ØVRE EIKER KOMMUNE Saksbeh.: Jostein Barstad Saksmappe: 2009/6779-28577/2009 Arkiv: Selvkostregnskap for vann- og avløpssektoren. Beregning av alternativ kostnad for tomtearealer. Saksordfører: Inger Solberg Utvalgssaksnr Utvalg Møtedato 160/09 Kommunestyret 18.11.2009 Saksopplysninger/vurderinger Det vises til utsatt kommunestyresak 118/09 Som følger som særskilt vedlegg. Rådmannen har følgende merknader til saken: 1. Rådmannen beklager at det i saken omtalte brevet fra Miljøverndepartmentet ikke ble lagt fram for revisjonen. Det vises til rådmannens notat av 25. august 2009. 2. Rådmannen er imidlertid ikke enig i de konklusjonene som trekkes i saken når de gjelder kommunens håndtering av tomteleiespørsmålet. Kommuneadvokaten har gjort en slik vurdering av spørsmålet: Problemstillingen Problemstillingen knytter seg til beregning av alternativkostnad for et tomteareal som benyttes av vann- og avløpssektoren (tomtegrunnen under kommunens renseanlegg). Det aktuelle tomtearealet ble anskaffet før det konsekvente selvkostprinsippet ble innført, og har steget kraftig i markedsverdi siden anskaffelsen. Rådmannen anslår dagens markedsverdi til å være mer enn kr 20 mill. Dersom alternativkostnaden beregnes i henhold til foreliggende Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (Rundskriv H-2140), blir denne urealistisk lav, fordi retningslinjene tar utgangspunkt i anskaffelseskostnaden. Dermed vil heller ikke vann- og avløpsgebyrene etter rådmannens syn svare til reell selvkost. Kommunens løsning På denne bakgrunn har kommunen søkt å beregne en mer realistisk alternativkostnad for det aktuelle tomtearealet. Kommunestyret besluttet den 23. juni 2004 (sak 117/04) at verdien av tomteleie for VA-anlegg skulle beregnes der hvor anleggene beslaglegger kommunal grunn som har markedsverdi. Det ble angitt at effekten i 2004 var kr 1 mill samt tilsvarende i 2005. Kommunen har altså tatt utgangspunkt i en anslått årlig leiesum, og derfor regnskapsført en årlig kostnad på kr 1 mill. for de aktuelle tomtearealene. 1
Dette har som kjent ledet til et forbehold i revisjonsberetningen fra kommunens revisor, med henvisning til ovennevnte retningslinjer for selvkostberegning. Revisors forbehold førte til en lengre brevveksling med de ansvarlige departementene, Kommunaldepartementet (KRD) og Miljøverndepartementet (MD), og Statens forurensningstilsyn (SFT). Det vises til rådmannens notat av 25. august 2009 for en gjennomgang. Selvkostprinsippet Kommunale vann- og avløpsgebyrer er hjemlet i lov om kommunale vass- og kloakkavgifter av 1974. Rammen for slike gebyrer er satt i forurensningsforskriften 16-1 første ledd (før 1. juli 2007 11-1 første ledd). Bestemmelsen lyder: 16-1. Rammen for gebyrene Vann- og avløpsgebyrer fastsatt i medhold av lov 31. mai 1974 nr. 17 om kommunale vass- og kloakkavgifter skal ikke overstige kommunens nødvendige kostnader på henholdsvis vann- og avløpssektoren. Ved beregning av selvkost bør de til enhver tid gjeldende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester legges til grunn. Kommunen fastsetter i forskrift regler for beregning og innkreving av vann- og avløpsgebyrene, samt gebyrenes størrelse, innenfor rammene av denne forskriften. Før kommunen gjør vedtak om gebyrenes størrelse, skal det foreligge et overslag over kommunens antatte direkte og indirekte kostnader knyttet til drifts-, vedlikeholds- og kapitalkostnader på henholdsvis vann- og avløpssektoren for de nærmeste tre til fem årene. Overslaget skal så vidt mulig utarbeides i sammenheng med kommunens rullerende økonomiplan. Det skal også foreligge et overslag over hvilke beløp gebyrene antas å innbringe. Bestemmelsen oppstiller et selvkostprinsipp, gjennom formuleringen nødvendige kostnader på henholdsvis vann- og avløpssektoren. Forskriften forvaltes av MD. KRD har utgitt de nevnte retningslinjene til bruk ved selvkostberegningen (rundskriv H-2140). Før endring av forurensningsforskriften 1. juli 2007 fremgikk det av veiledningsmaterialet til forskriften at KRDs retningslinjer kan benyttes. Etter endringen fremgår det direkte av 16-1 at retningslinjene bør benyttes. Retningslinjene er altså ikke bindende for kommunen. Dette fremgår også av MDs og SFTs brev til kommunen i denne saken. Det samme fastslår Sivilombudsmannen i en uttalelse i Årsmelding for 2008 side 275 flg. (på side 278 venstre spalte pkt. 5): Rundskrivet er ikke en forskrift, og således ikke bindende for kommunene. Dersom departementene ønsket å gjøre retningslinjene bindende for kommunene, ville de ha kunnet fastsatt disse i forskrift. Det er ikke gjort, og det må følgelig være et rom for å fravike retningslinjene. Den bindende rammen for gebyrene vil bero på en tolking av begrepet nødvendige kostnader på henholdsvis vann- og avløpssektoren. Tolkingen må ta utgangspunkt i en naturlig språklig forståelse av betegnelsen. Språklig har betegnelsen ingen klar avgrensing. Det foreligger ingen publiserte forarbeider eller rettsavgjørelser som bidrar til å avklare denne rammen. Spørsmålet kan heller ikke ses belyst i juridisk teori. SFT har publisert kommentarer til forskriften. I kommentarene til forurensningsforskriften 16-1 fremgår det bl.a.: 2
Lov av 31. mai 1974 nr. 17 om kommunale vass- og kloakkavgifter er en lov om kostnadsinndekning for kommunen. Dette innebærer at det først og fremst er forhold som har med kostnadssiden på vann- og avløpssektoren som skal legges til grunn ved den nærmere utformingen av kommunale forskrifter for beregning av vann- og avløpsgebyrer. Hensynet til administrativt enkle løsninger vil også kunne tillegges vekt. Denne bestemmelsen setter kommunens nødvendige kostnader på vann- og avløpssektoren som den øvre grense for hvor mye kommunen til sammen kan kreve inn i vann- og avløpsgebyrer (selvkostprinsippet). Bare kostnader som direkte eller indirekte har normal sammenheng med en forsvarlig forretningsmessig drift av vann- og avløpssektoren, kan legges inn i gebyrgrunnlaget. Kostnader til oppfølging av forholdene i vannkilden og i resipienten kan tas med i beregningsgrunnlaget for henholdsvis vann- og avløpsgebyret. Andre kostnader, f.eks. til bygging og drift av fontener, tilretteleggelse av vannkilder for bading, fiske og annet friluftsliv samt andre miljøtiltak, kan ikke finansieres ved hjelp av vann- og avløpsgebyrer. At det er kommunens kostnader som skal kunne dekkes ved gebyrene, innebærer at kostnader som er dekket på andre måter, ikke kan tas med i gebyrgrunnlaget. Kostnader som er dekket gjennom f.eks. statlige tilskudd, må således holdes utenfor. Vann- og avløpsgebyrene skal ikke brukes til å finansiere andre deler av kommuneforvaltningen. Formuleringen kostnader som direkte eller indirekte har normal sammenheng med en forsvarlig forretningsmessig drift av vann- og avløpssektoren bidrar ikke nevneverdig til noen avklaring. Forskriftens formål og begrunnelse vil også ha betydning. I SFTs kommentarer til forurensningsforskriften 16-1 fremgår det om dette: Kommunen er ikke pålagt full kostnadsinndekning gjennom gebyrer, men intensjonen er at brukerne av tjenestene i kommunen fullt ut skal dekke alle kostnader i forbindelse med kommunale vann- og avløpsanlegg. Prinsippet om at forurenseren skal betale, jf forurensningsloven 2 nr. 5, tilsier også at kommunen dekker alle kostnadene på avløpssektoren gjennom gebyrer. Forurenseren i dette tilfellet, er den enkelte som har avløp knyttet til kommunalt nett. Lavere inndekning vil medføre at deler av kostnadene på vann- og avløpssektoren må finansieres via kommunebudsjettet. Det er et grunnleggende regnskapsprinsipp at regnskaper skal være rettvisende. Med dette menes enkelt sagt at regnskaper skal gi et mest mulig reelt bilde av virksomheten. Innen kommunal sektor kommer prinsippet bl.a. til uttrykk gjennom kravet til realistisk regnskapsføring, som er antatt å følge av kommuneloven 46 om årsbudsjettet (jf. Ot. prp. nr. 43 (1999-2000) pkt. 6.4), forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner) og prinsippene for god kommunal regnskapsskikk. Det kan antas at KRDs retningslinjer blir fulgt i de aller fleste tilfeller. Retningslinjene gir dermed uttrykk for hva som er praksis i kommunene. Dette vil likevel ikke være noe moment i en vurdering av hvilken ramme forskriftens bestemmelse oppstiller. MD gir i brev til kommunen uttrykk for at det mener ( Det er departementets forståelse.. ) at kommunens løsning med antatt årlig leie går ut over den rammen selvkostprinsippet utgjør. Uttalelsen er uten nærmere begrunnelse, bortsett fra en ren konstatering av at slik årlig leie ikke kan anses for å ha normal sammenheng med driften av virksomheten. Om departementet her også avviser en indirekte sammenheng i regelverkets forstand, er uklart. Samlet sett innebærer dette at selvkostprinsippet er uten klar avgrensning, og at det er uklart hvilke kostnader som kan medregnes i gebyrgrunnlaget. Sivilombudsmannen uttaler for øvrig i ovennevnte sak (Årsmeldingen for 2008 side 275 flg., på side 282): 3
Kommunal- og regionaldepartementet skriver at det kan være hensiktsmessig å gi autoritative og klare kriterier for beregning av gebyrer, som kan danne grunnlag for kommunerevisjonens kontroll. Det antydes at dette kan skje gjennom implementering av enkelte av reglene i rundskriv H-2140 i lov- og forskriftsverk. Dette synes å harmonere godt med uttalelser fra Norges Kommunerevisorforbund, som i brevet vedlagt departementets svar etterlyser en klargjøring av hvor langt rundskrivets bestemmelser er relevante for regnskapsrevisjonen. På bakgrunn av dette legger jeg til grunn at departementet vil arbeide videre med spørsmålet. Kommunen er etter dette henvist til selv og på eget ansvar å foreta en tolkning av regelverket, på grunnlag av de kildene som foreligger. Dette bekreftes for øvrig av MD og SFT i deres brev til kommunen i saken. Statens egen praksis Dersom man går ut over den rettslige rammen, er statens praksis for verdsetting av egen tomtegrunn av interesse. Kommunen møter statens praksis særlig gjennom Opplysningsvesenets fonds forvaltning av prestegårdsgrunnen i Øvre Eiker. Det er kommunens erfaring at fondet utelukkende bygger på full markedspris når det skal vurdere avkastningen av sine eiendommer. Et talende eksempel i denne forbindelse er tomtegrunnen under kommunens tekniske sentral, som også ligger sentralt i Hokksund. Kommunens kostnader til leie av dette arealet tilsvarer en forrentning av antatt markedsverdi i leieperioden (med forventet rentenivå). Alternative modeller For øvrig bemerkes at det samme resultatet som kommunens løsning (en kostnadsføring av anslått leie) etter rådmannens syn muligens vil kunne oppnås ved at de aktuelle tomtearealene selges og leies tilbake. Dette taler i tilfelle for at vann- og avløpssektoren bør kunne belastes med en kostnad tilsvarende en antatt årlig leiesum uten at kommunen går veien om en slik transaksjon. Det pekes i denne forbindelse på at selvkostprinsippet ikke er ment å styre organiseringen av eierforholdene i tilknytning til vann- og avløpssektoren. Rådmannen vil spesielt vise til at departementene brukte uforholdsmessig lang tid på komme med sitt råd i saken. Det synes åpenbart at det er et rom for skjønn i saken. Det er også av interesse å knytte ytterligere betraktninger til begrepet nødvendige kostnader. Øvre Eiker kommune er en lavinntektskommune som følge av at Staten ønsker å opprettholde et urettferdig inntektssystem. I lys av dette er det også relevant å vurdere begrepet nødvendige kostnader i en større sammenheng en det departementet synes å gjøre. Rådmannen legger fram to alternative anbefalinger i saken, begge med det mål å ivareta Øvre Eiker kommunes økonomiske interesser i saken. Vedlegg 1 Faglig forståelse og behandling av brev fra Miljøverndepartementet knyttet til kostnadsmessig belastning av tomteleie i VAR-regnskapet. Saksordfører: Marianne Mortensen 2 Sak fra kontrollutvalget Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Rådmannens anbefaling Alternativ 1. Øvre Eiker viderefører den praksis som er vedtatt med å beregne en tomteleie for enkelte VAanlegg i samsvar med en stipulert markedsverdi. 4
Alternativ 2. Eierskap til aktuelle VA-eiendommer organiseres slik at disse kan gi en avkastning til Øvre Eiker kommune i samsvar med en stipulert markedsverdi og at modellen ikke formelt sett utfordrer det som er Departementets tolking av lovverket knyttet til selvkost innen vann og avløpsområdet. Begrunnelse Det er et mål å forvalte kommunens eiendommer til det beste for kommunens innbyggere. 5