Internasjonal Politikk (2011), Volum 69(3) Per Marius Frost-Nielsen Abstract This article investigates the political process which led to the Norwegian government s selfimposed restrictions on the use of Norwegian fighter aircraft under the command of the US military in Operation Enduring Freedom (OEF) in 2002-2003. These restrictions gave Norwegian political leaders influence on how the Norwegian aircraft were used. This article builds on the assumption that the Norwegian fighter aircraft support was motivated by the government s expressed desire to underline the Norwegian alliance commitments to the USA. Further this article shows how the government s self-imposed restrictions were established as a consequence of two different but overlapping considerations: First from the consideration of the development of the conflict in Afghanistan and the government s needs to reduce the risk of Norwegian aircraft becoming involved in mistaken bombing or contribute to escalate the conflict on the ground. Second the restrictions were used to secure domestic support in the government, national assembly and public opinion for the Norwegian fighter support in OEF. Keywords: Afghanistan air operations security policy political control Sammendrag Denne artikkelen undersøker den politiske prosessen som førte fram til norske myndigheters selvpålagte restriksjoner for bruken av norske kampfly avgitt til den amerikanskledede operasjonen Operation Enduring Freedom (OEF) i 2002-2003. Disse restriksjonene ga norske politiske ledere innflytelse over hva flyene kunne brukes til. Denne artikkelen tar utgangspunkt i at den norske kampflystøtten først og fremst var motivert av regjeringens uttrykte ønske om å understreke norske allianseforpliktelser til USA. Videre viser artikkelen hvordan regjeringens selvpålagte restriksjoner ble til som følge av to ulike men likevel overlappende hensyn: For det første som følge av utviklingen av konflikten i Afghanistan og regjeringens behov for å redusere risikoen for at norske fly skulle bli involvert i feilbombinger eller bidra til å eskalere konflikten på bakken. For det andre ble restriksjonene anvendt for å sikre innenrikspolitisk oppslutning i regjeringen, Stortinget og i den norske opinionen om norsk kampflystøtte til OEF. Nøkkelord: Afghanistan luftoperasjoner sikkerhetspolitikk politisk kontroll Forfatteromtale Per Marius Frost-Nielsen (f. 1979) er lærer ved Avdeling for luftmakt og teknologi (ALMT) ved Luftkrigsskolen i Trondheim. Han er stadig tjenestegjørende offiser (løytnant) i Luftforsvaret og har deltatt i internasjonale militære operasjoner for Norge i Baltikum i 2005 og i Kirgisistan i 2002. Foruten to års krigsskole har han en bachelorgrad og mastergrad i statsvitenskap fra NTNU. Han har nylig publisert bokkapitlet «Hvordan studere politisk kontroll av militærmakten?» i boken Strategisk ledelse i krise og krig, utgitt på Fagbokforlaget. Han har også sammen med Torgeir Sæveraas (red.) publisert Luftkrigsskolens skriftserie vol 21: Luftmakt og teknologi realisme eller overmot? Hvilken effekt har moderne teknologi i krig? - 1 -
Politisk kontroll av militær deltakelse i internasjonale operasjoner: Restriksjoner på bruk av norske kampfly i Afghanistan Political Control of Military Contributions to International Operations: Restrictions on the Use of Norwegian Fighter Aircraft in Afghanistan 1 Innledning Det norske engasjementet i Afghanistan gjennom de siste ti årene er et godt eksempel på at deltakelse med militære styrker i internasjonale operasjoner ikke bare er et spørsmål om å delta eller ikke. Det er like mye et spørsmål om betingelsene for deltakelsen. Da regjeringen Stoltenberg tok over regjeringsansvaret etter valget i 2005, var det viktig for denne regjeringen å kanalisere all sin militære støtte til den pågående konflikten i Afghanistan gjennom den NATO-ledede ISAF-operasjonen, og ikke til den USA-ledede Operation Enduring Freedom (OEF) som pågikk parallelt (Gahr-Støre 2006). Dette representerte et skille fra regjeringen Bondevik, som siden 2001 også hadde støttet OEF med norske militære styrker. Begge regjeringene fant altså to lignende men like fullt ulike måter å ivareta norske sikkerhetsinteresser gjennom militær deltakelse i konflikten. Dette indikerer at det finnes et politisk handlingsrom mellom det å delta og ikke å delta med militære styrker i internasjonale operasjoner. Dette handlingsrommet defineres av betingelsene for deltakelsen. For å øke vår kunnskap om hvorfor Norge deltar militært i internasjonale operasjoner, kan vi derfor studere de betingelser norske styrker har vært underlagt. Denne artikkelen kartlegger og forklarer rammebetingelsene og beveggrunnene som førte fram til norske myndigheters selvpålagte restriksjoner for bruken av norske kampfly avgitt til Operation Enduring Freedom i 2002-2003. 1 Et kampflyvåpen kjennetegnes av sin kapasitet til en presis form for konsentrert voldsbruk, samt evne til å operere i stor avstand til kamphandlingene (Shaw 2005: 35; 1 Jeg vil takke Geir Almlid og Gunnar Fermann for nyttige kommentarer til tidligere versjoner av dette manuskriptet. Gjenstående feil eller mangler er naturligvis mitt eget ansvar. - 2 -
McInnes 2005: 80-84). Det kan virke opplagt at kampfly med slike egenskaper bidrar direkte til Norges sikkerhet ved å inngå i det arsenal av militære styrker myndighetene har tilgjengelig for å ivareta territoriell kontroll. I internasjonale operasjoner blir militære styrker derimot anvendt utenfor Norges territorielle grenser for å forsvare landet, som oftest avgitt til en felles kommandostruktur. Her vil den militære innsatsen bidra til landets sikkerhet mer indirekte. Det kan være ved å kjempe for universelle verdier som demokrati og menneskerettigheter; forhindre at potensielle sikkerhetstrusler materialiserer seg i framtiden; eller som en gylden anledning til å synliggjøre statens alliansesolidaritet, da sikkerhetsgarantier fra NATO og USA er viktige komponenter i norsk sikkerhetspolitikk (Rottem 2005). På hvilken måte kampfly er et egnet instrument for å ivareta slike målsetninger er langt mer uklart. Dag Henriksen (2009) har tidligere i dette tidsskriftet vist at bruken av luftmakt av i Afghanistan er et tveegget sverd: Effektivt for å bekjempe opprørere, med lav risiko for tap av egne styrker, men samtidig en betydelig årsak til sivile tap som bidrar til mindre støtte for NATOs operasjoner blant sivilbefolkningen. Det kan derfor være interessant å kikke nærmere på norske myndigheters vurdering for hvilke målsetninger norsk kampflystøtte til OEF var ment å ivareta. For å ivareta flere ulike interesser og målsetninger gjennom deltakelse i internasjonal operasjoner, kan politiske ledere ha behov for å styre nyanser i måten deres militære styrker anvendes på. Engasjementsregler ( rules of engagement ROE) er standardiserte prosedyrer ( standard operating prosedures SOP) for militær maktanvendelse som definerer hvilke betingelser som må oppfylles før makt kan anvendes, og hvem som har autoritet til å godkjenne bruk av slik makt (George 1991: 18). ROE er defineres gjennom å kombinere sensitive politiske hensyn med situasjonen på bakken og oppdragets krav til gjennomføring (Dahl 2008: 398-404). ROE er kan dermed kombinere behovet for å kontrollere at særskilte politiske hensyn blir ivaretatt gjennom måten militær maktanvendelse blir utøvd på, med - 3 -
behovet for å delegere myndighet til å fatte beslutninger om bruk av makt på et lavere og mulig mer hensiktsmessig nivå i den militære kommandokjeden. Da USA invaderte Afghanistan i 2001 (Operation Enduring Freedom OEF) som en respons til terrorangrepene 11. september, var det viktig for den norske regjeringen å vise sin alliansesolidaritet til USA gjennom militær støtte. Allerede i november 2001 la daværende forsvarsminister Kristin Krohn-Devold og regjeringen fram en plan for å tilby militære styrker til OEF begrunnet i ( ) [Norges] kollektive forsvarsforpliktelser nedfelt i Atlanterhavspakten artikkel 5, og forventningene som ligger i [Norges] langvarige sikkerhetspolitiske samarbeid med USA (FD 2001a). 2 Det resulterte blant annet i at norske F-16 deltok i OEF i fra 1. oktober 2002 til 1. april 2003 (St.prp. nr 39 (2001-2); St.prp. nr. 80 (2001-2); NTB 2001a). Selv om en norsk kampflyinnsats i OEF ble ansett av regjeringen som et relevant og viktig virkemiddel for å pleie norske allianseinteresser, var den ikke uten potensielle kostnader. Det var i en tidlig fase av OEF uklart hvordan de militære operasjonene påvirket den komplekse situasjonen i Afghanistan (Haaland og Guldhav 2004:4). I tillegg til al-qaida og Taliban ble det etter hvert klart at flere ulike afghanske aktører med skiftende lojalitet og tilknytning, nå var en del av konflikten. Faren for at militære styrker i OEF utilsiktet kunne bli dratt inn borgerkrigslignende konflikter var derfor reell (Dagbladet 2003). Regjeringen erkjente i tillegg at det var usikkerhet knyttet til flere punkt ved norske kampflys deltakelse i OEF: mulig økt fare for terroraksjoner mot Norge (FD 2002b; FD 2002c); usikkerhet omkring detaljene for hva norske kampfly kunne bli brukt til (FD 2002h; FD 2002g); usikkerhet knyttet til den medfølgende risikoen for sivile tap og ødeleggelser som følge operasjoner norske kampfly deltok i, og det juridiske ansvaret dersom norske fly skulle bli involvert i slike hendelser (FD 2002d; FD 2002i; Dagbladet 2002b). 2 Denne begrunnelsen ble gjentatt en rekke ganger av forsvarsministeren og andre representanter for regjeringen i 2001 og utover i 2002 (Stortinget 2001a; Regjeringen 2001a; St.prp. nr. 39 [2001-2]; St.prp. nr. 80 [2001-2]). - 4 -
Selv om NATO vedtok at terrorangrepet på USA var dekket av NATO-paktens artikkel 5, valgte USA å lede og koordinere invasjonen av Afghanistan på egen hånd utenfor NATO-systemet. Bruken av norske F-16 i OEF var derfor underlagt en ren amerikansk operasjonsledelse, og det var ingen automatikk i at norske myndigheter hadde noe representasjon eller medbestemmelse her, slik det ville fungert i regi av NATO. På grunn av alle usikkerhetsmomentene stilte den norske regjeringen derfor som betingelse for å delta med kampfly i OEF, at den hadde innflytelse på hva norske fly ble brukt til. Statsminister Kjell Magne Bondevik understreket dette da han kommenterte beslutningen om å delta med norske fly i OEF den gang ved å si at ( ) vi har full nasjonal kontroll over dette. (Dagbladet 2002b). I likhet med andre deltakende nasjoner i OEF hadde derfor også den norske regjeringen definert egne ROE er for bruken av egne fly (Forsvaret 2002a). Disse kan knyttes til fire konkrete forhold (Frost-Nielsen 2009, 45-46): For det første regulerte de hvilke mål og grupperinger på bakken norske fly kunne engasjere. For det andre var norske engasjementsregler underordnet prinsippet om selvforsvar. I situasjoner der norske fly ble tilkalt for å gi nærstøtte til bakkestyrker under angrep, kunne de angripe de fiendtlige styrkene uavhengig av disses tilhørighet. For det tredje hadde norske fly spesifikke krav til informasjon som kunne verifisere at bakkemål de ble bedt å engasjere, lå innenfor rammene av de norske reglene. Norge kunne avstå fra oppdrag dersom den tilgjengelige informasjonen ikke tilfredsstilte disse kravene. For det fjerde var bruken av norske F-16 geografisk avgrenset til Afghanistan. De norske engasjementsreglene var på flere punkter forskjellige og mer restriktive enn amerikanske og andre nasjoners engasjementsregler (ibid: 41-44). 3 For å sikre at disse restriksjonene ble etterlevd i bruken av norske fly, ble norske forbindelsesoffiserer utplasserte på to nivåer i OEFs kommandokjede. For det første ble norske offiserer utplassert i USAs sentralkommando (USCENTCOM) i USA for å få innsyn i operasjonen og rapportere hjem til norske myndigheter, samt å informere den amerikanske militære ledelsen om 3 Amerikanerne satte rammene for bruk av luftstridskrefter (ROE er) i et eget dokument (Special Instructions SPINS) for luftoperasjonene i OEF (Frost-Nielsen 2009: 44 fotnote 26; se også Lambeth 2005: 311-329). - 5 -
betingelsene knyttet til bruken av norske fly (Frost-Nielsen 2009: 45; FD 2001b; Forsvaret 2002b). For det andre var norske forbindelsesoffiserer utplassert i et såkalt Air Support Operations Centre (ASOC) i Afghanistan. Disse kunne fra sin posisjon fortløpende vurdere situasjonen mens norske F-16 var i lufta, og satt med retten til å avvise oppdrag som amerikanske offiserer tildelte norske fly, dersom de vurderte oppdragene utenfor rammene av hva norske ROE er tillot (FD 2003; Erichsen 2007: 56; Dagbladet 2002a; NTB 2002c). Dermed blir det interessant å spørre: Hvorfor kunne ikke norske fly avgis til OEF og benyttes på samme vilkår som amerikanske fly 4? Det er lite trolig at norske myndigheter satt på informasjon som gjorde dem bedre i stand til å vurdere hvordan stridsmidlene mest effektivt kunne brukes for å oppnå militære målsetninger i Afghanistan enn amerikanske offiserer i OEFs operasjonsledelse. Hvorfor skulle norske myndigheter da pålegge særegne betingelser for bruk og kontroll av norske kampfly i en militæroperasjon som var ansett som legitim både av regjeringen og Stortinget (Regjeringen 2001; Stortinget 2001a)? Kort sagt: Hva lå bak de norske betingelsene for at norske F-16 skulle kunne delta i OEF? Hvilke hensyn var disse betingelsene ment å ivareta? I resten av teksten vil jeg bruke begrepet nasjonal kontroll om mulighetene norske myndigheter hadde til å påvirke hva norske kampfly ble brukt til. ROE ene er bare en del av denne, i tillegg kommer mulighetene for å kontrollere at disse ble etterlevd. Videre vil jeg bruke begrepet nasjonale restriksjoner 5 om forskjeller mellom norske og andre nasjoners ROE er og prosedyrer i følge med ivaretakelsen av disse. For å øke muligheten for å fange inn flest mulig av relevante forklaringsfaktorer skal den norske politikken granskes gjennom tre ulike teoretiske tilnærminger delanalyser. For 4 Selv om det var flere nasjoner som deltok med kampfly i OEF er det her naturlig å sammenligne norske fly med amerikanske, ettersom det var USA selv som planla og ledet operasjonen og dermed satte premissene for hvordan fly skulle benyttes. En sammenligning av norske og andre nasjoners restriksjoner ville likevel vært interessant. Norge, Danmark og Nederland samarbeidet tett om kampflystøtten i perioden norske kampfly deltok i OEF. En sammenligning mellom disse tre nasjonenes restriksjoner har ikke vært mulig, da data om nasjonale restriksjonene for de to andre nasjonene ikke er tilgjengelig på grunn av nasjonalt hemmelighold. 5 Her kan også begrepet caveats anvendes. På NATO-toppmøtet i Riga i 2006 vedtok medlemslandene etter anmodning fra USA å lette nasjonale caveats for hvordan, når og hvor styrkene kunne disponeres i Afghanistan (NATO 2006). For Norge sin del endte dette i en stor debatt om norske styrker kunne anvendes kun i Nord- Afghanistan eller om de også kunne anvendes i sør (se Stortinget 2006). - 6 -
det første vil undersøkelsen anvende teori om hvordan stater opptrer i allianser, for å undersøke om Norges alliansetilknytning til andre stater kan ha påvirket norske myndigheters oppfatning av eget handlingsrom (statseksterne faktorer). Teorier i internasjonal politikk som anvender allianseforpliktelser for å forklare staters deltakelse i internasjonale operasjoner, er ofte ikke finmasket nok til å forklare de nyansene som ligger mellom beslutninger om å delta eller ikke å delta. (Waltz; 1979; Walt 1987; Mearsheimer 2001). En nærmere granskning av dette politiske handlingsrommet krever derfor en mer nyansert teori om staters allianseatferd (Snyder 1984). For det andre vil Moravcsiks (1997) liberale teori om preferansedannelse benyttes til å avdekke om ideer, interesser eller politiske institusjoner har påvirket hvordan handlingsrommet ble definert og utnyttet. For det tredje vil byråkratisk-politikk-modell (Allison og Zelikow 1999; Poggi 2001; Posen 2004) benyttes for å dra nytte av teoretisk innsikt om hvordan forholdet mellom politisk og militært byråkrati kan ha påvirket utformingen av betingelsene for norske flys deltakelse i OEF (egenskaper ved beslutningsorganisasjon og -takere). Disse tre teoretiske tilnærmingene danner grunnlaget for syv ulike hypoteser formulert som spørsmål (H 1-6 ) om hvorfor norske myndigheter valgte å pålegge norske F-16 særegne restriksjoner som betingelse for deltakelse i OEF (se tabell 1). Gitt forståelsen av at utenrikspolitiske beslutninger søker å ivareta flere ulike hensyn samtidig, må undersøkelsen også ta høyde for at politikken kan skyldes et samvirke av ulike forklaringsfaktorer. Derfor vil de ulike faktorene som kommer fram gjennom de tre teoretisk betingede delanalysene, til slutt vurderes ut i fra hvilken funksjon (tilstrekkelig, medvirkende eller nødvendig) de yter ved å inngå i den virkningskjeden som førte fram til de norske betingelsene for bruken av kampfly. Tabell 1: Undersøkelsens teoretiske grunnlag, forklaringsforslag og empirisk kartleggingsfokus. Teoretisk forankring (forklaringsambisjon / -nivå) Utenrikspolitisk fortolkning av Snyders teori om staters allianseatferd (statseksterne faktorer / Empiriske sammenhenger som skal undersøkes H 1: Kan norske restriksjoner forklares av hensynet til å begrense muligheten for å dra Norge inn i militære operasjoner som kunne skade norske sikkerhetsinteresser? Kartleggingsfokus Norske sikkerhetsinteresser: - Argument for norsk kampflydeltakelse knyttes til allianseforpliktelser. - Usikkerhetsmoment omkring konsekvenser av deltakelse. - 7 -
egenskaper ved internasjonale omgivelser) H 2: Kan norske restriksjoner forklares som et forsøk på å gi norske myndigheter mulighet for innsyn og potensiell innflytelse i beslutningsprosessen for OEF? Norske myndigheters innsyn og innflytelse i OEFs kommandokjede. Utenrikspolitisk fortolkning av Moravcsiks teori om staters preferansedannelse (statsinterne faktorer / egenskaper ved politiske institusjoner) H 3: Kan norske restriksjoner forklares av behovet for å balansere ulike partipolitiske preferanser som var representert i Stortinget og regjeringen i vedtaket om å bidra med kampfly i OEF. H 4: Kan norske restriksjoner forklares av regjeringens forsøk på å kommunisere til sine velgergrupper at de hadde kontroll med egen militær innsatts i OEF? - Ulike preferanser blant regjeringspartiene knyttet til å sende kampfly til OEF. - Behandlingen av det norske kampflyengasjementet i OEF mellom Stortinget og regjeringen. Forsøk fra regjeringen på å styre informasjon til opinionen om det norske kampflyoppdraget i OEF. Allison og Zelikows teori om byråkratisk organiserings betydning for utenrikspolitiske beslutninger (statsinterne faktorer / egenskaper ved byråkratiske grupper) H 5: Var norske restriksjoner utformet for å begrense norske fagmilitæres autonomi i utførelsen av oppdraget, til fordel for mer politisk kontroll? H 6: Var norske restriksjoner utformet for å begrense integreringen av norske F-16 i OEF, til fordel for mer politisk kontroll? Politiske hensyn i utformingen av restriksjonene var overstyrende for hensynet til militær fleksibilitet. - Måten kampfly i OEF ble benyttet generelt som kunne gi norske myndigheter grunn til å frykte økt risiko for politiske kostnader ved deltakelse. - Norske kampflys integrasjon i OEF. Denne undersøkelsen av politisk kontroll av militær deltakelse i internasjonale operasjoner skal som følge av at den er en case-studie og at den baserer seg på tre ulike teoretiske tilnærminger, bygge på et bredt tilfang av primære og sekundære kilder (se figur 1). Figur 1: Oversikt over undersøkelsens kildegrunnlag. 6 6 Denne undersøkelsen bygger på masteroppgaven til artikkelforfatteren. Ved uttalelser fra intervjuobjekt i denne artikkelen henvises det derfor til denne (Frost-Nielsen 2009), da avtaler mellom artikkelforfatteren og intervjuobjektene for bruk av sitat og uttalelser opprinnelig ble gjort for mastergradsoppgaven som denne artikkelen skal bygge på. - 8 -
2 Nasjonale restriksjoner for norske kampfly 2.1 Allianseforpliktelser Som nevnt innledningsvis var den norske militære støtten til OEF viktig for å demonstrere norsk alliansesolidaritet til USA. Det norske kampflybidraget kan i seg selv være et uttrykk for at norske beslutningstakere ønsket å vise seg fram for USA som en lojal alliert. Norske F- 16 gjennomgikk i tiden like før OEF en større oppgradering som ga flyene mulighet til å bære presisjonsstyrte luft-til-bakke-våpen (Forsvaret 2002c; VG 2002; Aftenposten 2002). I følge statssekretær Gunnar Heløe var kampfly med en slik kapasitet sterkt ønsket av USA (Frost- Nielsen 2009: 48). At Norge som en av få nasjoner var i stand til å stille raskt og gjøre en god jobb, var i følge forsvarsminister Kristin Krohn Devold et veldig pluss for norsk relevans som alliert, og omtalte beslutningen om å stille med kampfly i OEF som god sikkerhetspolitikk (ibid: 49; se også NTB 2002a). I november 2001 kommenterte forsvarsministeren oppgraderingen av norske kampfly som et eksempel på anskaffelser det kunne være aktuelt å framskynde i kontekst av hendelsene i USA 11. september (Stortinget 2001b) Dette indikerer samlet at den norske regjeringen antok at kampflystøtten til USAs operasjoner i Afghanistan var en viktig symbolsk innsats for å vise fram Norge som en trofast alliert. At regjeringen besluttet å sende norske kampfly til Afghanistan til tross for at de som nevnt i innledningen erkjente flere usikkerhetsmoment ved utviklingen av krigføringen i Afghanistan, betyr ikke at de overså faren for at denne deltakelsen kom med potensielle politiske kostnader. Hensyn til dette kan antas å ha hatt en lavere prioritering og ble forsøkt ivaretatt på andre måter. Det er her de nasjonale restriksjonene kan tenkes å ha hatt en funksjon de var et uttrykk for regjeringens forsøk på å balansere behovet for å vise fram Norge som en lojal alliansepartner, med hensynet til at norsk deltakelse i OEF ikke skulle skade norske sikkerhetsinteresser (H 1 ). Norske ROE er ble på noen områder bekreftet som - 9 -
mer restriktive enn USAs ROE er. I følge daværende forsvarssjef Sigurd Frisvold gjaldt dette spesielt vurderingen av tilgjengelig informasjon og positiv identifisering av bakkemål (Frost- Nielsen 2009: 44). Dette kan knyttes til frykten for feilbombinger og sivile tap, som igjen kan kobles til den reservasjonsretten norske forbindelsesoffiserer i ASOC i Bagram satt med. Slik kunne norske kampfly fullt ut delta i kampene og vise fram Norge som en alliansepartner villig til å kjempe for USAs sikkerhetsinteresser i fremste linjer, samtidig som norske myndigheter fikk etablert en ekstra sikkerhetsmekanisme mot at norske fly kunne bli involvert i feilbombinger eller operasjoner som intervenerte i interne oppgjør mellom ulike afghanske grupper. Bruken av norske fly var også geografisk avgrenset til Afghanistan, mens amerikanske fly i tillegg benyttet seg av pakistansk luftrom for å støtte operasjonene på bakken i Afghanistan. Anvendelse av luftrommet over Pakistan kunne være knyttet til bruk av tankfly i følge med dårlig vær i operasjonsområdet i Afghanistan (se Sandland 2008). Dersom norske kampfly fikk motorproblemer over Pakistan, ville de måtte nødlande eller skyte seg ut og bli hentet av redningsstyrker inne i Pakistan. Det ville medført at Norge måtte ha ført diplomatiske forhandlinger med pakistanske myndigheter som da formelt sett ikke var en del av konflikten i Afghanistan. Ved å avgrense bruken av norske fly til Afghanistan unngikk man i følge den norske forbindelsesoffiseren til USCENTCOM oberst Inge Kampenes, å øke konfliktnivået ved å involvere tilstøtende stater (Frost-Nielsen 2009: 44). Selv om de selvpålagte nasjonale restriksjonene ikke fjernet alle usikkerhetsmoment, er det sannsynlig at restriksjonene var ment for å ivareta dette hensynet all den tid norske myndigheter så det som nødvendig å delta med kampfly i denne konflikten, for å demonstrere alliansesolidaritet overfor amerikanerne. Å underlegge bruken av norske kampfly betingelser i form av nasjonalt definerte ROE er var alene ikke nok til å garantere for nasjonal kontroll med flyene. Norske myndigheter trengte i tillegg et system for å verifisere at ROE ene ble etterlevd. Ettersom - 10 -
operasjonen foregikk utenfor etablerte NATO-strukturer var det opptil USA alene å avgjøre hvilken medbestemmelse det enkelte deltakerland skulle ha for planlegging og bruk av sine militære styrkebidrag. Rent militært hadde USA tilstrekkelig med ressurser til å gjennomføre de militære operasjonene alene (Haaland og Guldhav 2004: 13). Norge kunne med andre ord ikke forhandle seg til innsyn og innflytelse i planleggingen og utførelsen av OEF, gjennom å true med å holde tilbake sin kampflystøtte. Kan det dermed tenkes at de selvpålagte restriksjonene var en del av strategi for å framtvinge norsk tilstedeværelse i den amerikanske kommandokjeden, og derigjennom få innsikt og innflytelse i de pågående militære operasjonene i Afghanistan (H 2 )? At norske myndigheter fikk innsyn i operasjonene gjennom norsk representasjon på de to kommandonivåene i OEF, er det ikke tvil om. Både i USCENTCOM og i ASOC ble norske offiserer gitt innsyn i operasjonene, men dette var i stor grad begrenset til informasjon som var nødvendig for å vurdere bruken av egne fly. De hadde heller ikke innflytelse i planlegging og gjennomføring av operasjonene utover muligheten til å vurdere å reservere norske fly mot å delta i enkelte oppdrag (Frost-Nielsen 2009: 52-55; Forsvaret 2003; Forsvaret 2002d; FD 2002i). Tar vi også i betraktning at de norske forbindelseselementene i stor grad kom i stand etter invitasjon fra USA (Forsvarsdepartementet 2001; FD 2002g), ser det ikke ut til at norske myndigheter bevisst brukte nasjonale restriksjoner som en brekkstang for å få innpass i planlegging og utøvelse av OEF. 2.2 Innenrikspolitisk handlingsrom Norges alliansetilknytning ser altså ut til å kunne forklare noe av rasjonale for å pålegge egne kampfly nasjonale restriksjoner som betingelse for norsk deltakelse i OEF (H 1 ). Slike statseksterne omgivelser var likevel ikke determinerende hvordan Norge skulle håndtere sine allianseforpliktelser. Åpner vi opp abstraksjonen av staten Norge som en enhetlig aktør, vil vi kunne undersøke nærmere ulike beslutningstakeres persepsjon og vektlegging av så vel - 11 -
statsinterne som statseksterne faktorer, og om hvordan dette kan bidra til å forklare de norske restriksjonene. Regjeringen er øverste myndighet i utenrikspolitiske saker. Hvilke sikkerhetspolitiske preferanser kan de tre daværende regjeringspartiene Høyre (H), Kristelig Folkeparti (KrF) og Venstre (V) ha dratt med seg inn i beslutningsprosessen om kampflydeltakelsen i OEF? Kan eventuelle ulike preferanser ha bidratt til kravet om nasjonal kontroll med norske kampfly? Regjeringspartiene gikk til valg dagen før terrorangrepene på USA 11. september, og regjeringsforhandlingene skjedde kort tid etter. Dermed hadde partiene heller ikke tatt stilling til hvordan de mente Norge konkret burde forholde seg til USAs invasjon av Afghanistan, men ble en sak som regjeringen i tiden etter den ble dannet, i stadig større grad måtte håndtere (Bondevik 2006: 524). Det ble da fort klart at regjeringens representanter fra Høyre med støtte fra Venstre, tok til orde for norsk militær støtte til OEF (VG 2001a). Forsvarsministeren som også representerte H, omtalte som tidligere nevnt norske kampfly til OEF som god sikkerhetspolitikk (Frost-Nielsen 2009: 49). Representantene fra KrF var under sterkere press fra deler av partiet og kristne miljøer som tok til orde for at krigshandlingene i Afghanistan burde stanses av hensyn til sivilbefolkningen og måten militæroperasjonene ble drevet på. Det mente derfor at det var dårlig utenrikspolitikk av Norge å støtte operasjonene militært og bidra til ytterligere sivile lidelser (Aftenposten 2001a; Aftenposten 2001b; Aftenposten 2001c; NTB 2001b). Statsminister Kjell Magne Bondevik valgte å omtale den norske kampflystøtten som et valg mellom to onder (Dagbladet 2002b). Det blir etter hvert klart at representantene for de ulike regjeringspartiene hadde ulik forståelse av hva som var i Norges sikkerhetspolitiske interesse i spørsmål om å sende kampfly til Afghanistan. Uten at det kommer fram detaljer omkring dette, bekreftes den interne uenigheten i regjeringen av statssekretær Heløe. 7 7 Dette bekreftes også av rådgiver i FD Jarl Eirik Hemmer som var ansvarlig for å utarbeide det juridiske grunnlaget for de norske flyenes deltakelse i OEF (Frost-Nielsen 2009: 59), samt i saksdokument til FD der statssekretær i Finansdepartementet Knut Arild Hareide (KrF) stiller spørsmål til forsvarsministeren om ( ) - 12 -
Tar vi utgangspunkt i at den interne uenigheten i regjeringen i stor grad dreide seg om bekymring for sivile tap og måten militære styrker ble benyttet på, kan dette knyttes direkte til de nasjonale restriksjonene. Norske ROE er var mer restriktive enn USAs når det gjaldt krav til informasjon som måtte ligge tilgjengelig for å identifisere mål på bakken og for å sikre Norge mot å bryte med Folkeretten (Frost-Nielsen 2009: 44). I tillegg gjorde ROE ene det eksplisitt klart at norske fly bare kunne engasjere mål som kunne knyttes direkte til al-qaida og Taliban eller grupper som samarbeidet med disse. Norske representanter tilstedeværelse i OEFs kommandokjede skapte ytterligere grunnlag for at norske myndigheter kontrollerte at egne kampfly ikke ville bli involvert i hendelser som førte til sivile lidelser og at innsatsen kun ville settes inn mot grupper som kunne knyttes direkte til terroristene som stod bak terrorangrepene på USA. Utover våren og sommeren 2002 fortsatte den amerikanske militære kampanjen. Samtidig dukket det stadig opp rapporter i media om sivile tap som følge av denne krigføringen (NTB 2002b; NTB 2002d; Dagsavisen 2002; Dagbladet 2002c). De norske ROE ene og ivaretakelsen av disse ble stadig diskutert internt i regjeringen forut for at norske kampfly deltok i OEF (FD 2002c; FD 2002e; FD 2002f; FD 2002i). Forsvarsministerens orienteringer til regjeringen preges i sin form i stor grad av gjentakelser av forsikringer om regjeringens innflytelse for bruk av flyene, også på tidspunkt der detaljer for slik kontroll ennå ikke var klare. Disse orienteringene fortsatte også mens norske fly deltok i OEF (FD 2002j; FD 2002k; FD 2002l; FD 2002m; FD 2002n). Det er nærliggende å tolke dette som en indikasjon på både at kampflystøtte til OEF var en vanskelig sak for regjeringspartiene å enes om, og at de nasjonale restriksjonene for bruken av norske F-16 i OEF derfor var et viktig premiss for at regjeringen kunne stå samlet bak en beslutning om denne militære støtten til USA (H 3 ). hvor rasjonalt det er at Norge og evt. flere småstater stiller med noen få kampfly innimellom stormaktenes ( ) (FD 2001c). - 13 -
En beslutning om å sende norske kampfly til Afghanistan var ikke bare kontroversiell for det indre liv i regjeringen, det skulle snart vise seg at det var avgjørende å forankre denne beslutningen også i Stortinget (H 3 ). Selv om Grunnloven gir regjeringen et prerogativ i styringen med utenrikspolitikken, er dette i norsk sammenheng ikke det samme som at regjeringen kan overse Stortinget (Andenæs 2006: 308; Nordby 2004: 202f) Det er derfor etablert en praksis der regjeringen konsulterer Stortinget i Den Utvidede Utenrikskomite (DUUK) 8 i viktige utenrikspolitiske saker (Stavang 1999: 376). I et møte i DUUK den 30. november 2001 la regjeringen fram et forslag i form av en liste over ulike militære styrkebidrag deriblant kampfly de ville tilby til støtte for USAs pågående operasjoner i Afghanistan (FD 2001a). Her krevde flere stortingsrepresentanter at saken ble løftet ut av DUUK til åpen debatt i Stortinget (NTB 2001c; Aftenposten 2001d; VG 2001b). Da saken ble behandlet i Stortinget fem dager senere, fikk regjeringen klart flertall for sitt forslag (NTB 2001d). Dermed kunne regjeringen presenterte listen med de militære styrkebidragene for amerikanerne. Fra da av befant regjeringen seg i en situasjon der de visste lite om hva USA ville takke ja til, eventuelt når de ville takke ja, detaljer for hvilken sammenheng disse styrkeenhetene ville bli brukt i, og hvordan de militære operasjonene i Afghanistan ville utvikle seg. Møte i DUUK 30. november viste at selv med et flertall i Stortinget for norsk militær støtte til USA, kunne saksbehandlingen trekke ut i tid. For å unngå at regjeringens handlefrihet i håndteringen av militære styrkebidrag til USA ble begrenset av formell saksbehandling i Stortinget, var regjeringen avhengig av et avklart samarbeid med Stortinget og en god dialog i DUUK. Regjeringen satte ned en egen arbeidsgruppe i februar 2002, for å utrede alternative måter å forholde seg til Stortinget på (FD 2002o). Dette viser at regjeringen vurderte sitt avhengighetsforhold til Stortinget for raskt å kunne respondere positivt på forespørsler om militær støtte til USA. Arbeidsgruppen fant ikke andre og mer fleksible 8 Den daværende utvidete utenrikskomite er heter i dag den utvidete utenriks- og forsvarskomite (se Stortinget 2009). - 14 -
alternativ enn å konsultere Stortinget gjennom DUUK i spørsmål om norske styrkers deltakelse i operasjonene i Afghanistan, og anbefalte derfor at regjeringen ( ) må så langt som mulig forsikre seg om at deltakelsen ikke er en kontroversiell sak for flertallet i Stortinget, og at Stortinget ved den påfølgende fremleggelsen av en proposisjon vil gi sin støtte til tilleggsutgiftene. (ibid.). Dette ble en utfordring for regjeringen, da det å sende kampfly til OEF i følge statssekretær Heløe var en kontroversiell sak som av mange kunne bli oppfattet som en eskalering av intensiteten i internasjonale bidrag (Frost-Nielsen 2009: 61). I tillegg kunne regjeringen ikke gjøre rede for alle detaljene for gjennomføringen av kampflyoppdraget for Stortinget før i slutten av september 2002 (FD 2002f). Å knytte nasjonale restriksjoner til bruken av norske kampfly i OEF, var derfor en måte for regjeringen å nedtone usikkerheten og de kontroversielle sidene av denne eskaleringen av norsk utenrikspolitikk. Betingelser for bruken av norske fly knyttet til valg av mål, ekstra vurdering av informasjon for å hindre utilsiktet skade og feilbombing og geografisk avgrensning for ikke å involvere flere stater i konflikten, samt norsk tilstedeværelse i kommandokjeder for å kontrollere at dette ble etterlevd, passer godt inn i denne nedtoningen. Regjeringen hadde med andre ord en sterk interesse i å unngå debatt omkring kampflybidraget til OEF, samtidig var det som nevnt i forrige avsnitt også bekymringer internt i regjeringen for usikkerhetsmoment rundt et slikt bidrag. Stortinget kunne utfordret regjeringen på redegjørelser omkring ulike spørsmål vedrørende kampflyene. Slike moment ble i følge stortingsrepresentant og medlem av Forsvarskomiteen Kjetil Bjørklund (Sosialistisk Venstreparti) ikke en sak for Stortinget før de eventuelt dukket opp i media (Frost-Nielsen 2009: 62f). Gjennom den parlamentariske behandlingen av utenrikspolitiske spørsmål, satt regjeringen på initiativet, og nødvendig kunnskap og kompetanse for å avdekke og debattere usikkerhetsmomentene ved kampflyoppdraget en debatt de kunne oppfatte i sin interesse å unngå for å ivareta sitt politiske handlingsrom i håndteringen av kampflystøtten til - 15 -
OEF. Dette kommer klart fram da en godt informert forsvarsminister i Stortinget hevdet å ha kontroll med hva norske fly hadde vært brukt til i det første bombeengasjementet norske fly utførte, ved å hevde at flyene i henhold til norske ROE er bare kunne brukes mot forhåndsdefinerte målkategorier eller i selvforsvar (Stortinget 2003). Her valgte hun argument for sitt publikum, da hun unnlot å nevne usikkerhetsmomentene knyttet til hvordan dette ville påvirke den komplekse situasjonen på bakken. Selv om en slik nedtoningsstrategi var nødvendig for å gjøre den kontroversielle innsatsen med kampfly politisk akseptabel for et bredt flertall i Stortinget, var dette et sjansespill. Om virkeligheten skulle vise at norske kampfly til tross for regjeringens garantier om kontroll, ble involvert i eksempelvis feilbombing, og det skulle komme fram at regjeringen visste om disse faremomentene men hadde unnlatt å informere Stortinget om det, ville det være svært alvorlig og særlig for en mindretallsregjering for Stortingets tillit til regjeringen. Det var derfor et poeng for regjeringen å ha innsyn i hvordan operasjonene i Afghanistan ble planlagt og gjennomført. På denne måten kunne regjeringen være forberedt og avverge at eventuell kritikk skulle gi representanter i Stortinget grunn til å kreve en mer formalisert og for regjeringen mindre fleksibel saksbehandling. Dette kan knyttes til det innsyn norske forbindelsesoffiserer hadde i operasjonene. Forbindelsesoffiser i USCENT- COM Inge Kampenes forteller at hans jobb blant annet var å bidra med informasjon om operasjonene til sine kontaktledd i Norge, slik at oppdukkende ting ikke ble et poeng i Stortinget (Frost-Nielsen 2009: 64). En tilsvarende funksjon hadde også forbindelseselementet i ASOC, der dokumentasjon av hva norske kampfly var delaktig i, raskt skulle kunne rapporteres hjem til Norge for å håndtere offentlig fokus eller kritikk (FD 2002e). De norske restriksjonene hadde altså en sentral funksjon i å forankre den norske kampflyinnsatsen i både i regjeringen og i Stortinget, men regjeringens beslutning om å sende norske F-16 til Afghanistan måtte også håndteres i media og i opinionen. Meningsmålinger og opinionsaktivitet viste i 2001 og utover i 2002 at det ikke var noe entydig støtte for USAs - 16 -
krigføring i Afghanistan i den norske befolkningen (Aftenposten 2001e; Aftenposten 2001f; NTB 2001e). Regjeringen erkjente allerede i mai 2002 at de hadde behov for å etablere planer for hvordan kampflyinnsatsen skulle håndteres i media (FD 2002h). De forventet stor medieoppmerksomhet som følge av dette var første gang siden Andre Verdenskrig at norske fly ble brukt i offensive krigsoperasjoner (FD 2002e). En strategi for proaktiv pressehåndtering var også nødvendig av for å kunne holde tilbake informasjon av hensyn til militær sikkerhet, spesielt dersom norske fly skulle bli involvert i feilbombinger (ibid.). Regjeringen la derfor fram en mediestrategi i september 2002 for å bidra til å sikre forståelse og støtte i befolkningen for at norske F-16s innsats i Afghanistan var et viktig bidrag i kampen mot terror (FD 2002a). I denne strategien er nasjonale restriksjoner (norske ROE er og norsk innflytelse på målvalg) sammen med mer faktaorienterte opplysninger om selve oppdraget og tiltak for å formidle dette, sentrale i det budskapet regjeringen ønsket å formidle. Det ble lagt opp til at [a]ll relevant informasjon som ikke er sikkerhetsgradert vil bli lagt fram for offentligheten. (FD 2002f). I denne åpenheten spiller de nasjonale restriksjonene igjen en viktig funksjon for å etterlate et inntrykk i offentligheten av at norske kampfly ikke ble brukt til noe annet enn det regjeringen godkjente. Dette kommer eksempelvis tydelig fram i svarbrev fra FD til Amnesty International Norge (FD 2002d) og til SVs stortingsgruppe (FD 2002p; FD 2003), der forsvarsministeren svarer på spørsmål om hvilken kontroll regjeringen hadde på hvordan norske fly ble anvendt i OEF. Her bruker forsvarsministeren de norske ROE ene og norsk militært personells tilstedeværelse i OEFs kommandokjede for å underbygge garantier om legitimiteten i norske kampflys bombing av bakkemål i Afghanistan. På spørsmål om viktigheten av åpenhet omkring de norske flyene i OEF koblet statssekretær Heløe regjeringens mediestrategi med de nasjonale restriksjonene. Han påpeker at det var viktig å framstå overbevisende overfor media og opinionen i allmennhet ved å vise til at regjeringen hadde fullstendig nasjonal råderett og kontroll over hva norske fly gjør, og - 17 -
at de ikke kan bli satt inn i hvilke som helst operasjoner etter andre aktørers forgodtbefinnende. (Frost-Nielsen 2009: 67). De nasjonale restriksjonene hadde derfor også en viktig funksjon i å kommunisere til media og den norske befolkningen at regjeringen førte en ansvarlig utenrikspolitikk, ved å tilby luftmilitær støtte til USA (H 4 ). 2.3 Byråkratisk kontroll Så langt har vi sett at de nasjonale restriksjonene hadde en viktig funksjon både i å begrense de potensielle sikkerhetspolitiske kostnadene ved en norsk kampflydeltakelse i OEF (H 1 ), og for en nødvendig forankring av denne politikken i regjeringen og i Stortinget (H 3 ), samt i opinionen (H 4 ). I tillegg til en politisk oppslutning, var regjeringen i denne saken helt avhengig av hjelp fra fagmilitær ekspertise for å kunne planlegge og gjennomføre en norsk kampflystøtte til OEF. Dermed blir det også interessant å se på hvordan fagmilitæres involvering i denne saken påvirket utformingen av de nasjonale restriksjonene. En stor grad av avhengighet til fagmilitæres råd og implementering av politikken skapte muligheter for at den militære innsatsen gradvis kunne avvike fra å ivareta sensitive politiske hensyn, til fordel for mer operativ handlefrihet og militær effektivitet i gjennomføringen av operasjonene (Posen 2004; Poggi 2001). Regjeringen hadde derfor sterke interesser av å kikke de fagmilitære etter i kortene for hvordan de forvaltet den norske kampflystøtten. I første omgang gjorde de det ved å involvere seg i hvordan politiske hensyn ble ivaretatt i utarbeidelsen og implementeringen av norske ROE er. Da det etter hvert ble klart at USA takket ja til norske kampfly, ble Forsvaret på forespørsel fra FD bedt om lage et utkast til ROE er, slik at regjeringen hadde en mulighet til å kontrollere at norske fly ikke ble brukt til noe som kunne være i strid med norsk lov eller norske internasjonale forpliktelser. Den videre utviklingen av ROE ene foregikk i tett dialog mellom Forsvarets overkommando (FO) og FD, før de ble lagt fram for regjeringen og endelig godkjent av forsvarsministeren (Frost-Nielsen 2009: 68ff). - 18 -
Forsvarssjef Frisvold sier at i tiden etter 11. september 2001, hadde fagmilitære råd stor politisk innflytelse (ibid: 71). Han omtaler prosessen med utviklingen av ROE ene for norsk kampfly som en god dialog mellom de fagmilitære og de politiske lederne, og bekrefter at ROE ene ble tilpasset hensynet til kravet om militær gjennomførbarhet. 9 Spørsmålet om politisk kontroll av norske kampfly i OEF ble behandlet grundig både i regjeringen og i FD (FD 2002e; FD 2002f; FD 2002h; FD 2002i), og forsvarsministeren var informert på detaljnivå om ulike problemstillinger vedrørende dette gjennom hele utarbeidelses- og implementeringsprosessen (Frost-Nielsen 2009: 70). Da politiske beslutningstakere ikke ser ut til å ha hatt innvendinger mot de fagmilitæres anbefalinger, kan dette forklares av den forventede politiske effekten av å bidra med kampfly i USAs militære kampanje i Afghanistan. Forsvarsministeren understreker viktigheten av at norske kampfly kunne komme bakkestyrker til unnsetning ved behov (ibid: 71). Statssekretær Heløe sier at for mange nasjonale restriksjoner ville gjort flyene lite anvendelige og dermed gitt mindre militært og politisk utbytte av innsatsen (ibid.). Det politiske utbytte for Norge var derfor knyttet til at anvendelsen av norske fly først og fremst var underlagt hensynet til militær gjennomførbarhet. Hensynet til militær gjennomførbarhet gjenspeiles også i implementeringen av norske ROE er. Myndighet til å fatte beslutninger i tvilstilfeller ble delegert til forsvarssjefen (ibid: 73), mens piloter og forbindelsesoffiserer i ASOC måtte fatte avgjørelser i forløpet til en situasjon der det kunne bli aktuelt for norske fly å bombe bakkemål. Både forsvarssjefen og de norske offiserene i ASOC avviste flere oppdrag fra amerikanerne fordi de lå utenfor norske ROE er. Offiserene i ASOC sier de kunne kontakte forsvarsledelsen i Norge i situasjoner de oppfattet som politisk betente (ibid: 73). Dette indikerer at norske offiserer ivaretok politiske intensjoner gjennom måten de forvaltet norske restriksjoner på (ibid: 71ff). 9 Dette underbygges av juridisk rådgiver i FD Jarl Eirik Hemmer som hevder at de endelige norske ROE ene lå tett opp til de fagmilitære anbefalingene, at de ikke var fremtredende sammenlignet med andre nasjoner, og at det var liten grad av politisk detaljstyring av operasjonaliseringen av den politisk vedtatte ROE-pakken (Frost- Nielsen 2009: 71). - 19 -
Det bekreftes at én forespørsel fra militær side om å justere de norske ROE er ble avvist etter vurdering i FD (ibid: 46). Det er vanskelig å vurdere betydningen av dette, da det ikke er kjent hva denne endringen dreide seg om. Dette viser likevel at norske politiske beslutningstakere gjennom ROE ene og den nasjonale kontrollen av egne fly, i noen grad kunne kontrollere de fagmilitæres håndtering av kampflyoppdraget. Vurdert opp mot graden av operativ handlefrihet som norske offiserer nøt i implementeringen av norske ROE er, vil det likevel ikke være grunnlag for å hevde at norske ROE er ble utformet for å begrense norske offiserers autonomi i forvaltningen av kampflyoppdraget til fordel for mer politisk kontroll (H 5 ). Ettersom de norske flyene var avgitt og underlagt en amerikansk kommando, var ikke regjeringen bare avhengig av å holde et øye med egne offiserer. Regjeringen var også prisgitt at den amerikanske operasjonsledelsen ikke anvendte norske kampfly på en måte som forhindret mulighetene for nasjonal kontroll. Da planleggingen av det norske kampflybidraget ble igangsatt utover i 2002, ble det både gjennom media, men også gjennom det norske forbindelseselementet i USCENTCOM, etter hvert kjent hvordan amerikanske fly ble brukt i Afghanistan. Til tross for at Taliban og al-qaida nå tilsynelatende var nedkjempet i store deler av Afghanistan og intensiteten i kamphandlinger på bakken var redusert, forekom det likevel ulykker og utilsiktet skade som følge av bruken av kampfly i operasjonene. Rapporter om sivile tap (NTB 2002e; NTB 2002f; Guardian 2002; New York Times 2002b), feilbombing (NTB 2002g; Dagbladet 2002d; New York Times 2002a) og amerikanske flygere som brukte amfetamin for å holde konsentrasjonen oppe gjennom langvarige tokt (Independent 2002; NTB 2002h; Dagbladet 2002e), kunne gi inntrykk av at operasjonene ble ledet uten å ta særlig hensyn til hvordan det påvirket det afghanske samfunnet eller den offentlige oppfatningen av OEF. I tillegg viste det seg at operasjonene delvis ble ledet utenfor standardiserte NATOprosedyrer, (Frost-Nielsen 2009: 75), og at forbindelsesoffiserer i ASOC måtte basere sine - 20 -
vurderinger på informasjon fra andre nasjoner og fatte avgjørelser under sterkt tidspress (ibid: 76). Bruken av amerikanske kampfly i OEF og gjennomføringen av operasjonene kan derfor ha blitt oppfattet av regjeringen som svært offensiv og med risiko for store politiske kostnader. Statssekretær Heløe begrunner behovet for nasjonale restriksjoner for norske fly i OEF med hensyn til dette: Mye på grunn av at man på alle måter var over i så ukjent terreng, både rent fysisk og når det gjaldt operasjonskonseptet. Alt var veldig annerledes enn noe man hadde gjort før. (ibid: 76). Dette kan knyttes til at norske ROE er krevde et høyere nivå av positiv identifisering av bakkemål for at norske kampfly skulle kunne engasjere målet, noe som er bekreftet mer restriktivt enn andre nasjoner som deltok i OEF (ibid: 44). Norske forbindelsesoffiserer i ASOC var avgjørende for å ivareta dette. Samtidig som norske restriksjoner ga regjeringen kontroll med egne fly, gjorde de bruken av norske fly mindre fleksible for amerikanerne som ledet operasjonene og dermed mindre integrerte i OEF. De tre første månedene av det norske kampflybidraget ble norske F- 16 ikke benyttet i oppdrag som endte med bombing av bakkemål. Det bekreftes at i enkelte tilfeller ble amerikanske kampfly benyttet framfor norske, selv om norske fly var bedre posisjonert til å delta i pågående operasjoner på bakken (ibid: 76f). Dette forklares av norske forbindelsesoffiserer og piloter som en følge av den usikkerheten deler av den amerikanske operasjonsledelsen opplevde omkring norske ROE er og hva flyene i praksis kunne brukes til. Dette kan først og fremst forklares av den amerikanske operasjonsledelsens manglende vilje til å kartlegge hva de nasjonale nyansene bestod i, da de reelle forskjellene mellom norske og amerikanske fly trolig ikke var av betydning for hva flyene kunne brukes til (ibid: 77). 10 Dette understøttes av at norske kampfly i større grad ble brukt etter at norske forbindelsesoffiserer aktivt informerte amerikanerne om innholdet i de norske ROE ene og flyenes kapasitet (ibid: 76f). Selv om regjeringen kunne ha grunn til å frykte hva norske fly kunne bli involvert i, ser 10 I mange oppdrag kunne bakkestyrker i ytterste konsekvens være avhengig av nærstøtte for å overleve. USA hadde tilstrekkelig med egne kampflyressurser til å gjennomføre operasjonene og var derfor ikke motivert for å utfordre det de oppfattet som usikkerhetsmoment ved bruken av andre nasjoners kampfly. - 21 -
det likevel ut til at manglende bruk av norske F-16 var en utilsiktet effekt av norske ROE er. De nasjonale restriksjoner kan derfor ikke forklares som følge av en bevisst strategi fra regjeringens side, for å begrense integreringen av norske fly i OEF til fordel for mer kontroll for norske politiske ledere (H 6 ). 2.4 Mot en sammenhengende forklaring Så langt har denne undersøkelsen studert de nasjonale restriksjonene gjennom teoristrukturerte og empiriinformerte delanalyser. Nå gjenstår det å anvende de etablerte innsiktene fra disse analysene til å konstruere én sammenhengende og troverdig forklaring for hvorfor den norske regjeringen valgte å stille særegne betingelser for bruken av norske kampfly i OEF. Ved å vurdere sammenhengene under ett er det mulig å trenge dypere inn i årsaks- og motiveringskomplekset bak de norske ROE ene, for hvordan de ulike faktorene grep inn i hverandre, og hvilke mekanismer som kan ha gjort seg gjeldende. Sentralt i denne delen av analysen står følgende spørsmål: Kan muliggjørende faktorer ha skapt rammebetingelser og tilstrekkelig med handlingsrom for beslutningen om nasjonale restriksjoner? Eller er det andre, motiverende faktorer som kan ha bidratt til å legitimere noen tilgjengelige handlingsalternativ framfor andre? I samarbeidsregjeringen som måtte håndtere spørsmålet om kampflystøtte til OEF, var det hovedsakelig to ulike oppfatninger av hvordan terrorangrepet på USA 11. september 2001 og USAs påfølgende krig mot Afghanistan, skapte konsekvenser for håndteringen av norske sikkerhetspolitiske interesser. På den ene siden stod de av regjeringens medlemmer som mente dette skapte en positiv mulighet for Norge til å pleie sitt allianseforhold til sin viktigste partner USA. En mulighet de aktivt måtte benytte seg av. Forsvarsminisiter Krohn Devold representerer dette synet gjennom sin omtale av norske kampfly i OEF som god sikkerhetspolitikk. På den andre siden stod de som tolket konsekvensene av de internasjonale begivenhetene som et eksternt påtrykk og negativt førende for hvordan Norge burde ivareta sine allianseforpliktelser. Statsminister Bondevik representerer dette synet ved å omtale - 22 -