INNSIGELSE OG MEKLING Prosedyrer for behandling av innsigelser v/ Eivind Elvestad Seniorrådgiver Fylkesmannen i Troms, avdeling for plan, reindrift og samfunnssikkerhet
1. Innledning
Innsigelse Kan fremmes av berørt statlig og regionalt organ, annen berørt kommune og Sametinget Innebærer at det ikke kan treffes planvedtak med rettsvirkning før innsigelsen er avklart, dvs - imøtekommet av kommunen - frafalt av innsigelsesorganet - partene er enige om omforent løsning eller planvedtaket er stadfestet av departementet
Prosessen Planvedtak med rettsvirkning Innsigelse Behandling i kommunen Avklaring Uavklart Mekling? Mekling Avklaring Unntak: Endring som krever ny høring/ O.E Vedtak etter mekling Dialog Avskjæring? Uavklart Planvedtak u/ rettsvirkning evt. delvis rettsvirkning Avvent planvedtak Unntaksvis ikke mekling Oversendelse til KMD. Mulige utfall: - Innsigelsen avskjæres - Planen godkjennes - Godkjennes m/ endringer - Godkjennes ikke
2. Vilkår for å fremme innsigelse
Pbl 5-4 2.1. Grunnvilkår for å fremme innsigelse «Berørt statlig og regionalt organ» - Berørt statlig organ er et organ utpekt av fagdepartementet for å ivareta konkrete offentlige interesser ( se vedlegg til rundskriv H-2/14) - Saken må være av «nasjonal aller vesentlig regional betydning» Andre kommuner «vesentlig betydning for kommunens innbyggere, for næringslivet eller natur- eller kulturmiljøet i kommunen, eller for kommunens egen virksomhet eller planlegging» Sametinget «spørsmål som er av vesentlig betydning for samisk kultur eller næringsutøvelse».
Rundskriv H-2/14, pkt 2.1.3: Det er opp til vedkommende fylkeskommune, annen berørt kommune eller statlige fagorgan å avgjøre hvilke interesser som er så vesentlige at det bør føre til innsigelse og eventuelt avgjørelse i departementet Tilsvarende i ot.prp.(2007-2008) side 192 Kommunen kan m.a.o. ikke se bort fra en innsigelse på grunn av uenighet om grunnlaget for innsigelsen Konflikten må om nødvendig avgjøres av KMD
Innsigelse kan ikke fremmes av andre organer som har interesser i planleggingen Generelt kan innsigelsen ikke begrunnes i et organs privatrettslige interesser Et organ kan for eksempel ikke fremme innsigelse for å ivareta sine interesser som eiendomsforvaltere og/eller utbyggere.
2.2 Andre vilkår Adgang bare innenfor høringsfristen Ikke adgang til omkamp ( 5-5, 1. ledd) Begrunnet i hensynet til forutberegnelighet Gjelder hvor: - Innsigelsen har blitt avgjort i løpet av ti siste år eller - Det kunne vært fremmet innsigelse til plan vedtatt i løpet av de ti siste år - Ikke til hinder for innsigelse hvor planforslaget inneholder nye elementer eller detaljeringer - Betydningen av nye forhold, ny kunnskap, regelendringer, nye nasjonale føringer mv. Forutsetter tidlig medvirkning, 5-5. 3 ledd jf. 3-2, 3. ledd Krav til begrunnelse og forankring
2.3 Avskjæring av innsigelse Kan planmyndigheten avskjære innsigelse under henvisning til at vilkårene ikke er til stede? Myndigheten til å avskjære innsigelser etter tiårsregelen ligger hos KMD: «Dersom kommunen og innsigelsesorganet er uenig om adgangen til å fremme innsigelse etter den bestemmelsen er avskåret, avgjør departementet spørsmålet når innsigelsessaken er sendt til departementet» ( 5-5, 1. ledd) «I tilfeller som nevnt i første ledd tredje punktum får kommunens planvedtak først virkning når departementet har avgjort at innsigelsesadgangen er avskåret» (2.ledd)
Foto: Ronald Johansen, Itromsø Opphavsberettiget har gitt tillatelse til bruk av bildet
Avskjæring på andre grunnlag? Spørsmål om avskjæring pga manglende medvirkning? Ikke regulert direkte i loven Forarbeidene, forutsetter at spørsmålet også i slike tilfeller må avgjøres av departementet, se ot.prp. nr. 32. (2007-2008) Det samme er lagt til grunn i rundskriv H-2/14 pkt 2.4.1 Innsigelsen har rettsvirkning til den eventuelt er avskåret av KMD. Fremmet av noen som generelt ikke har innsigelsesrett? Må kunne behandles som en merknad
Spørsmål om innsigelsen er fremmet for sent? Rettskildene spriker Prp s.193 Innsigelser fremmet etter høringsfristen har ikke rettsvirkning. Tilsvarende i Innjord s 113. Rundskriv H-2/14 pkt 2.4.2: «Dersom kommunen mener at retten til innsigelse er falt bort på grunn av at fristen for innsigelse har gått ut.. kan ikke kommunen selv avgjøre dette». Ved uenighet om innsigelsen er fremmet for sent, vil saken måtte avgjøres av departementet Innsigelsen vil også i slike tilfeller hindre kommunen i treffe planvedtak med rettsvirkning
Fagorganets innvending vil i alle tilfeller være en vesentlig del av sakens opplysning, og må inngå i beslutningsgrunnlaget Planen vil kunne løftes til departementet etter pbl 11-16 (3) og 12-13 (3) Gir departementet adgang til å endre eller oppheve planen helt eller delvis, dersom planen strider mot nasjonale interesser eller overordnet plan Gjelder uavhengig av om det foreligger en gyldig innsigelse Hensynet til forutberegnelighet tilsier at terskelen må være høyere for å endre eller oppheve en plan i slike tilfeller. Hvor det ikke foreligger innsigelse vil kommunens vedtak ha rettsvirkning fram til den eventuelt endres eller oppheves
Prosedyre ved spørsmål om avskjæring Spørsmålet om avskjæring skal oversendes departementet sammen med innsigelsessaken, se rundskriv H-2/14 pkt 2.4.1: Det vil være Kommunal- og moderniseringsdepartementet som i forbindelse med behandlingen av innsigelsessaken skal avgjøre om retten til innsigelse er i behold. Dette innebærer at det normalt må gjennomføres mekling før saken eventuelt oversendes KMD Finner departementet at innsigelsesretten ikke er i behold, vil planen være bindende fra tidspunktet for departementets avgjørelse
Planvedtak med rettsvirkning Innsigelse Behandling i kommunen Avklaring Uavklart Mekling? Mekling Avklaring Unntak: Endring som krever ny høring/ O.E Vedtak etter mekling Dialog Avskjæring? Uavklart Planvedtak u/ rettsvirkning evt. delvis rettsvirkning Avvent planvedtak Unntaksvis ikke mekling Oversendelse til KMD. Mulige utfall: - Innsigelsen avskjæres - Planen godkjennes - Godkjennes m/ endringer - Godkjennes ikke
3. Behandling av innsigelser
3.1 Tidlig avklaring Så lenge en sak ikke er tatt opp til behandling i KMD, kan innsigelsen avklares når som helst i prosessen. Dette vil kunne skje på flere måter: Ubetinget frafall av innsigelsen Innsigelsen imøtekommes fullt ut Enighet om omforent løsning I alle disse tilfeller vil planen kunne vedtas med rettsvirkning Unntak for eventuelle endringer som tilsier at det må gjennomføres ny høring og offentlig ettersyn
Planvedtak med rettsvirkning Innsigelse Behandling i kommunen Avklaring Uavklart Mekling? Mekling Avklaring Unntak: Endring som krever ny høring/ O.E Avvent Vedtak planvedtak etter mekling Dialog Avskjæring? Uavklart Planvedtak u/ rettsvirkning evt. delvis rettsvirkning Avvent planvedtak Unntaksvis ikke mekling Oversendelse til KMD. Mulige utfall: - Innsigelsen avskjæres - Planen godkjennes - Godkjennes m/ endringer - Godkjennes ikke
3.2 Kommunens behandling av innsigelsene Innsigelsen behandles av kompetent myndighet i kommunen, som for eksempel kan: 1)Ta innsigelsen til følge 2) Akseptere løsning partene har blitt enige om o Kommunestyret vil i disse to tilfellene kunne treffe planvedtak med rettsvirkning, med unntak for endringer som krever ny høring/ O.E 3) Ta innsigelsen delvis til følge 4) Avgjøre at innsigelsen ikke skal tas til følge o I tilfelle 3 og 4 skal det normalt gjennomføres mekling o Planvedtak bør avventes til det er sikkert at saken ikke vil kunne løses lokalt (normalt etter mekling)
Planvedtak med rettsvirkning Innsigelse Behandling i kommunen Avklaring Uavklart Mekling? Mekling Avklaring Unntak: Endring som krever ny høring/ O.E Avvent Vedtak planvedtak etter mekling Dialog Avskjæring? Uavklart Planvedtak u/ rettsvirkning evt. delvis rettsvirkning Avvent planvedtak Unntaksvis ikke mekling Oversendelse til KMD. Mulige utfall: - Innsigelsen avskjæres - Planen godkjennes - Godkjennes m/ endringer - Godkjennes ikke
Klar hovedregel: Mekling 3.3 Skal saken mekles? 5-6, 1. ledd 1. pkt: «Finner kommunen ikke å kunne ta hensyn til innsigelsen, skal det ordinært foretas mekling mellom partene» Snever unntaksregel Kan bare unnlates «unntaksvis og i helt spesielle tilfeller», rundskriv H-2/14 Forutsetter at begge parter er enige om at mekling ikke har noen hensikt (prp. s 195 og rundskriv H-2/14) Må skje i samråd med Fylkesmannen (forutsatt i 5-6 og rundskriv H-2/14) Er departementet uenige i avgjørelsen kan saken sendes tilbake for ny lokal behandling (ot. prp. nr. 56 )
Planvedtak med rettsvirkning Innsigelse Behandling i kommunen Avklaring Uavklart Mekling? Mekling Avklaring Unntak: Endring som krever ny høring/ O.E Planvedtak etter mekling Dialog Avskjæring? Uavklart Planvedtak u/ rettsvirkning evt. delvis rettsvirkning Unntaksvis ikke mekling Saken kan ikke løses lokalt. Det vil nå kunne treffes planvedtak Oversendelse til KMD. Mulige utfall: - Innsigelsen avskjæres - Planen godkjennes - Godkjennes m/ endringer - Godkjennes ikke
Ofte treffes vedtak på dette stadiet 3.4 Tidspunkt for planvedtak Praksis i fylket varierer Loven: Bare vedtak på dette stadiet hvis det ikke foreligger uavklart innsigelse Planvedtak med rettsvirkning Innsigelse Behandling i kommunen Avklaring Uavklart Mekling? Mekling Avklaring Unntak: Endring som krever ny høring/ O.E Planvedtak etter mekling Dialog Avskjæring? Uavklart Planvedtak u/ rettsvirkning evt. delvis rettsvirkning Unntaksvis ikke mekling Saken kan ikke løses lokalt. Det vil nå kunne treffes planvedtak Oversendelse til KMD. Mulige utfall: - Innsigelsen avskjæres - Planen godkjennes - Godkjennes m/ endringer - Godkjennes ikke
Årsaker Det kan ta tid å beramme og gjennomføre mekling Forståelig at politikere, administrasjon og tiltakshavere ønsker at planen så snart som mulig skal kunne vedtas, og i alle fall delvis tre i kraft.
Lovens ordning Lovens forutsetning: Kommunestyret tar stilling til planforslaget etter meklingsmøtet Meklingsresultatet legges fram for kommunestyret som en del av sakens opplysning 5-6 «Dersom enighet [i mekling] ikke oppnås, treffer kommunen planvedtak og sender planen og innsigelsen, med meklerens tilrådning, til departementet» 12-12 «når forslag til reguleringsplan er ferdigbehandlet, legges det fram for kommunestyret til behandling»
NOU 2003:14, s 264 og prp. side 195: «Når meklingen er avsluttet, treffer kommunen vedtak om planen» Rundskriv H-2/14 pkt 2.5: «Det følger av 5-6 at meklingen normalt skal foretas før kommunestyret treffer planvedtaket. Bare unntaksvis bør mekling skje etter at kommunestyrevedtaket er gjort» Departementets kommuneplanveileder, s 27: Mekling bør skje på grunnlag av at innsigelsen er behandlet i et politisk organ. Det vil si at meklingen bør være gjennomført før kommunestyret treffer kommunens sluttvedtak Tilsvarende i juridisk teori, se Innjord på side 120.
Lovtekst, forarbeider, rundskriv mv. forutsetter at planvedtak først skal treffes etter mekling. Eventuelt til det er avgjort at saken ikke skal mekles Dette gjelder både for planvedtak med rettsvirkning og planvedtak med rettsvirkning for «klart avgrensede deler av planen» ( 11-6, 1. ledd og 12-13, 1. ledd) Dette kan begrunnes i flere ulike hensyn
Hensynet til sakens opplysning Hensynet til sakens opplysning (forvaltningsloven 17) Tilsier at meklingsresultatet inngår i kommunestyrets beslutningsgrunnlag Kan være meklet fram en omforent løsning som kommunestyret må ta stilling til før det treffes planvedtak Beslutningsgrunnlaget til kommunestyret kan ha blitt endret gjennom meklingen (nye kunnskap, utredninger mv).
Hensynet til sammenheng/konsekvens Hvis det allerede er truffet planvedtak og partene deretter blir enige under meklingen: Nytt planvedtak, eller får det opprinnelige planvedtaket dermed rettsvirkning? Hvis det siste er tilfellet, når fikk vedtaket rettsvirkning? Kunngjøring og underretting? Når begynte klagefristen for reguleringsplaner å løpe? Meklingsresultatet kan tilsi at planen må endres Partene har f.eks. blitt enige om omforent løsning Endring av plan i seg selv et planvedtak Konklusjon: Må treffes nytt planvedtak med rettsvirkning
Fristen på to uker for oversendelse blir meningsløs når kommunestyret vedtar saken før mekling. Pbl 5-6, 2 ledd: «Kommunen skal innen to uker etter kommunestyrets vedtak oversende saken til fylkesmannen». Utfallet av meklingen er bestemmende for kommunestyrets kompetanse (myndighet), se neste ark.
Planvedtak med rettsvirkning Innsigelse Behandling i kommunen Avklaring Uavklart Mekling? Mekling Avklaring Unntak: Endring som krever ny høring/ O.E Utfallet bestemmende for kommunestyrets kompetanse Dialog Avskjæring? Uavklart Planvedtak u/ rettsvirkning evt. delvis rettsvirkning Avvent planvedtak Unntaksvis ikke mekling Oversendelse til KMD. Mulige utfall: - Innsigelsen avskjæres - Planen godkjennes - Godkjennes m/ endringer - Godkjennes ikke
Oppsummering: Loven forutsetter at planen vedtas etter mekling eller når det er avklart at planen ikke skal mekles. Hvis det allerede er truffet planvedtak, vil det ofte måtte treffes nytt planvedtak etter meklingen
3.5 Meklingen Planvedtak med rettsvirkning Innsigelse Behandling i kommunen Avklaring Uavklart Mekling? Mekling Avklaring Unntak: Endring som krever ny høring/ O.E Vedtak etter mekling Dialog Avskjæring? Uavklart Planvedtak u/ rettsvirkning evt. delvis rettsvirkning Avvent planvedtak Unntaksvis ikke mekling Oversendelse til KMD. Mulige utfall: - Innsigelsen avskjæres - Planen godkjennes - Godkjennes m/ endringer - Godkjennes ikke
Pbl 5-6, 3. ledd «Kongen avgjør hvem som skal være mekler» Lagt til Fylkesmannen ved kgl. res. 16. juni 2009 Blir ikke inhabil hvor FM har innsigelse, rundskriv H-2/14 pkt. 2.6 Formålet er å komme fram til en løsning som innebærer at planen kan vedtas med rettsvirkning Meklingen bidrar også til sakens opplysning, både for kommunestyre og departementet Fylkeskommunen kan yte nødvendig planfaglig bistand
3.6 Løsning av innsigelsen Vil kunne skje på flere måter: Ubetinget frafall av innsigelsen Innsigelsen imøtekommes fullt ut Enighet om omforent løsning Omforent løsning: Normalt vil planmyndigheten i etterkant av meklingen skissere opp et skriftlig forslag til løsning F.eks. justering av arealformål, planbestemmelser (herunder plankrav), hensynssoner, andre avbøtende tiltak. Hvis løsningen aksepteres kan innsigelsen regnes som frafalt, forutsatt at løsningen vedtas politisk.
3.7 Saksforberedelse for kommunestyre Planen med meklingsresultat bringes inn for kommunestyret Faglige innvendinger fra berørte myndigheter vil være en viktig del av kommunestyrets beslutningsgrunnlag I saksfremlegget må det redegjøres for behandlingen av innsigelsene
Fylkesmannens vedtak av 4.12.2015 (oppheving av KPA Tromsø) Kravet til at saksfremlegget må redegjøre for hvordan planen ivaretar nasjonale og regionale hensyn, må klart innebære at det redegjøres grundig for eventuelle innsigelser fra berørte sektormyndigheter til planforslaget, og status for disse på tidspunktet for vedtak. O.J Pedersen mfl. «Plan- og bygningsrett» 2.utg, del I side 202-203: Saksfremlegget må også redegjøre for eventuelle innsigelser etter 11-16. Det gjelder når tvisten ikke er løst, slik at kommunestyrets kompetanse ifølge 11-16 første ledd er begrenset. Men også når tvisten er løst, må det redegjøres for hva innsigelsen gikk ut på, hvilket område den referer seg til og hvorledes konflikten er løst.
3.8 Planvedtak (kommunestyrets kompetanse) Innsigelse avklart: Endelig planvedtak med rettsvirkning for hele planen ( 11-15 og 12-12) Unntak for endret arealbruk som ikke har vært på høring Vesentlighetsvurdering Delvis ikrafttredelse Plan med innsigelse: Ikke kompetanse til å vedta planen med rettsvirkning Unntak hvor «innsigelsen knytter seg til klart avgrensede deler av planen» ( 11-16, 1. ledd og 12-13, 1. ledd). Kommunestyret kan da vedta med rettsvirkning de deler av planen det ikke knytter seg innsigelse til. Kommuneplanvedtaket er grunnlaget for behandlingen i KMD
3.9 Om adgangen til å vedta «klart avgrensede deler av planen» Forutsetningen er at det gjelder selvstendige deler av planen som ikke vil påvirkes av utfallet av innsigelsessaken (Innjord ) Innsigelse mot arealformål i plankartet? Innsigelse mot planbestemmelse? Bestemmelser som tillater Bestemmelser som begrenser Innsigelse til saksbehandlingen? For eksempel manglende konsekvensutredning eller vurdering etter naturmangfoldloven Prp. side 238: Opp til innsigelsesorganet å presisere hvilke deler av planen som kan sluttbehandles av kommunen. Innebærer et krav til konkretisering og presisjon i innsigelsen.
Det må fremgå uttrykkelig av vedtaket at kompetansen benyttes og vedtaket må hjemles i 11-16 1. ledd, 2 pkt. (KPA) eller 12-13, 1. ledd, 2 pkt. (reguleringsplan) Vedtaket må klargjøre hva som er vedtatt med rettsvirkning, og hva som er unntatt rettsvirkning og dette må synliggjøres i plandokumentene
3.10 Oversendelse KMD Planvedtak med rettsvirkning Innsigelse Behandling i kommunen Avklaring Uavklart Mekling? Mekling Avklaring Unntak: Endring som krever ny høring/ O.E Vedtak etter mekling Dialog Avskjæring? Uavklart Planvedtak u/ rettsvirkning evt. delvis rettsvirkning Avvent planvedtak Unntaksvis ikke mekling Kommunens planvedtak som grunnlag for behandling i KMD Oversendelse til KMD. Mulige utfall: - Innsigelsen avskjæres - Planen godkjennes - Godkjennes m/ endringer - Godkjennes ikke
3.10 Oversendelse til KMD Etter planvedtaket oversender kommunen saken til Fylkesmannen Krav til kommunens oversendelse i rundskriv H-2/14 pkt 3.1 Fylkesmannen sender saken sammen med sin tilrådning til departementet Krav til Fylkesmannens oversendelse i pkt 3.2 i rundskrivet
3.11 Frister Kommunestyret må vedta reguleringsplanforslag innen 12 uker fra reguleringsplanforslaget er «ferdigbehandlet» ( 12-12) Kommunen skal oversende saken til Fylkesmannen to uker etter kommunestyrets vedtak ( 5-6) Fylkesmannen bør oversende saken til KMD innen fire uker fra kommunes oversendelse ( 5-6) Fylkesmannens frist kan om nødvendig forlenges til seks uker, i større og mer komplekse saker ( 5-6) Fristene har karakter av «ordensregler» og det knytter seg ingen konkrete rettsvirkninger til fristoversittelse.
4. Behandlingen i KMD Fire mulige utfall: Planen godkjennes Innsigelsen avskjæres Planen godkjennes med endringer KMD vil vurdere planen under ett Ikke noe krav om at endringene knytter seg til deler av planen det er fremmet innsigelse mot Planen godkjennes ikke
5. Virkninger av vedtaket til KMD Godkjennes planen (evt. med endringer) blir planen bindende og trer i kraft I tilfeller hvor kommunestyret har vedtatt delvis ikrafttredelse, vil resten av planen nå tre i kraft De uavklarte delene av planen vil først nå kunne kunngjøres Kunngjøring foretas av kommunen Kommunal- og moderniseringsdepartementets vedtak kan ikke påklages
Takk for meg!