Revisjonens vurdering kan imidlertid kommunens praksis aksepteres forutsatt at kommunen har klare rutiner som sikrer at krav som videresendes til saksbehandler for behandling, blir vurdert og behandlet i tråd med offentlighetslovens regler. Når et dokument merkes unntatt offentlighet på postlista selv om det bare er en opplysning i et vedlegg det er hjemmel for å unnta, er det sentralt at 2 Justisdepartementets veileder s. 71 Innlandet Revisjon IKS Side 6

kommunen har tydelige interne rutiner som sikrer at saksbehandler foretar den konkrete vurderingen som skal gjøres etter offentlighetsloven. 3 Kommunen har ikke slike rutiner. Revisjonen mener også at kommunen med fordel kan informere publikum om at det kan kreves innsyn i dokumenter som på postlista er merket «unntatt offentlighet», men at slike krav vil bli vurdert av saksbehandler og at det kan være forhold som gjør at dokumentet helt eller delvis vil bli unntatt for innsyn. Kommunen har i hovedsak behandlet de innsynskrav undersøkelsen omfatter uten ugrunnet opphold Revisjonen har opplevd noe ulik praksis på kommunetorget ved krav om innsyn i saker som er merket unntatt offentlighet. Dels har den som har mottatt kravet på kommunetorget kontaktet kommunens saksbehandler, sladdet opplysninger som ikke skulle offentliggjøres og deretter sendt ut dokumentet. Alternativt har innsynskravet blitt videresendt fra kommunetorget til saksbehandler for vurdering. Disse henvendelsene mener Revisjonen er håndtert riktig. I andre tilfeller har vi fått opplyst at vi må kontakt med saksbehandler om disse dokumentene. Revisjonen mener at kommunen er ett organ og at det derfor bør legges opp til rutiner som gjør at publikum bare trenger å henvende seg ett sted. Revisjonen har forstått det slik at dette er den vanlige praksisen. Av de sakene Revisjonen har bedt om innsyn i er de fleste behandlet «uten ugrunnet opphold». En av henvendelsene gjaldt krav om innsyn i tre dokumenter som på postlista var unntatt offentlighet. Her kom det svar fra en saksbehandler på andre virkedag, den andre tilbakemeldingen kom på tredje dag, mens den tredje ikke ble besvart. Kommunen oppgir ikke fullstendig hjemmel for avslag på innsyn og informerer ikke om klagerett Når kommunen avslår innsyn, vises det i de sakene vi har sett på, bare til paragraf ikke til ledd og nummer. Når offl. 13 er hjemmelen, skal det også vises til fullstendig hjemmel som pålegger forvaltningen taushetsplikt. Det er ikke opplyst om klagerett og klagefrist i de avslagene som er gitt. Revisjonen understreker at antall avslag som er undersøkt er begrenset. Gjennomgangen av kommunens bruk av offentlighetsloven 13, 14 og 15 jf. 16 avdekker enkelte feil Revisjonen går ikke inn i de forskjellige enkeltsakene. Etter Revisjonens oppfatning hjemler kommunen et dokument som inneholder personnummer feil når den viser til offl. 13. Vi mener riktig hjemmel er 26 femte ledd. 3 Justisdepartementets veileder s. 163. Innlandet Revisjon IKS Side 7

Offl. 15 er brukt som hjemmel i to saker som er undersøkt. Revisjonen mener at 15 ikke kan brukes i noen av de aktuelle sakene. Kommunen synes å ha vilje til å praktisere meroffentlighet I de fleste sakene Revisjonen har bedt om innsyn i som har vært markert «unntatt offentlighet» har grunnlaget vært taushetsbelagte opplysninger, og disse skal det ikke vurderes merinnsyn i. Imidlertid skal resten av dokumentet gis ut dersom det ikke er hjemmel for å unnta hele dokumentet. I noen av dokumentene var det ikke annen informasjon enn de taushetsbelagte opplysningene, slik at det ikke var grunnlag for å gi ut resten av dokumentet med de taushetsbelagte opplysningene sladdet. I saker hvor personnummeret er påført og dette er grunnlaget for at dokumentet er merket unntatt offentlighet, skal personnummeret sladdes og resten av dokumentet gis ut. Dette er gjort i de sakene hvor det var aktuelt. Revisjonens oppfatning er at de av kommunens ledere og saksbehandlerne vi har snakket med er innstilt på å praktisere meroffentlighet. Revisjonens anbefalinger o Kommunen bør vurdere å tydeliggjøre i post- og arkivrutinen hvilke eposter og hvilke interne dokumenter som skal journalføres etter arkivforskriften 2-6, samt vurdere om journalen/postlista er i tråd med arkivforskriften når det gjelder interne dokumenter. o Kommunen bør gå igjennom rutinen knyttet til bruk av hjemmelen i offentlighetsloven 5 for å sikre at denne blir i tråd med offentlighetsloven. o Kommunen bør vurdere å lage interne rutiner/veiledninger som sikrer at saksbehandler foretar den konkrete vurderingen som skal gjøres etter offentlighetsloven når de skal behandle innsynskrav og følger offentlighetslovens saksbehandlingsregler for slike krav. o Kommunen bør ta en gjennomgang på hvert saksområde for å se nærmere på bruk av unntakshjemler o Kommunen bør vurdere om det er hensiktsmessig å lage maler for avslag på innsyn som sikrer at det blir gitt fullstendig hjemmelshenvisning for avslaget, at informasjon om klagerett og klagefrist blir gitt samt at det framgår om merinnsyn er vurdert. o Kommunen bør vurdere å informere publikum om at det kan kreves innsyn i dokumenter som på postlista er merket «unntatt offentlighet», men at slike krav vil bli vurdert av saksbehandler og at det kan være forhold som gjør at dokumentet helt eller delvis vil bli unntatt for innsyn. o Kommunen bør vurdere å presisere rutinen for håndtering av innsynskrav i dokumenter som er merket unntatt offentlighet slik at det tydeligere framkommer at kommunetorget selv videresender henvendelsen til den som skal behandle kravet. o Kommunen bør vurdere sin praksis med å bruke offl. 13 som hjemmel for å unnta fra offentlighet et dokument som bare inneholder personnummer som kan unntas. o Kommunen bør vurdere om gradering av dokumenter er en terminologi som er hensiktsmessig. Innlandet Revisjon IKS Side 8

1. INNLEDNING 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING Undersøkelsen gjelder praktisering av offentlighetsloven i Gran kommune. Kontrollutvalget i Gran kommune vedtok 22. mars 2013 følgende: «1. Rådmannens orientering i møte 8/2 og gjennomgang av en konkret sak som viste flere formelle feil (bl.a. bruk av feil/gammelt lovverk og manglende journalføring), gir ikke et overbevisende bilde av kommunens håndtering av interne dokumenter og kravet til meroffentlighet. 2. På bakgrunn av dette bes Innlandet Revisjon IKS om å: Foreta en kontroll (stikkprøve) av kommunens praktisering av offentleglova, herunder håndtering av interne dokumenter og kravet til meroffentlighet. Kartlegge og vurdere etablerte rutiner i Gran som skal sikre at alle dokumenter som skal journalføres faktisk blir journalført. 3. Avgrensning av undersøkelsen/stikkprøven avklares i samråd med kontrollutvalgets sekretær.» Bakgrunnen for at kontrollutvalget ønsket en gjennomgang av temaet var en konkret sak og oppfølgingen av denne fra administrasjonen. 1.2 LITT GENERELT OM ARKIVERING OG RETT TIL INNSYN I KOMMUNENS SAKSDOKUMENTER Gjennomgangen nedenfor bygger på lov- og forskriftstekst samt Justis- og politidepartementets «Rettleiar til offentleglova». Denne veilederen gir uttrykk for hvordan Lovavdelingen i Justisdepartementet mener loven skal praktiseres, og bygger i stor grad på forarbeidene til loven (Ot.prp. nr. 102 (2004-2005)) 4. Hovedregler om offentlighet Hovedregelen i offentlighetsloven er at alle saksdokumenter i offentlige organer, herunder kommuner, er åpne for innsyn. Unntak fra hovedregelen krever særskilt hjemmel. Hjemmelen for unntak kan finnes i offentlighetsloven selv eller i andre lover/ forskrifter. Kommunen kan ikke nekte innsyn ut fra en ren skjønnsmessig vurdering. 4 Justisdepartementets veileder s. 10 Innlandet Revisjon IKS Side 9

Hvem som helst kan kreve innsyn og det er ikke nødvendig å gi noen begrunnelse for kravet. Krav kan settes fram muntlig eller skriftlig. Det kan kreves innsyn i både saksdokumenter og journaler. Hva er et saksdokument? Saksdokument er definert i offentlighetsloven 4. Først i bestemmelsen er begrepet dokument forklart. Et dokument er en logisk, avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, fremvisning, overføring eller lignende. Dette innebærer at vanlige papirdokumenter, kart, skisser, fotografier o.l. omfattes, men også informasjon som er lagret elektronisk eller på mikrofilm, lydbånd eller video. 5 Et saksdokument er et dokument som etter sitt innhold gjelder ansvarsområdet eller virksomheten til organet. Det er ikke noe krav at dokumentet gjelder en konkret sak som er til behandling, men begrepet innebærer en avgrensning mot dokumenter som noen har mottatt i andre sammenhenger enn i arbeidet for organet, f.eks. som privatperson eller tillitsvalgt. Dokument som kommunen mottar blir som hovedregel regnet som saksdokument når det er kommet inn til eller lagt fram for organet. Et dokument som bare blir vist fram til en ansatt, men som vedkommende ikke får med seg, regnes ikke som lagt fram for organet. Det er derfor ikke et saksdokument. Dokument som kommunen selv lager blir regnet som saksdokument når det er sendt ut av organet eller, dersom det ikke skjer, når dokumentet er ferdigstilt. Et dokument vil som regel kunne regnes som ferdigstilt når det ikke lenger er aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i det. Om dokumentet er journalført har ikke betydning for spørsmålet om et dokument skal regnes som saksdokument eller ikke. 6 Regler om journalføring Tilgang til journalene er en viktig forutsetning for at innsynsretten skal kunne gjennomføres og virke etter sitt formål. Etter offentlighetsloven 10 første ledd har virksomheter som er omfattet av loven plikt til å føre journal etter reglene i arkivloven 7 med tilhørende forskrift 8. 5 I noen tilfeller kan det være spørsmål om hva som skal regnes som ett dokument, f.eks. fordi det er aktuelt å bruke en unntakshjemmel som er knyttet dokumentbegrepet. Det avgjørende er hva som er en logisk avgrenset informasjonsmengde. Som hovedregel vil et vedlegg til et dokument være å se på som et eget dokument, men dersom hoveddokumentet ikke gir noen selvstendig informasjon bare viser til vedlegget kan det tale for at oversendelsesbrevet og vedlegget er å regne som ett og samme dokument, jf. Justisdepartementets veileder s. 34 6 Justisdepartementets veileder s. 37 7 Lov 4. desember 1992 nr. 126 8 For 11. desember 1998 nr. 1193 Innlandet Revisjon IKS Side 10

Arkivforskriften 2-6 pålegger kommunen å registrere alle inngående og utgående saksdokumenter i journalen dersom de a) er gjenstand for saksbehandling og b) har verdi som dokumentasjon. Hvis bare ett av disse kriteriene er oppfylt, har kommunen plikt til å arkivere dokumentet, men ikke til å journalføre det. Når det gjelder organinterne dokumenter (dokumenter som er utarbeidet og sirkulerer innenfor kommunen som organ) er hovedregelen at det ikke er journalføringsplikt. Kommunen kan som regel selv velge om slike dokumenter skal journalføres eller ikke. Enkelte dokument skal imidlertid journalføres. Det redegjøres for disse under revisjonskriteriene i kapittel 3. Unntak fra innsynsretten Taushetsrett vs. taushetsplikt Det er to typer unntak fra hovedregelen om innsyn. Det ene er unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven 14-26 som gir forvaltningen en rett, men ikke plikt, til å unnta bestemte opplysninger/dokument fra innsyn. I disse sakene kan altså kommunen nekte innsyn. For slike opplysninger/dokument har kommunen en plikt til å vurdere om en likevel bør gi helt eller delvis innsyn (merinnsyn). Det andre er offentlighetsloven 13 som slår fast at forvaltningen- her kommunen - skal nekte innsyn i opplysninger/dokumenter som er underlagt taushetsplikt. Bestemmelser om merinnsyn gjelder ikke for slike dokument. Tvert i mot kan det være straffbart å gi ut opplysninger som er underlagt taushetsplikt. Det finnes en rekke bestemmelser om taushetsplikt. For det første er det taushetsplikt som skal verne om offentlige interesser, for eksempel forsvars-/sikkerhetssaker. For det andre har flere yrkesgrupper taushetsplikt etter profesjonslovgivningen (yrkesrelatert taushetsplikt). Dette gjelder bl.a. helsepersonell, prester og advokater. For det tredje er det lovbestemmelser som fastsetter taushetsplikt for ansatte i offentlig forvaltning (forvaltningsrelatert taushetsplikt). Reglene som framkommer av forvaltningsloven 13 er av de mest sentrale. Unntak for opplysninger vs. dokument Noen unntaksbestemmelser gir hjemmel til å unnta opplysninger fra innsyn, mens noen bestemmelser gir hjemmel til å unnta hele dokumentet. Dette må leses ut av den enkelte hjemmel for unntak. Der unntaksadgangen knytter seg til opplysninger, er utgangspunktet at de aktuelle opplysningene skal sladdes så de ikke kan sees, og deretter skal dokumentet gis ut. I noen tilfelle vil det kunne oppstå et behov for å unnta de delene av dokumentet som ikke fyller vilkårene for å være unntatt. I 12 framgår det noen situasjoner hvor det kan være adgang til å unnta hele dokumentet. Dette kan være der de offentlige delene av dokumentet gir et klart misvisende inntrykk av innholdet, der det vil være urimelig arbeidskrevende å skille ut de delene av dokumentet som er unntatt og i de tilfelle der det vesentligste av dokumentet er unntatt. Innlandet Revisjon IKS Side 11

At avsender av et brev ber om at opplysningene blir behandlet konfidensielt, fører ikke til at kommunen kan nekte innsyn i opplysninger som ellers er offentlige. Det er heller ikke adgang til å avtale konfidensiell behandling. Merinnsyn/forhåndsklassifisering Offentlighetsloven 11 stiller krav om at forvaltningsorganet skal vurdere «merinnsyn». Dette innebærer at et organ har plikt til å vurdere om en opplysning/ dokument som kan unntas innsyn likevel bør gjøres offentlig helt eller delvis. Bakgrunnen for dette er at det neppe er behov for å unnta alle opplysninger/dokumenter som kan unntas. Når en vurderer om det skal gis merinnsyn, må det gjøres en interesseavveining. Organet bør gi innsyn dersom hensynet til offentlig innsyn veier tyngre enn behovet for unntak. Dette er en vurdering som vil kunne endre seg med tiden. Dersom hensynet som ligger til grunn for unntaksbestemmelsen ikke gjør seg gjeldende, bør det gis innsyn. Dersom hensynene gjør seg gjeldende, må disse vurderes opp mot de hensyn som taler for å gi innsyn. Et argument som taler for å gi innsyn, er dersom det gjelder en sak av stor allmenn interesse. Kommunen skal gjøre en konkret og selvstendig vurdering av alle innsynskrav på det tidspunkt det tar stilling til kravet. Forhåndsklassifisering, dvs. at det et dokument blir påført at det er unntatt offentlighet når det blir sendt ut eller mottas, skal iflg. Justisdepartementet som den klare hovedregel ikke forekomme. 9 Forhåndsklassifisering bør bare skje der det er klart at det foreligger taushetsplikt eller der det er på det rene at det kan gjøres unntak, og at det ikke er aktuelt å gi merinnsyn. Bakgrunnen for at forhåndsklassifisering ikke bør forekomme er at slik klassifisering kan binde opp vurderingene hos organet når det kommer et krav om innsyn og dermed motvirke regelen om at et organ skal gjøre en konkret og selvstendig vurdering ut fra situasjonen på det tidspunktet innsynskravet blir avgjort. Behandling av krav om innsyn Et krav om innsyn skal behandles uten ugrunnet opphold. Dette innebærer at innsynskrav skal avgjøres så fort som praktisk mulig. Vanlige krav bør kunne avgjøres samme dag som de framsettes - eller i alle fall innen en til tre virkedager. Må det gjøres undersøkelser eller kravet medfører mye arbeid, kan det brukes mer tid. At saksbehandler er syk eller borte gir ikke grunnlag for å utsette behandlingen av innsynskravet. Det enkelte organ må sørge for rutiner som gjør at innsynskrav kan behandles uten at en er avhengig av at bestemte enkeltpersoner er tilstede. Et avslag på innsyn skal gis skriftlig. Det skal alltid vises til den bestemmelsen som gir hjemmel til å avslå kravet om innsyn. Henvisningen skal være fullstendig ved at det skal vises til paragraf, ledd, punktum og bokstav eller nummer som er benyttet. Dersom grunnlaget for avslag er offentlighetsloven 13 om unntak for opplysninger som er underlagt taushetsplikt, må det i avslaget også vises til bestemmelsen som pålegger taushetsplikt, jf. offentlighetsloven 31 første ledd tredje setning. Henvisningen til bestemmelsen som pålegger taushetsplikt skal også være helt nøyaktig med 9 Justis- og politidepartementet; Rettleiar til offentleglova s. 71 Innlandet Revisjon IKS Side 12

ledd, setning og evt. bokstav eller nummer 10. Det skal ikke opplyses noe nærmere om de forholdene som medfører taushetsplikt. Det skal i avslaget opplyses om klagerett og klagefrist. 1.3 LITT OM GRAN KOMMUNE SITT ARKIVSYSTEM Gran kommune har fullelektronisk saksarkiv. Systemet heter P360. All arkivverdig post journalføres og skannes inn på sakene. Arkivet skal gi dokumentasjon av vedtak og handlinger i kommunen. Alt arkivverdig materiale, sakspost, skal journalføres og skannes. 11 Arkivtjenesten er organisert med sentral faglig arkivledelse i informasjonsavdelingen, men hver enkelt virksomhetsleder har ansvaret for at deres del av saksbehandlingen og dokumenthåndteringen skjer i henhold til gitte regler og instrukser. 12 Kommunen har utarbeidet flere interne rutiner. Hoveddokumentet vedørende arkiv er Rutinehåndbok for Post, journalføring og arkivlegging i Gran kommune. Målet med dokumentet er 13 å sikre en effektiv og korrekt dokumenthåndtering i Gran kommune å sikre kvalitet på dokumenthåndteringen gjennom felles rutiner å sikre saksbehandlers kvalifikasjoner som saksbehandler å dokumentere praksis slik at rutinene lett kan læres av nye medarbeidere å sikre service overfor og lik behandling av de som henvender seg til Gran kommune å gi mulighet til innsyn i kommunens administrative rutiner. 1.4. FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Mål Målet med revisjonsprosjektet er å undersøke om kommunens rutiner og praksis knyttet til journalføring og offentlighet er i samsvar med lover og forskrifter. Revisjonsrapporten vil med andre ord ha et regeletterlevelsesperspektiv. 10 Justisdepartementets veileder s. 169 11 Rutinehåndbok for post, journalføring og arkivlegging i Gran kommune s. 20 12 Rutinehåndbok for post, journalføring og arkivlegging i Gran kommune s. 17 13 Rutinehåndbok for post, journalføring og arkivlegging i Gran kommune s. 5 Innlandet Revisjon IKS Side 13

Problemstillinger Undersøkelsen har hatt følgende problemstillinger: 1. Har kommunen utarbeidet rutiner for journalføring og håndtering av innsynskrav som er i tråd med bestemmelsene i offentlighetsloven, offentlegforskrifta og arkivforskriften? 14 2. Er kommunens behandling av innsynskrav i tråd med offentlighetsloven? 15 3. Bruker kommunen unntakshjemlene i offentlighetsloven 13 og 14 og 15 jf. 16 riktig? 4. Vurderer kommunen merinnsyn i saker hvor det er hjemmel til å unnta et dokument fra offentlighet? Hver av problemstillingene blir behandlet i et eget kapittel hvor revisjonskriterier og data gjøres rede for. Videre framgår Revisjonens vurderinger, konklusjoner og anbefalinger. En del spørsmål kunne vært behandlet under flere hovedproblemstillinger. Revisjonen har i slike tilfeller prøvd å framstille vurderingen av det aktuelle spørsmålet samlet ett sted, og henvise til denne behandlingen ellers i dokumentet. 2. METODE Forvaltningsrevisjonen har fulgt metoden i RSK 001. Dette er en standard for forvaltningsrevisjon, vedtatt av Norges Kommunerevisorforbund, som skal sikre god kommunal revisjonsskikk. Revisjonens metodikk er å belyse problemstillinger ved å finne relevante data og vurdere disse opp mot revisjonskriterier. Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv som sier noe om hvordan en virksomhet skal drives. På bakgrunn av vurderingene skal vi konkludere på problemstillingene. Dersom vi finner vesentlige avvik, skal dette komme tydelig til uttrykk i forvaltningsrevisjonsrapporten. Der det er hensiktsmessig bør revisor gi anbefalinger, men Revisjonens rolle er ikke å gi pålegg til administrasjonen. Det er utarbeidet en prosjektplan på bakgrunn av bestillingen fra kontrollutvalget. Denne har vært til gjennomsyn hos kontrollutvalgssekretær, slik som forutsatt i punkt 3 i bestillingen. 14 I prosjektplanen oversendt til kontrollutvalgssekretariatet var også arkivloven nevnt. Arkivloven har imidlertid ikke bestemmelser som er relevante for de problemstillinger kontrollutvalget er opptatt av. Det er derfor utvalgte bestemmelser i offentleglova, offentlegforskrifta og arkivforskriften som vil bli belyst i denne undersøkelsen. 15 I prosjektplanen oversendt til kontrollutvalgssekretariatet var offentlegforskrifta nevnt. Offentlegforskrifta har enkelte særlige bestemmelser om behandling av innsynskrav. Denne undersøkelsen har fokus på hvordan kommunen håndterer vanlige innsynskrav og det avgrenses derfor mot disse særbestemmelsene i den videre behandlingen. Innlandet Revisjon IKS Side 14

Innhenting av data er gjort ved intervju med representanter for kommunen, bl.a. rådmann, informasjonssjef og arkivansvarlig på oppstartsmøtet. I tillegg har vi hatt samtaler med tre ledere og fire saksbehandlere om behandling av innsynskrav. Samtlige av disse har fått referat fra intervjuet til gjennomsyn og har hatt anledning til å kommentere dette. Det er for øvrig innhentet en rekke dokumenter fra kommunen. Under problemstilling 1 - om kommunen har utarbeidet rutiner for arkivering og behandling av innsynskrav - er det om kommunen har skriftlige rutiner som sees på. Dersom slike rutiner finnes er spørsmålet om disse er i tråd med sentrale bestemmelser i offentlighetsloven, offentlegforskrifta og arkivforskrifta. Problemstillingen om kommunens behandling av innsynskrav er i tråd med offentlighetsloven, er en undersøkelse av praksis. Revisjonen har bedt om innsyn i flere dokumenter fra postlista og det er behandlingen av disse innsynskravene som er grunnlaget for vurderingene som gjøres. I og med at vi som revisjon har rett til innsyn i alle dokumenter, fikk vi ved første forespørsel dokumentene oversendt usladdet. For å se hvordan innsynskrav behandles når andre enn Revisjonen krever det, har det vært nødvendig å få noen «eksterne» til å kreve innsyn i dokumenter både dokumenter som i sin helhet er offentlige og dokumenter som er merket unntatt offentlighet. Dette er kommunen orientert om. De eksterne har vært ansatte i Revisjonen eller personer med tilknytning til ansatte i Revisjonen som har benyttet sin private epostadresse. I tillegg har Revisjonen i to tilfeller krevd innsyn i dokumenter fra postlista og bedt om at henvendelsen blir behandlet som om en avis ba om innsyn. Problemstillingen knyttet til om en del bestemmelser om unntak fra innsynsrett behandles riktig, er undersøkt ved at vi har gått inn i en del saker som kommunen har merket unntatt offentlighet og vurdert om den hjemmelen kommunen har påført dokumentet kan benyttes. Revisjonen valgte å se på dokumenter på plan/bygg, landbruk og kultur som ble unntatt offentlighet i perioden 1. januar 2013 14. august 2013. Bakgrunnen for valget av fagområder er at de fleste opplysninger og dokumenter er offentlige, slik at det bare unntaksvis vil være aktuelt å unnta fra innsyn. På helseområdet eller i personalsaker ville en stor mengde av dokumenter inneholde opplysninger som skal unntas fra offentligheten - og en del av disse dokumentene må antas først og fremst å være av personlig betydning for de det gjelder og ikke av spesiell interesse for allmennheten. Det er en rekke mulige unntakshjemler i offentlighetsloven. Revisjonen har avgrenset vurderingen til 13 som gjelder opplysninger underlagt taushetsplikt, 14 om dokumenter som kommunen utarbeider for sin egen saksforberedelse og 15 om dokumenter som kommunen innhenter utenfra til sin interne saksforberedelse. Paragraf 16 inneholder noen særregler for dokumenter som sendes mellom ulike deler av kommunen. Vi har sett på samtlige saker på plan- og byggområdet uavhengig av hvilken av hjemlene som er benyttet (totalt 13 saker), samtlige saker hvor 14 er brukt som hjemmel på landbruksområdet (8 saker) og en sak på virksomhetsområde kultur hvor 15 er benyttet som hjemmel. På virksomhetsområdene kultur og landbruk er det en del saker som er unntatt med 13 som hjemmel. Vi har undersøkt fire av disse. Totalt sett dreier dette seg om ca 30 saker. I tillegg har vi bedt om innsyn i til sammen over 20 saker fra postlistene som legges ut på www.gran.kommune.no. Innlandet Revisjon IKS Side 15

Når det gjelder problemstillingen i hvilken grad kommunen vurderer merinnsyn i saker som kan unntas offentlighet, kan det både vurderes hva kommunen uttrykker om dette og hvordan det gjøres i praksis. Revisjonen har bare undersøkt praksis i noen få saker. Derfor er det i tillegg undersøkt hva lederne og saksbehandlerne uttrykker om hvordan meroffentlighetsvurderingen gjøres. Det er således i denne undersøkelsen gjennomgått en rekke dokumenter og gjennomført en del intervjuer. Det er likevel slik at kontrollen bare er gjort på utvalgte dokumenter på enkelte virksomhetsområder i en avgrenset periode, samt noen stikkprøver fra postlista. Revisjonen mener dette er tilstrekkelig til å vise noe om praksis, men ikke til å trekke entydige konklusjoner. Metodisk er det et problem at man ikke kan undersøke om alt som skal journalføres blir journalført. Vi har imidlertid hatt samtaler med flere ledere og saksbehandlere om praksis når det gjelder journalføring. Innlandet Revisjon IKS Side 16

3. KOMMUNENS RUTINER FOR JOURNALFØRING OG BEHANDLING AV INNSYNSKRAV Problemstillingen er om kommunen har utarbeidet rutiner for journalføring og behandling av innsynskrav som er i tråd med bestemmelsene i offentlighetsloven, offentlegforskrifta og arkivforskriften. 16 Her gjennomgås de skriftlige rutinene kommunen har vedtatt. 3.1. REVISJONSKRITERIER Problemstillingen må sees i lys av sentrale bestemmelser i lov og forskrift. Problemstillingen omfatter både evt. rutiner for journalføring og evt. rutiner for behandling av innsynskrav. 1) RUTINER OM JOURNALFØRING Når det gjelder rutiner om journalføring har vi valgt å avgrense til arkivforskriftens 2-6. Dette er den sentrale bestemmelsen om hva som skal journalføres. I bestemmelsen skilles det mellom dokumenter som skal, kan og ikke skal journalføres. Etter denne bestemmelsen har organet plikt til å registrere i journalen alle inngående og utgående saksdokument som er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Dette gjelder også e-poster og andre saksdokumenter. Det er således fire kriterier som må være tilstede for at det skal være journalføringsplikt etter hovedregelen i første ledd. For organinterne dokument, det vil i denne sammenhengen si dokument som er utarbeidet og bare sirkulerer innenfor et organ, er det som hovedregel ikke journalføringsplikt. 17 Kommunen kan selv velge om den mener journalføring av slike dokumenter er hensiktsmessig. Dersom kommunen velger å journalføre, er hovedregelen at det er rett til innsyn i disse. Ved iverksetting av ny offentlighetslov ble det foretatt endringer i arkivforskriften 2-6 som medførte journalføringsplikt for en del spesifiserte organinterne dokumenter. 18 De sentrale dokumentene er dokumenter som er omtalt i offentlighetsloven 14 andre ledd og 16 første ledd bokstav a d, andre ledd og tredje ledd første punktum. 19 Ordlyden i disse bestemmelsene 16 I prosjektplanen oversendt til kontrollutvalgssekretariatet var også arkivloven nevnt. Arkivloven har imidlertid ikke bestemmelser som er relevante for de problemstillinger kontrollutvalget er opptatt av. Det er derfor utvalgte bestemmelser i offentleglova, offentlegforskrifta og arkivforskriften som vil bli belyst i denne undersøkelsen. 17 Arkivforskriften 2-6 første ledd fjerde setning. 18 Ivar Fonnes: arkivhåndboken 2009 s. 158 19 Justisdepartementets veileder s. 47: «Desse føresegnene reknar opp organinterne dokument som ikkje kan haldast utanom innsyn etter offentleglova 14 første ledd på det grunnlag at dei er utarbeidde til bruk for den intene saksførebuinga i eit organ. Slike dokument er altså omfatta av journalføringsplikta.» Innlandet Revisjon IKS Side 17

framkommer av vedlegg til denne rapporten. De mest sentrale dokumentene som skal journalføres i kommuner er: dokumenter som inneholder organets endelige avgjørelse i en sak generelle retningslinjer for organets saksbehandling saksframlegg med vedlegg til kommunale folkevalgte organ sakslister til møter i folkevalgte organ dokument fra eller til kommunale kontrollutvalg, revisjonsorgan og klagenemnder samt dokumenter i saker der en kommunal enhet opptrer som ekstern part i forhold til annen slik enhet, eller der kommunal enhet er et foretak eller et særlovsorgan. Det er for øvrig grunn til å merke seg at dokumenter som innhentes utenfra for den interne saksforberedelsen, ikke regnes som organinterne. Alle slike dokumenter skal derfor journalføres. Alle dokumenter som er registrert i en journal, skal tas med på offentlig journal. Dette følger av prinsippet om at hele journalen i utgangspunktet er offentlig. Har man registrert organinterne dokumenter, skal disse også være med i offentlig journal selv om de ikke er underlagt noen journalføringsplikt. 20 Også bestemmelsen i offl. 5 blir aktuell i forbindelse med denne undersøkelsen fordi kommunen i sin rutinehåndbok viser til denne. Bestemmelsen omhandler «utsett innsyn» og lyder: «Organet kan fastsetje at det i ei bestemt sak først skal vere innsyn frå eit sienare tidspunkt i saksførebuinga enn det som følgjer av 3 og 4, såframt det er grunn til å tru at dei dokumenta som ligg føre, gir eit direkte misvisande bilete av saka, og at innsyn derfor kan skade klare samfunnsmessige eller private interesser.» Vilkårene for å utsette innsynsretten etter denne bestemmelsen er svært strenge. 21 Som det framgår direkte av ordlyden er det to vilkår for å bruke bestemmelsen som begge må være oppfylt; dokumentene må gi et kvalifisert misvisende bilde av saken og innsyn kan skade klare samfunnsmessige eller private interesser. Regelverket setter ingen grense for hvor lang tid det kan gå fra journalføring til fremlegging av offentlig journal. Fonnes skriver i arkivhåndboken at «Det bør naturligvis ikke gå lenger tid enn nødvendig. På den annen side må organet ha tid til å vurdere om det er opplysninger som skal skjermes, før offentlig journal legges fram. Vanligvis regnes en til to dager som rimelig tid.» 22 2)RUTINER FOR HÅNDTERING AV INNSYNSKRAV Offentlighetsloven fastsetter at et organ som mottar et innsynskrav, skal vurdere dette konkret og uten ugrunnet opphold. Som nevnt i kapittel 1 innebærer dette at innsynskravet skal avgjøres så snart som praktisk mulig. Vanlige krav bør avgjøres samme dag som de mottas, eller i alle fall innen 20 Ivar Fonnes: arkivhåndboken 2009 s. 169 21 Bl.a. Bernt og Hove; Offentleglova med kommentarer s. 108. 22 S. 313 Innlandet Revisjon IKS Side 18

en til tre virkedager. 23 Vurderingen skal skje ut fra situasjonen på det tidspunkt det kommer krav om innsyn. Forhåndsklassifisering, dvs. at et dokument er påført at det er unntatt offentlighet, kan motvirke at det gjøres en konkret vurdering på det tidspunktet innsynskravet blir avgjort. I veilederen skriver Justisdepartementet på s. 71: «Såkalla førehandsklassifisering vil seie at det blir fastsett at det heilt eller delvis skal eller kan og bør gjerast unntak frå innsyn i dokument, utan at nokon har bede om innsyn. Dette skjer til dømes ved at dokument som blir sende ut eller mottekne, blir påstempla at det er gjort unntak frå innsyn for dei etter ei eller anna føresegn i lova. Dette skal som den klare hovudregel ikkje førekome. Bakgrunnen for dette er at slik klassifisering kan binde opp vurderingane hos organet når det seinare kjem krav om innsyn eller hos andre organ som mottek klassifiserte dokument. Førehandsklassifisering kan dermed motverke regelen om at eit organ som får eit innsynskrav skal gjere ei konkret og sjølvstendig vurdering av kravet, og at innsynsspørsmålet skal avgjerast ut frå situasjonen på det tidspunktet då innsynskravet blir avgjort. Førehandsklassifisering bør berre finne stad for dokument eller opplysningar der det er klart at det ligg føre teieplikt eller der det er på det reine at det kan gjerast unntak, og at det ikkje er aktuelt med meirinnsyn.» Videre følger det av veilederen på s. 163 at: «Kven som avgjer spørsmålet innanfor organet vil avhenge av den interne organiseringa, som er ulik innanfor ulike organ, og kven som har fått tildelt myndigheit til å gjere dette. Ved den interne organiseringa av kven som skal ta stilling til innsynskrav må det sikrast at det blir lagt opp til rutinar og sakshandsaming som gjer at desse sakene blir forsvarleg handsama, jf. prinsippet i forvaltningslova 17.» I Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementets veileder om Offentlig elektronisk journal er følgende skrevet om forhåndsklassifisering: «Begrepet innebærer at man i journalen og /eller på selve dokumentet påfører en henvisning til en unntaksbestemmelse i offentleglova. Hensikten er å opplyse om at dokumentet helt eller delvis vil bli unntatt dersom noen skulle ønske å be om innsyn i det... Forhåndsklassifisering har først og fremst til hensikt å hindre at man senere av vanvare skulle komme til å offentliggjøre noe som organet enten har plikt til eller et reelt og saklig behov for å unnta offentlighet... Forhåndsklassifisering i den offentlige journalen kan også oppfattes som et signal om at det ikke er bryet verdt å kreve innsyn. Det kan dessuten legge uheldige føringer på den vurderingen som organet i alle tilfeller har plikt til å foreta dersom det senere kommer et innsynskrav. Etter gjeldende retningslinjer skal derfor forhåndsklassifisering begrenses til de tilfeller der - det er klart at dokumentet inneholder taushetsbelagte opplysninger, eller 23 I Bernt og Hove er følgende formulert: «De fleste innsynskrav er såpass enkel at de bør avgjøres samme dag som de blir mottatt. Dersom det må gjøres undersøkelser eller kravet reiser vanskelige spørsmål, eller det er et arbeidskrevende å ta stilling til det fordi det gjelder en stor mengde dokumenter, kan organet bruke noe mer tid, men også i slike tilfeller må organet behandle kravet så raskt det er praktisk mulig, noe som må bety at det må tas under behandling umiddelbart, og at avgjørelse tas uten noen form for stopp eller pause i saksbehandlingen.» Innlandet Revisjon IKS Side 19

- der hele dokumentet, eventuelt deler av det, faller inn under en annen unntaksregel i offentleglova, og det er klart at det ikke er aktuelt å utøve meroffentlighet.» Det som undersøkes er etter dette om kommunens rutiner om journalføring er i tråd med arkivforskriften 2-6. Videre undersøkes om kommunen har interne rutiner for behandling av innsynskrav og evt. om disse er i tråd med offentlighetsloven. 3.2. DATA Kommunen har Rutinehåndbok for post, journalføring og arkivlegging i Gran kommune. Håndboka er sist revidert i juni 2013. I tillegg har kommunen Rutine for offentlig journal/postliste og Rutine for dokumenter som inneholder personopplysninger. 1) RUTINER OM JOURNALFØRING Følgende framgår av rutinehåndboka s. 9 flg; «Saksposten den arkivverdige posten journalføres.» «Arkivverdig post (sakspost) og viktig informasjonspost (bl.a. rundskriv) skal registreres i P360.» 24 «E-post som sendes til postmottaket@gran.kommune.no åpnes av den som har postmottaket på dokumentsenteret. Arkivverdig post journalføres i P360. Post som ikke er arkivverdig sendes til den det måtte angå. Reklame slettes. Inngående e-post sendt direkte til saksbehandler som er et offentlig dokument, kan saksbehandler arkivere på sak i P360. Hvis saksbehandler trenger hjelp til det, sendes e-posten til postmottaket for journalføring. OBS! sensitive personopplysninger skal ikke sendes som e-post.» 25 Kommunen har følgende rutiner for registrering av post, -rutinehåndboka s. 10: «Dokumentsentret kjører ut postlister. Journalen inneholder inngående og utgående post, samt administrative vedtak. Postlistene legges ut to dager etter journalført dato. Interne dokumenter/notater registreres kun en gang av avsender. Korrespondanse mellom kommunale enheter som registrerer i P360 skal registreres som internt notat med eller uten oppfølging...» På s. 12 er det videre skrevet: 24 S. 10 25 S. 9 Innlandet Revisjon IKS Side 20

«Saksbehandler er ansvarlig for at interne dokumenter som er av betydning for saksbehandlingen blir journalført i Public 360. Disse registreres som interne dok. enten som internt notat med oppfølging eller interne notat uten oppfølging. Type internt notat med oppfølging må følges opp av avsender. Saksbehandler må hele tiden vurdere hvilke «dokumenter som er av betydning for saksbehandlingen» og sørge for at disse ikke havner som «private» word-dokumenter på eget filområde eller i form av E- post. Interne dokumenter journalføres i henhold til NOARK-5 kun av avsender. Det framgår av kommunens postjournal at denne ikke inneholder notater. Interne dokumenter journalføres altså som interne notater. På forespørsel har kommunen opplyst at de ikke har egen journal for interne dokumenter. Både den interne og den eksterne postlista har utgående brev, inngående brev og administrative vedtak. Administrative vedtak er formelle vedtak som er gjort av virksomheten etter delegert myndighet fra kommunestyret. 26 Kommunens rutiner om «offentlighetsvurdering av post» framgår av rutinehåndboka s. 11: «Dersom dokumentsenterets medarbeidere er usikre på om dokumenter skal graderes eller ikke, kan dokumentet registrere med graderingskode 5 Utsett innsyn. Saksbehandler er i slike tilfeller ansvarlig for å offentlighetsvurdere dokumentet snarest mulig og iht. lov og regelverk senest innen 14 dager. Husk å endre /oppheve graderingen» 2) RUTINER FOR HÅNDTERING AV INNSYNSKRAV Når det gjelder rutiner for håndtering av innsynskrav står det på s. 13 i rutinehåndboka: «Det er saksbehandler som «eier» vurderingsansvaret i forbindelse med henvendelse om innsyn i dokumenter. Kommunetorget kan likevel levere ut kopi av digitalt tilgjengelig dokument når det ikke er unntatt offentlighet. Dokumentet/opplysningene i dokumentet skal alltid vurderes m.a. med tanke på eventuell sladding av opplysninger før utlevering. Om nødvendig kontaktes saksbehandler! Det utleveres bare en kopi/ett kopisett. For innsyn i dokumenter unntatt offentlighet (se eget kapittel 2 og 3 i Off.loven) For dokumenter unntatt offentlighet skal det henvises til saksbehandler. Parter henvises til saksbehandler. For dokumenter som ikke er tilgjengelig på skjerm henvises det til saksbehandler eller dokumentsenteret.» I rutinen for offentlig journal/postliste er det også enkelte rutiner som er aktuelle i denne undersøkelsen. Det framkommer at «ugraderte» utgående dokumenter er tilgjengelig ved henvendelse til kommunetorget. «Graderte dokumenter skal henvendelsen gå til saksbehandler som er ansvarlig for dokumentet». 26 Opplyst i e-post fra Brit Kirsten Rækstad 18. oktober 2013. Innlandet Revisjon IKS Side 21

Leder/saksbehandler er ansvarlig for at alle dokumenter, også inngående, som skal unntas offentlighet, er «gradert» i henhold til regelverket. I Rutine for dokumenter som inneholder personopplysninger er det bestemmelser om hvordan enkelte opplysninger skal skjermes. For denne undersøkelsen er følgende punkt relevant: «Journalførte dokumenter som inneholder personopplysninger, jf. personopplysningslovens 2, graderes i samsvar med offentleglovas bestemmelser. Opplysninger som er undergitt lovbestemt taushetsplikt unntas offentlighet med hjemmel i offenleglovas 13. (opplysninger om noens personlige forhold, jf forvaltningslovens 13 samt særlover).» Kommunen har under oppstartsmøtet 21. juni 2013 opplyst at dersom et hoveddokument er offentlig, men ett av vedleggene inneholder informasjon unntatt offentlighet, blir hele dokumentet markert unntatt offentlighet. Kommunen har videre opplyst 27 at rutinehåndboka for post, arkiv og journalføring utleveres til saksbehandlere når det holdes kurs og at den ligger på intranettet. Det er ikke utarbeidet rutiner for hvordan innsynskrav skal håndteres av saksbehandlerne utover det som framgår av denne rutinehåndboka. 3.3. VURDERING Som det framgår av tittelen på håndboka gjelder denne post, journalføring og arkivlegging. Det er derfor få rutiner som gjelder behandling av innsynskrav. 1) RUTINER FOR JOURNALFØRING E-poster At e-post er saksdokument, framkommer av rutinen. Når det gjelder epost sendt direkte til saksbehandler, er ordlyden: «Inngående e-post- sendt direkte til saksbehandler som er et offentlig dokument, kan saksbehandler arkivere på sak i P360. Hvis saksbehandler trenger hjelp til det, sendes e-posten til postmottaket for journalføring.» Denne bestemmelsen er i tråd med offentlighetsloven dersom den forstås slik at alle eposter som er saksdokumenter skal journalføres dersom de er «gjenstand for saksbehandling» og «har verdi som dokumentasjon». Dette kunne etter Revisjonens oppfatning vært klarere. Flere saksbehandlere har gitt uttrykk for at det er vanskelig å vite når en epost skal journalføres. Som gjennomgått foran, er kriteriene for når e-poster skal journalføres at e-posten er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Etter Revisjonens oppfatning ville det vært en 27 E-post fra Brit Kirsten Rækstad 19. september 2013 Innlandet Revisjon IKS Side 22

fordel om det kom fram av kommunens rutiner hvilke kriterier som skal oppfylles for at eposter skal journalføres. Journalføring av innsynskrav Innsynsbegjæringer og andre inn- og utgående dokumenter i innsynssaker omfattes av definisjonen av «forvaltningens saksdokumenter» i offentlighetsloven. Slike dokumenter skal derfor normalt journalføres, jf. arkivforskriften 2-6, og de omfattes også av offentlighetslovens bestemmelser om innsyn. 28 I arkivhåndboken 29 har Fonnes uttrykt at «innsynskrav og svar på slike bør dokumenteres». Han har videre utdypet: «Dokumenter som gjelder krav om innsyn, har verdi som dokumentasjon og skal derfor arkiveres. Derimot har det vært nærmere drøftet om håndtering av ethvert innsynskrav egentlig kan anses som saksbehandling i arkivforskriftens forstand. Som generelt utgangspunkt må det legges til grunn at det dreier seg om en form for saksbehandling. Dette innebærer i såfall at de eksterne dokumentene i innsynssaker i utgangspunktet er underlagt journalføringsplikt etter arkivforskriften 2-6, jf. kap 6.4. Det er likevel lang tradisjon for at den standardiserte massebehandlingen av innsynskrav i bl.a. departementene ikke blir journalført. Arkivforskriften har her vært tolket innskrenkende. Sivilombudsmannen har imidlertid satt spørsmålstegn ved dette. En grunnleggende forutsetning for at innsynsretten etter offentlighetsloven skal fungere i praksis, er at de organer som omfattes av loven, har en tilfredsstillende arkivfunksjon. Dette er nødvendig for å holde oversikt over innsynskrav slik at man kan innfri dem, for å finne de aktuelle saker og dokumenter, for å hindre forskjellsbehandling og for å kunne dokumentere hvordan innsynsretten praktiseres. Uten at arkivet fungerer, er innsynsretten etter offentlighetsloven en illusjon.» Revisjonen forstår Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2007/2268 som at han mener innsynskrav normalt må journalføres. Kommunen har opplyst at den som hovedregel ikke journalfører innsynskrav og Revisjonen mener derfor at kommunen bør vurdere å ha en rutine knyttet til dette. Journalføring av organinterne dokumenter og offentlige postlister Hovedmengden av organinterne dokumenter er ikke journalføringspliktige, men det er som det framkommer foran, enkelte unntak. Det har skjedd en utvidelse av journalføringsplikten for organinterne dokument i forhold til det som gjaldt før den nye offentlighetsloven trådte i kraft 30. I rutinene framkommer det at administrative vedtak skal journalføres. Med administrative vedtak mener kommunen formelle vedtak som er gjort av virksomheten etter delegert myndighet fra kommunestyret 31. Dette kriteriet synes ikke å fange opp de organinterne dokumenter som skal journalføres. Revisjonen har ikke funnet andre punkter i rutinene som omhandler spesielle regler om journalføring av de organinterne dokumentene som etter arkivforskriften 2-6 skal journalføres. 28 Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2007/2268, publisert 18. mars 2010. 29 2. utg. 2009 30 Justisdepartementets veileder s. 47 31 Opplyst av Brit Kirsten Rækstad pr. epost 18. oktober 2013 Innlandet Revisjon IKS Side 23