Saksframlegg styret i DA Saksbehandler: Marit Lie-Nordsjø Arkiv: Unntatt offentlighet Arkivsaksnr.: 15/708-6 Internrevisjon i Domstolene Vedlegg: Rundskriv 117 av 20052015 om Internrevisjon i statlige virksomheter Veileder - Trenger vi en internrevisjon_aug15 Direktørens sakssammendrag: Det vises til rundskriv R-117 fra Finansdepartementet angående internrevisjon i statlige virksomheter. Domstoladministrasjonen har gjennomgått behovet for internrevisjon i domstolene/da, og ulike modeller for en eventuell etablering. Saksopplysninger Det vises til rundskriv R-117 fra Finansdepartementet angående internrevisjon i statlige virksomheter. Rundskrivet inneholder retningslinjer for internrevisjon i statlige virksomheter, der det stilles krav om at alle virksomheter med samlede utgifter eller samlede inntekter over 300 mill. kroner, skal vurdere om de bør bruke internrevisjon. Virksomhetene skal vurdere behovet regelmessig og minimum hvert fjerde år. Virksomhetens vurdering av bruk av internrevisjon skal sendes overordnet departement til orientering, med kopi til Riksrevisjonen og til Direktoratet for økonomistyring som forvalter kravene i rundskrivet. Fristen for vurderingen var 1.mai 2016, men Domstoladministrasjonen (DA) har fått utsettelse til 10.juni 2016 for innrapportering.
1. Bakgrunn Hva er internrevisjon? En internrevisjon skal organisatorisk være knyttet til og rapportere til styret i virksomheter som har dette. Plasseringen skal sikre internrevisjonens uavhengighet fra de områdene og prosessene som skal revideres. Internrevisjonen skal være en bidragsyter til utvikling av virksomheten, og fokuset vil være forvaltningsrevisjon fremfor transaksjonsrevisjon. Den vil vurdere områder som har vesentlig risiko og er kritisk for måloppnåelsen. Bidrag fra internrevisjonen kan eksempelvis være å sette temaer på agendaen for virksomheten, rapportere uakseptabel risiko og bistand ved uventede eller kritiske hendelser. Internrevisjonen er primært styrets eller virksomhetslederens redskap. En internrevisjon skal ikke utføre de samme revisjonshandlingene som Riksrevisjonen. Eksempler på andre offentlige virksomheter som har internrevisjon er Forsvaret, Skatteetaten, Mattilsynet, Statens vegvesen, de regionale helseforetakene, NAV, UDI og noen høyskoler/universiteter. Det varierer hvordan virksomhetene har organisert internrevisjonen. Noen har egne ansatte internrevisorer, mens andre kjøper tjenestene eksternt, eller har en kombinasjon av egne ansatte og kjøpte tjenester. Krav til innretting og organisering av en eventuell internrevisjon omtales nærmere i pkt. 3. Kriterier for vurdering av behovet for internrevisjon DA skal vurdere nytten og fordelene ved å etablere en internrevisjon opp mot kostnadene ved tiltaket. Nedenfor er en liste over kriterier som skal vurderes når man tar stilling til om man skal etablere internrevisjon, jfr. Veiledning til Rundskriv R-117. Virksomhetens størrelse og kompleksitet Virksomhetens risiko og vesentlighet Kvaliteten og modenheten på virksomhetens styring og kontroll I vedlegg 1 i veiledningen til Rundskriv R-117 er det satt opp en sjekkliste for å vurdere behovet for en internrevisjon basert på kriteriene ovenfor. 2. Beskrivelse av behov og utfordringer Formålet med dette punktet er å identifisere behov og utfordringer knyttet til styring og kontroll. Virksomhetens størrelse Domstolenes samlede utgiftsføring på drift og saksregnskap er ca. 4,4 mrd. kroner pr år. På inntektssiden er det bokført ca. 300 mill. kroner i 2015. Antall årsverk i domstolene er i underkant av 2000. Transaksjonsvolumet på lønn- og regnskap er relativt høyt, noe som følger av det høye antallet eksterne lønnsmottakere og salæroppgaver som følge av saksavviklingen. 2
Transaksjoner - driftsregnskap Totalt Leverandørfaktura 50 000 Omposteringer 10 000 Ansatte reiseregninger 20 000 Ansatte andre lønnsbilag 15 000 95 000 Transaksjoner - saksregnskap Totalt Oppgjør - Utgående faktura 50 000 Oppgjør - Omposteringer 10 000 Utbetalinger Salær 90 000 Utbetalinger - Reiseregninger 13 000 Utbetalinger godtgjøring eksterne 111 000 274 000 Størrelse på utgifter, inntekter, antall ansatte og transaksjonsvolum tilsier at Domstolene i Norge er en "stor", men ikke en "svært stor" virksomhet. Balansen verdien av eiendelene var pr 31.12.2015 på 376 mill. kroner, noe som kvalifiserer til en virksomhet av "Medium" størrelse som er det laveste nivået i veiledningen. Kompleksitet Ved vurdering av domstolenes kompleksitet er det tatt hensyn til: Spenn i oppgaveportefølje Geografisk spredning/ antall lokasjoner Grad av kompliserte vurderinger eller beregninger knyttet til tjenester Grad av kvalitetskrav knyttet til tjenester Grad av kompleksitet i IKT-systemer Grad av påvirkning fra og endringer i eksterne rammebetingelser (EU, EØS, markeder, politikk mv.) Er virksomheten underlagt et komplekst regelverk (nasjonalt og internasjonalt) Det er et begrenset spenn i de leverte tjenestene og beregninger/vurderinger knyttet til disse. Påvirkning fra eksterne rammebetingelser og kompleksitet i regelverk er også vurdert som lavt/moderat. Avsagte dommer og kjennelser er sterkt lovregulert, men i stor grad innenfor rammen av domstolenes uavhengighet, og ikke noe som kan inngå i arbeidet til en eventuell internrevisjon. 3
Kvalitetskravet til de tjenester (avsagt dom/kjennelse) som leveres er høyt, men dette anses ikke som relevant i en vurdering om behovet for internrevisjon. En internrevisjon kan ikke vurdere kvaliteten på den dømmende virksomheten. Med unntak av saksbehandlingssystemet LOVISA er de fleste av domstolenes IKT-systemer relativt enkle med utstrakt bruk av standardløsninger. Alle økonomisystemer leveres av Direktoratet for økonomistyring (DFØ) og dette sikrer at lønn- og regnskapssystemer alltid er i tråd med statlige krav og reguleringer. Det er en bevisst strategi å kjøpe økonomisystemene fra en ekstern leverandør. I vurderingen av kompleksitet skal det tas hensyn til omfanget av integrasjoner internt og eksternt. LOVISA har flere integrasjoner i dag, og med innføring av Aktørportalen og utveksling av informasjon med påtalemyndighet og politi, vil omfanget av integrasjoner øke i fremtiden. Dette tilsier at kompleksiteten er høy/svært høy. Risiko I vurderingen av domstolenes risiko er følgende punkter vurdert: Tjenester med høy risiko for misligheter (aktører eller medarbeidere) Skjønnsmessige vurderinger Avhengighet og samhandling med andre statlige virksomheter for leveranser av tjenester Grad av store investeringer Grad av sikringsverdig informasjon Grad av transaksjonsvolum eller aktiviteter (i forhold til økt risiko for feil) De fleste av disse punktene vurderes til lav/moderat risiko. Antall utbetalinger i domstolene er høy, uten at dette gir noen økt risiko for feil fordi den sentraliserte lønns- og regnskapsfunksjonen i stor grad sikrer at kravene til transaksjonskontroll jf. økonomireglementet etterleves. Det utføres skjønnsmessige vurderinger i saker, og i en viss grad ved godkjenning av salær. Dette er imidlertid regelstyrte handlinger og risikoen vurderes derfor som lav. Domstolene har i høy grad sikringsverdig informasjon om sakskompleks og parter i saksbehandlingssystem og økonomisystem. Vesentlighet Ved vurdering av vesentlighet er disse punktene vurdert: Håndtering av EU/EØS-midler Vedtak med store konsekvenser for enkeltindivider og grupper, mange og/eller utsatte brukere Produksjon av samfunnskritiske tjenester Grad av tjenester knyttet til beredskap Grad av politisk oppmerksomhet knyttet til tjenester Omfanget av EU/EØS-midler som håndteres av DA vurderes som lavt. Det er få tjenester knyttet til beredskap. Domstolenes tjenester må betraktes som samfunnskritiske, og vedtak/dom har svært store konsekvenser for enkeltindivider og grupper. Det antas at det er høy politisk oppmerksomhet knyttet til domstolene og den dømmende virksomheten. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har definert "lov og orden" som en av åtte kritiske samfunnsfunksjoner. 4
Samlet vurdering av størrelse, kompleksitet, risiko og vesentlighet Behovet for en internrevisjon er normalt større hvis virksomheten er stor, svært kompleks, risikoutsatt og vesentlig, fordi kravene og utfordringene knyttet til styring og kontroll da er betydelig høyere. Uavhengige og objektive bekreftelser og råd fra internrevisjonen kan være nyttige for virksomhetsledelsen og styret i slike virksomheter. I denne vurderingen er det i hovedsak konkludert med at domstolene har lav/moderat størrelse, kompleksitet, risiko og vesentlighet. Modenhet og kvalitet på styring og kontroll i domstolene Domstolene i Norge oppnår i stor grad de fastsatte mål og resultatkrav. Det er ikke budsjettoverskridelser, men det er et sterkt press på overholdelse av saksbehandlingstider. Det ble i 2014 utført en gjennomgang på IKT-området av et eksternt konsulentfirma for å identifisere, vurdere og følge opp risiko. Det vises til rapport av 29.10.2014 "Evaluering av teknisk infrastruktur i domstolene". Dette er et eksempel på en gjennomgang som kunne vært utført av en internrevisjon. DA har etablert styrende dokumenter for vesentlige områder som tydeliggjør ansvarsfordelingen. Strategisk plan og virksomhetsplan er etablert og følges opp av de ansvarlige enhetene. Det følger av Økonomireglementet i Staten at det skal utarbeides årlige virksomhetsplaner. Dette gjelder også for domstolene, noe som er formidlet i disponeringsskrivene. Det er sannsynligvis forbedringspunkter på dokumentasjon av kontrollhandlinger på enkelte områder. DA og domstolene har tatt i bruk Intranett på en slik måte at det øker kommunikasjon og understøtter oppgaveløsningen. Jevnlige dialogmøter med domstolledere sikrer informasjon og kommunikasjon med domstolene på ledernivå. Styret mottar tertialvis rapportering på økonomi og virksomhetsplan. Rapporteringen vurderes som relevant, tilstrekkelig, pålitelig og rettidig. Samlet vurdering av modenhet og kvalitet på styring og kontroll Etter en samlet vurdering av kartleggingsspørsmålene i veiledningen konkluderes det med at DA og domstolene i stor grad har høy modenhet og kvalitet på styring og kontroll. Det er i hovedsak svart "JA" på spørsmålene i denne delen av veiledningen. Domstolene i Norge har da trolig mindre behov for internrevisjon, basert på at de objektive kriteriene om størrelse, kompleksitet, risiko og vesentlighet i stor grad er vurdert som "lav" og "middels", samtidig som det er svart "JA" på spørsmålene om høy modenhet og kvalitet på styring og kontroll. I pkt. 4 redegjøres det for andre forhold som kan tale for innføring av internrevisjon. 3. Mulig organisering av internrevisjon Dersom det skulle være aktuelt å innføre internrevisjon for Domstolene i Norge vil det være ulike modeller for organisering av dette. Uansett modell skal internrevisjonen ledes av en internrevisjonssjef. Det stilles krav til nødvendig kompetanse og ressurser for å kunne oppfylle funksjonens formål og rolle. Virksomheten må sørge 5
for at internrevisjonen og dens leveranser evalueres jevnlig. Internrevisjonssjefen skal ha faglig frihet som understøtter den faglige uavhengigheten. Det skal utarbeides en årlig risikobasert, prioritert revisjonsplan i samsvar med virksomhetens mål. Internrevisjonssjefen har også ansvaret for utarbeiding av en årlig rapport om internrevisjonens virksomhet. Internrevisjonen i statlige virksomheter skal basere seg på anerkjente standarder. Riksrevisjonen skal ha tilgang til alle revisjonsplaner og rapporter utarbeidet av internrevisjonen. I styringsdialogen med departementet skal det avklares hvilke planer og rapporter departementet skal ha tilgang til. I "Veiledning for statlige virksomheter som skal vurdere å etablere en internrevisjon" presenteres en oversikt over mulige modeller som vil være best egnet for internrevisjon gitt virksomhetens egenart og behov. Vi vil her omtale de modellene som anses mest aktuelle dersom man velger å innføre en internrevisjon i domstolene. Ansatt revisjonssjef med team fra egen virksomhet Modellen innebærer at det velges ut ansatte i virksomheten til revisjonsteam for de ulike revisjonsprosjektene ledet av en internrevisjonssjef. Det kan eventuelt leies inn ekstern revisjonssjef Fordelen er at teamet har god kompetanse og kjennskap til området som blir revidert, i tillegg til at det bidrar til læring og kompetanseoverføring innad i virksomheten Ansatt revisjonssjef som kjøper eksterne tjenester Her ansetter virksomheten en internrevisjonssjef som kjøper tjenester fra eksterne fagmiljøer. Tjenestene kan kjøpes hos en eller flere leverandører. Full outsourcing Denne modellen innebærer at alle internrevisjonstjenester inkludert internrevisjonsjef kjøpes fra eksterne fagmiljøer. Dette innebærer fleksibilitet med tanke på å teste ut bruk av internrevisjon for en periode og eventuelt reversere bruk av internrevisjon dersom behovet endrer seg. Ressursbruken kan endres løpende Det kan også etableres en kombinasjon av modellene, og inngås rammeavtaler basert på et eget budsjett for kjøp av ekstra revisjonstjenester ved behov for spisskompetanse på konkrete områder. 4. Samlet totalvurdering Gjennomgangen av steg 1 i veilederen tyder på at Domstolene i Norge trolig har mindre behov for internrevisjon. Det kan likevel være flere fordeler og argumenter som taler for innføring av internrevisjon: Mange autonome virksomheter det er en utfordring i seg selv at det er mange domstoler av varierende størrelse. På flere områder er det ikke sentral kontroll på hvordan oppgavene 6
gjennomføres. Her må det gjøres en avgrensning mot de dømmende oppgavene som ikke kan vurderes av en internrevisjon En internrevisjon kan arbeide systematisk med kartlegging av risikoområder og bidra til utvikling av virksomheten Det vil kreve ressurser å innføre internrevisjon. Uavhengig av valg av modell vil det vanskelig kunne implementeres en slik funksjon for mindre enn 0,5 1 mill. kroner i årlige kostnader. Alternativer til internrevisjon kan være andre tiltak i DA og domstolene som styrker arbeidet med å avdekke risiko og internkontrollen. Det vises her til kvalitetsprosjektet (KRUT) og den planlagte digitaliseringen av domstolenes arbeidsprosesser, og vurderingen av alternative organisasjonsmodeller vedrørende regnskapsarbeidet i domstolene. Disse tiltakene vil kunne forbedre kvaliteten og rutinene på prosesser og tjenester i domstolene. Det kan imidlertid være hensiktsmessig å bruke elementer og metodikk fra internrevisjon for å følge opp enkelte arbeidsområder og prosjekter i DA og domstolene. Den systematiske sammenligningen av domstolene (benchmarking) og ikke minst satsingen på Digitale domstoler er konkrete områder der internrevisjonsmetodikk bør brukes. Det vil være mest aktuelt å kjøpe slike tjenester fra eksterne tilbydere. Vurderingen av om Domstolene i Norge bør ha internrevisjon skal gjøres minst hvert fjerde år, jf. rundskriv R-117. Ved vesentlige endringer i risikobildet eller i domstolene for øvrig, skal en ny vurdering gjøres. Det kan eksempelvis gjøres en ny vurdering av behovet for en mer ordinær internrevisjon etter at det planlagte digitaliseringsprosjektet er implementert. Direktørens innstilling: Styret har vurdert nytten og fordelene ved etablering av en internrevisjon, opp mot kostnadene ved etableringen og andre planlagte tiltak som har betydning for arbeidet med internkontroll. Det etableres ikke en ordinær internrevisjon på det nåværende tidspunkt, men DAs styre vil ta i bruk elementer fra internrevisjon på utvalgte områder. Det settes av midler til dette i budsjettarbeidet for 2017. 20.05.2016 Sven Marius Urke direktør Jann Ola Berget avdelingsdirektør 7