Nye forutsetninger og konsekvenser for politisk og administrativ styring og planlegging Kristiansand, 21.november 2013 Charlotte Kiland, UiA
Dagsaktualitet Ny lovgivning Revidert plan og bygningslov 2008 ny styringsoptimisme? Ny kommunal helse- og omsorgstjenestelov 2012 Ny folkehelselov 2012 Ny giv for kommunal planlegging? Nytt kunnskapsregime i folkehelse «Venstrevridning» i folkehelsearbeidet; Fokus på helsefremming og bakenforliggende påvirkningsfaktorer Fra folkehelse i et helseperspektiv til tverrsektoriell tenkning og folkehelse i et samfunnsperspektiv Health in all policies 2006; «Helse i plan» - 2012; «Helse og omsorg i plan» Ny forebyggingsoptimisme? Planlegging som helsepolitisk redskap
Fra planstat til reguleringsstat? Fra 1945; «Det moderne prosjektet» - Planoptimisme - Den planleggende stat; aktiv stat, - Fornuft, demokrati, fellesskap - Dominans av middelklasseverdier - Makroøkonomisk stabilisering - Sentralplanlegging - Tendenser til ekspertstyre (Beauregard 1989)
Behov for en ny offentlig styringsmodell Globalisering Økt internasjonal handel og finansiering Europeisk integrasjon Ny teknologi Demografisk utvikling Økte offentlige budsjetter Transnasjonal styringsevne svekket Høy reformaktivitet som svar på krisen
Reguleringsstatens framvekst (Veggeland 2009, 2010) I kjølvannet av disse reformene; reguleringsstaten som styringsform Majone (1994): Fra offentlig eierskap, planlegging og sentraladm. til lover, reguleringer og avtaler Eksplosiv vekst i antall reguleringer på de fleste samfunnsområder Økende «rettsliggjøring» av politikken (NOU 2003:19) Fra påleggslover til rettighetslovgivning Planstaten utskiftes i økende grad med reguleringsstatens organisasjons- og styringsprinsipper (King 2007) Reguleringsmekanismer; Ekstern offentlig regulering Intern selvregulering
New Public Management (NPM) endrede forutsetninger og former for samfunnsplanlegging og planprosesser Troen på ledelse (Øgård 2005; Byrkjeflot 2009) Avvikling av hierarkier, deregulering, oppsplittelse av offentlige monopoler Liberalisering av markeder «Markedsgjøring» som strategi i offentlig sektor (Pollitt og Bouckaert 2004) Overtakelse av styrings- og organisasjonsformer fra privat sektor (Røvik 2007) Delegering, organisatorisk fristilling og målstyring (Christensen m.fl 2011) Konkurranse som bærende prinsipp Intern selvregulering og eksterne kontrollorgan (King 2007, Vibert 2007) Brukerorientering
Post NPM som reformbølge (Pollitt og Bouckaert 2004) Storbritannia 1997 Tony Blair «New Labour» «Joined up government» «Whole of government» Risikosamfunnet (Veggeland 2010): Terrorangrep Globale klimaproblemer Tsunamier Pandemier Globale finansielle problemer Økt sentral planlegging, styring og kontroll Økt samarbeid, samordning og koordinering Helhet fremfor spesialisering 2009: ny «samordningsminister» ved SMK 2012: Samhandlingsreformen
Organisasjon Oppgaveløsning gjennom Relasjon mellom aktører Government Hierarki Styring fra toppen Direkte styring Vertikal kommando Kontroll Oppgavefordeling Over-underordning Governance Partnerskap, nettverk Fleraktør- og flernivåstyring Indirekte styring Horisontal forhandling Gjensidig avhengighet Likeverdighet Regulering av forholdet mellom aktører Mandat Styrt av representative politikere og byråkrater Avtaler, kontrakter Styrt av profesjonelt lederskap og teknokrater Aktører Definerte offentlige aktører Nye og private, sivile parter Beslutningsprosess Regulert, transparent Uregulert Fokus for legitimitet Input Demokratisk legitimitet og ansvar Output Legitimitet knytta til resultat Tillit ifht partnere og avtaler Type løsninger Standardiserte Tilpassede (regionale, lokale) Kvalitetssikring Forvaltningsrevisjon Rapportering fra partnerskapet
Regler, regulering og reguleringsparadokser «Rules», «regulations» (King 2007) «Hard» og «myk» regulering (King 2007) Reguleringsparadokser: Kontradiksjoner (Haines 2011) «Trade-offs» Avregulering og reregulering (Majone 1994) Hyperregulering, hyperreformaktivitet (Moran 2003)
The circular motion of planning 1950- og 60-tallet Sentral planlegging 1970-tallet Top-down strategier Sentralstatsfokus Store velferdsreformer Sektor administrasjon Internasjonal strukturkrise Overgangsperiode Rasjonalistisk planlegging Reguleringsstrategier Styring gjennom Kontrakter og avtaler 1990-2000 tallet Ny overgangsfase NPM og post-npm Rettsliggjøring av politikk Nyfragmentering Fornying av offentlig sektor Lokal mobilisering Desentralisert planlegging Kommunikativ planlegging Læring gjennom medvirkning og deltakelse Bottum-up strategier (lokalmakt) 1980-tallet Kilde: Veggeland (2011:37)
Planleggingens nye utfordringer Den norske styrings- og planleggingskonteksten under kontinuerlig endring Økende politiske og faglige ambisjoner på planleggingas vegne - Pbl 3-1 «alt skal med» - Pbl 4-1 og 5-1 «alle skal med» «Mismatch» mellom kontekst og kunnskap Tilbud og etterspørsel av planleggere er i ubalanse I hvilken grad er planlovgivningen i stand til å håndtere en ny og komplisert planleggings- og styringskontekst? Kleven (2012)
Planlegging i en rekke skjæringsfelt og konflikter mellom kunnskap/fag (profesjonelle planleggere) og politikk (folkevalgte) Ulike former for kunnskap; vitenskapelig, faglig, lokal, taus, kulturforståelse, markedskunnskap politiske motsetninger sektorkonflikter spenninger mellom myndigheter, marked/privat (utbyggere og næringsliv) sektor og sivilsamfunn (berørte interesser, innbyggere etc) Offentlig makt vs privat makt
Rammer for kommunale planprosesser nasjonale forventninger Pbl av 2008; klarere statlige forventninger til innholdet i den kommunale planleggingen Pbl av 2008; samfunnsperspektivet tydeligere Kommunen som territorium Kommunen som tjenesteyter Kommunen som politisk institusjon (lokaldemokrati) Kommunen som samfunn Pbl av 2008; nye formalkrav Kompetanse- og metodekrav Bedre samordning Pbl av 2008; planlegging som politikk Vektlegger de folkevalgtes (kommunestyret) lederansvar i den kommunale planleggingen Proaktive planaktører strategiske + fremtidsretta En den nye planlovgivningen på høyde med dagens kompliserte planleggings- og styringskontekst? NIBR 2011:14
Koblingsprosessen folkehelse og plan Valg av kommunestyret Etablering av styringskoalisjon Vedtak av styringsplattform PBL 10-1 «Utfordringsbildet» Vedtatt ett år etter valget
Politiske styringsutfordringer i governanceorientert planlegging Falleth et el (2008); Hanssen (2010): Lokale politikere er hovedoversettere av lokal in-put inn i beslutninger knyttet til kommunal planlegging Lokale aktører vender seg i stor grad til lokale politikere, ikke lokale planbyråkrater, for å kanalisere sine interesser og synspunkter Hanssen (2012): Demokratiske institusjoner mangler kapasitet til å benytte styringsverktøy for å initiere og legge til rette for utvikling, og for å utøve politisk makt og kontroll i planleggingsprosesser Lokale politikere mangler både vilje og kunnskap til å opptre som overordnede strategisk orienterte ledere i kommunale planleggingsprosesser Norsk praksis gått lengre enn nordiske og en rekke europeiske land i å delegere ansvar for viktige deler av planleggingsprosessen til private aktører
Styringsprinsipper Tradisjonell hierarkisk styring fortsatt fremtredende Innslag av markedsstyring Innslag av samstyring Økt kompleksitet og grunnleggende spenninger Utfordrer resultatoppnåelsen mindre forutsigbarhet
Samfunnsplanleggingas relevans? I en stadig mer fragmentert, kompleks og regulert kontekst i hvilken grad er samfunnsplanlegginga relevant? Gjenreising av en rasjonell planmodell?