ADMINISTRATIV ANALYSE AV BYGGEPROSJEKTET LEIRFJORD RÅDHUS 1.0 Bestilling Kontrollutvalget i Leirfjord kommune vedtok i sitt møte 23.94.14 i sak 1/2014 følgende «Kontrollutvalget i Leirfjord ser på nåværende tidspunkt ikke behovet for utarbeidelse av egen forvaltningsrevisjonsrapport vedr. utbygging av Leirfjord rådhus. Kontrollutvalget vil imidlertid anmode administrasjonssjefen i Leirfjord om å fremlegge en økonomisk oversikt over merkostnadene ved utbygging av Leirfjord rådhus i fht de kommunale budsjettvedtak som er gjort i saken. Kontrollutvalget vil samtidig anmode om at administrasjonssjefen vurderer de beslutningsmessige prosesser som ligger i forkant av utbyggingen, samt foreliggende bygningskontroll og økonomisk styring av byggeprosjektet.» 2.0 Innledning Innledningsvis vil jeg presisere at jeg ikke har noen form for revisjonskompetanse, slik at dette kun er mine betraktninger på noen utvalgte områder. Analysen er basert på min forståelse av lovverk, aktuelle politiske saker, andre skriftlige papirer, og det ansatte kan gjenfortelle av det de husker fra denne prosessen. Dette har vært en prosess over mange år, og det vil derfor kun være noen få områder som omtales. Områdene er også valgt utfra hvor jeg ser at Leirfjord kommune som organisasjon kan lære noe, og områder som kan forbedres gjennom konkrete tiltak. Det jeg kommenterer er ikke noen slags form for «fasit» eller uttømmende konklusjoner. Til det måtte en ha gjennomført en forvaltningsrevisjon. Det er også slik at kommunen mangler en del av den skriftlige dokumentasjon, som kunne gitt svar på noen av de spørsmål som er naturlig å vurdere. Dette har altså ikke vært mulig pga manglende dokumentasjon 3.0 Selve prosjektet 3.1. Integrerings- og planleggingsfasen - vurdering av behov og utforming av anlegget, samt usikkerhetsvurderinger. Prosjektet hadde sitt utspring i et kst.vedtak (sak 30/05) allerede i 2005, om etablering av et servicetorg. I tillegg vedtok formannskapet i 2008 (sak 57/08) at det skulle etableres et NAV-kontor i kommunehuset, som skulle være ferdigstilt innen 01.09.09. Kostnader til etablering av NAV-kontoret var stipulert til 3,5 mill eks mva. Ombygging til servicetorg var stipulert til 3,5 mill eks mva. Det ble vurdert at det utfra et økonomiske perspektiv var hensiktsmessig å sette i gang ombygging av servicetorget samtidig med etablering av NAV kontoret. Først senere ble diskusjonen om et byggetrinn 2 resten av huset, konkretisert.
I kst sak24/09 skriver rådmannen at han ikke har hatt anledning til å kostnadsberegne byggetrinn 2, men har satt av kr 2 500 000,-. I budsjett for 2010 ble det satt av kr 7 000 000,- til byggetrinn 2. endelig ramme for byggetrinn 2 kr 10 209 701,-.. I fsk sak 38/10 i mai vedtas Prosjektet ble altså delt i 2, og det ble ikke gjort en enhetlig gjennomgang/ planlegging av hele prosjektet før oppstart av byggetrinn 1. Begrunnelsen for dette var i hht kst.sak 12/10 «Da ny rådmann tiltrådte i august 2008, var det kun ett år igjen til NAV-kontoret skulle åpne. Det var på det tidspunktet ikke tid til et større prosjekteringsarbeid med fullstendig gjennomgang av hele bygget» Vurdering Prosjekter som innebærer renovering av eksisterende bygg innebærer alltid usikkerhetsmomenter, bl a i fht fremdrift og økonomi knyttet til hva som avdekkes underveis. Dette skjedde også i dette byggeprosjektet, jfr kommunestyresak 12/10 «allerede i forbindelse med byggetrinn 1 viste det seg å være et mer omfattende prosjekt enn det man først trodde. Bygget var i vesentlig dårligere stand enn man først antok». Dersom en hadde planlagt hele prosjektet under ett i planleggingsfasen, så ville/burde det - utfra den totale størrelse på økonomi for hele bygget - sannsynligvis blitt gjennomført en større og grundigere risiko og usikkerhetsanalyse. Da ville usikkerhetsmomentene kunne blitt tatt høyde for allerede i oppstarten/godkjenning av prosjektet. Samtlige brukere av bygget sine behov, og totalutforming av hele bygget, samt den totale økonomiske siden ville vært tydeligere fra starten. Dette ville gitt et bedre grunnlag for kommunestyrets beslutning om det totale byggeprosjektet, både byggetrinn en og to. Prosjektets byggefase 1 er startet og gjennomført etter kommunestyrets vedtak, men bygget ble noe dyrere enn først antatt. Jeg har ikke funnet noen beregninger på hvor mye dyrere dette ble på bakgrunn av at bygget var i dårligere stand enn først antatt Prosjektets byggetrinn 2, er også startet etter kommunestyrets vedtak. Derimot i gjennomføringsperioden, så har både enkeltrepresentanter via spørsmål og interpellasjon, og politiske fora, etterlyst bedre tilbakemelding, nytt grunnlag for økonomisk vurderinger og bedre mulighet til involvering og styring. Rådmannen beskriver i flere saker hvordan han har orientert politiske fora, og hva som har vært grunnlag for de økonomiske vurderinger, samt usikkerheten rundt disse. Dette oppleves sannsynligvis ikke som nok informasjon/grunnlag for politiske beslutninger, og det fortsetter med etterlysninger/kommentarer fra politisk side. Sett i lys av det, kan det vel ikke konkluderes med byggetrinn 2 er gjennomført i tråd med «kommunestyrets ønsker og vedtak». Innholdet i rådmannens saksbehandling i flere saker, tyder på at han mente å ha gitt all den informasjon han hadde, på de tidspunkt det var mulig, og han poengterer bl a politikerne ikke gjorde vedtak om endringer/reduksjoner av prosjektet byggetrinn 2, ( fsk sak 38/10), hvor det ble presisert i saken at dette måtte gjøres da, hvis det skulle gjøres.
Konklusjon Fra mitt ståsted nå i ettertid, ser det ut som at ønsket om å ha en rask start og gjennomføring (pga NAV kontoret), god fremdrift i byggingen og ingen opphold mellom byggetrinnene, har ført til at politiske myndigheter ikke opplever å være godt nok involvert/ha godt nok grunnlag for å utøve styringsrollen/ fatte beslutninger. Dette berører vesentlige punkter i samhandlingen mellom administrativt og politisk nivå, og bør i fremtidige prosjekt planlegges bedre, samhandlingen må defineres skriftlig, og tidlig i planleggingen/ oppstarten av prosjektet, se senere punkter. 4.0 Organisering av prosjektet Dette punktet henger også noe sammen med forrige punkt. Selve organiseringen av prosjektet står ikke omtalt i anbudspapirer. Jeg har heller ikke funnet noen annen sak som omtaler hvordan dette prosjektet skulle organiseres. Så vidt jeg kan se av øvrige papirer, er formannskapet tildelt rollen som styringsgruppe. Av referat fra «Byggemøter» kan det se ut som det har vært en «byggekomite» bestående av * ordfører * rådmann * RU-leder * repr for Sørra bygg * repr for YIT * repr for A.L Høyer, etter hvert 0som byggeleder. I tillegg har det vært ei faglig/adm arbeidsgruppe (brukergruppe) i 2008, hvor det foreligger referat fra 6 møter, med hovedfokus medvirkning i fht løsninger for brukerne. Prosjektleder(PL), kommunens representant, som har en særs viktig rolle i prosjektet, sluttet i kommunen 10.09.10. Jeg har ikke funnet at det er oppnevnt en ny PL fra kommunens side. Rollen som byggeleder var angivelig også gitt Erlings Lysfjord. Da han slutta innhentet kommunen et pristilbud fra A.L.Høyer om å gå inn som byggeleder. Det er inngått en skriftlig avtale (Norsk standard) om A.L.Høyers rolle som byggeleder, men denne avtalen inneholder i hovedsak avtale om den økonomiske siden av oppdraget, og lite om oppgaver som skulle ivaretas. I hht veileder om forståelsen av oppgaver som kan forventes utført med bakgrunn i en slik Norsk Standard avtale, så ville dette være Delta i byggemøter og skrive referat Kontrollere og påvise feil Rapportere feil Det står i selve avtalen om byggeledelse, at det skal foreligge et vedlegg - signert skjema «Byggeledelse. Veiledende ytelsesbeskrivelse». Dette har vi dessverre ikke i kommunens arkiver. Det
er derfor vanskelig å si noe om utføringen av oppgaver som byggeleder og dennes innvirkning på resten av prosjektet. Det foreligger referat fra det som er omtalt som byggemøter, fra 1- tom 35. møte. På de fleste møtene har kommunen vært godt representert med både ordfører/rådmann/ressurs og utviklingsavdelingen tilstede. Kun på 2 møter har ordfører deltatt alene på vegne av kommunen, og rådmann har det samme på 1 møte. På 3 av møtene har også brukerrepresentant/er fra kommunen deltatt. Hva som skjedde med f eks rapportering av det som ble påpekt i disse referatene er uklart. Konklusjon Prosjektorganiseringen kan i utgangspunktet se ut til å ha vært helt greit planlagt, med alle naturlige roller utpekt, og myndighet fordelt. Når kommunens byggeleder slutter, blir det inngått avtale med A.L Høyer om å ivareta byggelederrollen, og angivelig skal det også være et mer detaljert skriv som definerer oppgavene, som tidligere omtalt finnes ikke dette i kommunen.. Dette gjør at det i ettertid er uklart hvem som hadde ansvar for oppfølging av hva, fremdrift, økonomi avvik osv. Spesielt sett i fht å evt skulle stille noen økonomisk til ansvar for oppgaver som ikke er utført/ikke utført godt nok. Så vidt jeg har forstått, så ble det ikke avholdt egne møter hvor formannskapet var styringsgruppe, og det foreligger ingen protokoller fra slike møter. Styringsgruppens «involvering» ble gjort gjennom at det i ordinære formannskapsmøter ble gitt orienteringer, av og til knyttet til konkrete saker, men etter som jeg forstår hovedsakelig som muntlig orientering uten saksfremlegg. Når formannskapet er tildelt en ekstra myndighetsrolle styringsgruppe- så vil jeg anbefale at det skilles på utøvelsen av disse rollene, og føres 2 separate referater, selv om dette foregår «i samme møte». Rollen som styringsgruppe vil da være godt dokumentert, og det vil også være enklere for representantene å følge med på hvilke saker/beslutninger de har hatt til behandling/gjort som styringsgruppe. Dersom det skjer endringer i fht de personer som innehar roller underveis i et slikt prosjekt, er det særs viktig å konkretisere hvem person som skal overta disse rollene. Både for at det skal være tydelig for alle hvem som har hvilken myndighet, og tydelig for den enkelte hvilke oppgaver en har. 4.0. Oppstartsfasen 4.1. Anskaffelser A.L Høyer engasjeres til et prosjekteringsoppdrag, for å utarbeide anbudsutsendelse, samt evaluere tilbudene og komme med en innstilling til kommunen. Kontrakten omhandler fase 1, og evt fase 2. Det kan se ut som det ikke ble foretatt en utlysning av dette prosjekteringsoppdraget, som har en anslått verdi på totalt kr 600 000,- for fase 1 og 2. (Anskaffelser over kr 500 000,- skal utlyses). Det skal også i hht Lov om anskaffelser 3-2 føres protokoll for anskaffelser som overskrider kr 100 000,- Kommunen har ikke en slik protokoll i sitt arkiv, og ingen av de ansatte kan huske at dette har vært ute på anbud.
Det kom inn 5 tilbud på fase 1 i prosjektet( NAV og servicekontor). Disse ble vurdert etter pris, fremdrift og kvalitet, og Sørra Bygg ble i Kst sak 23/09 tildelt kontrakten. Denne inneholdt også opsjonspriser på arbeider knyttet til evt varmeanlegg. I formannskap -sak 35/09 ble det vedtatt å ta disse arbeidene knyttet til varmeanlegg for hele bygget inn i fase 1 av prosjektet. Disse utgjorde ca kr 1 470 000,-. Resten av byggetrinn 2 ble delt i to. På det tidspunktet var det kommet en tiltakspakke fra regjeringen, hvor Leirfjord kommune valgte å benytte 1,1 mill av disse til heissjakt, lys/temp regulering, skifte av vinduer osv. Hvorvidt dette arbeidet var ute på anbud fremkommer ikke i noen papirer, men heller ikke her kan aktuelle ansatte huske at det var ute på anbud, og det forefinnes ikke noe om dette i arkivet vårt. Resten av byggetrinn 2 ble heller ikke utlyst på anbud, basert på en anbefaling fra A.L. Høyer, om at dette kunne tas som tilleggsarbeid i fht eksisterende kontrakt. Et av deres argumenter for en slik konklusjon i hht brev av 22.02.10, var at det ville koste kommunen penger og tid å ha en ny anbudskonkurranse, og det ville være mange oppgaver som grenset inn mot oppgavene i byggetrinn 1. Byggetrinn 2 har en økonomisk ramme på vel 10 mill kroner, og vurdert i fht Lov om anskaffelser, så skulle dette også vært lyst ut på anbud. Lov om anskaffelser presiserer at økonomiske besparelser ikke er en akseptabel grunn for ikke å ha anbudskonkurranse. Hvorvidt prisene og totalkostnadene ville blitt lavere er selvfølgelig helt umulig å ha noen formening om i dag. Konklusjon Det fremkommer mange argumenter for at deler av byggeprosjektet ikke har vært ute i åpen konkurranse,på anbud, bl a å spare penger, spare tid, slippe overgangsperiode med evt nye entreprenører osv. Effekten av disse beslutninger har mest sannsynlig vært innsparing i fht til tid. Om det har gitt økonomiske besparelser eller økte utgifter er umulig å si.. Fra mitt ståsted kan det se ut som Lov om anskaffelser ikke er fulgt i alle sammenhenger. For å unngå enhver tvil om dette i fremtidige prosjekt, vil jeg anbefale at det utarbeides retningslinjer/ prosedyrer for hvordan administrasjonen skal forholde seg til slike anskaffelser i fremtidige prosjekt, bl a basert på l Lov om anskaffelser. 5.0. Gjennomføringsfasen oppfølging 5.1. Rapporteringsrutiner Som tidligere omskrevet, så forefinnes det ikke omtalt hvordan organiseringen skulle være i neo skriftlig dokument, bl a hvilke rapporteringsrutiner som skal følges f eks status i prosjektet fremdrift kostnader/prognose korrigerende tiltak osv
Det eneste som forefinnes er Norsk Standard avtalen om selve byggelederrollen, hvor forventninger om å «avdekke feil og mangler/rapportere feil «, burde resultert i en elelr annen form for rapporter til styringsgruppen. Slike rapporter til styringsgruppen forefinnes ikke. Disse er- og tiltak i fht disse- imidlertid en del omtalt i referat fra byggemøter. Men hva som har skjedd videre med dette er uklart. Konklusjon Det ser ut for meg som om det er få formaliserte rapporteringsrutiner knyttet til prosjektet, og som før omtalt, så etterlyses styringsgruppens/kommunestyrets mulighet for medvirkning/påvirkning flere ganger. I et så stort prosjekt, selv om en deler det i 2 faser, bør en ha formaliserte rapporteringsrutiner, f eks mellom entreprenør/byggeleder byggeleder/prosjektleder/til rådmann rådmann til styringsgruppe/formannskap/kommunestyre Dette medfører en del merarbeid og tidsbruk, men er vesentlig for god styring av slike prosjekter. Jeg ville anbefalt skriftlig rapportering til styringsgruppen 1 gang pr mnd hvor påløpte kostnader, forpliktelser og prognose for sluttkostnad, samt evt reserver er med. Det er ellers fort gjort at «ting eskalerer», og at flere tiltak bare «måtte gjennomføres» av ulike årsaker. Formelle myndighetsinnehavere, som styringsgruppen, har da få eller ingen mulighet til å vurdere avvik og iverksette korrigerende tiltak. Rapporter mellom entreprenør og byggeleder, evt prosjektleder vil naturlig foregå oftere, også muntlig. Svikt i kommunens rapporteringsrutinene, spesielt knyttet til prosjekter, er ellers et punkt som ble påpekt burde forbedres, i forvaltningsrevisjon av prosjektet «Miljøgata» 5.2. Dokumentasjon Som tidligere nevnt, så er det mangelfull dokumentasjon i kommunens arkiver på dette prosjektet. Det fins ikke en sak, hvor all dokumentasjon er arkivert. Noe forefinnes også hos eksterne aktører som A.L.Høyer, spesielt i fht anbudsfasen byggetrinn 1. Dette har vi nå bedt om kopi av. For fremtidige prosjekt bør det opprettes et eget prosjektnummer, hvor all dokumentasjon arkiveres. Evt opprettes et midlertidig «prosjekthotell» hvor både interne og eksterne aktører legger all sin dokumentasjon/dialog, og som ved prosjektslutt arkiveres på et saksnummer i kommunens sak/arkiv system. Det bør også opprettes et tilsvarende prosjektnummer i regnskapssystemet.
6.0. Avslutning av prosjektet 6.1. Sluttrapport Jeg kan ikke se at det er utarbeidet/lagt frem for styringsgruppe/kommunestyre noen sluttrapport for prosjektet. I tråd med forestående punkt er dette, etter mitt syn, en særs viktig del av avslutningen av prosjektet. Her vil en gjennomføre en analyse av hvordan prosjektet er gjennomført med tanke på politiske bestillinger, rammer som er gitt, framdrift og hvordan resultatet til slutt ble. Det er også naturlig at en slik rapport følges opp intern med tanke på læringspotensiale for fremtidige prosjekt. 6.2. Oppfølging i garantitiden Hva som evt er avtalt om hvem som skal følge opp i garantitiden, er uklart. Dersom det ikke finnes en avtale om dette, vil dette ansvaret naturlig ligge hos rådmannen. Jeg har ikke funnet noe skriftlig på en slik konkret oppfølging fra rådmannens eller andres side. I et referat fra ferdigbefaringsmøte 24.11.11, ble det vedtatt at gjenværende arbeider skulle være ferdige 15.01.12 overtakelsesdato var 01.12.11 garantitiden skulle være 01.12.11 til 01.12.13 Det som jeg derimot kjenner til, er at det ble gjennomført en del reparasjoner våren 2014 både innvendig og utvendig, etter at garantitiden var over. Disse utgiftene kom seg på kr 80 000,- og det ble avtalt en fordeling hvor kommunen og entreprenør tok ansvar for 50% hver, altså ble kommunens andel ca kr 40 000,- 7. Økonomi i prosjektet Følgende utgifter og finansiering knyttet til byggeprosjektet: År Inventar Bygning Mva 2008 42 000 10 500 2009 304 970 7.114.806 1.874.301 2010 402.295 7.760.188 2.041.145 2011 743.831 3.099.833 930.855 2012 233.604 1.338.746 393.087 2013 19.433 34.038 17.368 Sum 1.714.133 19.389.611 5.263.256 Totalt inkl mva: 26.367.000,-
Dette er lånefinansiert med opptak av 2 lån, (samt momskompensasjon) 2009: 8.750 000 2010: 10.100.000 Totalt 18.850 000 Finansiering: Bruk av lån. 17.665.747 Bruk av fond 2.100.000 Momskomp 5.263.256 Egne midler 1.337.997 Sum 26.367.000 Ubrukte lånemidler pr 31.12.13: kr 1.184.253 Bevilgninger gitt i politiske saker Ombygging kommunehus, fase 1 kst sak 87/08 8.750.000 Disp av vedlikeholdstilskudd Kst sak 24/09 1.100.000 Fase 2: kst sak 12/10 10.209.701 Momskompensasjon 5.263.256 Total 25.322.957 Ubrukte lånemidler 1.184.253 Konklusjon På kontrollutvalgets spørsmål om «merkostnader ved utbyggingen av Leirfjord rådhus i fht de kommunale budsjettvedtak som er gjort i saken, viser ovenstående oppsett at kommunestyre har gjort vedtak om økonomiske rammer i 3 saker. Inklusiv momskompensasjon, så kan en konkludere med at prosjektet er realisert innenfor de rammer som kommunestyret i oppstarten og underveis i prosjektet har vedtatt. Det som ellers er å kommentere under økonomi er: bygget var i dårligere forfatning enn først antatt noe som medførte en fordyring av prosjektet underveis. Disse utgiftene er ikke splittet opp,slik at det er vanskelig å si hvor stor disse var. spesielt fase 2 var ikke kostnadsberegnet godt nok før oppstart, og kostnadsbilde endret seg fra kr 2,5 mill (presisert fra rådmann at dette var løst anslag) til budsjettering på kr 7 mill, og senere en utvidelse til sluttramme på vel kr 10 mill
Det er, som før skrevet, vanskelig å si om totalprosjektet hadde blitt billigere, dersom det var planlagt som en helhet, inkl usikkerhetsmomentene, samt lagt ut på anbud i alle faser. Det en kan si, er at det jo er det som er hensikten med anbudskonkurranser, i tillegg til at alle tilbydere skal kunne få være med i konkurransen. Det bør også av den grunn fra kommunens side være viktig å få gjennomført anbudskonkurranser på alle prosjekt over terskelverdier i hht Lov om anskaffelser. Det kan virke som kommunen ble «bundet opp» av tidligere vedtak, og ikke hadde så mange reelle valgmuligheter ettersom behov for økonomiske rammer ble utvidet underveis i prosjektet Tiltak som kan sikre dette bedre, er utarbeidelse av prosedyrer knyttet til prosjekter som omhandles av Lov om anskaffelser, inklusive byggeprosjekter. Et annet økonomisk mål er kostnad pr m2. For byggetrinn 1, var dette stipulert til kr 15 974,- pr m2. Sluttsummen pr m2 for hele bygget er ca kr 20 500,-. Dette er ikke mitt fagområdet, men har fått opplyst fra RU-etaten at dette nærmer seg m2 pris for nye bygg. 8.0. Oppfølging forbedringstiltak Administrasjonssjefen har satt i gang arbeidet med følgende tiltak : utarbeidelse av prosedyrer knyttet til anskaffelser utarbeidelse av økonomireglement intern gjennomgang av regler for arkivering/dokumentasjon styrke prosjekt kompetansen i administrasjonen intern gjennomgang med ledere i fht viktige punkter å ha fokus på både i større og mindre i prosjekter o organisering/myndighetsfordeling o rapporteringsrutiner o sluttrapport på alle prosjekter